Государственно-правовая природа субъекта Российской Федерации (на примере Республики Дагестан)

Заслуживает внимания, на взгляд автора, и высказывание отдельных ученных о том, что федерация - именно союзное государство, и ее суверенитет производен, вторичен по отношению к суверенитету входящих в нее государственных единиц… Государственная власть федерации, в конечном счете, исходит от власти вошедших в нее государств.

Следует отметить, хотя суверенитет федерации производен, вторичен, это не умаляет суверенитета федерации как признака, свойства государства, поскольку, будучи производным, он наполняется новым качеством, отличным от суверенитета образований, составляющих федерацию. Нельзя ставить знак равенства между совокупностью суверенитетов субъектов федерации и суверенитетом федерации. Все субъекты федерации даже единой волей не могут принимать решения вне порядка и процедуры, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами.

В пользу этой точки зрения свидетельствует тезис Г. Еллинека о том, что «правопорядок союзного государства основан на конституции, которая является его собственным законом и может быть изменена только законом союзного государства, но отнюдь не волей - хотя бы и всех - отдельных государств, проявленной в иных, кроме установленных Конституцией, формах. В пределах господства союзного государства отдельные государства теряют свой государственный характер»¹¹ Еллинек Г. Общее учение о государстве. - СПб., 1908.- С.570..

Суверенитет РД распространяется лишь на вопросы, не относящиеся к ведению РФ, и в значительной мере - к совместному ведению Российской Федерации и Республики Дагестан.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что суверенитет Республики Дагестан как субъекта РФ является неполным, частичным, ограниченным.

В пользу такой точки зрения говорит и следующее определение: государственный суверенитет РД, как и любой республики - субъекта РФ, это - независимость государственной власти РД от власти РФ, получающая выражение в праве РД самостоятельно решать все вопросы своей жизни, кроме тех, которые находятся в ведении РФ, без нарушения суверенитета, прав Российской Федерации, других государств и общепризнанных принципов международного права.

Суверенитет - атрибут, свойство государства. Без суверенитета государств не бывает. Признание в Конституции РФ республик в составе РФ государствами означает, что они должны иметь суверенитет. Отрицание суверенитета республик есть /в определенной мере/ отрицание того, что они являются государствами.

Поскольку Республика Дагестан является республикой в составе РФ, суверенитет ее является ограниченным, или, обладая суверенными правами, РД не может не обладать суверенитетом в сфере действия этих прав, т. е. в сфере осуществления всей полноты государственной власти, предусмотренной ст. 73 Конституции РФ.

Суверенитет государств, которые обладают им в полном смысле слова, также не является абсолютным, либо неограниченным. Их суверенитет ограничен в рамках и в пределах прав, которые они добровольно передали в пользу субъектов либо делегировали им определенные права - с одной стороны, и суверенитет их ограничен общепризнанными принципами и нормами международного права, международно-правовыми договорами, которые являются составной частью национальной правовой системы - с другой стороны.

По мнению автора, не бывает двухуровневого суверенитета, что также не является жестким требованием Конституции РФ, поскольку в последней нет нормы, прямо закрепляющей отсутствие суверенитета республик. В заключительных и переходных положениях Конституциях РФ упоминается и об органах власти «суверенных республик».

Что касается наличия практики закрепления суверенитета в конституциях республик /либо отсутствие такого положения/, это не увеличивает их полномочия по сравнению с другими республиками. Существует опасение в том, что такая конструкция нормы может служить базой для принятия правовых актов и решений, явно выходящих за пределы полномочий республик.

Но такое нельзя исключать и при отсутствии нормы о суверенитете в конституциях республик. В 19-ти из 21 республики конституции не соответствует Конституции РФ ¹¹ Угроза федерализму России // Санкт-Петербургские ведомости. -1996- 2 нояб..

Опасность заключается в том, что политические лидеры и т.д. в борьбе за власть могут использовать суверенитет, вкладывая в него иной смысл.

Имеющиеся отдельные разночтения в этом вопросе обусловлены тем, что они относятся к периоду становления новой Федерации, переходу от национально-территориального признака к территориальному признаку ее образования, что неизбежно в период становления Федерации нового типа.

В науке нет единого подхода к концепции ограниченного суверенитета.

Так, М. Джунусов и Т. Мансуров, выступая против теории ограниченного суверенитета, утверждают, что «…суверенитет как ценность демократии может быть лишь объектом самоограничения» ¹¹ Джунусов М., Мансуров Т. Лики суверенитета. Суверенитет в призме социальной истории. - М., 1994. -С.67.. По нашему мнению, указанные авторы фактически выступают в защиту теории ограниченного суверенитета, поскольку самоограничение суверенитета - это и есть ограниченный суверенитет.

Совершенно справедливо замечено по этому поводу Э.В. Тадевосяном: «…если правомерно употребление понятия «самоограничения суверенитета», то почему неправомерно понятие ограниченный суверенитет ²² Тадевосян Э.В. Рецензия на книгу Джунусова М., Мансурова Т. «Лики суверенитета» // Государство и право.- 1996. -№3.- С.154..

Представляется, что, хотя в известном смысле такая категоричность допустима, не следует придерживаться этого:

во-первых, обладание всей полнотой государственной власти субъектом Федерации, предусмотренной ст. 73 Конституции РФ - это и есть признание их суверенитета, а установленные же в этой же статье пределы осуществления государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов - это и есть ограничение суверенитета;

во-вторых, признавая республики в составе РФ государствами с соответствующими атрибутами: конституция, территория, гражданство, органы государственной власти, невозможно не признать их суверенитет, хотя и ограниченный. Государство без суверенитета немыслимо;

в-третьих, поскольку признание республик в составе РФ государствами, не нарушает государственную целостность РФ /п.3 ст.5 Конституции РФ/, постольку признание ограниченного суверенитета республик, не приводит к утере или отрицанию суверенитета РФ в целом.

Таким образом , двухуровневому конституционному законодательству и законодательству вообще, двум уровням института Главы государства /РД - государство/ и органам государственной власти, федеральным налогам и налогам субъекта федерации, праве субъекта федерации иметь свою /в определенной мере/ судебную систему - Конституционный Суд и мировые судьи, единому двухуровневому гражданству и территории, международной правосубъектности, самостоятельной символике (герб, гимн, флаг, столица), и наличию нескольких государственных языков субъекта РФ - Республики Дагестан, соответствует определенный, хотя и ограниченный, суверенитет - как условие действительности и действенности других государственно-правовых признаков РД.

Независимо от того, как бы наше правосознание не относилось к закону, закон следует исполнять, то есть положения о суверенитете в Конституции РД должны быть приведены в соответствие с Конституцией РФ. Но из этого не вытекает, что эти нормы не подлежат изменению, совершенствованию.

Автором в ходе исследования затронутой проблемы сделана попытка обосновать одну из направлений совершенствования и развития положений о суверенитете в республиках в составе РФ, то есть - признание и закрепление в Конституциях республик положения об ограниченном суверенитете.

2.Наличие Конституции.

Под Конституцией в правоведении понимается основной закон государства, обладающий высшей юридической силой, определяющий принципы организации государства, сущность и форму правления, регулирующий важнейшие общественные отношения между личностью, государством и обществом, являющийся базой для принятия текущего законодательства с особым порядком принятия и изменения.

Конституции РД советского периода развития принимались высшим органом государственной власти (Вседагестанским Съездом Советов, Верховным Советом, съездом городских депутатов). На современном этапе Конституция РД может быть принята Народным Собранием РД или референдумом.

Конституция РД принята Конституционным Собранием РД 26 июня 1994г., т.е. органом учредительной власти.

Не только по порядку принятия Конституция 1994г. отличается от Конституций советского периода. Конституция РД принимается самостоятельно, не нуждается в последующем утверждении органами государственной власти, не является пересказом или копированием Федеральной Конституции, отличается от Конституций других субъектов РФ. Это и есть повышение правового статуса РД.

Будучи относительно самостоятельной, республиканская конституционно-правовая система является частью федеральной конституционно-правовой системы. Поэтому Конституция РД и другие законы не могут противоречить Конституции РФ.

3. Законодательство РД.

Систему законодательства РД составляет Конституция, законы РД, Указы Госсовета РД, Постановления Правительства РД и т. д.

Законы РД, принятые в пределах ее полномочий, на территории РД обладают верховенством и обязательны для исполнения всеми юридическими и физическими лицами.

РД в рамках своей компетенции самостоятельно принимает законы об органах государственной власти РД, о Конституционном Суде РД, о мировых судьях РД, о бюджете, о налогах и т. д.

Конституция РФ не предписывает субъектам Федерации определенную правовую форму нормативно-правовых актов, республики самостоятельно определяют свои нормативно-правовые акты. В пределах своих полномочий вправе создавать республиканские конституционные законы (новый вид законов), кодексы. Республики в соответствии с федеральными законами самостоятельно определяют порядок принятия, подписания и обнародования законов.

РД как субъект Федерации вправе по предметам совместного ведения при отсутствии федерального закона осуществлять собственное право регулирования. Законы и другие правовые акты РД по издании федерального закона по затронутым вопросам должны быть приведены в соответствие с последними.

Такой самостоятельностью в законотворчестве РД, как и другие субъекты Федерации, не обладала в советский период развития, что является существенным повышением правового статуса РД.

4.Органы государственной власти РД.

В соответствии с Конституцией РФ и с общими принципами об организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти РД вправе самостоятельно определять систему органов государственной власти.

Государственную власть в РД осуществляют Народное Собрание, Государственный Совет, Правительство, Верховный Суд, Арбитражный суд, Конституционный суд.

Структура органов государственной власти, порядок их образования, компетенция, сроки полномочий устанавливаются республикой самостоятельно.

Народное Собрание - парламент РД - является законодательным органом РД, избираемым сроком на 4 года. Народное Собрание РД в Конституции РД не названо высшим органом государственной власти РД и не является таковым.

Государственный Совет РД возглавляет исполнительную власть, обеспечивает взаимодействие органов государственной власти РД и выполняет отдельные функции главы государства (является в определенной мере коллегиальным президентом).

Председатель Государственного Совета является главой государства, гарантом соблюдения Конституции, прав и свобод гражданина. Государственный Совет и институт Председателя Государственного Совета формируется Конституционным Судом РД со сроком полномочий на четыре года. Председатель Государственного Совета как единоличный глава государства представляет РД как внутри страны, так и в межгосударственных отношениях. Подписывает и обнародует законы.

С момента образования РД в составе России (с 1921г.) пост единоличного главы государства в республике не был учрежден.

Правительство РД - исполнительный и распорядительный орган государственной власти , но не высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти, каким был ранее (Совнарком) Совет министров ДАССР.

Правительство ответственно перед Народным Собранием и Государственным Советом РД.

Отдельными отраслями государственного управления руководят или осуществляют межотраслевое управление, как и прежде, министерства, комитеты и другие ведомства, хотя об этом не говорится в Конституции РД.

Судебную систему РД возглавляют: Верховный Суд, Арбитражный Суд, районные и городские суды. Порядок образования, полномочия указанных судов регламентируется федеральным законодательством.

Собственно судами РД являются Конституционный Суд РД и мировые судьи (в определенной мере) , которые будут введены в соответствии с Федеральным конституционным законом РФ «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года. Порядок их образования, компетенция будет определен федеральными и республиканскими законами о мировых судьях.

Самостоятельность в формировании республиканкой системы органов государственной власти, обеспечивающую эффективную, действенную государственную власть, максимально учитывающую региональные особенности, необходимо рассматривать как существенное повышение правового статуса РД.

5. Гражданство. Определение гражданства в связи с экономическими и политическими преобразованиями не изменилось, устоялось в науке конституционного права.

Согласно преамбуле Закона о гражданстве - это «устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека»¹¹ Федеральный закон РФ «О гражданстве РФ» (в редакции Закона от 06.02.95г.) // Собрание законодательства РФ. -1995. -№7. -Ст.496.

. Как и любое государство, РД имеет свое гражданство, т. е. имеются люди, принадлежащие ей как государству.

Важной новеллой в законодательстве о гражданстве является положение о том, что гражданина РФ нельзя лишить гражданства. Впервые в законодательстве данное правило закреплено в Законе «О гражданстве» от 28 ноября 1991г.

Гражданство РФ является единым и равным. Граждане РФ, постоянно проживающие на территории РД, являются одновременно и гражданами РД (ст.2 Закона РФ «О гражданстве»).

В ст.6 Конституции РФ закреплено, что гражданство РФ приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным, независимо от оснований приобретения.

Здесь имеется определенная коллизионность норм ст. 2 Закона о гражданстве и Конституции РФ /ст.6/.

Нет ясности в вопросах, касающихся гражданства в республиках в составе РФ. Так, во-первых, в соответствии со ст.71 п. «в» Конституции РФ в ведении РФ находятся вопросы «гражданства РФ», т.е. в исключительном ведении РФ. В связи с этим возникает вопрос, в каких пределах республики в составе РФ могут принимать нормативно-правовые акты по вопросам гражданства; во-вторых, в соответствии с п.4 ст.5 Конституции РФ все субъекты РФ равноправны в своих взаимоотношениях с федеральными органами. Необходимо выяснить: влияет ли на это равноправие положение о гражданстве, которое признается за республиками и другими субъектами, за которыми не закреплено самостоятельное «областное», «краевое» гражданство.

Единство и равенство гражданства означает, что все граждане РФ имеют одинаковый конституционно-правовой статус, одинаковые права и обязанности, независимо от места проживания.

Представляется, что Республика Дагестан вправе регулировать вопросы приобретения и прекращения гражданства, если при этом сохраняется гражданство РФ. В Республике Дагестан не принят закон о гражданстве.

Имеются различные точки зрения по вопросу о гражданстве республик:

По мнению автора, целесообразность единого гражданства в РФ можно было бы обосновать и тем, что в рамках единой Федерации не должно быть двойного гражданства в виде гражданства РФ и гражданства ее субъектов… Для получения каких-то экономических, социальных, правовых и иных льгот (если они есть!) следовало бы предусмотреть срок проживания на определенной территории, скажем, как это предусмотрено во Франции и США - 5 лет, в Англии и Норвегии - 7 лет, в Испании - 10 лет и т. д.

По аналогичному мнению, республиканское гражданство является институтом, который отражает только «территориальную связь» гражданина с республикой, но не порождает весь комплекс прав и обязанностей, вытекающих из принадлежности к гражданству государства.

Сам вопрос о конституционности республиканского гражданства, закрепленного большинством конституций республик в составе Российской Федерации, является дискуссионным в науке конституционного права, поскольку его закрепление противоречит норме Конституции о едином федеральном гражданстве. Ссылка на то, что нормы о республиканском гражданстве содержатся в ст.2 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», принятого до вступления в силу Конституции РФ, и договоры о разграничении предметов ведения не выдерживает критики, поскольку эти нормативные документы не должные противоречить Конституции Российской Федерации.

Документом, подтверждающим гражданство РФ, является паспорт гражданина РФ или паспорт гражданина СССР с вкладышем, свидетельствующим о принадлежности к гражданству РФ.

Документы, подтверждающие республиканское гражданство, действующим законодательством не предусмотрены, наличие в паспорте штампа о регистрации указывает лишь на определенное постоянное место проживания.

Следует уточнить определение гражданства во всех субъектах РФ.

Как видно, некоторые государствоведы высказывают радикальные предложения - вообще отказаться от категории «гражданство республики». Отчасти это обосновывают тем, что республики не могут принять решение о приеме в гражданство либо о прекращении гражданства республики, поскольку это одновременно означает получение или прекращение гражданства РФ; одинаковым конституционно-правовым статусом прав и обязанностей гражданина, независимо от места проживания на территории РФ; отсутствие «самостоятельного» гражданства субъектов, не являющихся республиками.

По нашему мнению, наличие проблем совершенствования института гражданства не должно привести к отрицанию гражданства республик вообще.

Поскольку республики являются государствами, невозможно доказать наличие государства, в котором отсутствует гражданство. В пользу этого тезиса говорит и С.А. Авакьян: «В научном плане, также, нелегко доказать, что можно быть государством и при этом не иметь гражданства»¹¹ Авакьян С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы // Законодательство. - 1997. -№5. -С.77..

Единое двухуровневое гражданство соответствует федеративному характеру государства. Поэтому вопросы гражданства необходимо из ст.71 Конституции РФ «трансформировать» в ст.72 Конституции РФ, т.е. отнести к совместному ведению РФ и ее субъектов. В этом случае республики могут иметь более конкретный предмет регулирования по вопросам гражданства.

Представляется, что при наделении республик правом приема в гражданство и прекращения гражданства республики, хотя бы с последующим утверждением этих решений на федеральном уровне, либо самостоятельно, по определенным категориям людей, реальным содержанием наполнился бы институт гражданства республик.

До 1938г. Республика Дагестан обладала правом приема в гражданство определенных категорий людей. В настоящее время Республика Дагестан также могла бы иметь такое право, хотя бы в отношении лиц разделенных народов (аварцев, азербайджанцев, лезгинов), которые проживают в Азербайджане, в Грузии и т.д., по основаниям: воссоединение с семьями при заключении брака (создании семьи) и т.д. Это обоснованно, поскольку гражданство республик в существующем виде имеет скорее символическое, чем юридическое значение.

В соответствии со ст.11 Конституции РД гражданство РД принимается и прекращается в соответствии с республиканским законом. Соотечественникам, проживающим за пределами РД, предоставляется право приобретения гражданства, если это не противоречит законам страны проживания.

Приобретение гражданства РД соотечественниками не влечет приобретение ими гражданства РФ (ч.7 ст.11 Конституции РД).

Республики в составе РФ в соответствии с Конституцией РФ не обладают таким правом. Кроме того, данная норма не дает представления о том, кого понимать под соотечественниками.

Заслуживает внимания мнение С.А Авакьяна.: «Следует полностью исключить всякие попытки регулирования федеральными органами вопросов гражданства в республиках на почве исключительно национальной принадлежности человека, категорий титульной нации, коренного населения»¹¹ Авакьян С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы // Законодательство. - 1997. -№5. -С.77. .

Данная норма не совсем согласуется со ст.6 Конституции РФ, согласно которой гражданство приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Кроме того, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ вопросы гражданства РФ находятся в исключительном ведении РФ. Поскольку прекращение гражданства РФ есть прекращение гражданства РД (ст.22 закона РФ «О гражданстве»). Закрепленное в Конституции РД положение о праве РД самостоятельно решать вопросы приобретения и прекращения гражданства - это и есть право приобретения и прекращения гражданства РФ в силу принципа единства гражданства. Очевидно, что данную норму Конституции РД необходимо привести в соответствии с Конституцией РФ.

Все это говорит о сложности проблем гражданства, о несовершенстве норм, закрепляющих гражданство.

6. РД имеет свою территорию.

Территория есть условие существования самого государства, и служит материальной предпосылкой организации государственной власти. Территориальный признак обуславливает характер формирования и деятельность органов государства с учетом его административного деления. Государственная власть РД в пределах своей компетенции распространяется на всю ее территорию. Республика Дагестан обладает территориальным верховенством в пределах своих административных границ. Это означает единство и полноту законодательной, исполнительной и судебной властей РД.

Территория России едина и состоит из ее субъектов, что означает распространение суверенитета на всю территорию. По Конституциям России советского периода развития территория России состояла, помимо территорий субъектов /автономных республик, областей, округов/, из непосредственно общефедеральной территории. РД имеет внутреннюю границу, отделяющую ее от других субъектов РФ и внешнюю границу, которая является одновременно государственной границей РФ. Это свидетельствует об изменении геополитического положения Республики Дагестан. Правовое регулирование вопросов территории осуществляется на основании Конституций РФ и Республики Дагестан, а также специальным законом «О Государственной границе Российской Федерации» ¹¹ См.: Федеральный закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.-1996 -№ 50 Ст.5610.

.

Так, в соответствии со ст. 69 Конституции РД территория РД едина и не может быть изменена без ее согласия. Границы между субъектами Федерации в соответствии со ст.67 Конституции РФ могут быть изменены с их взаимного согласия. В Конституции РД устанавливается порядок выражения такого согласия - только по волеизъявлению дагестанского народа. Хотя в Конституции РД не упоминается, что такое согласие должно быть выражено путем республиканского референдума, наиболее демократическим способом выражения этого волеизъявления является референдум.

7.Экономическая система. Без экономической системы невозможно существование, деятельность любого государства. В экономическую систему РД входят государственная, частная, муниципальная собственность, собственность общественных объединений и иные формы собственности. РД гарантирует признание и равную защиту разных форм собственности.

Новым в конституционно-правовом статусе РД является признание и защита частной собственности, которая распространяется , в том числе , и на разгосударствленные производственные объекты (заводы, строительные, транспортные и другие предприятия). Гарантирована и частная собственность на землю.

Экономическая система недостаточна для того, чтобы обеспечить самостоятельное выполнение функций республики. Дотации (это примерно 90% бюджета РД), предоставленные федеральным центром, дают возможность республике осуществить в полной мере свои функции, проводить социально-экономические мероприятия, выполнять программы экономического и социального развития, а также другие мероприятия, направленные на социальную защиту граждан.

К совместной компетенции органов Федерации и ее субъектов в сфере экономики относятся вопросы административного, трудового, земельного, жилищного законодательства, законодательства о недрах, лесах, водах, установление общих принципов налогообложения и сборов (ст. 72 Конституции РФ).

Важное значение при этом имеет принятие законов субъектами Федерации в ином виде, чем федеральные - «…не дублируя общих положений, принципов, понятий и терминов, добиваясь большей дифференциации и конкретности регулирования»¹¹ Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование сферы экономики субъектами Федерации // Право и экономика. - 1994.- №21-22.- С.147.

.

Такой подход позволит максимально обеспечивать региональные особенности в экономическом развитии субъектов Федерации.

8. Налоги. Налоги, сборы - это обязательные взносы в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд, осуществляемые плательщиками на условиях, определяемых законодательными органами. Государственные налоги - это учрежденные публичной властью безвозмездные платежи в целях финансового обеспечения деятельности государства, взыскание которых при необходимости осуществляется принудительно (силой государства).

Необходимо иметь в виду, что установление и взимание налогов обусловлено не только целями регулирования экономики, налоги, по выражению К. Маркса, - это экономическое воплощение существования государства.

В соответствии с п. «и» ст.72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся вопросы установления общих принципов налогообложения и сборов. В развитии и в соответствии с указанной конституционной нормой принят Налоговый кодекс РФ. Согласно ст.1 Налогового кодекса РФ в систему законодательства о налогах и сборах РФ входит законодательство субъектов РФ о налогах и сборах.

В п. 3 ст.12 Налогового кодекса РФ указано, что региональными признаются налоги и сборы, установленные Налоговым кодексом РФ и законами субъектов РФ, вводимые в действие в соответствии с Налоговым кодексом РФ и законами субъектов Федерации и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ. Законодательством субъектов Федерации могут быть установлены льготы и основания для их использования налогоплательщиками.

В соответствии со ст. 14 Налогового кодекса РФ РД на своей территории может вводить следующие налоги и сборы:

налог на имущество организаций;

налог на недвижимость;

дорожный налог;

транспортный налог;

налог с продаж;

налог на игорный бизнес;

региональные лицензионные сборы.

Этот перечень является исчерпывающим, так как в соответствии с п.5 ст.12 Налогового кодекса РФ региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом, устанавливаться не могут.

Конституционный суд РФ от 21.03.97г. по делу о проверке конституционности положений абзаца второго п.2 ст.18 и ст.20 Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» разъяснил, что право субъекта Федерации устанавливать налоги означает право вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, поскольку исчерпывающий перечень региональных налогов порождает только право, но не обязанность установить налог¹¹ См.: Федеральный закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. -1997.- №13.- Ст. 1602..

Регулирование федеральными законами региональных налогов носит рамочный характер, т. е. конкретизация общих правовых положений (объект налогообложения, сроки уплаты налога, ставки, квоты и т. д.) находятся в компетенции субъекта Федерации.

В советский период истории развития РД не обладала такими широкими полномочиями в сфере налогообложения. С конституционно-правовой характеристики - это есть повышение правового статуса субъектов Федерации, стало быть, и Республики Дагестан.

9. Международная правосубъектность. Отказ государства от принципа монополии на внешнюю торговлю, признание субъектов Федераций самостоятельными участниками гражданского оборота, в том числе и во внешнеэкономических отношениях означает, что Республика Дагестан как государство в составе РФ обладает международной правосубъектностью.

В соответствии с п. «л» ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению РФ относятся внешнеэкономические связи РФ, к совместному ведению РФ и ее субъектов относятся вопросы координации международных и внешнеэнемических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации («о» ст. 72).

Порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации подробно регламентированы в ФЗ РФ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ». Согласно ст.1 названного закона под международными и внешнеэкономическими связями субъектов Российской Федерации понимаются: «осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами».

Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.

Так, ст.66 Конституции РД гласит: «Республика Дагестан имеет право на установление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и настоящей Конституцией, участвует в пределах своей компетенции в выполнении международных договоров Российской Федерации, формировании и осуществление внешнеэкономического курса страны по вопросам, затрагивающим интересы Республики Дагестан». Как видно, международная правосубъектность РД ограничена.

Выступая перед депутатами Народного Собрания РД с ежегодным Посланием, Председатель Государственного Совета РД, характеризуя участие в международной деятельности, отметил: « В 1997 году заключен ряд договоров о дружбе и сотрудничестве, подписаны соглашения о развитии экономических и культурных связей с другими субъектами Российской Федерации. В республике открыты представительства МИД и Миннаца Российской Федерации. Для налаживания и укрепления взаимовыгодных связей с другими регионами России и странами СНГ в десяти субъектах РФ, а также в Азербайджане, Казахстане и на Украине назначены наши представители»¹¹ Послание Председателя Государственного Совета РД «О Положении Республики и важнейших приоритетах государственной политики в 1998 г» // Дагестанская правда. 1998. - № 55-56. -21 марта.

.

Признание и закрепление международной правосубъектности РД есть повышение конституционно правового статуса РД и других субъектов РФ, поскольку по советским конституциям РД не обладала международной правосубъектностью.

10. Государственный язык. Важным государственно-правовым признаком РД является установление государственного языка.

В соответствии с ч.2 ст. 68 Конституции РФ республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти и местного самоуправления и других государственных учреждениях они употребляются наряду с государственным языком РФ.

В ст.10 Конституции РФ закреплено, что государственными языками РД являются русский язык и языки народов Дагестана. Необходимость внесения поправок на предмет уточнения, какие именно языки являются государственными, автором будет обоснована ниже.

В Декларации о языках народов России, утвержденной Верховным Советом РСФСР 25октября 1991г., провозглашено право каждого на свободный выбор языка обучения, общения, воспитания, указано на развитие возможности для сохранения, изучения и развития всех языков народов России;

на равную социальную, экономическую и юридическую защиту государством всех языков народов РФ;

на особую заботу и внимание государства к языкам малочисленных народов, к малочисленным относятся и все народы Дагестана.

Эти положения нашли отражение в ч.2 ст.26 Конституции РФ, где сказано, что «каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества».

Аналогичное положение закреплено и в ч.2 ст.10 Конституции РД.

В ч.1 ст.29 Конституции РФ установлен запрет на пропаганду языкового превосходства.

Государственные языки народов Дагестана - это государственный язык РФ, а также литературная форма речи нескольких наций - национальные языки, применяемые в соответствии с республиканским законодательством, наряду с русским языкам на территории республики, в качестве средства общения при реализации республиканских полномочий государственной власти, в деятельности органов местного самоуправления и в сферах собственного правового регулирования.

В Конституции РД говорится о языках народов Дагестана, но о каких именно идет речь неясно - обо всех или о некоторых. В ней указывается, что государственными языками РД являются русский язык и языки народов Дагестана. Поэтому в ст. 10 Конституции РД необходимо внести поправки, учитывающие, какие именно языки в РД являются государственными. Представляется, что таковыми, наряду с русским, могут быть наиболее распространенные дагестанские языки: аварский, даргинский, кумыкский, лезгинский, лакский, табасаранский, азербайджанский, чеченский, ногайский.

Закон о языках народов Дагестана в республике не издан.

Конституционно-правовой статус субъектов РФ предполагает использование на их территории также иных языков, с учетом интересов местного населения, не составляющего нацию, что в принципе соответствует международно-правовым стандартам в области регулирования языковых отношений.

Европейская хартия региональных языков и языков меньшинств от 5 ноября 1992г. предусматривает публикацию органами государственной власти субъектов Федерации (региональными органами власти) официальных документов на государственных языках субъектов Федерации (региональных языках) или на языках меньшинств.

В связи с этим выполнение указанных обязательств является проблемными для РД, поскольку не определены государственные языки Республики Дагестан.

Основные сферы употребления государственного и иных языков России определены в Законе РСФСР «О языках народов РФ»¹¹ См.: Закон РСФСР «О языках народов Российской Федерации» , 1991.- № 1807 -1..

Законодательством РФ предусмотрены сферы официального языкового общения с использованием, наряду с государственным языком РФ, и государственных языков субъектов Российской Федерации.

Так, ч.1 ст.10 Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ» указывается, что судопроизводство и делопроизводство в федеральных судах общей юрисдикции могут вести на государственном языке республики, на территории которой находится суд, а судопроизводство и делопроизводство у мировых судей - на русском языке или на государственном языке республики ¹¹ См.: Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ» // Собрание законодательства РФ. -1997.- №1.- Ст.1..

Согласно Федеральному конституционному закону «О референдуме РФ» при подготовке и проведении референдума РФ используется русский язык и государственные языки республик в составе РФ ²² См.: Федеральный конституционный закон «О референдуме РФ» // Собрание законодательства РФ. -1995. - №42.- Ст.3921..

Использование государственного языка субъекта Федерации предусмотрено также ст.17 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР и ст. 12 Уголовно-исполнительного кодекса РФ.

Так, в соответствии со ст. 17 УПК РСФСР судопроизводство должно вестись на русском языке или на государственном языке республики, или на языке большинства населения данной местности: «Следственные и судебные документы, в соответствии с установленным настоящим Кодексом порядком, вручаются обвиняемому в переводе на его родной язык или на другой язык, которым он владеет»³³ См.: Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. - М.,1996.- С.10..

В соответствии со ст.12 Уголовно-исполнительного кодекса РФ осужденные по месту отбывания наказания на территории Республики по своему желанию могут дать объяснения подать жалобу или заявление и т.д. на государственном языке республики в составе РФ ⁴⁴ См.: Уголовно-исполнительный кодекс РФ // Собрание законодательства РФ. -1997.- №2.- Ст.198..

Анализ фиксируемых действующим законодательством положений относительно функционирования государственных языков на территории РФ и ее субъектов показывает, что правовое регулирование языковых отношений в РД необходимо совершенствовать. Это, в первую очередь, касается создания механизма реализации ст.12 Закона о языках, в соответствии с которой федеральные законы и акты Президента РФ публикуются на русском языке и могут публиковаться на государственных языках республик в составе Российской Федерации.

Чтобы публиковать законы на государственных языках РД, сначала необходимо их конкретно определить и закрепить в Конституции РД. В законе о языках нет специальной статьи, посвященной определению терминов, используемых в нем. В силу этого непонятно, что следует понимать под «официальной сферой общения» (п.4 ст.3), «официальным делопроизводством» (ст.16). В тексте продолжается использование «странных» норм. Например, согласно п.4 ст.4. юридическая защита языков предполагает (?!-В.Г.) обеспечение ответственности юридических и физических лиц за нарушения законодательства РФ о языках народов РФ. По нашему мнению, указанные замечания следует учесть при принятии Закона РД «О государственных языках народов РД».

Законодатель советского времени до недавнего периода не вводил понятие государственного языка, впервые в Конституции РД 1994 года на основании федерального законодательства предусмотрены нормы о государственных языках. Это также свидетельствует о повышении правового статуса РД.

11. Государственные символы.

Республика Дагестан как государство в составе РФ самостоятельно утверждает свои государственные символы: флаг, герб, гимн и столицу.

В РФ действует Положение о ритуале совместного официального подъема Государственного флага Российской Федерации и государственных флагов республик в составе РФ ¹¹ См.: Положение о ритуале совместного официального подъема Государственного флага Российской Федерации и государственных флагов республик в составе РФ // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.- 1992.- №28.- Ст.1616. .

Глава 9 Конституции РД посвящена государственной символике РД. В соответствии с ч.4 ст. 126 Конституции РД столицей РД является г. Махачкала. Статус столицы определяется республиканским законом.

В Конституции Республики Дагестан отсутствует положение, посвященное описанию символов Республики.

В Указе Президента РФ от 15 апреля 1994г. «О строительстве столицы Республики Ингушетия» столица рассматривается как важнейший атрибут государственности ¹¹ См.: Указ Президента РФ «О строительстве столицы Республики Ингушетия» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. -1994. - №16.- Ст.1377..

Таким образом, автором раскрыто понятие о сущности государственно-правовых признаков РД на современном этапе. Впервые автором сделана попытка обосновать, что республиканские налоги, международная правосубъектность, государственные языки народов РД являются элементами, характеризующими конституционно-правовой статус РД, т. е. государственно-правовыми признаками. Отмечено, что отнесение их к государственно-правовым признакам РД есть повышение правового статуса республики как государства в составе РФ.

При раскрытии понятия и сущности государственно-правовых признаков Республики Дагестан обозначены проблемы, обусловленные несовершенством и противоречивостью федерального законодательства и законодательства республик. По вопросам гражданства и правового регулирования языковых отношений РД внесены конкретные предложения, направленные на приведение республиканского законодательства в соответствие с федеральным и совершенствование этих норм.

Деятельность органов государственной власти РД в затронутом направлении будет способствовать дальнейшему совершенствованию государственно-правовых признаков РД.

§2. Пути совершенствования государственно-правовых признаков Республики Дагестан на современном этапе - повышение правового статуса Республики Дагестан

Вопросы правового положения субъекта Федерации являются одними из сложных для любой федерации и важными в науке государственного права: «Соотношение полномочий, составляющих федерацию образований и федерального центра, без сомнения, является вопросом ключевым для любой федерации».¹¹ Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия: Научно-практическое пособие. - М.., 1998.- С.3.

Рассматривать вопрос о повышении правового статуса РД необходимо с точки зрения совершенствования государственно-правовых признаков РД. Разумеется, при этом необходимо учесть, что Российская Федерация в соответствии с Конституцией РФ 1993г. является Федерацией конституционной.

Правовое положение субъекта Российской Федерации закреплено в гл.1 Конституции РФ «Основы конституционного строя», в частности, в ст.4 Конституции РФ закреплены принципиальные положения, обеспечивающие демократические принципы федерализма, а именно:

а) что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию;

б) Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории;

в) Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

Указанные принципиальные положения являются условиями, обеспечивающими сохранение Российской Федерации как федеративного государства.

Оптимальное соотношение полномочий федерального центра и субъектов, образующих Российскую Федерацию, необходимо не только с точки зрения соблюдения и защиты прав и свобод человека, но и как условие обеспечения существования действительного федеративного государства.

Любые крайности чреваты негативными последствиями. Так, чрезмерная централизация полномочий в федеральном центре может привести к унитарному государству, а чрезмерное расширение полномочий субъектов федерации может привести к ее распаду или преобразованию в конфедерацию.

Дальнейшее расширение самостоятельности субъектов Федерации, возможно, но лишь до разумного предела, критерием которого выступает качество государственного суверенитета. Государственным суверенитетом в полном смысле слова вправе обладать только Россия ¹¹ См.: Кокотов А.Н., Саликов М.С. Разграничение полномочий федерации и ее субъектов // Российский юридический журнал. - 1994.- №1. -С.4. .

Представляется, повышение правового статуса РД на современном этапе, в первую очередь, должно выражаться в совершенствовании следующих государственно-правовых признаков РД как государства:

1. Проблемы изменения и совершенствования Конституции РД

После принятия Конституции РД прошло 6 лет. За этот период, как показывает практика реализации Конституции, в ней имеются пробелы и положения, требующие дальнейшего развития и совершенствования. Проблемы изменения и совершенствования Конституции РД обусловлены и тем, что «последнее десятилетие ХХ в. характеризуются стремительными и масштабными конституционными преобразованиями во многих странах и регионах. Если старые конституции и закрепленный ими конституционный строй отличались стабильностью, то в современных условиях наблюдается небывалый конституционный динамизм в России и в других странах СНГ, странах Центральной и Восточной Европы, других государствах. Влияние политических и экономических перемен усиливается вследствие общемировых интеграционных процессов»²² Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права // Государство и право. -1998. -№7. -С.5.

.

а) Вопросы приведения Конституции Республики Дагестан в соответствие с Конституцией Российской Федерации

Вопросы приведения Конституции РД в соответствия с Конституцией РФ есть вопросы соблюдения федеральной Конституции. Актуальность этого заключается и в том, что « если что-то и способно разрушить нашу федеративную государственность, то, прежде всего, отказ субъектов Федерации следовать федеральному закону»¹¹ Пискотин М.И. Новая война законов // Российская Федерация. - 1996.-№22.- С.5. .

Конституцией РФ нормативно вменено в обязанность федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов федерации - обеспечивать верховенство закона. К числу основных направлений совершенствования правового статуса Республики Дагестан необходимо отнести и проведение мероприятий, направленных на приведение Конституции РД в соответствие с Конституцией РФ, и решения проблем изменения и совершенствования Конституции РД как государственно-правового признака Республики Дагестан.

1. Так, согласно ст.1 Конституции РД Дагестан является не только демократическим, но и суверенным единым государством в составе РФ, выражающим волю и интересы всего многонационального народа Дагестана. Указанное положение противоречит ч.1 ст.3, ст.4, ч.3 ст.5, ст.11, ч.1 ст.15, ст.67 Конституции РФ. Согласно ст.ст.4, 15 Конституции РФ конституции и уставы субъектов Федерации не должны противоречить федеральной конституции. Аналогичные же требования содержатся и в Указе Президента РФ от 5 октября 1995г. «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах РФ» ²² См.: Указ Президента РФ от 5 октября 1995 г. «О мерах по обеспечению

взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах РФ» // Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995. -№ 41.- Ст.3875.

.

Пунктом 2 названного Указа органам государственной власти субъектов Российской Федерации предложено устранить имеющиеся в конституциях и законах республик противоречия и привести их в соответствие с требованиями Конституции РФ и федеральных законов. Несмотря на это, некоторые законодательные акты и Конституция РД не приведены в соответствие с положениями Конституции РФ и федеральными законами.

Согласно Конституции РФ суверенной является только РФ в целом, что означает о закреплении в Конституции положения о том, что не бывает двухуровневого суверенитета: Суверенитет Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в одной системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Недействительны договора, соглашения, допускающие разделение суверенитета.

По смыслу преамбулы статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства»²¹²²².

В связи с изложенным с полным основанием можно сделать вывод о том, что вышеуказанные решения Конституционного Суда РФ полностью применимы и к нормам Конституции РД, закрепляющих положение о суверенитете, т. е. о необходимости приведения Конституции РД в соответствие с Конституцией РФ, имея ввиду , что любые положения Конституции Республики Дагестан , закрепляющие противоречащие Конституции РФ положения о том, что народ республики является носителем суверенитета и источником власти подлежат изменению, как не соответствующие конституции РФ.

Кроме того, обеспечение целостности и неприкосновенности Российской Федерации несовместимо с конституционным закреплением суверенитета республик. По справедливому замечанию В.А. Ржевского и А.В. Киселевой: «Отказ от конституционного закрепления суверенитета республик составляет одну из важных гарантий государственной целостности России, потому что он совершенно естественно сопряжен с тем, что не предусматривает и права выхода республик (как и иных субъектов) из состава Российской Федерации». И далее, «несуверенность субъектов федерации соответствует теории Г. Еллинека и отвечает мировой практике федерализма»¹¹ Ржевский В.А., Киселева А.В. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации // Государство и право. -1994.- №10. -С.40-41.

.

В отличие от Конституции РФ, в Конституции РД не указано, что Республика Дагестан является правовым государством. Между тем, исходя из ст. 4 Конституции РФ, каждый субъект Российской Федерации не может быть ничем иным, как частью правового государства РФ, следовательно, Республика Дагестан есть правовое государство в составе РФ.

С учетом вышеизложенного в целях приведения Конституции РД в соответствие с Конституцией РФ статью 1 Конституции РД целесообразно дать в следующей редакции: «Республика Дагестан есть демократическое правовое государство с неполным (ограниченным) суверенитетом в составе Российской Федерации».

2. Частью 3 ст.1 и частью 3 ст.4 Конституции РД установлено, что Конституция РД и республиканские законы имеют верховенство на всей ее территории. Конституция РД и решения, принятые путем референдума, имеют высшую юридическую силу. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РД, не должны противоречить Конституции РД. Здесь налицо определенное несоответствие Конституции РД Конституции РФ в части «верховенства Конституции РД и республиканских законов на всей ее территории»; статьями 4 и 15 Конституции РФ закрепляется принцип верховенства Конституции и тот факт, что именно Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны, а законы и иные правовые акты не должны ей противоречить.