Государственно-правовая природа субъекта Российской Федерации (на примере Республики Дагестан)

В связи с этим часть 3 ст.1 Конституции РД предлагается в следующей редакции: «Конституция РД и республиканские законы, принятые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, имеют верховенство в отношении нормативно-правовых актов, изданных в Республике Дагестан».

В ст.4 Конституции РД закреплено положение о том, что Конституция РД имеет высшую юридическую силу. Согласно этому Конституция РД имеет высшую юридическую силу, применительно не к Конституции РФ и федеральным законам, а по отношению к законодательным актам Республики Дагестан. Из ст. 66 Конституции РФ следует, что Конституция республики определяет статус республики. Это означает, что Конституция РД занимает особое, а именно высшее место в иерархии нормативных актов, принимаемых в республике¹¹ См.: Постановление Конституционного суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области // Собрание законодательства РФ. -1996.- №7.- Ст.700.

.

Целью конституционного соответствия являются сохранение и укрепление государственного единства и территориальной целостности России.

3. Согласно ч.2 ст.14 Конституции РД право частной собственности на землю приобретается на основании и в пределах, определяемых республиканским законом.

Данное положение противоречит ч.3 ст.36 , п.п. "в", "к" ч.1 ст.72, ч.ч.2 и 5 ст.76 Конституции РФ.

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, и в соответствии с ними принимаются законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ.

Самостоятельно регулируя вопросы, отнесенные к совместному ведению, субъекты Федерации выходят за рамки представленных им полномочий.

Предлагаем ч.2 ст.14 Конституции РД в редакции, соответствующей Конституции РФ: «Право частной собственности на землю приобретается на основании и в пределах, определяемых республиканским законом, принятым в соответствии с федеральным законом».

Следует отметить, что в РД не принят закон, регулирующий вопросы приобретения и отчуждения права собственности на землю. Земельный вопрос в РД является одним из сложных, он обусловлен географической неоднородностью расположения земель, наличием земель отгонного животноводства. От правильного решения земельного вопроса во многом зависит стабильность и спокойствие в Республике Дагестан.

Референдум, проведенный в 1993 году по вопросу о частной собственности на землю, показал, что «подавляющее большинство населения республики высказались против введения частной собственности на землю. Многих волнует вопрос о том, что с введением частной собственности на землю свободная купля-продажа земли станет средством наживы и спекуляции, и других негативных явлений. И самое главное, последствия введения свободной купли-продажи земли в республике - это возникновение серьезных конфликтов между нынешними владельцами и бывшими собственниками земель, а также конфликты межнационального характера. Более того, в условиях малоземелья это неизбежно приведет к столкновению интересов, противоречиям на плоскости при наличии разнотипного землепользования стационарными хозяйствами равнинных районов и прикутанными хозяйствами горных районов.

Представляется обоснованным принятие специального Федерального закона РФ (обращенного к конкретному субъекту РФ) по вопросам и особенностям регулирования земельных отношений, где, в частности, полномочия по вопросам свободной купли-продажи земли можно было бы делегировать РД.

Принятие на уровне Федерации Основ земельного законодательства, а на уровне субъектов Федерации законов о Земле (земельных кодексов), по нашему мнению, способствовало бы четкому разграничению полномочий РФ и ее субъектов в сфере регулирования земельных отношений и учесть специфику регионов. «Особенностей в использовании земли чрезвычайно много. Прежде всего, это вопросы, связанные с традиционным использованием земель, это вопросы, связанные с защитой прав на землю коренных народов и малочисленных групп. Особенности предоставления, изъятия земель…»¹¹ Иконицкая А.И. Разграничению полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере регулирования земельных отношений // Юридический мир. - 1998. - №4. -С.63..

4. В ч.2 ст.19 Конституции РД предусмотрена возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина в порядке, установленном Конституцией РД и республиканскими законами.

Данное положение противоречит ч.ч.2,3 ст.55, ст.56 Конституции РФ, согласно которым равенство прав и свобод человека и гражданина гарантируется государством. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Ограничение таких прав допускается только на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц.

Предлагается ч.2 ст.19 Конституции РД в следующей редакции, соответствующей Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены иначе, как в порядке, установленном Конституцией РФ и федеральными законами».

Анализ международных актов (ст.29 Всеобщей декларации прав человека, ст.19 Международного пакта о гражданских и политических правах) позволяет назвать принципиальным условием то, что ограничения прав и свобод человека и гражданина могут вводиться только на уровне закона, исключительно с целью соблюдения и уважения прав и свобод других лиц, постольку, поскольку это совместимо с природой права, в интересах удовлетворения справедливых требований морали, обеспечения и охраны государственной безопасности, общественного благосостояния в демократическом обществе, с учетом международных стандартов, а равно на основании российского законодательства, содержащего как общие, так и специальные ограничения (ограничения свободы слова, свободы совести и т.д.).

5. Статьей 22 Конституции Республики Дагестан определено, что лица, не являющиеся гражданами РД и законно находящиеся на ее территории, пользуются правами и свободами, а также несут обязанности наравне с гражданами РД, за изъятиями, установленными конституцией, законом и договором республики с РФ и другими государствами.

Налицо определенная коллизионность данных норм с требованиями ч.2 ст.19, ч.3 ст.62 Конституции РФ, согласно которым государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от пола, расы, национальности, языка, места жительства, а также других обстоятельств. Кроме того, в силу принципа единства гражданства (гражданин РД одновременно является гражданином РФ) объем прав и обязанностей гражданина РФ, независимо от местонахождения и проживания в любом субъекте федерации, является одинаковым и равным.

Предлагается ст.22 Конституции РД в следующей редакции: «Лица, не являющиеся гражданами РД и (законно) находящиеся на ее территории, пользуются правами и свободами, а также несут обязанности наравне с гражданами РД. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РД правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных Федеральным Законом или международным договором РФ».

6. В ч.5 ст.39 Конституции РД предусмотрено (закреплено), что принудительный труд, за исключением случаев, предусмотренных законом, не допускается.

Данное положение противоречит ч.2 ст.37, ч.2 ст.55, п. «к» ч.1 ст.72, ч.ч.2,5 ст.76 Конституции РФ и ч.2 ст.2 Кодекса Законов о Труде, согласно которым трудовое законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Более того, в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Принудительный труд в РФ запрещен, поэтому федеральными законами и правовыми актами субъектов федерации не могут предусматриваться случаи применения принудительного труда. «Запрет принудительного труда, предусмотренный ст. 8 Международного пакта о гражданских и политических правах, также впервые в России нашел отражение на конституционном уровне. Термин принудительный или обязательный труд означает всякую работу или службу, требуемую от какого-либо лица под угрозой какого-либо наказания, работу, для которой это лицо не предложило добровольных услуг (ст.2 Конвенции МОТ о принудительном или обязательном труде 1930г.№29)».¹¹ Комментарий к Конституции РФ / Под редакцией Л.А. Окунькова.- М., 1996.

В ФЗ РФ «О внесении изменений и дополнений в КЗоТ РФ» от 25.09.92г. введена норма (ст.2.) о запрете принудительного труда, и из числа мер дисциплинарного взыскания исключены такие меры взыскания, как перевод на ниже оплачиваемую работу или смещение на низшую должность²² Федеральный закон РФ «О внесении изменений и дополнений в КЗоТ РФ 1992г. // Российская газета.-1992.- № 219.

.

С учетом изложенного предлагаем ч.5 ст.39 Конституции РД в редакции, соответствующей международно-правовым актам и Конституции РФ: «Принудительный труд не допускается. По общепринятым международным стандартам не считается принудительным трудом, во-первых, военная служба, во-вторых, работа в условиях чрезвычайных обстоятельств (стихийных бедствий, аварий, несчастных случаев), в-третьих, работа на основании вступившего в законную силу приговора суда и выполняемая под надзором государственных органов, ответственных за соблюдение законности при исполнении судебных приговоров».

7. Пунктом 9 ст.91, п.16 ч.1 ст.81 Конституции РД Государственному Совету РД предоставлено право вводить на территории Дагестана или в отдельных его местностях чрезвычайное положение, с незамедлительным сообщением об этом Народному Собранию РД для утверждения принятого решения. Данные конституционные положения противоречат ч.2 ст.56, ст.88 Конституции РФ. Чрезвычайное положение согласно Конституции РФ на территории России или в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленном федеральным конституционным законодательством.

Чрезвычайное положение может быть введено только Президентом России.

Введение чрезвычайного положения есть ограничение прав, с указанием пределов и сроков их действий, в связи с определенными обстоятельствами, и для этого требуется мобилизация людских и материальных ресурсов.

Хотя в Конституции РФ вопросы введения чрезвычайного положения прямо не предусмотрены, но они вытекают из ст.ст. 71 и 72 Конституции РФ, где закреплены предметы ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов Федерации, и во взаимосвязи с п.п. "в" и "ж" ст.71 Конституции РФ в совокупности с содержанием ст.ст. 56,88 Конституции РФ оно вводится в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Полномочия по введению чрезвычайного положения находятся в исключительном ведении РФ.

С учетом изложенного п. 9 ст. 91 Конституции РД предлагается в следующей редакции: «Вопросы введения чрезвычайного положения на территории РД регулируются федеральным конституционным законом».

П.16 ч.1 ст.81 Конституции РД предлагается в следующей редакции: «Государственный Совет РД может входить с предложением о введении на территории РД или в отдельных его местностях чрезвычайного положения».

8. В соответствии со ст.99 Конституции РД: «Личность Председателя Государственного Совета РД и личности членов Государственного Совета РД неприкосновенны и охраняются законом».

Такая конструкция правовой нормы не дает представления о том, что понимается под неприкосновенностью, в каких пределах она действует, на какие именно действия она распространяется, обладают ли неприкосновенностью только в связи с исполнением обязанностей членов Государственного Совета. Это актуально, поскольку члены Государственного Совета выполняют свои обязанности не на профессиональной основе, а совмещают эти обязанности с иной профессиональной деятельностью. В демократическом государстве никто не должен обладать абсолютной неприкосновенностью, в противном случае это будет неприкасаемость.

Кроме того, в соответствии с п. «е» ст.19 ФЗ РФ «Об общих принципах организации законодательных /представительных/ и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъектов Федерации назван и вступивший в законную силу обвинительный приговор, тем самым косвенно подтверждает факт «рамочной неприкосновенности» руководителей высшего исполнительного органа государственной власти.

В вышеупомянутом законе вообще не говорится о неприкосновенности руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с п. "о" ст.71, ч.ч. 1,5 ст. 76 Конституции РФ уголовное и уголовно-процессуальное законодательство находятся в исключительном ведении Российской Федерации. По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

Закрепление в Конституции РД вопросов о статусе высших должностных лиц Республики Дагестан вне порядка, предусмотренного федеральным законом, не соответствует вышеупомянутым нормам Конституции РФ.

Предлагается ст.99 Конституции РД в следующей редакции: «Председатель и члены Государственного Совета РД обладают правом неприкосновенности в порядке, предусмотренном федеральным законодательством».

9. В соответствии со ст.107 Конституция РД относит к полномочиям Правительства РД:

- разработку, представление Народного Собрания РД республиканского бюджета, обеспечение его исполнения, а также представление отчета об исполнении бюджета;

- проведение государственной политики по экономическому, социально-культурному развитию РД, а также осуществление мер по развитию науки, образования, культуры, рациональному использованию и охране природных ресурсов;

- управление республиканской собственностью и участие в управлении совместной с РФ собственностью;

- осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Данная норма не соответствует п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ, в соответствии с которой указанные полномочия отнесены к основным полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с Конституцией РД (ст.87) и Законом РД «О Государственном Совете РД» Государственный Совет РД возглавляет исполнительную власть, поэтому вышеуказанные полномочия должны быть отнесены не к правительству РД, а к Государственному Совету РД.¹¹ См.: Закон РД «О Государственном Совете РД» // Дагестанская правда. -1994.- 19 августа.

С целью приведения п.п.1,2,4,6 ст.107 Конституции РД в соответствие с Конституцией РФ и упомянутым Федеральным Законом, предлагаем исключить названные пункты из ст.107 Конституции РД, предусматривающей полномочия Правительства РД, и дополнить вышеуказанными пунктами ст.91 Конституции РД, где закреплены полномочия Государственного Совета РД, путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Конституцию РД.

10. Согласно ч.5 ст.126 Конституции РД статус столицы РД определяется республиканским законом. Кроме того, Закон РД «О статусе столицы Республики Дагестан» имеет существенные противоречия с Конституцией РФ и федеральными законами. Данная норма не соответствует п. «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ, ст.7 и ч.1 ст.8 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», закрепляющим в качестве правового акта, определяющего статус муниципального образования, устав соответствующего муниципального образования.

11. В настоящее время Народным Собранием Республики Дагестан готовится к принятию Закон РД "О референдуме РД". Однако некоторые положения проекта данного закона нуждаются в уточнении.

Так, частью 1 ст.26 проекта Закона предусмотрено, что государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, организации, предприятия с государственным участием, а также их должностные лица обязаны содействовать комиссиям референдума в реализации их полномочий, в частности: представлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование и т.д. Данные нормы не соответствуют п. "г" ст.71, ч.1 ст.76 Конституции РФ, согласно которым установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной, судебной власти, порядок их организации и деятельности находятся в ведении РФ и определяется федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Обязывая федеральные государственные органы оказывать содействие, в том числе и материально-технического порядка, комиссиям по проведению республиканского референдума, закон тем самым вторгается в сферу ведения РФ.

С учетом этого предлагается изложить ч. 1 ст.76 Закона РД "О референдуме" в следующей редакции: "Государственные органы, финансируемые из республиканского бюджета, органы местного самоуправления, учреждения, организации и предприятия с государственным (республиканским) участием, а также их должностные лица обязаны содействовать комиссиям референдума в реализации их полномочий, в частности: представлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование .

Приведение Конституции РД в соответствие с требованиями Конституции РФ и федеральными законами имеет не только юридическое, политическое, но и большое практическое значение. Правовое поле РД является частью правового поля России, поэтому Конституция РД и законы РД должны соответствовать Конституции РФ. Приведение Конституции РД в соответствие с Конституцией РФ будет способствовать развитию и укреплению принципов федерализма, федеративных отношений и, в конечном счете, защите прав и свобод граждан.

Расхождение Конституции РД с Конституцией РФ есть различное правовое регулирование сходных отдельных правоотношений, есть нарушение Конституции РФ. Изданные на основании и в развитии не соответствующие нормам Конституции РФ, конституционным нормам РД, законодательные и другие правовые акты, естественно, противоречат Конституции РФ, затрудняют правоприменительную деятельность и, в конечном счете, приводят к нарушениям прав человека.

Анализ вопросов состояния соблюдения требований законов и Конституции РФ при издании правовых актов Народным Собранием, Государственным Советом, Правительством РД показывает, что издаваемые указанными органами государственной власти РД правовые акты не всегда соответствуют федеральным законам, а в некоторых случаях издаются в грубом их нарушении.

Так, в 1999г. в ходе надзорной деятельности управлением по надзору за законностью правовых актов прокуратуры РД выявлено 191 нарушений закона, в т.ч. 41 незаконных правовых актов. На предмет их устранения внесены надлежащие акты прокурорского реагирования: 13 протестов на незаконные правовые акты, 14 представлений об устранении нарушений закона, 7 заявлений в суд о признании недействительными незаконных правовых актов.

Наибольшее количество нарушений закона, как и в 1997г., выявлено в законах Народного Собрания РД, так 28 противоречащих Конституции РФ правовых актов из 41 и 140 нарушений из 191.

Хотя практически по всем проектам законов направлены замечания (за 2-е полугодие 1998г. - по 16 проектам направлены замечания), не всегда они учитываются при принятии законов. Не всегда соблюдаются требования закона об осуществлении контроля за соответствием принимаемых правовых актов Конституции РФ, хотя осуществление такого контроля - конституционная обязанность законодательных (представительных) органов субъектов федерации.

В нарушение федеральных законов изданы следующие законы РД:

-О выборах главы местной администрации;

-Об ответственности органов местного самоуправления (в целом);

-О местном самоуправлении РД;

-О статусе столицы РД;

-О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления (в целом);

-О порядке отзыва Главы местной администрации РД (в целом);

-О статусе депутата Народного Собрания РД;

-О Народном Собрании РД;

-О референдуме РД;

-О выборах депутатов РД и т.д.

Эффективные работы по приведению правовых актов в РД в соответствие с федеральным законодательством зависят от целенаправленной работы Народного Собрания РД в этом направлении.

Представляется, что в настоящее время необходимо принять Закон РД «О внесении изменений и дополнений в Конституцию РД» , которым следует принять более 20 поправок в Конституцию РД, приведенных в настоящей работе, направленных на приведение Конституции РД в соответствие с Конституцией РФ.

Безусловно, положительным является проводимая Народным Собранием РД по приведению в соответствие с Конституцией РФ положения Конституции РД, предусматривающего право РД приостанавливать на территории РД действие федеральных законов, об изменении правового статуса РД без согласования с РФ, функционирования на территории РД территориальных структур федеральных органов на основании соглашений, о полной депутатской неприкосновенности и т.д.

Вопросы приведения Конституции РД в соответствие с Конституцией РФ - это есть вопросы внесения изменений не только в Конституцию РД, но и вопросы совершенствования Конституций РД и РФ.

В связи с изложенным, представляется, что согласование конституционного законодательства и приведение республиканских конституций в соответствие с федеральной Конституцией - далеко не одно и то же. И далее, последнее есть позиция «двустороннего движения» навстречу друг другу.

б) Отдельные вопросы совершенствования и развития Конституции Республики Дагестан

Совершенствование и развитие Конституции Республики Дагестан, внесение в нее поправок, по мнению автора, также должны отражаться в следующем:

1. В соответствии со ст.11 Конституции РД гражданство РД принимается и прекращается в соответствии с республиканским законом. Соотечественникам, проживающим за пределами РД, предоставляется право приобретения гражданства, если это не противоречит законам страны проживания.

Приобретение гражданства РД соотечественниками не влечет приобретение ими гражданства РФ (ч.7 ст.11 Конституции РД).

Статья 11 Конституции РД предлагается в редакции, соответствующей

Конституции РФ: «Вопросы приобретения и прекращения гражданства РД регулируются в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами».

2. Представляется целесообразным включение в Конституцию Республики Дагестан самостоятельной главы под названием «Избирательная система» или «Выборы». Важность внесения данной поправки в Конституцию РД обусловлена тем, что именно избирательная система является демократическим способом формирования органов государственной власти, является показателем подлинности демократии. Избирательная система представляет собой совокупность норм, регулирующих права граждан избирать и быть избранными, закрепляющих принципиальные положения, на основании которых осуществляются выборы. Отсюда и актуальность регулирования этих вопросов на конституционном уровне.

Хотя в Конституции РФ нет норм, закрепляющих избирательную систему, но в Конституции советского периода она была закреплена, и в некоторых конституциях субъектов Федерации ей также посвящена специальная глава.

Так, глава VIII Конституции Республики Алтай под названием «Избирательная система Республики Алтай» посвящена избирательной системе, где закреплены принципы организации выборов. Аналогично глава VIII под названием «Выборы» Конституции Республики Башкортостан посвящена избирательной системе и т.д.

Конституционное закрепление избирательной системы позволит избежать ограничения избирательных прав граждан, закрепляемых законодательными актами, как то: повышенные возрастные цензы, срок проживания на определенной местности - ценз оседлости и т.д.

В этой связи является справедливым высказываемое в литературе мнение о необходимости внесения поправок в Конституцию РФ под названием «Избирательная система». По нашему мнению, «Содержание федеральных и региональных избирательных законов убеждает в том, что в целях устранения в них принципиальных разночтений, необходимо внести в Конституцию РФ поправку в виде самостоятельной главы 3-1 под названием «Избирательная система», которая бы установила четкие рамки основополагающих положений избирательной системы.

3. Административно-территориальное устройство является атрибутом государства. В науке государственного права известно следующее определение административно-территориального устройства государства. Это разделение его территории на определенные части для организации и деятельности, в соответствии с которыми формируется система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

«Если унитарное государство само делится на административно-территориальные единицы, то в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты Федерации»¹¹ Государственное право Российской Федерации. / Под редакцией О.Е. Кутафина - М., 1996. -С.290..

В действующей Конституции РФ не регламентированы вопросы административно-территориального устройства. С учетом специфики и особенностей каждый субъект РФ может самостоятельно решать их.

«В условиях многонационального государства, каким является Российская Федерация, важную роль играет национальный принцип административно-территориального устройства. Он предполагает всесторонний учет национального состава населения и его особенности при создании и изменении административно-территориальных единиц, что способствует социально-культурному развитию многочисленных наций и народностей Российской Федерации»²² Государственное право Российской Федерации. / Под редакцией О.Е. Кутафина - М., 1996. -С.290..

В различных субъектах РФ, применительно к своим специфическим условиям, в конституциях республик и уставах урегулированы вопросы административно-территориального устройства. Раздел третий Конституции Республики Алтай называется «Административно-территориальное устройство Республики Алтай»³³ См.: Конституция Республики Алтай. -1994.

.

Согласно ст.68 Конституции Республики Алтай административно-территориальное устройство составляет одну из конституционных основ Республики Алтай, которое строится на принципах целостности и неделимости ее территорий, сохранения естественноисторического расселения и максимального обеспечения интересов прав и свобод граждан, социально-экономического развития каждой административно-территориальной единицы.

В Конституции Республики Алтай также предусмотрен порядок образования, упразднения, установления и изменения границ и наименований административно-территориальных единиц; перечислены административно-территориальные образования.

Ст.66 Конституции Республики Бурятия посвящена вопросам административно-территориального устройства.

Согласно ст.ст.124-125 гл.9 Конституции Республики Башкортостан территория Республики Башкортостан целостна, едина, неделима, неотчуждаема. Порядок образования, изменения и упразднения административно-территориальных единиц регулируется Законом Республики Башкортостан.

В Государственном Уставе Краснодарского края (раздел 7) устанавливается, что в административно-территориальном отношении Краснодарский край делится на города краевого подчинения и районы, а районы включают в себя административно-территориальные единицы, являющиеся первичным звеном административно-территориального деления.

Республика Дагестан имеет города республиканского значения, районы - базовые административно-территориальные единицы, которые включают в себя административно-территориальные единицы - села, поселки и т.д., являющиеся первичным звеном административно-территориального деления.

Вопросы административно-территориального устройства Республики Дагестан, с закреплением основополагающих принципов порядка образования, изменения, упразднения и т.д., необходимо предусмотреть в специальной главе или в статьях Конституции РД. В Конституции РД также необходимо закрепить систему административно-территориальных единиц (национально-территориальных образований), составляющих в совокупности территорию Республики Дагестан ¹¹ Затронутые вопросы в Республике Дагестан регулируются Законом ДАССР «О порядке рассмотрения вопросов административно-территориального устройства Дагестанской АССР» // Дагестанская Правда. -1990. -29 ноября. .

4. В ст.43 Конституции РД, закрепляющей обязанность родителей и лиц их заменяющих обеспечение получения детьми основного общего образования, предлагаю внести поправку вместо слов «основного общего образования» - среднего (полного) общего образования, как не противоречащую Конституции РФ. Конституция РД (ст.12) провозглашает Республику Дагестан социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Предлагаемые поправки дополнительно гарантируют для несовершеннолетних более широкие возможности получения образования, стало быть, и развития.

5. На сегодняшний день назрела необходимость принятия Закона РД «О внесении изменений и дополнений в ч. 6 ст. 65 Конституции РД» , изложив его редакцию: «В случае издания на федеральном уровне правовых актов, согласно которым Республики Дагестан осуществляет собственное правовое регулирование, Республика Дагестан имеет право проявить законодательную инициативу о его пересмотре, либо обращаться в суд в установленном порядке.

6. Глава 2 Конституции РД посвящена основам правового статуса человека и гражданина. В данной главе основные права и свободы закреплены в одном комплексе с социально-экономическими правами гражданина.

Права и свободы, закрепленные в Конституции, являются неотчуждаемыми, естественными. «По своей сути, природе социально-экономические права, при всей их важности для людей, явления иной плоскости, нежели основные права и свободы человека. Последние характеризуют само существо взаимоотношений власти и человека, и они, действительно, призваны в соответствии с требованиями временной демократии определить государственно-правовую жизнь общества в целом. Социально-экономические права (право на отдых, на образование, на пенсию и др.), не отделимые от гражданства, а напротив в немалой степени зависят от данной социально-экономической обстановки и, что особо значимо, от государственной власти, и в известном отношении являются производными от государственной деятельности»¹¹ Алексеев С.С. Конституция: надежды и действительность // Известия Уральского ГУ.- 1998.- № 8. -С. 68.

.

В Конституции РФ, подчеркивающей «неотчуждаемость» прав, их статус, воспроизводится формула «основные права и свободы». Об этом говорится в ст.ст.17, 55 Конституции РФ, соответствующее словосочетание в Конституции РД отсутствует.

С учетом вышеизложенного предлагаю в главе второй Конституции РД структурно выделить и нормативно обозначить - параграф 1. «Основные права и свободы» и параграф 2. «Социально-экономические права». Изложенное имеет не только технико-юридическое и практическое значение, но и важное государственно-правовое значение.

Примат основных прав и свобод над правами человека вообще вытекает из самого названия «основных», и такой точки зрения придерживается профессор С.С. Алексеев: «Основные права и свободы, делающие каждого человека независимой и суверенной личностью (прежде всего по отношению к власти), имеют свою морально-духовную основу, относящуюся к каждому человеку. Это достоинство человека, выражающее его высокий статус в обществе»¹¹ Алексеев С.С. Конституция: надежды и действительность // Известия Уральского ГУ.- 1998.- № 8. -С. 68..

В действующей Конституции РФ основные права и свободы и социально-экономические права структурно не обозначены и во многих конституциях республик то же.

Вместе с тем раздел II Конституции Республики Алтай, закрепляющей правовой статус человека и гражданина, состоит из трех глав. Глава первая называется - «Общие положения», глава вторая - «Гражданские и политические права и свободы граждан», глава третья - «Экономические, социальные и культурные права граждан».

В разделе 2 Конституции Республики Башкортостан, который называется: «Права, свободы и обязанности человека и гражданина» выделяются: глава 3 - «Гражданские и политические права граждан» и глава 4 - «Экономические, социальные и культурные права и свободы».

Положительное и позитивное из техники построения конституционного документа по затронутым вопросам можно и нужно позаимствовать из Конституции вышеуказанных республик.

Совершенствование и развитие Конституции Республики Дагестан также предлагается в следующих направлениях.

7. Единство и дифференциация государственной власти на федеральном уровне и в субъектах федерации обусловлена федеративным характером российского государства. Наиболее важные общефедеральные основы организации государственной власти в субъектах РФ закрепляются Конституцией РФ и федеральными законами, а соответствующие им конкретные системы органов власти - в конституциях (в уставах) и законах субъектов Федерации.

Субъекты Федерации в соответствии с Конституцией РФ самостоятельно образуют органы государственной власти, и сами принимают решение, как их именовать: «Устройство системы органов государственной власти субъектов Федерации - самостоятельные полномочия последних, но такая самостоятельность ограничена установлением общих принципов организации единой системы органов государственной власти Федерацией»²¹ Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия: Научно-практическое пособие. - М., 1998.- С.48.

Законодательным (представительным) органом Республики Дагестан является Народное Собрание - парламент РД.

Глава 4 Конституции РД посвящена Народному Собранию РД.

Из конструкции ст.71 Конституции РД вытекает, что наименования «Народное Собрание» и «парламент» равнозначны в употреблении, хотя это прямо не указано.

В связи с этим считаем необходимым принятие закона о Народном Собрании РД или о парламенте РД, где четко регламентировались бы на уровне законов вопросы:

а) внутренней структуры:

- внутренние руководящие органы парламента Председатель (единоличный орган) или Президиум (коллегиальный орган), в состав которого входят: Председатель Народного Собрания, его заместители и председатели комитетов Народного Собрания;

- постоянные комитеты;

- депутатские группы и фракции;

- секретариат и т. д.

б) порядок формы деятельности и организации работы Народного Собрания РД, а также его компетенция.

В Конституциях некоторых республик в составе РФ указано, что порядок и формы деятельности парламента определяются специальным законом о них.

К примеру: Закон Республики Алтай «О Государственном Собрании - Эл Курултае Республики Алтай»; Закон Республики Бурятия «О Народном Хурале Республики Бурятия»; Закон Карачаево-Черкесской Республики «О Народном Собрании Карачаево-Черкесской Республики»; Закон Республики Коми «Об обеспечении деятельности Государственного Собрания»^{12.См. Конституция Республики Марий Эл в редакции закона от 22.10.97.}.

С учетом изложенного предлагается дополнить статьей 73-1 главу 4 Конституции РД следующего содержания: «Компетенция, порядок и формы деятельности (организация работы) Народного Собрания РД определяются Конституцией РД, Законом о Народном Собрании РД и его Регламентом».

8. В ст.72 во взаимосвязи с ч.4 ст.78 Конституции РД также необходимо внести поправки следующего содержания, что Народное Собрание РД является постоянно действующим органом, где определенная (определить, какая именно) часть депутатов работает на постоянной профессиональной основе. Аналогичные нормы имеются и в Конституциях других республик в составе РФ.

Так, ч.1 ст.70 Конституции Марий Эл гласит: «Государственное Собрание является постоянно действующим органом и осуществляет свою деятельность в форме сессий и заседаний постоянных комиссий»²

.

Согласно ст.79 Конституции Мордовии: «Государственное Собрание Республики Мордовия состоит из 75 депутатов, работающих, как правило, на непостоянной основе».

9. Правом депутатской неприкосновенности, связанной с исполнением ими депутатских полномочий в соответствии с.ч.1 ст.75 Конституции РД, обладают депутаты Народного Собрания РД.

Постановлениями Конституционного Суда РФ (от 30.11.95 и от 10.12.97г.г.) признаны не соответствующими Конституции РФ и не подлежащими исполнению нормы о неприкосновенности депутатов субъектов Федерации в сфере уголовного, уголовно-процессуального, административного и административно-процессуального права (дела о проверке конституционности ст.ст.23, 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы) ¹¹См.: Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного Положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного Постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994г» // Собрание законодательства РФ. -1995.- № 50.- Ст.4969. и отдельных положений Устава (Основного закона) Тамбовской области ²² См.: Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности ряда положений и Устава (Основного Закона) Тамбовской области // Собрание законодательства РФ. -1997.- №51.- Ст.5877. .

Как нам представляется, на сегодняшний день назрела необходимость четкого регулирования положений правового статуса депутатов субъектов РФ в специальном Федеральном Законе , посвященном регламентации принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти в субъектах Российской Федерации.

В указанном законе должны быть четко определены «границы» « депутатской неприкосновенности», в частности , нераспространение такой неприкосновенности на действия депутатов, связанные с преступлениями против личности, а также на иные действия депутата, не связанные с осуществлением им своих полномочий.

Необходимо, на наш взгляд, также законодательное закрепление в специальном законе РФ положений о предоставлении права субъекту РФ решить вопрос о снятии неприкосновенности со всех депутатов.

По нашему мнению, более четкой и ясной была бы следующая редакция ч.1 ст.75 Конституции РД: «Депутаты Народного Собрания Республики Дагестан не обладают депутатской неприкосновенностью. Надзор за следствием и производством административных дел в отношении депутатов Народного Собрания Республики Дагестан осуществляет непосредственно прокурор Республики Дагестан».

В пользу данной редакции можно привести еще ряд доводов:

обеспечивает равенство граждан перед Законом, независимо от исполнения ими депутатских полномочий;

- соответствует содержанию представительных органов, поскольку депутатов избирают, в частности, для принятия и совершенствования законов и посредством этого управлять государственными делами, а не для того, чтобы они нарушали Закон;

соответствует ст. 14 названного выше закона и послужит дополнительной гарантией качественному обновлению депутатского корпуса при следующих выборах.

10. Ст. 81 Конституции РД посвящена полномочиям Народного Собрания РД.

Некоторые пункты данной статьи нуждаются в уточнении формулировок для придания определенности и конкретности вопросам, находящимся в ведении парламента республики, в этих целях полагаем необходимым дополнить данную статью Конституции РД теми пунктами, полномочия которых практически и юридически находятся в ведении парламента.

Так, согласно п. 20 ст.81 Конституции РД к ведению Народного Собрания относится «официальное толкование законов РД», более точной явилась бы формулировка: «толкование Конституции РД, законов и других правовых актов, принятых Народным Собранием РД».

11. Закрепление на конституционном уровне следующих поправок в ст.81 Конституции РД, посвященных полномочиям парламента, способствовало бы укреплению законности в республике, т.е. в ведение Народного Собрания также должны включаться:

-обеспечение соответствия Конституции РД и законов РД Конституции РФ и федеральным Законамам (данные полномочия вытекают из ст.72 Конституции РФ);

-участие совместно с Государственным Советом и Правительством РД в осуществлении контроля за соблюдением Конституции РФ, Конституции РД, федеральных законов и законов РД на территории РД;

-заслушивание ежегодного послания Председателя Государственного Совета РД о положении в Республике (в соответствии со ст.95 Глава Государства обращается с ежегодными посланиями о положении в Республике);

-установление и введение в соответствии с федеральным законом, когда это отнесено к ведению РД, налогов, сборов пошлин, тарифов, ставок и платежей;

-разграничения федеральной, республиканской и муниципальной собственности в РД и установление порядка управления и распоряжения республиканской и муниципальной собственностью;

-установление порядка приватизации республиканской и муниципальной собственности;

-учреждения СМИ;

-назначение мировых судей;

-решение вопросов о досрочном прекращении полномочий Народного Собрания РД или о самороспуске;

-решение вопросов организационно-технического характера, утверждение штатов и расходов Народного Собрания, направленных на обеспечение нормальных условий работы.

12. В статье 82 Конституции РД перечислены субъекты законодательной инициативы.

Согласно ч.2 ст.82 Конституции РД право законодательной инициативы предоставлено Конституционному Суду РД, Верховному Суду РД и Высшему Арбитражному Суду РД по вопросам их ведения.

Из данной правовой нормы неясно, кто конкретно обладает правом законодательной инициативы, суд в целом либо члены этих судов (судьи) или председатели этих судов. Здесь нужна определенность и конкретность. Далее, указанная правовая норма не дает представления, что за вопросы «их ведения», не раскрывает содержания, по каким именно вопросам имеют полномочия вносить законопроект. Представляется, что данную норму необходимо конкретизировать.

Интересен в этой связи опыт наделения полномочиями законодательной инициативы в других республиках в составе РФ. Так, в соответствии со ст.31 Степного уложения (Конституции) Республики Калмыкия право законодательной инициативы в Народном Хурале (парламенте) принадлежит представительным органам местного самоуправления.

Согласно ст.88 Конституции Республики Мордва право законодательной инициативы в Государственном Совете Республики Мордовия, наряду с другими, принадлежит и республиканскому объединению профсоюзов¹¹ Конституция Республики Мордовия. .

Согласно ст.59 Конституции Республики Саха (Якутия) право законодательной инициативы в Государственном Собрании (Ил Тумэн), наряду с другими, представлено и республиканским органам политических партий ²² Конституция Республики Саха (Якутия) в редакции Закона РС (Я) от 24.04.94г. .

В Карелии в числе субъектов, имеющих право законодательной инициативы, названы органы местного самоуправления; в Удмуртской Республике - городские и районные представительные органы местного самоуправления; в Кабардино-Балкарской Республике (ст.106 Конституции КБР) - представительные органы местного самоуправления, избирательная комиссия Кабардино-Балкарской Республики ¹¹ См. Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 01.09.97 г. в редакции Закона от 01.09.97 г..

В Конституции Тывы, в уставах г. Москвы, Алтайского края среди субъектов права законодательной инициативы названа группа избирателей: в Тыве - численностью не менее одной тысячи человек (ст.65), в Москве - не менее 10 тысяч человек (ст.41), в Алтайском крае - не менее 35 тысяч человек.

Право на участие в народной законодательной инициативе предусмотрено и в ст. 105 Конституции Республики Алтай, согласно которой граждане имеют право на участие в народной законодательной инициативе, реализуемой путем сбора подписей под требованием к законодательному органу рассмотреть проект закона.

Законодательное закрепление народной инициативы в мировой практике получает в последнее время все более широкое распространение. Соответствующие нормы имеются, например, в Италии, Швейцарии, Австрии, Перу».

Демократизм в законотворчестве расширился бы, если наделить полномочиями законодательной инициативы в Парламенте РД группу избирателей и представительные органы местного самоуправления городов и районов. Учитывая целесообразность конституционных положений других республик, предлагается дополнить ст.82 Конституции РД, причислив к субъектам законодательной инициативы представительные органы местного самоуправления городов и районов.

13. Глава 5 Конституции РД посвящена Государственному Совету РД.

В соответствии со ст. 87 Конституции РД и ст.1 Закона РД «О Государственном Совете РД» Государственный Совет РД является органом, возглавляющим исполнительную власть в Республике Дагестан.

Поскольку Государственный Совет РД состоит из 14 человек (ст.88 Конституции РД) и формируется Конституционным Собранием РД, то, по существу, он (в определенной мере) является коллегиальным главой государства, хотя юридически Главой государства является Председатель Государственного Совета.

В ст.88 Конституции РД говорится о формировании Государственного Совета Конституционным Собранием РД. Данная формулировка нуждается в уточнении. Соответствующая демократическим нормам являлась бы следующая формулировка ст.88 Конституции РД: «Председатель и члены Государственного Совета РД избираются Конституционным Собранием РД». Именно об избрании членов Государственного Совета и Председателя Государственного Совета указывается в законах РД: «О Конституционном Собрании РД»¹

и «О Государственном Совете РД»²

. Данная поправка к Конституции РД исключала бы иной порядок замещения должностей членов Государственного Совета.

В части 3 ст.88 Конституции РД установлен запрет относительно вхождения в Государственный Совет более одного представителя одной и той же национальности. В то же время в Конституции РД нет нормы, указывающей, из представителей каких именно национальностей состоит Государственный Совет. Поэтому в ст.88 Конституции РД необходимо внести следующую поправку: «Государственный Совет РД состоит из 14 человек - представителей определенных национальностей (принадлежащих к этим национальностям): аварской, даргинской, кумыкской, лезгинской, лакской, табасаранской, азербайджанской, чеченской, ногайской, цахурской, рутульской , агульской , татской , русской».

¹ См.: Закон РД «О Конституционном Собрании» // Дагестанская правда. -1994.-16 июня.

2 См.: Закон РД «О Государственном Совете РД» // Дагестанская правда.- 1994.- 19 августа.

2 См.: Указ Государственного Совета РД «О регламенте Государственного Совета РД» // Вестник Государственного Совета и Правительства РД. -1994.-№5-6.

14. Частью 3 ст.94 Конституции РД предусмотрен текст присяги Председателя Государственного Совета РД следующего содержания:

«Клянусь своей честью и достоинством, что буду добросовестно выполнять обязанности Председателя Государственного Совета РД, соблюдать Конституцию и законы РД, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, защищать ее государственность и единство, верно служить многонациональному дагестанскому народу».

С учетом того, что конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием единой федеральной системы права, наиболее важные вопросы государственной жизни регулируются Конституцией РФ и федеральными законами, поэтому предлагаем предполагаемое и подразумеваемое в указанном тексте присяги обязательство о соблюдении Конституции РФ и федеральных законов дополнить внесением следующих уточнений после слов соблюдать: «Конституцию РФ и федеральные законы», далее по тексту.

Как указано выше, в соответствии с Конституцией РД Государственный Совет является коллегиальным органом, возглавляющим исполнительную власть (коллегиальный президент) и с учетом того, что в соответствии с Конституцией РД и п.2.1 Указа Государственного Совета РД «О регламенте Государственного Совета РД» на заседаниях Государственного Совета рассматриваются и решаются наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики, государственного, социально-экономического и хозяйственного строительства в РД¹

, было бы логично принесения присяги, аналогичной той, которую дает Председатель Государственного Совета при вступлении в должность, всеми членами Государственного Совета РД.

15. В соответствии со ст.100 Конституции РД «Председатель Государственного Совета Республики Дагестан может быть отрешен от должности на основании обвинения в умышленном нарушении им Конституции Республики Дагестан, законов Республики Дагестан, а также данной им присяги.

Предложение о выдвижении обвинения вправе представить группа численностью не менее одной трети депутатов Народного Собрания или не менее двух третей членов Государственного Совета Республики Дагестан.

Решение о выдвижении обвинения принимается большинством - не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Народного Собрания Республики Дагестан.

Если Конституционный Суд Республики Дагестан вынесет заключение о наличии оснований к соблюдению установленного порядка выдвижения обвинения для отрешения от должности Председателя Государственного Совета Республики Дагестан за умышленное нарушение им Конституции Республики Дагестан или закона Республики Дагестан, то вопрос передается на рассмотрение Конституционного Собрания.

Конституционное Собрание принимает решение об отрешении от должности Председателя Государственного Совета Республики Дагестан либо распускает Народное Собрание и назначает выборы депутатов Народного Собрания не позднее чем через 90 дней после роспуска Народного Собрания.

Решение по данному вопросу принимается Конституционным Собранием большинством - не менее двух третей голосов от общего числа его членов.

Решение Конституционного Собрания об отрешении Председателя Государственного Совета Республики Дагестан от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Народным Собранием обвинения против Председателя Государственного Совета Республики Дагестан.

Если в этот срок решение Конституционного Собрания не будет принято, обвинение против Председателя Государственного Совета Республики Дагестан считается отклоненным.

Член Государственного Совета Республики Дагестан может быть отрешен от должности в порядке и по основаниям, установленным для отрешения от должности Председателя Государственного Совета Республики Дагестан».