Разработка процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику и процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер

Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об организации учета и анализа случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов и информирования приобретателей, изготовителей и продавцов о ситуации в области соблюдения требований технических регламентов»

Проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке оценки соответствия (в том числе государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований к продукции (работ, услуг) в отношении оборонной продукции (работ услуг), поставляемой для федеральных государственных нужд по государственному оборонному заказу, в отношении продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну»

6.3 Основы ежегодного мониторинга системы технического регулирования

Ежегодный мониторинг системы технического регулирования должен проводиться на основе сравнения ее фактического состояния с условным состоянием законченной системы и оценки ее эффективности. Объектами мониторинга могут быть субъекты технического регулирования, обеспечивающие подсистемы и результаты функционирования всей системы (мера ее влияния на развитие экономики).

По отношению к субъектам технического регулирования возможно описание их состава и структуры на конец года. Сравнение этих характеристик во времени дает возможность проследить динамику развития субъектов технического регулирования в отдельности и находить наиболее активные ограничители продвижения реформы.

Обеспечивающие подсистемы (система технических регламентов, система стандартизации, система оценки соответствия, информационная система) должны оцениваться в отдельности.

Система технических регламентов может оцениваться следующими показателями:

* количество технических регламентов,

* объем номенклатуры объектов технических регламентов,

* степень соответствия реальных требований технических регламентов уровню безопасности.

Кроме количественных показателей могут использоваться качественные характеристики, такие как степень развития нормативно-правовой базы и др.

Развитие системы стандартизации может характеризоваться активностью разработки национальных стандартов и стандартов организаций и активностью их применения, а также соответствию системы классификаторов потребностям реальной экономической ситуации.

Система оценки соответствия имеет прямое влияние на издержки производства, поэтому целесообразно использовать показатели затрат производителей на оценку соответствия.

Информационная система должна характеризоваться с точки зрения доступности и полноты информации о системе технического регулирования.

Эффективность функционирования системы технического регулирования является следствием организации ее внутренних составляющих. Для ее определения необходимо сравнение выгод и издержек, связанных как с фактом ее функционирования, так и с процессом ее трансформации.

6.4 Общие рекомендации по мероприятиям, направленным на создание системы технического регулирования

Для создания полноценной системы технического регулирования в первую очередь необходимо обеспечить ускоренное развитие системы технических регламентов. В целях стимулирования инициативы разработчиков и повышения качества проектов технических регламентов необходима разработка эффективных рекомендаций по подготовке проектов технических регламентов. Поскольку предполагается, что специальные технические регламенты должны разрабатываться на базе общих, особенное внимание следует уделить стимулированию активности разработчиков общих технических регламентов.

Одной из причин вялого развития системы добровольной стандартизации является жесткость требований ГОСТов, СНиПов, СанПинов. Требования технических регламентов должны представлять собой минимум, обеспечивающий приемлемый уровень безопасности. Поэтому в целях создания эффективной системы технических регламентов и перспектив развития системы стандартизации необходимо создание квалифицированных экспертных комиссий по экспертизе проектов технических регламентов.

По мере формирования систем технических регламентов и стандартизации необходимо приводить в соответствие с идеологией реформы технического регулирования систему оценки соответствия (включая систему подтверждения соответствия, систему аккредитации, систему контроля (надзора)), а также информационную систему (одним из основных направлений развития которой должна быть разработка системы учета практики применения технических регламентов и стандартов).

Для оценки результатов функционирования системы технического регулирования и, в частности, хода реформы технического регулирования необходима разработка методики оценки экономической эффективности системы технического регулирования.



7. Подходы к разработке технических регламентов на основе директив ЕС

7.1 Практика ЕС по разработке директив в области технического регулирования

При наличии очевидных сходств концепций технического регулирования в Европейском Союзе и России существует ряд существенных различий.

Концепции «нового подхода» к техническому регулированию и «глобального подхода» к оценке соответствия были разработаны Европейским Союзом в рамках общей тенденции к либерализации торговли в целях устранения чрезмерных барьеров для свободного перемещения товаров. Общей чертой этих двух подходов является идея о сведении общественного вмешательства к наиболее важным (существенным) аспектам технического регулирования при предоставлении производителям прав самостоятельно выбирать способы достижения характеристик продукции, удовлетворяющих общественным обязательствам. Согласно концепции, директивы «нового» и «глобального» подходов имеют две основные цели: облегчение прохождения товаров через процедуры технического регулирования и обеспечение гарантий высокого уровня защиты общественных интересов. Новизна этих подходов состоит во введении понятия «обязательных существенных требований», установлении соответствующих процедур оценки соответствия, внедрении маркировки CE. Европейские органы стандартизации вырабатывают технические спецификации (технические условия), которые предлагают возможные пути достижения соответствия продукции обязательным (существенным) требованиям.

С 1987 года в силу вступило 29 директив, основанных на принципах «нового» и «глобального» подходов (приложение 3).

Техническое регулирование является одной из наиболее жестких форм государственного регулирования, поэтому внедряется этот вид регулирования только в случаях, когда рынок не способен самостоятельно устранить неэффективность в отдельных аспектах, главным образом касающихся безопасности производимой на нем продукции. В России же, в условиях зарегулированности рынков и действующей системы обязательных требований, предъявляемых к продукции, существует необходимость замены старой системы регулирования на более эффективную и соответствующую требованиям времени. Этим определяется существенная отличительная черта российского подхода от подхода, применяемого в ЕС. Директивы ЕС в сфере технического регулирования принимаются постепенно, т. е. по мере обнаружения достаточно существенных провалов рынка (для применения столь жестких методов регулирования) последовательно разрабатываются необходимые документы. Директивы при этом проходят достаточно скрупулезную проверку, ряд согласовательных процедур, по возможности учитываются точки зрения всех заинтересованных сторон. Схема принятия директив ЕС приведена на рис. 14.

Рисунок 14. Схема принятия директив ЕС.

В России в рамках осуществляемой реформы имеет место риск того, что достаточно существенные и важные технические регламенты могут не быть приняты до окончания установленного срока. Также может образоваться ситуация, когда важные технические регламенты (в силу ограниченности времени) будут приниматься в спешном порядке при наличии отклонений от необходимых процедур и при ограниченности учета мнений наименее защищенных сторон, затрагиваемых техническим регулированием.

Другое отличие подходов к техническому регулированию в ЕС и в России - выбор типа технического регулирования, в соответствии с которым строится вся система нормативных правовых актов. Два основных типа - это предписывающее регулирование и регулирование, ориентированное на результат. Первый тип регулирования предписывает средства достижения требуемых характеристик продукции, а регулирование, ориентированное на результат, определяет желаемые характеристики продукции, при этом не предъявляя требований по обязательности конкретных способов достижения заданных характеристик. Согласно российскому подходу к техническому регулированию возможно использование при разработке технических регламентов обоих типов регулирования, что позволяет с высокой степенью гибкости отвечать потребностям конкретных рынков. В Европейском Союзе используется тип регулирования, ориентированный на результат, то есть специфицирующий желаемые характеристики конечной продукции. В то время как предписывающее регулирование может существенно ограничивать выбор технологий производства товаров и тем самым тормозить инновационные процессы, оно может дать и некоторые положительные эффекты, в частности, повысить определенность в вопросе обеспечения соответствия продукции необходимым требованиям, что может быть особенно удобно для предприятий малого бизнеса.

Значительное внимание в ЕС уделяется вопросам применения норм директив в странах, входящих в его состав. В силу специфики административной структуры ЕС существует необходимость четкой спецификации правил и процедур внедрения директив на национальный уровень регулирования. В частности, действует мета-правило, согласно которому директивы замещают национальные нормативные правовые акты, относящиеся к сфере регулирования вновь принимаемых директив (иными словами, директивы имеют первостепенное значение). Те же правила действуют также и для стран-членов Европейской ассоциации свободной торговли Европейского экономического пространства (Исландии, Лихтенштейна и Норвегии).

Исходные принципы директив ЕС по техническому регулированию

Исходными принципами директив ЕС по техническому регулированию являются следующие:

* гармонизация стандартов технического регулирования в странах-членах ЕС сводится только к существенным (основным, наиболее критичным в смысле безопасности данного вида продукции) требованиям;

* на рынке может размещаться только продукция, полностью удовлетворяющая существенным требованиям;

* гармонизированные стандарты, номера которых опубликованы в Официальном Журнале Европейского экономического сообщества (ОЖ ЕЭС) и которые были приняты странами-членами как национальные, должны удовлетворять существенным требованиям директив соответствующей сферы регулирования;

* применение производителями гармонизированных стандартов является добровольным, а способ достижения заданных характеристик продукции выбирается производителями (что соответствует типу технического регулирования, ориентированному на результат);

* производители самостоятельно выбирают способ оценки соответствия их продукции обязательным требованиям из альтернатив, предложенных в соответствующей директиве ЕС.

Внешняя структура системы директив ЕС в области технического регулирования

Отдельные директивы ЕС по техническому регулированию (директивы, базирующиеся на концепции «нового подхода» к техническому регулированию) содержат требования, предъявляемые к агрегированным группам товаров, а также к группам рисков, которые они призваны предотвращать. Характер общего регулирования носит директива об общей безопасности продукции. Целями данной директивы является обеспечение безопасности товаров, обращающихся на рынке, и обеспечение его нормального функционирования. Она устанавливает требования к продукции, не являющейся объектом регулирования специальных директив, регламентирует общие принципы государственного надзора за исполнением норм технического регулирования. Ее требования вступают в силу в случае, если к какому-либо виду товара не предъявляются требования в специальных директивах, или если в директивах, содержащих требования к данному товару, регламентируются не все аспекты безопасности и группы рисков, связанные с товаром. Таким образом, в первую очередь регулирующими актами для конкретного товара являются специальные директивы, а при недостаточности предъявляемых в этих директивах требований - директива об общей безопасности продукции.

Другая директива по техническому регулированию общего характера - директива об ответственности за качество выпускаемой продукции. Сфера ее регулирования относится ко всем директивам, основанным на принципах «нового подхода». Директива обеспечивает дополнительные стимулы для производителей повышать безопасность выпускаемой продукции. Директива об ответственности за качество выпускаемой продукции и специальные директивы по группам товаров или группам рисков являются взаимодополняющими нормативными документами, направленными на обеспечение безопасности обращающейся на рынке продукции. Директива об ответственности за качество выпускаемой продукции возлагает на производителей (а в случае, если невозможно определить производителя - на поставщиков данной продукции) ответственность перед потребителями в случае причинения им ущерба, вызванного использованием недостаточно безопасной продукции.

Директивы, относящиеся к отдельным группам товаров, могут иметь пересекающиеся требования или являться взаимодополняющими в зависимости от видов рисков, относящихся к конкретной группе товаров. Размещение товара на рынке допустимо только в случае, если товар удовлетворяет всем существенным требованиям всех соответствующих директив и процедура оценки соответствия товара требованиям была проведена в соответствии с порядком, регламентированном всеми относящимися к нему директивами. В случае если требования к одному товару или виду риска выдвигаются в двух и более директивах, предпочтение, как правило, отдается более специализированной директиве. При этом анализируются те виды рисков, которые возникают при использовании товара по его прямому назначению (предназначенная цель использования) и определяется подходящая директива.

Кроме того, существуют директивы, не прямо относящиеся к отдельным группам товаров, а направленные на гармонизацию существующих директив, их совершенствование. Они могут содержать положения о замене ранее использовавшихся терминов, отдельных пунктов существующих директив.

Внутренняя структура системы директив ЕС в области технического регулирования

В директивах ЕС в области технического регулирования можно выделить несколько стандартных разделов. Это, в частности:

Сфера регулирования

Сфера регулирования определяет группу товаров или виды рисков, на предотвращение которых направлена директива. Большинство директив затрагивают риски, относящиеся к товарам или к явлениям. Таким образом, к одному товару могут относиться требования нескольких директив. При этом ответственность за определение количества директив, в сферу регулирования которых входит конкретный товар, лежит на его производителе.

Товары, подвергшиеся модификации, могут рассматриваться, как новые, при этом может измениться спектр директив, предъявляющих к нему требования. Отремонтированные товары, не изменившие в результате ремонта свои эксплуатационные качества и назначения использования, не подлежат дополнительной процедуре оценки соответствия. При внесении существенных изменений в продукцию производитель несет ответственность за проверку того, является продукция новой.

Из сферы регулирования некоторых директив «нового подхода» исключена продукция, предназначенная для использования в военных целях и используемая правоохранительными органами. Что касается других директив, то страны-члены ЕС имеют право изымать такую продукцию из сферы регулирования законодательства ЕС при условии, что это не искажает конкурентные условия для производителей продукции, не предназначенной конкретно для военного использования.

Вопросы допуска товаров на рынок и сдачи в обслуживание

В этом разделе директив закрепляются обязательства стран-членов ЕС, касающиеся безопасности обращающихся на рынке товаров.

Под размещением продукции на рынке в данном случае понимается первичный выпуск новой продукции на рынок. В частности, страны обязаны принимать необходимые меры для того, чтобы гарантировать безопасность выпускаемой в обращение продукции для людей и общественных интересов. Это относится в первую очередь к обязанности стран внедрять эффективные системы рыночного надзора за качеством размещаемой продукции. Кроме того, страны имеют право внедрять дополнительные стандарты для защиты окружающей среды, потребителей, рабочих при условии, что такие стандарты не потребуют модификации продукции и не будут искажать условия размещения товара на рынке (т.е. не будут искажать рыночные условия).

Под сдачей в обслуживание понимается первичное использование продукции ее конечным пользователем. Страны также обязаны не ограничивать возможности сдачи продукции в обслуживание и имеют право вводить дополнительные стандарты.

Существенные требования

Существенные требования являются обязательными для товаров, они направлены на обеспечение необходимой защиты общественных интересов. Существенные требования к продукции указываются в приложениях к директиве. Они включают необходимые требования для достижения целей регулирования директивы. Как уже говорилось выше, на рынке могут обращаться только продукция, удовлетворяющая существенным требованиям соответствующих директив. Существенные требования к продукции зависят от рисков, присущих данной продукции. Директивы ЕС имеют целью покрыть все виды рисков, относящиеся к общественным интересам, поэтому к одному товару могут относиться требования нескольких директив. В то же время, не все риски могут быть указаны в директивах Европейского Союза. В этом случае страны имеют право заполнять пробелы национальным законодательством.

Вопросы свободного перемещения товаров

Страны-члены ЕС не имеют права ограничивать свободу перемещения товаров, носящих маркировку CE. Предполагается, что товары, имеющие эту маркировку, удовлетворяют требованиям всех директив, которые обеспечивают возможность нанесения маркировки CE. Страны могут ограничивать свободу обращения таких товаров только в специально предусмотренных случаях (когда не все виды рисков учтены в соответствующих директивах или нанесение маркировки было произведено с нарушениями).

«Презумпция соответствия»

Суть «презумпции соответствия» состоит в предположении о том, что товары, удовлетворяющие требованиям национальных стандартов, заменяющих гармонизированные стандарты (номера которых опубликованы в Официальном журнале Европейского экономического сообщества), удовлетворяют соответствующим существенным требованиям. В случае, если производитель не применяет такие стандарты или применяет их частично, принятые им меры по обеспечению безопасности продукции должны быть описаны документально и должны обеспечивать соответствие характеристик продукции существенным требованиям.

Статья о безопасности (Safeguard clause)

Страны-члены ЕС обязаны принимать необходимые меры для ограничения допуска на рынок или изымать выпущенные в обращение товары с маркировкой CE в случаях, если эти товары (при условии использования по их прямому назначению) могут представлять опасность для безопасности индивидов или общественных интересов, специфицированных в соответствующих директивах. Кроме того, страны обязаны информировать Европейскую комиссию о принимаемых мерах. Комиссия в свою очередь, в случае признания мер, принятых указанной страной, обоснованными, информирует другие страны-члены о необходимости совершения соответствующих действий для обеспечения выполнения законодательства ЕС.

Оценка соответствия

Перед выпуском продукции на рынок производители обязаны представить ее на процедуру оценки соответствия требованиям, предусмотренную соответствующей директивой, с целью нанесения маркировки CE. Каждая директива, базирующаяся на принципах «нового подхода» к техническому регулированию, описывает спектр и содержание возможных альтернативных процедур оценки соответствия продукции требованиям, необходимым для обеспечения адекватного уровня безопасности продукции. Директивы также устанавливают критерии, согласно которым производитель может сделать выбор в случаях, когда приемлемыми являются несколько форм оценки соответствия.

Процедура оценки соответствия в общем виде состоит из 8 этапов:

1. Внутренний контроль продукции.

2. Выяснение типа Европейской Комиссией (органом по оценке соответствия).

3. Соответствие типу (выдача сертификата соответствия).

4. Удостоверение в качестве производства.

5. Удостоверение в качестве продукции.

6. Проверка соответствия типу.

7. Выборочная проверка.

8. Полное удостоверение качества.

Организации, занимающиеся оценкой соответствия

Независимая оценка соответствия проводится зарегистрированными организациями, назначенными странами-членами из числа организаций, удовлетворяющих требованиям директивы и требованиям, предъявляемым в стране, на территории которой они находятся. Организации, занимающиеся оценкой соответствия, регистрируются странами, на территории которых они находятся, и страны несут ответственность за выдачу регистраций. Организация, претендующая на получение регистрации, должна обладать достаточной технической компетенцией и способной выполнять необходимые виды оценки соответствия. Кроме того, она должна быть в достаточной мере независимой, беспристрастной и честной. Компетенция организаций, занимающихся оценкой соответствия, должна быть предметом надзора организаций, отвечающих за их аккредитацию.

Производители могут самостоятельно выбирать организацию, которая будет оценивать соответствие их продукции, из числа организаций, занимающихся оценкой соответствия подобной продукции.

Маркировка CE

Продукция, соответствуя всем положениям соответствующих ей директив, которые содержат требование о нанесении маркировки CE, должны иметь данную маркировку. Эта маркировка является подтверждением того, что продукция соответствует существенным требованиям соответствующих директив, и что она прошла процедуру оценки соответствия, предусмотренную в директивах. Страны-члены обязаны принимать меры по защите маркировки. Маркировка должна быть нанесена, если хотя бы в одной из директив, относящихся к данному товару, присутствует требование о ее нанесении.

Координация имплементации директивы

В случае если одной из стран или Комиссией будет замечено несоответствие требований гармонизированного стандарта существенным требованиям директивы, вопрос будет перенесен в Комитет по техническим стандартам и техническому регулированию. Комиссия с учетом мнения Комитета уведомляет страны о том, следует ли изымать стандарт из перечня стандартов, публикуемого в Официальном журнале Европейского экономического сообщества.

Многие директивы предусматривают необходимость оказания Комитетом содействия Комиссии, в частности, донесения мнения Комитета по поводу вопросов, связанных с реализацией и практическим использование директив.

Положения о переносе директив на национальный уровень регулирования и о вопросах перехода к использованию директив

Страны-члены обязаны встраивать директивы в систему национального законодательного регулирования, а также информировать Комиссию обо всех применяемых мерах, связанных с имплементацией директив. Страны также обязаны позволять размещение на рынке товаров, которые соответствуют требованиям регулирования на территории данной страны, вплоть до даты, указанной в директиве (окончания переходного периода). После окончания переходного периода только продукция, удовлетворяющая требованиям соответствующих ей директив, может быть размещена на рынке или сдана в обслуживание на территории ЕС.

Рекомендации по использованию директив Европейского Союза в области технического регулирования при разработке технических регламентов

В процессе разработки проектов технических регламентов представляется целесообразным применение применяемых в ЕС подходов к разработке директив. Системы технического регулирования в ЕС и в России при наличии существенных расхождений содержат и некоторые сходства, которые позволяют использовать при построении системы технических регламентов позитивного опыта, накопленного Европейским Союзом.

Принципы построения системы технического регулирования в ЕС и России разнятся в первую очередь заложенной в их основу концепцией развития системы. В ЕС новые директивы по техническому регулированию разрабатываются постепенно, по мере появления необходимости в дополнительных регуляциях. В России вся система технических регламентов должна быть выстроена к 2010 году, что потенциально закладывает ряд проблем, связанных с качеством принимаемых технических регламентов.

В то же время, прослеживаются и общие черты системы регулирования в ЕС и в России. Главным образом, сходство состоит в выделении двух классов нормативных документов технического регулирования: общих и специальных. В ЕС действует директива, носящая характер общего регулирования (разработанная главным образом для принципиально новых товаров, появляющихся на рынке и не попадающих под действие существующих специальных директив), - Директива об общей безопасности продукции. В соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» предполагается принятие 7 общих технических регламентов, которые также будут распространяться на все виды продукции, независимо от того, существуют ли специальные технические регламенты, устанавливающие требования к каждому конкретному товару (возможно проведение аналогий).

В части выбора объектов технического регулирования при подготовке проектов технических регламентов применимы подходы к обобщению являющихся объектами регулирования товаров в группы (классификация объектов технического регулирования), в соответствии с рисками, которые возникают при их использовании.

По аналогии с ЕС, в России требования к продукции поставлены в зависимость к рискам, характерным для конкретных групп товаров. Это открывает возможности для России использовать опыт по оценке рисков, накопленный в ЕС, для дальнейшего использования при разработке требований технических регламентов.

Еще одно сходство подходов к техническому регулированию в России и в Европейском Союзе - приоритет требований к конечным характеристикам продукции по отношению к требованиям к процессам производства и спецификации технологических комбинаций для достижения заданных характеристик. С этой точки зрения интересна применяемая в ЕС практика - Европейские организации стандартизации предлагают производителям возможные варианты строения производственного процесса, позволяющие достигнуть необходимых характеристик продукции, при этом не обязывая производителей использовать именно эти технологические комбинации.

В отношении соотношения стандартов и содержания директив в ЕС применяется следующая практика - в текстах директив не указываются непосредственно требования к продукции. В приложении указываются обязательные (существенные) требования к рассматриваемой группе товаров. При разработке проектов технических регламентов в России целесообразно было бы также не давать в текстах регламентов указаний на стандарты.

В п. 8 ст.7 Федерального закона № 184-ФЗ «О техническом регулировании» указывается, что международные стандарты могут использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов. Так, при разработке общего технического регламента по электромагнитной совместимости возможно использование положений аналогичной Директивы ЕС. При разработке специальных технических регламентов могут быть учтены наработки Европейских организаций стандартизации, в частности обязательные требования, предъявляемые в ЕС к различным группам товаров и рисков.

Изучение опыта ЕС в области технического регулирования также может быть полезно при разработке концептуальных предложений по совершенствованию системы технического регулирования в России в целом.

7.2 Методика разработки норм технических регламентов на основе директив ЕС

На основе анализа подходов к разработке мер технического регулирования, применяемых в ЕС (в частности, на основе Директив ЕС в данной области), предложена методика по разработке проектов технических регламентов (с учетом положений Федерального закона «О техническом регулировании»).

Представительная часть регламента

Представительная часть регламента должна включать:

* область заглавия;

* формулировку цели разработки регламента и области его применения (при необходимости);

В области заглавия выделяются две части, по которым разработчик должен принять собственное обоснованное решение:

* собственно название регламента,

* указание вида разрабатываемого регламента.

Остальные позиции текста в этой области носят формальный характер и определяются исключительно правилами оформления нормативных актов.

Название (заголовок) регламента, как Закона РФ, должно представлять собой специфическую редакцию предмета документа, его темы или цели принятия данного регламента. Обязательными его элементами (словами, словосочетаниями) должны быть наименование объекта технического регулирования и термин, имеющий отношение к проблемам безопасности.

Поэтому перед составлением названия полезно написать краткую аннотацию будущего документа и четко определить тематику. Желательно, чтобы в результате этой операции объект технического регулирования был не только назван, но и отнесён к некоторой предметной классификации. Об этом должна быть написана краткая справка в пояснительной записке к проекту регламента. По структуре название должно соответствовать стилистике названий нормативных актов РФ.

Вид разрабатываемого регламента указывается в соответствии со статьей 8 Федерального закона № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Точная формулировка:

* общий технический регламент;

* специальный технический регламент.

Формулировка цели разрабатываемого регламента должна учитывать положения статьи 6 Федерального закона № 184-ФЗ «О техническом регулировании»: «Технический регламент принимается в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества (или охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, или предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей)», с учетом специфической конкретизации, учитывающей особенности выбранного объекта технического регулирования.

Описание области применения регламента целесообразно гармонизировать с действующими нормативными документами. В первую очередь, к ним относятся:

* Перечень ЕЭК по стандартизации. Организация Объединённых наций/Экономический и социальный совет. Публикация № ECE/STAND/20/Rev/5

* Общероссийский классификатор стандартов ОК (МК (ИСО/ИНФКО МКС) 001-96) 001-2000 (утв. постановлением Госстандарта РФ от 17 мая 2000 г. N 138-ст), (с изм. и доп. № 1/2003)

* другие документы по классификации областей деятельности.

В число уточнений области применения могут входить географические (территориальные) реквизиты. В этом случае необходимо строгое согласование с обозначениями, принятыми в обозначения административного деления России, и другими географическими деталями.

Описание объекта технического регулирования в регламенте

В соответствии с определением понятия «технический регламент», установленным Федеральным законом, сфера действия регламентов, как законодательных актов, распространяется на:

* материальные объекты (различные виды продукции, в том числе здания, строения, сооружения),

* технологические процессы (производство, эксплуатация, хранение, перевозка, реализация и утилизация).

Эти два объекта технического регулирования взаимосвязаны:

* с одной стороны, требования к параметрам материального объекта должны быть сформулированы для всех стадий жизненного цикла изделия, которые соответствует названным группам технологических процессов,

* с другой стороны, требования к технологиям должны включать не только требования к оборудованию, режимам обработки и вспомогательным материалам, но и учитывать возможные вредные воздействия характеристик изделия в технологическом процессе.

Область действия технического регламента определяется теми и только теми объектами технического регулирования, которые в нём перечислены. В Федеральном законе № 184-ФЗ «О техническом регулировании» нет явных ограничений на размер и состав такого перечня, что, при необходимости, позволяет в одном техническом регламенте предъявлять требования к нескольким объектам, существенно различающимся типами и функциональным назначением. Вместе с тем, при определении области действия конкретного регламента желательно исходить из соображений целесообразности охвата одним нормативным документом нескольких объектов. В большинстве случаев при разработке регламента уместно ограничиться всего одним объектом, что упростит не только подготовку и принятие документа, но и дальнейшее его применение. Следует также предусматривать, что недостаточное обоснование в отношении хотя бы одного из названных в регламенте объектов может служить основанием для отказа в утверждении всего документа.

Однако в некоторых случаях включение в технический регламент перечня из нескольких объектов может оказаться вполне обоснованным. В первом приближении представляется разумным выделить следующие допустимые варианты таких перечней.

* Перечисление разнотипных объектов, имеющих связанное функциональное назначение, например, продукция одного вида.

* Перечисление объектов, требования к которым будут предъявляться одному лицу (скажем, одновременно участвующему как в процессе производства продукции, так и в процессе эксплуатации средств этого производства).

* Перечисление объектов, участвующих в едином технологическом процессе.

При составлении подобных перечней объектов технического регулирования рекомендуется руководствоваться соображениями удобства последующего применения регламентов. Первый из предложенных вариантов хорошо подойдёт для случаев, когда для определённого вида продукции все указанные процессы тесно связаны между собой и требования безопасности, предъявляемые к ним, имеют общие черты. Второй вариант может оказаться полезным для изложения в минимальном количестве документов всей необходимой информации, которую следует изучать конкретному лицу для обеспечения безопасности своей деятельности. Третий вариант составления перечня рационален при решении задачи обеспечения безопасности, когда различные по характеру, но взаимосвязанные объекты включены в общий технологический процесс, а требования к ним, должны быть хорошо согласованы и, по возможности, установлены в одном пакете документов.

Любой объект технического регулирования должен быть представлен в регламенте двумя группами реквизитов:

1. идентификационные, куда входят:

* собственное наименование объекта технического регулирования,

* идентификационный код по соответствующему классификатору,

* наименование высшей классификационной группировки,

* собственное наименование объекта технического регулирования на английском языке, соответствующее аналогичной зарубежной продукции или технологическому процессу;

2. свойства (характеристики свойств, физические величины), к которым, собственно, и определяют требования в регламенте.

Основаниями для признания продукции или технологии опасным объектом и принятия решения о разработке технического регламента могут служить:

* официально зарегистрированная чрезвычайная ситуация в РФ или за рубежом, где данный или подобный объект либо послужил источником чрезвычайной ситуации, либо, испытав какие-либо воздействия в процессе чрезвычайной ситуации, увеличил её масштабы;

* результаты теоретических или экспериментальных исследований в области безопасности, в том числе прогнозы глобальных изменений внешней среды.

Часть технического регламента, описывающая свойства материальных объектов, составляет предмет нормотворчества, и именно её содержание обеспечивает достижение регламентом целей, поставленных в ст. 6 ФЗ-184. Поэтому в этой части необходимо обеспечить точную идентификацию характеристик, логическое и терминологическое единство.

Основные трудности при работе с техническими регламентами заключаются в необходимости формулировать в них минимальные, но исчерпывающие требования, и по возможности избегать включения в них готовых технических решений, если таковые могут ограничивать научно-технический прогресс.

Характеристики материальных объектов в регламенте для удобства анализа целесообразно разделить на группы:

* свойства материалов и веществ, из которых изготовлена продукция,

* структура и/или конструкция продукции (изделия, технической системы),

* эксплуатационные (функциональные) характеристики, в т.ч. свойства при хранении и реализации,

* свойства основных и побочных продуктов, являющихся результатом её использования по назначению,

* свойства при утилизации.

Свойства материалов и веществ рекомендуется именовать в соответствии с Классификатором свойств или другой систематизацией, прошедшей научную апробацию. Отклонения от данных там наименований допускается со ссылкой на источник, откуда взят соответствующий синоним, и обоснованием замены.

Для оценки опасности каждого объекта технического регулирования, названного в проекте регламента, необходимо проанализировать все свойства с учётом их проявления в штатных и нештатных ситуациях. В тех случаях, когда опасность и связанный с ней риск не могут быть оценены для каждого свойства отдельно, рекомендуется применять системный анализ продукции.

При подготовке регламента необходимо провести анализ опасностей на всех стадиях жизненного цикла продукции. В ФЗ-184 названы этапы «производство, эксплуатация, хранение, перевозка, реализация и утилизация». Данный перечень при использовании терминов «эксплуатация», «перевозка» и «реализация» не совсем корректен с точки зрения НТД и установившейся практики. Поэтому рекомендуется рассматривать полный цикл, то есть проектирование, изготовление, испытания, использование по назначению, обслуживание (если оно предусмотрено в процессах использования по назначению), ремонт, транспортирование, хранение (консервация), утилизацию.

Идентификацию объекта технического регулирования удобно обеспечивать в два этапа: сначала по названию, затем по перечню свойств. Оба этапа в целях совместимости и однозначности информации (данных об объекте технического регулирования) обеспечиваются классификаторами, как это описано выше.

При использовании перечня свойств в качестве идентификационного признака необходимо, чтобы каждое свойство сопровождалось указанием на соответствующую физическую величину и метод измерения.

Научно-техническое обоснование требований к объектам технического регулирования

Требования к объектам технического регулирования формируются таким образом, чтобы их соблюдение могло предотвратить опасные проявления их свойств. В соответствии со смысловой нагрузкой, вкладываемой в понятие «требования», они должны быть выражены в регламенте в виде некоторого набора свойств и/или параметров процесса и значений физических величин, характеризующих свойства. Одновременно должны быть описаны критерии выбора этих свойств и величин.

Критерием выбора, согласно ст. 6 ФЗ № 184, служит значимость характеристик для обеспечения:

* защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

* охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

* предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Таким образом, регламентированию подлежат характеристики, влияющие, согласно ст. 7 ФЗ-184 на защиту окружающей среды от:

* излучений,

* биологических воздействий,

* взрывов,

* механических воздействий,

* пожаров,

* промышленных опасностей,

* термических воздействий,

* химических воздействий,

* поражений электрическим током и электромагнитными полями,

* ядерного и радиационного влияния.

Регламентируются также характеристики, обеспечивающие

* электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования,

* единство измерений.

Окружающую среду здесь следует понимать в исчерпывающем смысле: понятие включает все возможные объекты, например, персонал, занятый при производстве или эксплуатации данной продукции, другую продукцию и сооружения, физических лиц и природную среду и т.п.

Согласно статье 7 ФЗ № 184 ТР, в регламенте должны быть установлены «минимально необходимые требования», т.е. называя численные значения характеристик, следует использовать формулировки типа «не ниже», «не выше».

В соответствии с принципом «соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а так же уровню научно-технического развития» (ст. 3, 3-й абзац) следует провести сравнительный анализ:

* экономической целесообразности устанавливаемых требований (т.е. оценить, что рациональнее - улучшить характеристики продукции или повысить другие меры защиты внешней среды),

* перспективности продукции,

* существования надёжных с метрологической точки зрения методов определения характеристик и апробированных методов расчёта.

В соответствии с принципом «единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия» (Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании», ст. 3, 6-й абзац) рекомендуется приводить в пояснительной записке к регламенту указания по выбору методов определения устанавливаемых характеристик с обоснованием. При составлении указаний следует иметь в виду их последующее использование в соответствии со статьёй 7, п.11 Федерального закона № 184-ФЗ «О техническом регулировании»:

«Правила и методы исследований (испытаний) и измерений, а также правила отбора образцов для проведения исследований (испытаний) и измерений, необходимые для применения технических регламентов, разрабатываются с соблюдением положений статьи 9 настоящего Федерального закона федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции в течение шести месяцев со дня официального опубликования технических регламентов и утверждаются Правительством Российской Федерации»

Поскольку в Федеральном законе № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (ст.7, п. 3 абзац 3) установлено, что требования к характеристикам должны быть «исчерпывающими», в тексте регламента надо декларировать и обосновать, что набор выбранных характеристик и комплекс установленных требований к ним полностью обеспечивает данный вид безопасности.

Среди целей принятия технических регламентов (ст.6) указано «предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей». Для решения этой задачи выше пояснены меры по обеспечению полноты и достоверности характеристик и требований к ним. Кроме этого, надо стремиться к ясности и точности изложения закона и к терминологической корректности: применение понятий должно быть обоснованно и не допускать двойного толкования терминов.

Для учета действия набора свойств рекомендуется применять системный анализ продукции. В этом случае объект технического регулирования рассматривается и описывается, как техническая система, взаимодействующая с внешней средой. В качестве основы для проведения системного анализа рекомендуется использовать структурную схему объекта технического регулирования совместно с разработанными правилами ее применения.

Структурная схема представляет собой описание объекта как системы взаимодействующих элементов. Эти взаимодействия могут быть техническими (порождаемыми реальными физическими процессами в пространстве и времени) и логическими (например, отражающими причинно-следственные связи). При этом каждый элемент должен обладать свойством целостности, то есть однозначно определяться некоторым конечным набором свойств (в частности, технических характеристик), позволяющих отследить любое влияние элемента на поведение системы в целом. Сама структура, в свою очередь, должна удовлетворять свойству полноты: любое её поведение должно быть объяснимо только с помощью анализа взаимодействия составляющих элементов.

Конкретный вид структурной схемы может быть произвольным. Разработчик проекта технического регламента вправе использовать рисунки, чертежи, диаграммы, таблицы, другие виды графического представления информации. Допустимо также просто текстовое описание как отдельных частей, так и всей рассматриваемой системы. Уровень обобщения, определяемый характером рассматриваемых элементов структурной схемы, и степень детализации (которая может выражаться в количестве используемых элементов и их учтённых свойств) также остаются на усмотрение разработчика.

Описываемая структурной схемой система моделирует те характеристики объекта технического регулирования, которые разработчик сам считает нужным выделить и исследовать в целях обеспечения безопасности. Связь между структурной схемой и реальными объектами осуществляют правила применения, дополнительно предлагаемые отдельно для каждой используемой схемы самим разработчиком в тех случаях, когда это представляется ему целесообразным.

На этапе проведения предварительного анализа рисков структурная схема объекта технического регулирования служит для иллюстрации возможного поведения системы, поэтому должна быть представлена таким образом, чтобы были видны все потенциальные риски, превышающие предельный уровень, а также предполагаемые причины их возникновения. Такое представление впоследствии будет служить обоснованием необходимости принятия технического регламента.

Структурная схема, кроме того, является одной из основ для идентификации объекта технического регулирования. При этом сфера действия технического регламента в дальнейшем будет ограничена только теми однотипными объектами, к которым применима указанная структурная схема (это положение устраняет возможность задания в техническом регламенте требований, неявно предполагающих определённую конструкцию или исполнение объекта, что, если не является необходимым для выполнения основных целей безопасности, противоречит пункту 4 статьи 7 Федерального закона № 184-ФЗ «О техническом регулировании»).

Наконец, структурная схема объекта технического регулирования используется на этапе предъявления минимальных обязательных требований безопасности. Путём анализа взаимодействия составных элементов выявляются возможные потенциально опасные сценарии поведения системы, описываемой структурной схемой, и для каждого из этих сценариев задаются обязательные требования безопасности, минимальные для достижения целей, указанных в статье 6 Закона.

На следующем этапе работы целесообразно рассмотреть все возможные опасности для внешней среды, которые возникают на заданных Федеральным законом № 184-ФЗ «О техническом регулировании» стадиях жизненного цикла продукции (эксплуатация, хранение, перевозка, реализация и утилизация). По сформированному перечню опасностей, в соответствии со статьёй 8 Федерального закона № 184-ФЗ «О техническом регулировании» принимается решение о подготовке общего или специального технического регламента.

Анализ опасностей, порождаемых ОТР, выполняется с помощью структурной схемы и включает в наиболее полном виде следующие разделы:

* Структурная схема ОТР.

* Правила применения схемы (и, как следствие, правила идентификации реальных объектов, подлежащих техническому регулированию).

* Анализ взаимодействий элементов системы, описываемой структурной схемой.

* Перечисление опасных сценариев (либо методика по их выявлению) с указанием требований безопасности.

* Описание потенциально опасных сценариев поведения системы (предъявляется для обоснования необходимости разработки технического регламента).

* Выбранные механизмы подтверждения соответствия.

При этом необходимо учитывать ограничение: обязательные требования безопасности, устанавливаемые в рамках регламента, могут быть сформулированы только для реальных свойств системы, которые учтены в используемой модели, описываемой структурной схемой.

Предъявляя требования безопасности, разработчик вправе действовать, руководствуясь одним из двух рекомендуемых подходов.

Первый подход предусматривает явное и исчерпывающее перечисление сценариев поведения системы, описывающей ОТР, с указанием потенциально возможных опасностей, превышающих предельно допустимый уровень, и требований, обеспечивающих устранение таких опасностей.

Второй подход даёт разработчику возможность самому предложить обязательный алгоритм исследования любой из используемых им структурных схем и зафиксировать его в проекте технического регламента. Этот алгоритм должен в полной мере отражать взгляды разработчика на то, как нужно анализировать поведение системы, описываемой структурной схемой, чтобы учесть все риски и сформулировать необходимые требования. Предлагаемый алгоритм (или методика) исследования системы должен быть ясно и недвусмысленно изложен в тексте проекта, обладать свойствами конечности и дискретности шагов (другими словами, он обязан быть однозначно и полностью реализуем на практике в процессе подтверждения соответствия требованиям технического регламента). Вопросы, касающиеся анализа поведения систем, описываемых структурными схемами, могут изучаться при оценке риска.

Важно помнить, что требования, полученные на основе анализа используемой структурной схемы, в дальнейшем будут предъявляться к реальным объектам технического регулирования лишь в той мере, которая задается правилами применения данной схемы.



Библиография

1. «Борьба с подделками и пиратством на едином рынке». Директива Комиссии ЕС(98) 569

2. «Угроза подделок» ACG 1999 г. www.a-cg.com

3. «Экономические последствия подделок продукции». - Центр экономических и коммерческих исследований Международный веб-сайт Rouse and Co.

4. CONSUMER PRODUCT SAFETY ACT (USA), Oct. 27th 1972

5. Абрамов В.А. Сертификация продукции и услуг. - М.: Издательство “Ось-89”, 2000.

6. Акт о торговых марках (Великобритании) .1994 г.

7. Акт о торговых описаниях (Великобритании). 1968 г.

8. Государственный контроль, уголовная и административная ответственность за ненадлежащее качество продукции / Я.Е. Парций / Консультант+

9. Закон об авторских правах и торговых марках (правонарушения и наказания) (Великобритания)

10. Защита прав потребителей.- 5-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Т.А. Стяжкиной.- М.: Издательство “Экзамен”, 2003.

11. Клевлеев В.М. , Попов Ю.П., Кузнецова И.А. Метрология, стандартизация и сертификация: Учебник.- М.: ФОРУМ: ИНФРА-М, 2003.