Разработка процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику и процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер

Учитывая вышесказанное, институт обязательной независимой экспертизы должен быть смоделирован с максимальным учетом возможных «провалов» государства. Зарубежный опыт свидетельствует о том, что уполномоченная государственная структура (возможно, целесообразно закрепление соответствующих функций за Минэкономразвития, поскольку речь идет об особенностях принятия решений в сфере предпринимательской деятельности) наделена совещательными, консультативными функциями, функциями информирования и обучения заинтересованных лиц, в том числе государственных служащих, подготовки ежегодных докладов, публикации отчетов, подачи жалоб, проведения мониторинга политики регулирования (дерегулирования) в стране и за рубежом. Непосредственно оценку регулирующего воздействия в обязательном порядке проводят сами разработчики нормативных правовых актов, руководствуясь четко определенными критериями целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования предпринимательской деятельности, что является в некотором роде «продвинутым» аналогом технико-экономического обоснования. В связи с изложенными выше соображениями представляется целесообразным, рассмотреть возможность построения системы оценки регулирующего воздействия, например, следующим образом: при Правительстве РФ и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ создаются экспертно-консультативные советы (переменного состава для целей оценки регулирующего воздействия конкретных регулирующих решений) в статусе совещательных консультативных органов, заключение которых будет необходимо для принятия нормативного правового акта (порядок их формирования и проведения экспертизы детально прописан в проекте), в министерствах образуются специальные структурные подразделения, осуществляющие оценку регулирующего воздействия, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти наделяется координирующими функциями, функциями информирования и обучения заинтересованных лиц, в том числе государственных служащих, подготовки ежегодных докладов, публикации отчетов, проведения мониторинга политики регулирования (дерегулирования) в стране и за рубежом. Предварительный анализ свидетельствует о предпочтительности подобного варианта, поскольку издержки его осуществления, очевидно, меньше, результативность как минимум не ниже, а при определенном стечении обстоятельств, например, в случае если в соответствии с пессимистическим прогнозом сложная система принятия решений внутри правительства с многочисленными дублирующими процедурами приведет к воспроизводству бюрократических механизмов, даже выше.

4.4 Предложения в области процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер

В целях оптимизации государственного регулирования, упорядочения деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сфере правового регулирования предпринимательской деятельности необходимо осуществлять периодическую оценку регулирующих мер на предмет их целесообразности и эффективности с целью устранения избыточных административных, экономических и организационных барьеров. Среди всего массива действующих нормативных правовых актов существует пласт регуляций, которые содержат нормы, компенсировавшие несовершенства рынков в момент их принятия, но не выполняющие эту функцию в текущий период времени (устаревшие регуляции) или же изначально избыточные (создающие неэффективные административные барьеры). В связи с этим, деятельность по повышению качества регулирующих решений помимо создания организационных механизмов, которые препятствовали бы появлению новых обязательных для исполнения правил, имеющих характер механизмов для вымогания ренты или административных барьеров, должна быть сосредоточена на анализе на регулярной основе уже действующих нормативно-правовых актов и отмены устаревших и экономически неэффективных норм.

С учетом сложившейся в настоящее время ситуации в области регулирования предпринимательской деятельности необходимо выделить два основных направления оценки эффективности существующих регуляций:

* экспертиза регулирующего воздействия действующих на данный момент нормативных правовых актов;

* периодическая экспертиза эффективности регулирующих мер.

Необходимость осуществления экспертизы регулирующего воздействия действующих на данный момент нормативных правовых актов обусловлена тем, что их принятие проходило без использования инструмента оценки регулирующего воздействия. Такая работа должна проводиться в отношении всех существующих регуляций по аналогии с процедурами, рекомендованными к применению в отношении вновь принимаемых регулирующих решений, в соответствии с изложенными выше принципами. Проект Закона «Об особенностях принятия решения в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности» предусматривает необходимость проведения экспертизы существующих регуляций, закладывая следующую конструкцию: нормативные правовые акты в сфере регулирования предпринимательской деятельности, принятые до вступления в силу нового порядка принятия регулирующих решений, подлежат экспертизе регулирующего воздействия по инициативе соответствующего регулирующего органа или объединений субъектов предпринимательской деятельности в течение пяти лет. Следует отметить, что установление жестких временных ограничений может быть сопряжено с проявлением негативных эффектов, учитывая количество действующих нормативных правовых актов и обеспеченность органов государственной власти материальными и человеческими ресурсами. Возможно принятие следующих решений:

* увеличение сроков проведения оценки регулирующего воздействия существующих нормативных правовых актов (например, до 10 лет);

* отказ от установления временных ограничений (использование внутренних стимулов к осуществлению мероприятий по проведению оценки регулирующего воздействия существующих нормативных правовых актов).

Второе направление - непосредственно периодическая экспертиза эффективности регулирующих мер. Содержательно проведение экспертизы предполагает проведение урезанной (частичной) оценки регулирующего воздействия по упрощенной схеме. Это связано в том числе с тем, что доказательство соответствия целей регулирующего воздействия допустимым целям должно осуществляться лишь однажды при принятии решения о введении регуляции и не требуется при периодической оценке ее эффективности (при условии неизменности допустимых целей регулирующего воздействия, что фактически всегда справедливо, учитывая их фундаментальность и подкрепленность теоретическим базисом). В целом, указанная деятельность должна осуществляться на основе унифицированной методологической базы, исходящей из критериев целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования и задающей основные параметры процесса оценки регулирующего воздействия (описанные выше) в соответствии с едиными общими принципами. Институциональное оформление должно быть согласовано с конструкцией, предлагаемой для проведения полной оценки регулирующего воздействия: при Правительстве РФ и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ действуют экспертно-консультативные советы (переменного состава для целей оценки регулирующего воздействия конкретных регулирующих решений) в статусе совещательных консультативных органов, заключение которых будет необходимо для принятия решения относительно целесообразности и эффективности действующего нормативного правового акта; в министерствах - специальные структурные подразделения, ответственные за осуществление оценки регулирующего воздействия, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти наделяется координирующими функциями. Периодичность проведения оценки эффективности регулирующих мер зависит от их характера, масштаба и содержания и должна определяться при их принятии в рамках процедуры оценки регулирующего воздействия.

Механизм принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности и периодической оценки эффективности регулирующих мер представлен на рис. 10.

Рис. 10. Примерная схема принятия решений в сфере госу-дарственного регулирования предпринимательской деятельности и периодической оценки эффективности регулирующих мер.



5. Соотношение форм оценки соответствия и рисков, возникающих при осуществлении предпринимательской деятельности

5.1 Методика соотношения форм оценки соответствия и рисков, возникающих при осуществлении предпринимательской деятельности

Одним из центральных аспектов, связанных с реформой системы государственного регулирования предпринимательской деятельности и внедрением принципиально новых подходов к разработке и осуществлению регулирующего воздействия, является использование системы оценки рисков. В соответствии с общей логикой политики дерегулирования предполагается, что отказ от части функций государственного регулирования необходим с целью повышения адекватности, целесообразности и эффективности последнего, однако должен осуществляться на основе оценки соответствующих рисков, поскольку признаваемая несомненно необходимой и одной из центральных функций государства задача - обеспечение безопасности, понимаемой как состояние, которое характеризуется отсутствием недопустимого риска. Риск, независимо от сферы хозяйственной (предпринимательской или профессиональной) деятельности, есть соотношение вероятности нанесения ущерба (в терминах Закона «О техническом регулировании» - вреда) и возможной величины ущерба. Ущерб связан с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений. Построение оптимальной конфигурации государственного регулирования в различных сферах предпринимательской деятельности с учетом возможности задействования априори более эффективных рыночных механизмов, таким образом, должно осуществляться на основе оценки рисков. Приведенные соображения естественным образом относятся и к сфере технического регулирования как подсистеме общей системы регулирования. Принципы реформы технического регулирования, заложенные Федеральным законом «О техническом регулировании» и лежащие в общем русле приоритетов политики дерегулирования (широко понимаемой реформы государственного регулирования предпринимательской деятельности), предполагают установление с учетом степени риска причинения вреда минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность (ст. 7).

Так как в реальной практике абсолютной безопасности не существует, для целей технического регулирования используется понятие допустимого риска, то есть риска, не превышающего некоторого заданного уровня. Пороговое значение зависит от господствующих в обществе взглядов на приемлемость наступления случаев причинения ущерба определенной величины. Очевидно, что для различных моделей государственного регулирования (различные национальные модели либо национальная модель в ее динамике) допустимый уровень риска варьируется, и притом значительно. В общем виде, чем либеральнее модель, тем ниже обязательные требования, обеспечивающие безопасность (соответственно, меньше ограничений для предпринимательской активности), однако параллельно возрастает риск возможного причинения ущерба как самим субъектам предпринимательской деятельности, так и государству и потребителям. Наоборот, модель государственного регулирования, носящая социальный характер (в соотношении «экономическая эффективность - социальная справедливость» преобладающую роль играет второй элемент) и соответственно характеризующаяся значительными перераспределительными процессами, тяготеет к установлению более жестких обеспечивающих безопасность обязательных требований, что отражает господствующее представление о недопустимости даже незначительного риска. С точки зрения определения конкретной конфигурации системы, государство должно зафиксировать минимально допустимый риск, который, с одной стороны, позволит обеспечить приемлемый уровень безопасности, а с другой стороны, - не создаст неоправданно высоких барьеров для осуществления предпринимательской деятельности.

Закреплению обязательных требований должен предшествовать анализ возможных альтернативных прямому государственному регулированию опций. В частности, это косвенное регулирование, создание экономических стимулов для формирования желаемого поведения со стороны максимизирующих прибыль субъектов предпринимательской деятельности, стимулирование развития саморегулирования соответствующих секторов экономики, применение добровольных стандартов, разработка обучающих программ, формирование общественного мнения и ряд других. В рассмотрение следует включать и возможность сохранения статус-кво. При прочих равных следует руководствоваться принципом выбора максимально мягкой опции, позволяющей решить поставленную задачу с учетом оценки риска возникновения «провалов», которые приведут к нанесению ущерба.

Установление адекватных и эффективных процедур оценки соответствия обязательным требованиям также должно основываться на использовании методов оценки рисков. Согласно ст. 7 Закона «О техническом регулировании», в техническом регламенте в целях его принятия могут содержаться правила и формы оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соответствия), определяемые с учетом степени риска.

Закон определяет оценку соответствия как прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. Оценка соответствия может проводиться в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, в иной форме. Выбор конкретной процедуры оценки соответствия зависит от уровня риска, который должен регулироваться. Общая логика такова: при низком уровне риска (относительно низком, поскольку предполагается, что в качестве оптимальной регулирующей опции выбрано установление обязательных требований, то есть риск превосходит допустимое значение) необходимо применять более мягкие формы оценки соответствия, позволяющие достичь большей экономической эффективности; для оценки соответствия объектов регулирования, сопряженных с высоким уровнем риска, должны применяться более жесткие процедуры (естественно, более затратные для субъектов предпринимательской деятельности и контрольно-надзорных институтов). Рис. 11. иллюстрирует подход к классификации методов оценки соответствия установленным требованиям по степени их жесткости. Применение того или иного метода зависит от уровня существующего риска, который, в свою очередь, определяется на основе соответствующих оценок (методы анализа опасностей и оценки рисков кратко изложены ниже).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 11. Соотношение методов оценки соответствия и уровня сопряженных с осуществлением предприниматель-ской (профессиональной) деятельности рисков.

Следует понимать, что приведенная градация методов оценки соответствия до известной степени условна. Во-первых, более жесткая форма может включать в себя более мягкие. Так, отдельные схемы обязательной сертификации предполагают проведение испытаний (типа, партии, образцов), осуществление государственного контроля (надзора). Лицензирование также предполагает проведение мероприятий по контролю за выполнением лицензионных требований и условий. Вместе с тем, при прочих равных предложенная шкала форм оценки соответствия предъявляемым требованиям может рассматриваться в качестве инструмента для предварительного анализа возможности применения того или иного механизма, учитывая цели государственного регулирования. Окончательный выбор процедуры оценки соответствия зависит от параметров объекта регулирования и требует осуществления более детального анализа. Выбранная мера должна дать максимальный результирующий эффект и не быть более ограничительной, чем это необходимо для решения стоящей перед государством задачи. Отметим, что при рассмотрении на стадии принятия регулирующего решения возможных альтернатив, необходимо принимать во внимание возможность использования комбинированных форм оценки соответствия - так в отдельных случая бывает целесообразно и более эффективно использовать не жесткую меру, а сочетание нескольких более мягких. К примеру, в качестве альтернативы обязательной сертификации может быть предложено декларирование соответствия в сочетании с надзором на рынке или обязательным привлечением третьей стороны.

В контексте реформы технического регулирования, учитывая ее основополагающие принципы, необходимо осуществлять работу по корректировке форм оценки соответствия требованиям технических регламентов. В законе «О техническом регулировании» закреплено положение о том, что форма и схемы обязательного подтверждения соответствия могут устанавливаться только техническим регламентом с учетом степени риска недостижения целей технических регламентов. При этом декларирование соответствия является более мягкой формой подтверждения соответствия обязательным требованиям (требованиям технических регламентов) и в этом смысле является предпочтительной с точки зрения критерия минимизации накладываемых на субъекты предпринимательской деятельности ограничений при условии отсутствия недопустимо высоких рисков. Только в случае если декларирование соответствия не обеспечивает достижения целей технического регулирования с учетом уровня риска, для подтверждения соответствия необходимо использование обязательной сертификации. В настоящее время существует следующий порядок: декларация о соответствии принимается производителем (поставщиком) только в отношении продукции, включенной в утвержденный Правительством Российской Федерации соответствующий перечень (Перечень продукции, соответствие которой может быть подтверждено декларацией о соответствии, в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 29.04.02г. №287) на основании как собственных доказательств соответствия, так и доказательств, полученных с участием третьей стороны (протоколы испытаний аккредитованных испытательных лабораторий, сертификаты на систему качества, и т.д.). При разработке технических регламентов (в частности при выборе оптимальной схемы подтверждения соответствия обязательным требованиям), исходя из особенностей объектов технического регулирования и величины сопряженных рисков, необходимо руководствоваться принципом выбора минимально жесткой опции, позволяющей достичь цели технического регулирования, что предполагает обязательной рассмотрение такой альтернативы, как декларирования соответствия.

5.2 Методология оценки рисков

Риск, связанный с осуществлением определенного вида хозяйственной (предпринимательской, профессиональной) деятельности либо с ее результатами (продукцией), зависит от:

1. Величины ущерба (оценивается качественно и количественно, исходя из природы защищаемых объектов - люди, окружающая среда, имущество, серьезности повреждений или ущерба здоровью - небольшой (как правило, обратимый) и серьезный (необратимый, в том числе смерть), и степени ущерба);

2. Вероятности возникновения ущерба, определяемой в частности

* частотой и продолжительностью воздействия факторов опасности (потенциального источника ущерба);

* вероятностью наступления опасной ситуации (надежность и другие статистические данные, история несчастного случая, история нанесения ущерба здоровью, сравнение риска);

* техническими и человеческими возможностями избежать или ограничить ущерб.

Оценка риска представляет собой ряд логических шагов, позволяющих на регулярной основе проводить системную экспертизу возможных опасностей, связанных с продукцией. Оценку риска, как правило, предваряет идентификация вероятной группы пользователей продукции и сбор информации для оценки риска. Непосредственно оценка риска включает в себя:

* анализ риска (определение ограничений в использовании продукции, идентификация опасностей, предварительная оценка риска);

* окончательную оценку риска.

После идентификации каждой опасности проводится предварительная оценка риска путем определения отдельных элементов риска в соответствии с аспектами, которые необходимо рассматривать при их установлении (подвергающиеся воздействию группы; тип, частота и продолжительность воздействия; соотношение между воздействием и оказываемыми эффектами; человеческие факторы; надежность функций безопасности; возможность отмены или использования обходных путей от применения защитных мер; способность поддерживать защитные меры; особенности доступной информации).

После предварительной оценки риска должна быть осуществлена окончательная оценка риска с целью определения необходимости снижения риска либо определения состояния безопасности. Если требуется снижение степени риска, то следует выбрать и применить соответствующие защитные меры и повторить процедуру.

Рис. 12. Схема итеративного процесса оценки риска.

5.3 Существующие методы анализа опасностей и оценки рисков, применяемые для целей регулирования предпринимательской деятельности

Основание

Имеется много методов анализа рисков и их оценки и только некоторые из них приводятся ниже. Также даются методы анализа рисков, которые связывают анализ рисков с их оценкой.

Каждый метод был разработан для частного использования. Поэтому может оказаться необходимым их модифицировать в деталях для специального применения в различных предметных областях.

Имеются два основных типа анализа рисков: дедуктивный и индуктивный. В дедуктивном методе за исходное принимается заключительное событие, а затем выявляются события, которые его могут вызывать. В индуктивном методе за исходные принимаются разрушения различных компонентов и соответствующим анализом выясняются события, которые могут последовать вследствие этого разрушения.

Предварительный анализ рисков

Предварительный анализ рисков является индуктивным методом, цель которого -- идентификация для всех этапов эксплуатации рисков, опасных ситуаций и событий для специальных систем (подсистем) компонентов, которые могут вызвать несчастный случай. Метод сочетается с идентификацией вероятностей, что событие произойдет, а также с качественной оценкой степени вероятности нанесения ущерба или повреждения здоровья, а затем, соответственно, это распространяется на меры безопасности и результаты их применения.

Предварительный анализ рисков должен быть модернизирован в процессе циклов проектирования, изготовления и испытания, чтобы определить новые риски и провести, если необходимо, коррекцию. Описание полученных результатов может быть представлено разными способами (например, в виде таблицы, дерева).

Метод «что -- если»

Метод «что -- если» является индуктивным методом.

Рассматривается процесс конструирования, изготовления и использования для относительно несложных применений. На каждом шагу формируются вопросы «что -- если» и даются ответы, чтобы оценить влияние компонентов ошибок или процедурных ошибок на процесс.

Для сложных применений метод «что -- если» может быть наилучшим образом применен с помощью «чекового листа» и соответствующего распределения работ, чтобы определенные аспекты процесса поручить персоналу, имеющему наибольший опыт в оценке этих аспектов.

Действия персонала и его профессионализм аттестуются.

Изучается пригодность оборудования, конструктивные особенности, системы управления. Рассматривается влияние используемых материалов, проверяется составление отчетов. В общем, осуществляется оценка процесса с помощью «чекового листа» до тех пор, пока процесс не будет много лет безопасно функционировать.

Анализ разрушений и их последствий

Анализ разрушений и их последствий является индуктивным методом, главной задачей которого является оценка частоты и последствий разрушений компонентов. Когда существенное значение имеют процессы управления или ошибки оператора, другие методы могут оказаться более подходящими. Этот метод может потребовать больше времени, чем, например, анализ дерева неисправностей, т. к. должен рассматриваться каждый случай выхода из строя каждого компонента. Все случаи выхода из строя с малой вероятностью разрушения могут подробно не детализироваться, но это решение должно быть задокументировано.

Имитационное моделирование ошибок систем управления

В этом индуктивном методе процедура испытания базируется на двух принципах: технологичности и комплектности систем управления.

Принципиально изменяются следующие методы:

* натурные испытания действующих систем и проверка ошибок на натурных компонентах особенно в части ожидаемых отклонений, выполненных при теоретическом анализе и проверках;

* моделирование поведения систем управления (например, с помощью технических средств или с помощью программирования).

Если испытывается сложная система, имеющая отношение к безопасности, то обычно необходимо разделить систему на несколько функциональных подсистем, учитывая их взаимодействие.

Метод, предназначенный для системного анализа рисков

Этот метод состоит в целом из десяти шагов, при которых анализируемая система рассматривается, как взаимодействие подсистем. Риски, опасные ситуации и события идентифици¬руются с помощью первой таблицы.

Пригодность защитных мероприятий исследуется с помощью второй таблицы, а в третьей таблице рассматривается их взаимозависимость.

Таблицы составляются по произвольной форме.

Исследование эксплуатационной безопасности известными методами дает возможность определить возможные выходы из строя, несущие в себе опасность. Это приводит к разработке возможных сценариев. Сценарий сортируется по таблицам, в которых указываются пострадавшие лица в зависимости от степени тяжести поражения. Согласованная таблица связывает степени тяжести поражения с использованием защитных мер и дает множество событий с участием и без участия человека. После этого события вводятся в логические деревья, и остаточные риски анализируются с помощью таблицы, полученной соглашением.

По согласованию эти сценарии сортируются по определенной таблице.

Следующая таблица, также по согласованию, придает определенность связям объектов с защитными устройствами и определяет уровни совершенства для технических и организационных мероприятий.

Мероприятия по защите затем встраиваются в логические деревья с помощью согласованной таблицы допускаемых событий.

Анализ дерева неисправностей

Анализ дерева неисправностей является дедуктивным методом, исходящим из события, рассматриваемого как нежелательное, и дает возможность пользователю этого метода найти все направления линий поведения, которые ведут к нежелательному событию. Опасные или особо важные события сначала идентифицируются.

Затем все комбинации отдельных ошибок, которые могут привести к событию, вводятся в логический формат дерева неисправностей.

Путем оценки возможности различных разрушений и использования соответствующего математического выражения можно рассчитать частоту наиболее важного несчастного случая. Таким путем можно быстро оценить влияние изменений характера происшествий на их частоту.

Следовательно, с помощью этого метода можно сравнительно просто исследовать влияние альтернатив¬ных защитных мер. Он оказывается полезным при определении причин несчастных случаев.

Метод опроса экспертов (Метод «Дельфи»)

Большой круг экспертов опрашивается в несколько этапов, причем результаты предыдущих опросов вместе с дополнительной информацией сообщаются всем участникам. В течение третьего или четвертого этапа проводят анонимный опрос по тем вопросам, по которым нет согласия.

В принципе, данный метод является методом предсказаний, который также применяется для генерирования новых идей. Вследствие ограниченного числа имеющихся в распоряжении экспертов этот метод особенно эффективен.



6. Анализ состояния системы технического регулирования в России на 2004 год

6.1 Система технического регулирования

На основе Федерального закона от 27 декабря 2002 года №184-ФЗ «О техническом регулировании» система технического регулирования - это комплекс взаимосвязанных элементов (подсистем), обеспечивающих правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

Основными принципами технического регулирования, на основе которых строится система, являются следующие:

* применения единых правил установления требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;

* соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития;

* независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей;

* единой системы и правил аккредитации;

* единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия;

* единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок;

* недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации;

* недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации;

* недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию;

* недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.

Система технического регулирования состоит из:

* объектов технического регулирования,

* участников отношений, подлежащих техническому регулированию (субъекты технического регулирования),

* прав и обязанностей участников этих отношений.

Институциональные изменения в системе технического регулирования, а также участники и механизмы их реализации рассматриваются в качестве внешних по отношению к самой системе (за исключением установления обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также установления на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг в той мере, в какой это регулируется законодательством о техническом регулировании).

Объекты технического регулирования.

В соответствие с законом «О техническом регулировании» объектами технического регулирования являются отношения, возникающие в трех базовых областях: обязательные требования, требования на добровольной основе и оценка соответствия. В отношении обязательных требований регулированию подлежат отношения в областях их установления, применения и исполнения. Отношения, возникающие в области установления и применения требований на добровольной основе, также подлежат техническому регулированию (добровольность данных требований заключается в отсутствии государственного регулирования их исполнения).

Рисунок 13. Объекты технического регулирования

Объектами обязательных требований являются:

* продукция,

* процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Требования на добровольной основе могут применяться, кроме указанных выше, еще к выполнению работ или оказанию услуг (таблица 8).

Таблица 8 Объекты обязательных требований

Объекты	Требования
	Обязательные	На добровольной основе
Продукция	+	+
процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации	+	+
выполнение работ или оказание услуг	-	+

Оценка соответствия - прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. Порядок осуществления оценки соответствия устанавливается Правительством РФ.

Оценка соответствия проводится в следующих формах:

* государственный контроль (надзор),

* аккредитация,

* испытание,

* регистрация,

* подтверждение соответствия,

* приемка и ввод в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено,

* в иной форме.

Субъекты технического регулирования.

Основными участниками отношений, подлежащих техническому регулированию, являются:

* Правительство РФ,

* Государственная дума,

* ФОИВ по техническому регулированию,

* Экспертные комиссии по техническому регулированию,

* Национальный орган по стандартизации, технические комитеты по стандартизации,

* Органы государственного контроля (надзора),

* Органы по аккредитации,

* Органы по сертификации,

* Испытательные лаборатории,

* Разработчики проектов технических регламентов и национальных стандартов,

* Заинтересованные лица,

* Заявители (изготовители, исполнители, продавцы, лица, выполняющие функции иностранного изготовителя).

Взаимодействие между данными субъектами технического регулирования происходит в рамках отношений, указанных в предыдущем пункте. Схемы такого взаимодействия описаны в законодательстве Российской Федерации (в частности, в Федеральном законе «О техническом регулировании).

Права и обязанности участников отношений технического регулирования. Взаимосвязь между субъектами и объектами технического регулирования и субъектами между собой осуществляется посредством реализации прав и исполнения обязанностей участников отношений в области технического регулирования. Права и обязанности участников отношений в области технического регулирования закреплены в законодательстве РФ о техническом регулировании.

Реализация соответствующих прав и исполнение обязанностей совокупности участников отношений в системе технического регулирования обеспечиваются совокупностью систем, являющихся составными частями общей системы технического регулирования (обеспечивающие подсистемы):

* Система технических регламентов - обеспечивает воспроизводство отношений в области обязательных требований,

* Система стандартизации - обеспечивает воспроизводство отношений в области требований на добровольной основе,

* Система оценки соответствия (включая систему подтверждения соответствия, систему аккредитации, система контроля (надзора) и др.) - реализует воспроизводство отношений в области оценки соответствия,

* Информационная система - нацелена на сокращение трансакционных издержек функционирования системы технического регулирования (в частности, информационной недоступности и асимметрии).

Признаки законченной системы технического регулирования.

Говорить о законченной системе технического регулирования (исходя из идеологии закона «О техническом регулировании») можно в ситуации, когда, во-первых, элементы старой системы существуют в том объеме и форме, в котором это соответствует параметрам, определенным законом «О техническом регулировании», во-вторых, субъекты технического регулирования принимают активное участие в соответствующих отношениях, в-третьих, существуют эффективно функционирующие на основополагающих принципах обеспечивающие подсистемы технического регулирования.

6.2 Текущее состояние системы технического регулирования

В настоящее время система технического регулирования находится в состоянии переходного периода. С момента вступления в силу Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (вступил в силу с 1 июля 2003 г.) прошло уже больше года (общий срок переходного периода - 7 лет со дня вступления), а система практически не получила развития.

Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации.

Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации действует на основании соответствующего положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года N 284 «О министерстве промышленности и энергетике Российской Федерации» и является федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию. Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии.

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии.

В ходе административной реформы также было создано Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (действует на основании Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004г. № 294), являющееся Национальным органом по стандартизации.

Состояние основных субъектов технического регулирования.

Участники отношений, относящихся к сфере технического регулирования, в своей деятельности имеют ориентацию, скорее, на старую систему «технического регулирования». Государственные и иные органы, реформированные в процессе административной реформы, по структуре и функциям по-прежнему не полностью соответствуют идеологии реформы технического регулирования (недопустимое совмещение функций, высокая степень бюрократизации). Производители вынуждены ориентироваться на старую систему. Разработчики проектов технических регламентов не обладают достаточной информацией об идеологии технического регулирования, вследствие чего ни один из предложенных проектов технических регламентов не дошел до стадии рассмотрения в Думе в первом чтении.

Таблица 9 Состояние основных субъектов технического регулирования

Субъекты технического регулирования	Ситуация на настоящий момент
Правительство Российской Федерации	Принято 11 постановлений правительства в развитие закона "О техническом регулировании"
Государственная дума	Организует публичные слушания проектов технических регламентов
Федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию	Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации
Экспертные комиссии по техническому регулированию	Обсуждаются проекты технических регламентов
Национальный орган по стандартизации, технические комитеты по стандартизации	Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии
Органы государственного контроля (надзора)	В ходе административной реформы поменялись состав и структура (указ Президента РФ от 9.03.2004 года №314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти”, указ Президента РФ от 20.05.2004 №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»)
Органы по аккредитации	Структура осталась прежней, включая совмещение двух полномочий одним органом
Органы по сертификации
Испытательные лаборатории	Прежняя структура
Разработчики проектов технических регламентов и национальных стандартов	Разрабатываются, в основном, специальные технические регламенты
Заинтересованные лица	Участвуют в подготовке проектов технических регламентов
Заявители (изготовители, исполнители, продавцы, лица, выполняющие функции иностранного изготовителя)	Действуют в условиях старой системы

Одной из причин несоответствия субъектов технического регулирования новым условиям является отсутствие полноценной нормативно-правовой базы.

Нормативно-правовые акты во исполнение Федерального закона «О техническом регулировании»

В настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации определен график проведения общественных обсуждений проектов технических регламентов на период от 20 февраля до 15 октября 2004 года. Всего запланировано рассмотреть 41 проект технических регламентов.

Многие проекты технических регламентов отклоняются. Среди причин отклонения проектов основными являются юридическая некорректность и несоответствие принципам построения системы технического регулирования, в частности, отсутствие применения методики оценки рисков, которое является необходимым для обоснования целесообразности принятия технического регламента.

Формирование системы технических регламентов предполагает выделение предметных областей технических регламентов и проведение классификации объектов технического регулирования с учетом специфических целей. На основе предложенной классификации с учетом рекомендаций по формированию эффективно действующей системы и результатов экспертного анализа (в том числе узко специального) будут разработаны конкретные обязательные требования, подлежащие закреплению соответствующим техническим регламентом.

В настоящее время озвучены и обсуждаются два различных подхода к решению указанных задач. Первый предполагает использование уже существующих классификаторов для целей разработки технических регламентов и фактически носит отраслевой характер (с рядом вытекающих из этого факта недостатков). При этом подразумевается, что все проблемы, связанные с существованием тех или иных недоработок и возможным появлением пробелов, будут решаться в рабочем порядке по мере их возникновения. Данный подход нашел свое отражение в документе «Система объектов технического регулирования и технических регламентов».

Второй подход носит более строгий в научном смысле характер и связан с проведением детального предварительного исследования с использованием инструментария функционально-структурного многокритериального анализа. В рамках данного подхода рассматривается возможность априорного моделирования системы технических регламентов (что сопряжено со значительными трудностями).

Представляется целесообразным предложить компромиссный вариант формирования системы технических регламентов, учитывающий сильные стороны описанных подходов и позволяющий избежать возникновения затруднений, которые связаны с проявлением существующих недостатков. В результате станет возможным достижение баланса между требованиями строгой обоснованности (в том числе научной) и практической осуществимости.

Необходимо отметить, что закон «О техническом регулировании» предполагается быть подвергнутым изменениям. Во исполнение поручений Правительства Российской Федерации от 14 июня 2004 г. № АЖ-П7-3661, от 26 июня 2004 г. № АЖ-А7-3852, от 2 августа 2004 г. № АЖ-П7-4479, на основании протокола заседания Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2003 г. № 46, а также предложений Федерального агентства по атомной энергии уточнению подлежат положения закона, касающиеся:

* проведения обязательного подтверждения соответствия и государственного контроля и надзора в переходный период;

* регистрации сертификатов и деклараций соответствия;

* порядка разработки правил и методов исследований (испытаний) и измерений, отбора образцов для проведения исследований (испытаний);

* установления особенностей режимов технического регулирования в отношении потенциально опасных производств, к категории которых относится атомная отрасль.

В целях разработки предлагаемых изменений и подготовки концепции и технического задания на разработку федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О техническом регулировании» в Министерстве была сформирована рабочая группа и проведен ряд совещаний с представителями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

На сегодняшний момент принято двенадцать постановлений Правительства Российской Федерации, нацеленных на реализацию Федерального закона «О техническом регулировании» и построение целостной дееспособной системы. Кроме этого, в Правительстве Российской Федерации ведется работа по подготовке новых постановлений, затрагивающих почти все обеспечивающие подсистемы технического регулирования (см. табл. 10). Среди проектов постановлений Правительства Российской Федерации следует выделить проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении программы разработки технических регламентов», который должен утвердить перечень основных проектов технических регламентов, которые будут финансироваться в 2004 - 2006 гг. за счет средств федерального бюджета. При выполнении данной программы в предусмотренные сроки можно будет говорить о развитии системы технического регулирования, о создании ее основных элементов: обязательных требований и форм оценки соответствия.

Тем не менее, в отсутствии технических регламентов и других необходимых элементов законодательства о техническом регулировании новая система не может функционировать адекватно. Поэтому в место нее продолжает действовать система ГОСТов, СНиПов и СанПинов, то есть система обязательной стандартизации.

Таблица 10 Характеристика деятельности Правительства Российской Федерации по построению системы технического регулирования

Обеспечивающая подсистема	Результаты деятельности Правительства
Система технических регламентов	Постановление Правительства РФ от 5 ноября 2003 г. N 673 "Об опубликовании и размере платы за опубликование документов о разработке, обсуждении и экспертной оценке проектов технических регламентов, проектов законодательных и иных нормативных правовых актов о технических регламентах"
	Постановление Правительства РФ от 21 августа 2003 г. N 513 "Об утверждении Положения о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию"
	Проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке опубликования проекта постановления Правительства Российской Федерации о техническом регламенте»
	Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении программы разработки технических регламентов»
Система стандартизации	Постановление Правительства РФ от 25 сентября 2003 г. N 594 "Об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации"
	Постановление Правительства РФ от 10 ноября 2003 г. N 677 "Об общероссийских классификаторах технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области"
	Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 458 "Об опубликовании и размере платы за опубликование уведомлений о разработке проекта национального стандарта и о завершении публичного обсуждения проекта национального стандарта"
Система аккредитации	Проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия»
Система подтверждения соответствия	Постановление Правительства РФ от 23 января 2004 г. N 32 "О регистрации и размере платы за регистрацию системы добровольной сертификации"
	Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка ведения реестра деклараций о соответствии, предоставлении сведений из него и оплаты за предоставление сведений»
	Проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Порядок принятия декларации о соответствии ее регистрации»
	Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка ведения единого реестра выданных сертификатов соответствия, предоставления сведений из него и оплаты предоставления сведений»
	Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении списка ввозимой на территорию Российской Федерации продукции (с кодами ТН ВЭД России), подлежащей обязательному подтверждению соответствия»
	Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечня отдельных видов продукции, в отношении которых обязательная сертификация заменяется декларированием соответствия»
	Проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке ввоза на таможенную территорию Российской Федерации продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия»
	Проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в перечень товаров, подлежащих обязательной сертификации, и перечень продукции, соответствие которой может быть подтверждено декларацией о соответствии»
	Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об особенностях осуществления обязательного подтверждения соответствия продукции до вступления в силу соответствующих технических регламентов»
	Проект постановления Правительства Российской Федерации «О формах и схемах обязательного подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов»
	Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Методики определения стоимости работ по обязательному подтверждению соответствия»
Система контроля (надзора)	Проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке финансирования за счет средств федерального бюджета расходов на проведение на федеральном уровне государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технические регламентов»
Информационная система	Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об особенностях осуществления Госстандартом России государственного контроля и надзора до вступления в силу соответствующих технический регламентов»
	Постановление Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 500 "О федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию"
Общие вопросы	Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года N 284 «О министерстве промышленности и энергетике Российской Федерации»
	Постановление Правительства Российской Федерации от от 17 июня 2004г. N 294 "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии"
	Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2003 г. N 696 "О знаке обращения на рынке"
	Постановление Правительства РФ от 17 июля 2003 г. N 440 "О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 2003 г. N 316"
	Постановление Правительства РФ от 2 июня 2003 г. N 316 "О мерах по реализации Федерального закона "О техническом регулировании" (с изменениями от 17 июля 2003 г.)
	Проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке разработки, принятия и применения документов о стандартизации в отношении оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой для федеральных государственных нужд по государственному оборонному заказу, в отношении продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну»
	Проект постановления правительства «О внесении изменений и дополнений в постановления правительства Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О техническом регулировании»
	Проект постановления правительства «О внесении изменений в Положение о Государственном комитете Российской Федерации по стандартизации и метрологии»
	Проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке финансирования за счет средств федерального бюджета расходов в области технического регулирования»
	Проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О техническом регулировании»

Подобные документы

• Процедуры банкротства: наблюдение, внешнее управление, конкурсное производство, мировое соглашение

  Диагностика кризисных ситуаций и состояние банкротства. Сущность процедуры банкротства. Процедуры, применяемые по отношению к должнику. Наблюдение, внешнее управление и конкурсное производство при процедуре банкротства. Анализ возможности банкротства.
  
  курсовая работа [81,8 K], добавлен 09.05.2009
  

• Основные критерии оценки предпринимательских рисков

  Основы предпринимательской деятельности. Политические и экономические виды рисков предпринимательской деятельности. Возмещение потерь, вызванных форс-мажорными обстоятельствами. Критерии и основные методы количественной оценки предпринимательских рисков.
  
  курсовая работа [379,5 K], добавлен 02.10.2011
  

• Методы государственного регулирования экономики

  Основные виды вмешательства государства в рыночную экономику. Виды государственного регулирования экономики. Сочетание рыночных и государственных механизмов регулирования экономики. Важнейшие направления регулирования экономики в Российской Федерации.
  
  курсовая работа [399,7 K], добавлен 04.06.2015
  

• Государственное регулирование и саморегулирование предпринимательской деятельности

  Виды и формы государственного регулирования предпринимательской деятельности. Его направления и методы. Задачи развития саморегулирования предпринимательской деятельности в России. Административный надзор и нормативное регулирование производства.
  
  курсовая работа [28,4 K], добавлен 19.07.2009
  

• Государственное регулирование предпринимательской деятельности

  Основные теоретические и практические подходы к проблеме государственного регулирования предпринимательской деятельности. Масштабы и необходимость вмешательства государства в экономические вопросы. Инструменты и методы государственного регулирования.
  
  реферат [29,7 K], добавлен 03.02.2015
  

• Цели и задачи государственного регулирования экономики в современной России

  Границы вмешательства государства в экономику в различных экономических школах. Органы ГРЭ в России, участвующие в разработке целей и задач государственного вмешательства в экономику. Среднесрочные и долгосрочные цели ГРЭ на современном этапе в РФ.
  
  курсовая работа [35,8 K], добавлен 09.01.2017
  

• Исследование рисков внешнеэкономической деятельности на ОАО "Донецкий металлургический завод"

  Понятие риск–менеджмента в предпринимательской деятельности. Экономическая природа рисков внешнеэкономической деятельности в Украине, их классификация и анализ. Методика оценки рисков внешнеэкономического контракта и производственной деятельности.
  
  дипломная работа [479,1 K], добавлен 10.12.2009
  

• Ликвидация и банкротство фирмы: теория и практика

  Виды и признаки банкротства, его причины и основные процедуры проведения. Методологические аспекты оценки, диагностика вероятности и прогнозирования банкротства на примере ООО "Автострой-2000". Рекомендации по улучшению финансового состояния фирмы.
  
  курсовая работа [398,0 K], добавлен 23.11.2014
  

• Причины и процедуры банкротства

  Признаки и виды банкротства предприятия, его социально-экономические предпосылки и стадии. Состав участников процедуры банкротства и их функции при ее проведении. Антикризисное управление как инструмент решения проблем несостоятельности, его принципы.
  
  курсовая работа [123,7 K], добавлен 27.09.2013
  

• Приёмы финансового анализа и оценки предпринимательских рисков

  Основные приёмы финансового анализа и их классификация на традиционные и математические. Риски в предпринимательской деятельности. Показатели риска и методы его оценки. Алгоритм комплексной оценки предпринимательских рисков, средства их разрешения.
  
  контрольная работа [49,6 K], добавлен 13.03.2010
  

• главная
• рубрики
• по алфавиту
• вернуться в начало страницы
• вернуться к началу текста
• вернуться к подобным работам