Разработка процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику и процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер

Целью исследования должна стать также разработка механизмов возникновения рисков. Познание механизма возникновения риска позволит государству обеспечить пресечение риска при его рождении. Однако целью данной работы в глобальном масштабе не является построение превентивного механизма упразднения рисков. Такая система может существовать при прочих идеальных условиях при огромных финансовых затратах. Поэтому целью настоящего исследования является выработка общих подходов при создании системы, позволяющей, в конечном счете, минимизировать потери в результате риска. Такая система позволит установить защиту от негативных последствий в результате действия риска и повысить безопасность предпринимательской деятельности.

3.4 Факторы и виды рисков

В соответствии со статьей 2 Закона о техническом регулировании под риском понимается вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда.

Необходимым условием исследования в области минимизации рисков предпринимательской деятельности является установление факторов, влияющих на степень риска, на общее число негативных последствий от проведения того или иного вида предпринимательской деятельности (например, общее число фатальных последствий автодорожных происшествий в результате нарушения нормативов качества дорожного покрытия). Кроме того, для более детального отражения в исследовании необходимо отметить те из факторов, которые в наибольшей степени влияют на экономическую и социальную сущности риска. Необходимо выяснить соотношение общего числа указанных негативных последствий к аналогичным данным, возникшим по другим причинам (например, соотношение данных числа фатальных последствий автодорожных происшествий в результате нарушения нормативов качества дорожного покрытия к данным гибели людей от наиболее распространенных болезней). Указанные действия позволят выяснить удельный вес рассматриваемых негативных последствий в суммарном числе однородных негативных последствий (например, процентное соотношение смертей на автодорогах по причине низкокачественного дорожного покрытия к общему числу несчастных случаев с фатальным исходом).

Необходимо также отметить следующее. Экономическим аспектом для целей данного исследования необходимо считать экономическую выгоду государства от принятия того или иного решения в рамках регулирования риска предпринимательской деятельности. Для просчета экономического аспекта необходимо выяснить следующие величины: точку интереса субъекта хозяйственной деятельности, точку интереса пользователя продукции, точку интереса государства. Точка интереса субъекта хозяйственной деятельности - это показатель, характеризующий финансовую выгоду, побуждающую предпринимателя к ведению данной хозяйственной деятельности. Для расчета данного показателя необходимо рассчитать среднестатистическую доходность по указанному виду деятельности. Расчет среднестатистической доходности позволит выяснить критическую отметку, по достижению которой интерес хозяйствующего субъекта к ведению именно этого вида предпринимательской деятельности равен нулю. Точка интереса пользователя продукции - это показатель, характеризующий выбор потребителя в пользу именно этого продукта. Данный показатель рассчитывается исходя из статистических данных, указывающих на интерес потребителя именно к данной продукции, учитывая причинную связь (т.е. характеристики данного вида продукции, которые привлекают потребителя и являются главными причинами покупки именно данного вида продукции). Расчет данного показателя позволит определить критический предел интереса потребителя к данному виду продукции. Точка интереса государства - это показатель, указывающий на экономическую выгоду государства от баланса между интересами предпринимателя и потребителя. Важным условием при достижении такого баланса является обеспечение максимальной безопасности продукции и самого вида деятельности. Таким образом, экономический аспект - это обеспечение эффективности государственного управления в форме контроля и надзора, достигаемое путем учета точек интереса субъекта хозяйственной деятельности, пользователя продукции и собственно государства. Задача государства в регулировании риска предпринимательской деятельности заключается в умелом использовании средств и способов государственного принуждения и поощрения в целях поддержания баланса трех указанных выше интересов. Следует отметить, что решающее значение при использовании таких показателей имеет степень реальности и точности статистических данных.

Необходимо также отметить, что указанный выше способ поиска эффективного способа государственного регулирования риска построен на основе перераспределения государственных ресурсов. Так, государству необходимо просчитать выгоду от регулирования риска данного вида предпринимательской деятельности и соотношение этой выгоды с выгодой от регулирования риска от другой деятельности с аналогичными негативными последствиями. При прочих равных условиях, когда государство может урегулировать равными средствами разную степень риска, необходимо регулировать риск большей степени негативных последствий. Таким образом, на выбор метода государственного регулирования влияет также фактор финансовой выгоды (например, государство имеет N средств на государственное регулирование рисков. Существует два вида деятельности: машиностроение (А) и производство лекарственных средств (М). Число негативных последствий от А = 10 в месяц, от М = 100 в месяц. Затраты на регулирование риска А составят 2N в месяц, а в отношении риска М - N в месяц. Государству выгодней за N количество средств сократить риск от М в 100 раз в месяц, нежели от А за двойной расход лишь в 10 раз в месяц). В этой связи необходимо отметить, что степень риска от деятельности А в 10 раз ниже, чем риска от деятельности М. Несмотря на это, экономический аспект заключается в выгоде регулирования именно риска от деятельности М.

В глобальном масштабе экономический аспект также включает в себя следующие показатели:

1. Экономический ущерб (медицинские расходы, имущественный ущерб, упущенная выгода)

2. Ущерб деловой репутации (положение в статистических и сравнительных рейтингах негативных последствий в целом по миру)

В целях настоящего исследования необходимо также подчеркнуть значение социального фактора риска. Социальный фактор риска предполагает как степень гражданской ответственности общества, так и особенности менталитета населения данного государства.

Гражданская ответственность предполагает высокую степень организованности данного общества, обеспечивающую максимальное следование нормам права. Следование нормам права обеспечивается разнообразными санкциями. В обществах с высокой степенью организованности большую роль играют меры общественного порицания. Субъект хозяйственной деятельности может потерять право быть полноправным участником рынка в случае нарушения даже норм рекомендательного характера. В обществах с более низкой степенью организованности большую роль играют императивные предписания норм права. В таких обществах преобладает роль государства как регулятора и контролера отношений. Гражданская ответственность также предполагает отношение граждан к участию в государственном регулировании отношений. В развитом гражданском обществе проявлений коррупции и взяточничества гораздо меньше и отношение к этим проявлениям со стороны как самих граждан, так и государственных служащих резко негативное. В обществах с менее развитой системой самоорганизации рассматриваемые явления воспринимаются как средства восстановления экономической справедливости.

Менталитет общества имеет значение при определении общих подходов в регулировании рисков предпринимательской деятельности. Менталитет - это некая совокупная характеристика людей, живущих в отдельной культуре, которая позволяет описать своеобразие видения этими людьми окружающего мира и объяснить специфику их реагирования на него. В этой связи следует отметить, что такой способ решения рассматриваемой в данной работе проблемы как рецепция зарубежного опыта заранее несостоятелен без учета менталитета общества конкретного государства.

На основании вышеизложенного следует, что при создании системы оценки рисков необходимо учитывать экономический интерес сторон хозяйственных отношений. При регулировании рисков необходимо учитывать интерес предпринимателя, потребителя и государства. Кроме того, при определении системы оценки рисков следует большое внимание уделить социальному фактору. В частности при расчете критических показателей риска, при расчете уровней и степеней рисков необходимо учесть уровень экономического развития государства, степень организации общества, уровень гражданской ответственности общества, уровень благосостояния в обществе, а также менталитет данной общности.

Виды рисков

Практически все риски вне зависимости от категорий, источников, подходов к управлению ими можно классифицировать с нескольких различных позиций:

Статический и динамический риски. Классификация рисков с точки зрения их значимости для организации.

Динамический риск - это риск случайных колебаний результатов деятельности как в лучшую, так и в худшую строну, не способный значимо повлиять на жизнеспособность организации. Как правило, это спекулятивные риски, которые при принятии их организацией слабо взаимодействуют друг с другом и являются причиной незначительного ущерба.

Статический риск - риск возникновения событий, ситуаций, в результате возникновения которых под угрозу ставится дальнейшая деятельность организации, жизнеспособность отдельных направлений деятельности. Это риск качественных, катастрофических потерь, в результате возникновения которых организация уже не сможет функционировать в прежнем режиме, а ущерб может быть нанесен в особо крупном размере.

Оба указанных выше вида рисков являются предметом настоящего исследования. Следует отметить, что методом регулирования динамического риска может быть регулирование, носящее рекомендательный характер, а статического - обязательный.

Систематический и несистематический риски. Классификация рисков с точки зрения их отображения в модели рисков.

Систематический риск - это риск, связанный с факторами, рассматриваемыми как значимые в рамках некоторой модели. Систематические риски не должны значимо снижаться в рамках данного направления предпринимательской деятельности, в противном случае факторы, их определяющие целесообразно игнорировать, и данные риски могут быть отнесены к несистематическим. Систематические риски являются основным предметом исследования при оценке и управлении рисками. Они являются основой интереса потребителя к данному виду продукции.

Несистематический риск - риск, источники которого и чувствительность к которому не рассматриваются в рамках модели оценки и управления рисками. При построении адекватной модели несистематические риски не должны приводить к сколько-либо значимому ущербу и при большом их числе не должны быть связаны друг с другом. В отношении несистематических рисков должен действовать закон больших чисел - выявленный при анализе отдельных элементов предпринимательской деятельности или с течением времени их вклад в возможные потери будет стремиться к нулю. Несистематические риски, как правило, игнорируются при решении задач оценки и управления рисками. Такие риски не являются предметом данного исследования.

В целях проведения полномасштабного исследования по выявлению методов минимизации рисков предпринимательской деятельности необходимо отметить зависимость степени риска предпринимательской деятельности от вида возможных негативных последствий такой деятельности. В зависимости от уровня потенциального ущерба, возникающего при осуществлении данного вида деятельности, степени риска можно дифференцировать по следующей шкале:

1. Риск причинения материального и морального ущерба средней тяжести;

2. Риск причинения тяжкого материального и морального ущерба;

3. Риск причинения особо тяжкого материального и морального ущерба;

4. Риск причинения вреда жизни и здоровью человека;

5. Риск причинения вреда в результате нарушения общественного порядка;

6. Риск причинения вреда интересам государства в результате разглашения государственной тайны.

Критические уровни перечисленных выше видов рисков также будут дифференцированы по сферам рисков. Таким образом, государством должна быть построена система оценки критических уровней рисков по схеме указанной в приложении № 2.

3.5 Общая характеристика рынка экспертных институтов по оценке рисков в Российской Федерации

Учитывая значительности роли экспертных институтов в предлагаемой системе, в рамках данного этапа был проведен анализ состояния рынка экспертных институтов в Российской Федерации в части возможности оценки рисков, определенных в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее - закон о техническом регулировании).

Анализ рынка экспертов в области оценки технических рисков основывается на базовых элементах, содержащихся в законе о техническом регулировании, в соответствии с которыми эксперты должны обладать материальными и иными ресурсами для проведения оценки технического риска в целях: банкротство финансовый предпринимательский

1.Экспертной оценки и разработки специальных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, требований к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, обеспечивающих защиту отдельных категорий граждан (несовершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов);

2.Разработки требований, касающихся информирования приобретателя о возможном вреде продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции и зависящий от других факторов, не позволяющих определить степень допустимого риска, и о факторах, от которых он зависит;

3.Разработки специальных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, применяемых в отдельных местах происхождения продукции, если отсутствие таких требований в силу климатических и географических особенностей приведет к неблагоприятным последствиям;

4.Обоснования необходимости ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер в отношении продукции, происходящей из отдельных стран и (или) мест, в том числе ограничения ввоза, использования, хранения, перевозки, реализации и утилизации, обеспечивающие биологическую безопасность (независимо от способов обеспечения безопасности, использованных изготовителем).

Исследование рынка экспертов в области оценки технических рисков структурно включает в себя детальный анализ каждой из следующих областей технической безопасности: безопасность излучений, биологическая безопасность, взрывобезопасность, механическая безопасность, пожарная безопасность, промышленная безопасность, термическая безопасность, химическая безопасность, электрическая безопасность, ядерная и радиационная безопасность, а также электромагнитная совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования и единство измерений. Указанный анализ позволяет сделать следующие выводы:

1. В России существует ряд организаций (структурных подразделений организаций), занимающихся изучением и исследованием разнообразных видов излучений. Одним из наиболее крупных экспертных центров в этой области технической безопасности может выступить «Курчатовский институт» (г. Москва). Следует отметить, что в соответствии со справочным материалом изучаемых экспертных центров исследования в этой области ведутся уже на протяжении десятилетий. Большое внимание уделяется исследованию влияния различных видов излучений на человеческий организм и разработке мер по обеспечению безопасности человеческого организма от такого излучения. В целом, профессиональный уровень экспертного состава в данной области безопасности положительный.

2. Оценка биологической безопасности, прежде всего, связана с проблемами эпидемиологии и масштабных вирусно-инфекционных заболеваний. Экспертами в этой области технической безопасности, прежде всего, должны выступать научно-исследовательские противочумные, эпидемиологические и противовирусные институты, занимающиеся проблемами разработки медицинских и иных мер по предотвращению биологических катаклизмов. Кроме того, в России существует ряд медицинских центров, которые наряду со своей коммерческой деятельностью занимаются научными изысканиями в указанной сфере и имеют в штате экспертов высокого уровня. Следует также отметить, что биологическая безопасность включает в себя еще и меры, направленные на обеспечение соответствия лекарственных средств необходимым требованиям. Таким образом, экспертами в сфере биологической безопасности должны выступать организации, изучающие свойства и влияние лекарственных средств на организм как человека, так и животных, и растений.

3. В ходе изучения рынка экспертов в области взрывобезопасности, ядерной и радиоактивной безопасности выяснилось, что информация о подавляющем большинстве организаций, занимающихся такими исследованиями, либо нигде не публикуется, либо является секретной. Для детального изучения указанной области рынка экспертов оценки технических рисков необходимо выполнять требования законодательства Российской Федерации о государственной тайне, что, в конечном счете, не позволяет получить необходимую информацию в обычном порядке.

4. Проблемами промышленной безопасности в Российской Федерации занимается практически каждое крупное промышленное предприятие, занимающееся производством. Промышленная безопасность связана как с мерами по охране окружающей среды в связи с ведением промышленной деятельности, так и с охраной труда на предприятиях, занимающихся такой деятельностью. Охрана труда связана, прежде всего, с безопасностью производственного процесса и принятием мер по предотвращению несчастных случаев и чрезвычайных ситуаций.

5. Целью исследований в области механической безопасности, прежде всего, является разработка требований к техническому состоянию оборудования, аппаратуры и устройств, предназначенных для производственного процесса. В связи с вышеуказанным, экспертный состав в данной области также непосредственно вовлечен в промышленное производство. Таким образом, экспертами в данной области могут выступать научно-технические и испытательные центры крупных промышленных предприятий. Следует отметить, что такие структурные подразделения крупных промышленных предприятий занимаются также исследованием электромагнитной совместимости в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования.

6. Основу экспертного рынка в области пожарной безопасности составляют испытательные лаборатории организаций, подведомственных МВД России.

Исследование в области единства измерений в России сводится к изучению теоретической метрологии, уточнению и согласованию фундаментальных физических констант, созданию новых и модернизации существующих государственных эталонов, разработке новых методов и средств измерений. Головными экспертами в этой области можно считать Всероссийский научно-исследовательский институт метрологии имени Д.И.Менделеева (г. С-Петербург), Всероссийский научно-исследовательский институт метрологической службы (г. Москва), Уральский научно-исследовательский институт метрологии (г. Екатеринбург).

На основании исследования рынка экспертов в области оценки рисков можно также сделать определенные выводы в отношении основных характеристик органа по оценке рисков.

Орган по оценке риска должен быть зарегистрирован как юридическое лицо или входить в состав организации, зарегистрированной на территории России в установленном порядке.

Структура органа по оценке риска должна обеспечивать беспристрастность, независимость и компетентность при проведении оценки риска. Для этого в работе органа по оценке риска должно участвовать не менее трех экспертов по оценке риска, из них как минимум один должен быть штатным сотрудником органа по оценке риска. Орган по оценке риска должен иметь организационную структуру и штатный персонал, возглавляемый руководителем. В составе органа по оценке риска должны быть специалисты, имеющие соответствующее высшее образование и опыт работы в соответствующей сфере. При этом должно быть исключено воздействие на персонал со стороны лиц или организаций, которые имеют непосредственную коммерческую заинтересованность в результатах проводимой оценки риска. Орган по оценке риска должен иметь собственные возможности (соответствующее материально-техническое обеспечение, систему регистрации и учета, нормативно-методические документы по проведению оценки риски).

Анализ российского экспертного состава в области оценки технических рисков показал, что в России существует материальный и интеллектуальный потенциал для реализации целей развития и повышения качества законодательства о техническом регулировании. Однако необходимо отметить ряд особенностей российского экспертного рынка в области технического регулирования, который был выявлен в ходе вышеуказанного анализа.

Во-первых, следует отметить, что законодательством Российской Федерации не предусмотрены ограничения в отношении организаций, которые могут участвовать в разработке технических требований на основе исследования технических рисков. Таким образом, в разработке указанных нормативных требований могут участвовать любые организации, отвечающие принципам, сформулированным в настоящем заключении (см. ниже), вне зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности и иных факторов.

Во-вторых, необходимо подчеркнуть, что в России существует большое количество НИИ и учреждений, занимающихся научными исследованиями в различных областях. Вместе с тем, в Российской Федерации не существует единой связанной сети научных учреждений, занимающихся проблемами оценки рисков. Подавляющее большинство таких учреждений являются государственными. Финансовое положение большинства таких организаций критическое. Однако такие организации способны проводить необходимые научные исследования в целях оценки технических рисков, а экспертный состав имеет необходимый потенциал для проведения качественной экспертизы в указанном направлении. Кроме того, в большинстве указанных учреждений до вступления в силу закона о техническом регулировании проводились работы по разработке нормативных актов (ГОСТов) для Госстандарта России. Таким образом, НИИ и учреждения могут стать основой для создания рынка экспертов в области оценки рисков в России.

В-третьих, в Российской Федерации существует масса организаций, обладающих необходимым потенциалом и уровнем профессиональной подготовки специалистов, которые могут быть привлечены к разработке нормативных требований, а также оценке технических рисков в области технического регулирования. Такие организации не входят в систему НИИ или государственных учреждений, а являются юридическими лицами с разнообразными организационно-правовыми формами и формами собственности. Интенсивная промышленная, научно-исследовательская, опытно-конструкторская и иная деятельность таких организаций позволяет проводить научные исследования не только в собственных интересах, но и в качестве привлеченных экспертов. Представляется необходимым вовлечение таких организаций в экспертную работу в сфере технического регулирования и оценки технических рисков.

В-четвертых, в соответствии с законом о техническом регулировании существуют области исследования, информация об экспертах в которых фактически полностью закрыта. Для внесения таких научных учреждений в базу экспертов в области технического регулирования в России необходимо соблюдать требования законодательства Российской Федерации «О государственной тайне», в связи с чем на данном этапе внесение в базу экспертов в области ядерной безопасности, радиоактивной безопасности представляется невозможным.

Видится целесообразным создание базы рынка экспертов в области технического регулирования в России в соответствии со следующими принципами:

* значительный опыт научных разработок в области экспертного исследования;

* наличие материальных ресурсов для соответствующего уровня научного исследования и нормативных разработок;

* соответствующий состав и уровень профессиональной подготовки специалистов в штате организации;

* возможный опыт экспертной работы при разработке ГОСТов для Госстандарта России (факультативный принцип).

Организации, составляющие базу экспертов в области технического регулирования в России можно условно разделить по следующим основаниям:

* по субъектам Российской Федерации (по Федеральным округам);

* по специфике экспертной (научной) деятельности в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании»;

* по организационно-правовой форме;

* по подведомственности организаций-экспертов;

* по степени возможного участия в нормативных разработках (проведение экспертизы целиком или частичное участие в экспертной оценке).



3.6 Выбор методов государственного регулирования на основе оценки рисков

Для целей настоящей работы следует выделить следующие виды государственного контроля (регулирования рисков предпринимательской деятельности):

1. Трудовой (контроль) надзор;

2. Санитарно-эпидемиологический надзор;

3. Экологический контроль;

4. Таможенный контроль;

5. Экспортный контроль;

6. Валютный контроль;

7. Государственный контроль торговли, качества товаров;

8. Антимонопольный контроль;

9. Энергонадзор;

10. Общественный контроль;

11. Контроль за соответствием работников квалификационным требованиям;

12. Контроль за отчетностью;

13. Уголовная ответственность;

14. Государственный пожарный надзор:

15. Метрологический контроль и надзор;

16. Стандартизация;

17. Контроль за выполнением деятельности в соответствии с требованиями законодательства;

18. Защита государственной тайны;

19. Контроль за деятельностью СРО;

20. Декларирование с привлечением третьей стороны.

Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль и надзор, приведен в приложении 2.

Следует отметить, что построение четкой системы, позволяющей определить вид регулирования при том или ином уровне риска, представляется невозможным на данном этапе. Для того чтобы установить сложную систему выбора того или иного метода государственного регулирования риска, необходимо иметь достоверные статистические данные не только по негативным последствиям рисков, но так же и по уровню эффективности того или иного метода регулирования в данной сфере риска. Для получения таких сведений необходимо внести ряд дополнений и изменений в законодательство, регулирующее представление в органы статистики информации и непосредственно деятельность органов статистики.

Таким образом, рекомендации по выбору конкретного вида регулирования риска могут быть выработаны только при условии детального изучения статистических данных. Исследование статистических данных должно включать себя следующие этапы:

1. Сортировка статистических данных по видам предпринимательской деятельности и продукции в целях систематизации и разбивки статистических данных по рискам в зависимости от сферы риска.

2. Группировка рисков внутри отрасли по видам.

3. Составление рекомендаций по применению обязательного или рекомендательного метода регулирования.

4. Заключение о применении конкретного метода регулирования риска предпринимательской деятельности.

При этом модель формирования системы государственного регулирования в зависимости от степени риска должна основываться на следующих показателях:

1. Уровень (степень) вреда, причиняемого в результате негативного воздействия данного вида деятельности.

2. Собственно вид предпринимательской деятельности

3. Способ (метод) государственного регулирования, обеспечивающий безопасность риска предпринимательской деятельности.

Методика выбора определенного способа государственного регулирования риска предпринимательской деятельности основывается на оценке степени риска. Таким образом, риски предпринимательской деятельности должны быть дифференцированы в зависимости от степени вреда, причиняемого в результате негативного воздействия данного вида деятельности, исходя из определенной степени риска и ее соотношения с определенными предельными значениями. На основании такого соотношения должен осуществляться выбор метода регулирования.

Последовательная схема выбора метода регулирования предпринимательской деятельности приведена на рисунке 9.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 9. Схема выбора метода регулирования предпринимательской деятельности.

При этом соответствующие критические значения и формы государственного регулирования могут быть соотнесены по оцениваемым объектам с соответствующими видами государственного регулирования в рамках приведенной матрицы (таблица 3).

Необходимо подчеркнуть, что выбор формы государственного регулирования напрямую зависит от степени потенциального вреда, который может быть причинен деятельностью. Для того чтобы механизм, приведенный в матрице (таблица 3), функционировал, необходимо иметь соответствующие статистические данные и выводы компетентных экспертных органов о предельно допустимых значениях негативных последствий в данной сфере деятельности.

Формы регулирования, приведенные в таблице 3, можно условно разделить на группы по строгости принимаемых мер: 1. Строгие формы государственного регулирования (лицензирование, стандартизация, контроль, регистрация, сертификация); 2. Нестрогие формы государственного регулирования (надзор); 3. Опосредованные формы государственного регулирования (саморегулирование); 4. Дерегулирование.

Методика выбора формы регулирования должна основываться на следующих моментах:

1. Строгие формы государственного регулирования применяются в случае высокой степени вероятности наступления негативных последствий деятельности и масштабности вероятных негативных последствий (степень вероятности и масштабность как математические показатели высчитываются на основе статистических данных по данной сфере деятельности).

2. Нестрогие формы государственного регулирования применяются в тех случаях, когда показатели, указанные в пункте 1 не позволяют применять строгие формы государственного регулирования.

3. Саморегулирование - в остальных случаях. Необходимо также отметить, что саморегулирование предполагает возможность принятия государством норм рекомендательного значения.



Таблица 3 Принципиальная схема выбора формы государственного регулирования

Соотношение с критическим значением Метод регулирования	Вид риска (с разделением технических и экономических рисков)
	ТР1	ТР2	ТР3	ТР4	ТР5	ЭК
Сертификация	Соотношение издержки-выгоды
Лицензирование
Стандартизация
Контроль
Регистрация
Надзор
Саморегулирование

Так, в рамках предлагаемой схемы анализ необходимости применения лицензирования для определенного вида продукции проводится при превышении риска продукции критического риска в соответствии со следующей последовательностью оценки соотношения издержки-выводы.

Для предприятия к издержкам лицензирования относятся:

* издержки получения лицензии (сбора и предоставления лицензирующему органу необходимых документов, прохождения процедур сертификации и получения подтверждения соответствия, разработки и внедрения необходимых внутренних регламентов и т.п.);

* издержки соблюдения условий лицензирования (соблюдения лицензионных условий в процессе работы, подтверждения лицензии в случае существенного изменения методов и способов деятельности, возобновления истекающей лицензии);

* издержки коммуникации с регулирующим органом (составления регламентной отчетности, отвлечения ресурсов во время проведения проверок, исполнения предписаний и устранения нарушений, противостояния коррумпированным чиновникам, пытающимся выбить взятку под угрозой закрытия бизнеса).

При этом в качестве выгод оцениваются (количественно) следующие факторы:

* преодоление отрицательных экстерналий (externalities, внешние эффекты) предпринимательской деятельности. “Отрицательными экстерналиями” называется вред, наносимый предприятием интересам других лиц, контроль или компенсация которого не предусмотрена никакими заключенными между ними договорами. В отсутствии обязывающего к контролю или к компенсации договора необходимо применение иных механизмов предотвращения вреда, одним из которых и может выступает лицензия;

* преодоление вреда, причиняемого изъянами информированности, к которым относят асимметрию информации, когда одна из сторон отношений не обладает существенной для оценки ситуации информацией, имеющейся у другой стороны; недостаток информации, когда все стороны не обладают достаточной информацией для оценки ситуации и искажение информации, когда одна или несколько сторон имеют не соответствующую действительности информацию;

* намеренное ограничение конкуренции, осуществляемой или в государственно--протекционистских целях, или в целях распределения ограниченных ресурсов, не находящихся в частной собственности, или в связи со сложившимися представлениями о том или ином секторе как о естественно--монополистическом.

По итогам сравнения определяется соответственно целесообразность (нецелесообразность) выбора лицензирования в качестве метода государственного регулирования в отношении данной продукции.



4. Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности

Реализуемая в настоящее время политика дерегулирования направлена на снижение степени государственного вмешательства в ход экономических процессов, исходя из так называемой презумпции нецелесообразности государственного регулирования. Логика преобразований предполагает последовательное проведение в жизнь принципа обоснованности государственного воздействия на экономику с использованием законного права принуждения (регулирования). Оптимизация государственного регулирования осуществляется в соответствии с принципами обязательной, максимально полной и эффективной реализации действительно необходимых функций государственного регулирования с параллельным сокращением вмешательства в сферы, где несовершенства рыночного механизма минимальны либо не проявляются вовсе (упразднением избыточных функций), что в конечном итоге будет служить основной цели - сокращению административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства.

Большое значение придается повышению качества принимаемых решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Одним из важнейших шагов в этом направлении должно стать внедрение практики доказательства необходимости вмешательства в предпринимательскую деятельность, которое базируется на важности соблюдения принципа обоснованности государственного вмешательства в ход экономических процессов и имеет целью повышение качества принимаемых решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности, что подразумевает оптимизацию (повышение эффективности) системы регулирования, содействие упорядочению нормотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере правового регулирования предпринимательской деятельности, выявление, отмену и предотвращение появления экономически нецелесообразных и неэффективных нормативных правовых актов, сокращение административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства.

Содержательной основой, на которой должна строиться процедура доказательства необходимости вмешательства в предпринимательскую деятельность, является оценка регулирующего воздействия, механизм которой представляет собой многоаспектный анализ с точки зрения важности решаемых задач, выгод, издержек (соотношения затраты-результат) и рисков с обязательным изучением возможных альтернатив и учетом воздействия регулирующего решения на все заинтересованные стороны (в самом общем виде - хозяйствующих субъектов, потребителей и государство) с целью установления баланса интересов. В основу должна лечь проработанная критериальная база, т.е. набор критериев целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования предпринимательской деятельности в рамках заявленных допустимых целей регулирующего воздействия (их перечень должен быть исчерпывающим и закрытым).

Необходимо обратить особое внимание на разведение понятий государственного и иного вмешательства. Носителем исключительного права вмешиваться в ход разнообразных общественных процессов, в том числе связанных с осуществлением юридическими и физическими лицами деятельности экономического характера по удовлетворению своих потребностей и законных интересов, является государство, которое посредством издания законов и подзаконных актов (правоустановления) и осуществления исполнительно-распорядительной деятельности в рамках и на основе законов ограничивает права и налагает обязанности. Соответственно, «иное» вмешательство в предпринимательскую деятельность, т.е. вмешательство, которое не осуществляется непосредственно государством, должно быть делегировано или санкционировано им. Такая постановка вопроса коррелирует с проблемой развития саморегулирования отдельных секторов экономики как альтернативы государственному регулированию и предполагает обязательный учет возможностей добровольного и делегированного саморегулирования при доказательстве необходимости государственного вмешательства.

Оценка регулирующего воздействия, предполагающая проведение экспертизы регулирующего воздействия на основе критериев целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования, должна осуществляться как в процессе принятия органами государственной власти и местного самоуправления соответствующих решений, так и на регулярной основе в рамках периодической оценки эффективности регулирующих мер. Очевидно, что при формальных (процедурных) различиях, обусловленных различным статусом объектов экспертирования - в первом случае это проект нормативного правового акта в сфере регулирования предпринимательской деятельности, а во втором - действующий нормативно-правовой акт - содержательно оценка строится на единых принципах (исходя из единых целей) и общей методологической базе. Таким образом, методика доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в предпринимательскую деятельность для целей оценки регулирующего воздействия носит универсальный характер и подлежит использованию вне зависимости от процедурных особенностей, обусловленных указанными выше различиями. Эффективность государственного регулирования (регулирующих мер) должна оцениваться на стадии принятия решений, в процессе подготовки нормативных правовых актов в сфере регулирования предпринимательской деятельности и регулярно отслеживаться в рамках периодической оценки с целью отмены (внесения изменений и дополнений) действующих нормативных правовых актов. Указанная деятельность должна осуществляться на основе унифицированной методологической базы, исходящей из критериев целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования и задающей основные параметры процесса доказательства необходимости вмешательства в хозяйственную деятельность участников рынка. Вместе с тем, очевидно, существуют определенные процедурные особенности, связанные с тем, что в первом случае речь идет о введении новых регулирующих мер (регуляций), опосредованных соответствующими проектами нормативных правовых актах (исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая путем издания актов применения права, т.е. индивидуальное правоустановление, не рассматривается как объект оценки регулирующего воздействия в силу своего производного, индивидуального характера), а во втором - о периодическом анализе уже существующих регуляций на предмет их целесообразности и эффективности с целью устранения неоправданных административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства. Из существа вопроса вытекает инвариантность общих принципов организации экспертизы регулирующего воздействия, однако разработка конкретной процедуры требует разведения двух описанных ситуаций. Так, содержательное отличие заключается, например, в том, что процедура периодической оценки может проводиться по упрощенной схеме. Это связано, в том числе с тем, что доказательство соответствия целей регулирующего воздействия допустимым целям должно осуществляться лишь однажды при принятии решения о введении регуляции и не требуется при периодической оценке ее эффективности (при условии неизменности допустимых целей регулирующего воздействия, что фактически всегда справедливо, учитывая их фундаментальность и подкрепленность теоретическим базисом).

4.1 Анализ зарубежного опыта по проведению регулятивных реформ

В ходе реализации регулятивных реформ ряд экономически развитых зарубежных стран успешно внедряет практику осуществления оценки регулирующего воздействия существующих и вновь вводимых регуляций. Накопленный положительный опыт может быть использован в ходе реформирования процесса принятия решений в сфере регулирования предпринимательской деятельности с целью упорядочения нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Ниже проанализирован и обобщен опыт трех стран - Великобритании, Германии и Польши, - находящихся на разных стадиях процесса внедрения элементов системы оценки регулирующего воздействия. Выбор стран обусловлен следующими соображениями:

* рассматриваемые государства находятся на различных стадиях осуществления регулятивной реформы;

* Великобритания накопила значительный положительный опыт и может рассматриваться как ориентир (с учетом различий, обусловленных спецификой правовых систем);

* модель государственного регулирования в Германии имеет известные сходства и пересечения с отечественной моделью;

* социально-экономическая и политическая системы Польши находятся в состоянии трансформации и в этом смысле близки к характеристическим свойствам отечественной экономики (также рассматриваемой как переходной).

Опыт Великобритании

Опыт Великобритании сочетает различные аспекты оценки законов формальными конституционными элементами государства: исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти. Эти различные институты подходят к вопросу об оценке с разных позиций в силу как конституционных, так и практических причин. Способ оценки регулирующих решений рассматривается с точки зрения подходов к решению следующих трех вопросов:

1. какой должна быть политика (относится как к перспективной, так и к ретроспективной оценке);

2. насколько нормативный текст способствует проведению эффективной политики (основной вопрос в перспективной оценке закона);

3. имел ли нормативный текст результатом проведение эффективной политики (основной вопрос в ретроспективной оценке).

В фокусе внимания оказывается специфика Великобритании как государства, не имеющего ни кодифицированного внутреннего права, ни писаной конституции как единого документа или системы документов. В данном контексте также рассматриваются последствия британского членства в Европейском Союзе. Все это не говорит о полном отсутствии правовых рамок для оценки законов в Великобритании. Существуют некоторые, хотя и ограниченные, элементы законодательного "каркаса". Так, например, Акт о Правовых комиссиях 1965 года оговаривает условия создания английской и шотландской Правовых комиссий, уполномоченных рекомендовать проведение правовой реформы. Кроме того, британское административное право, в значительной мере разработанное в ходе судебной практики на основе прецедентного права, оговаривает такие вопросы, как консультативность, обоснованность и соразмерность. Тем не менее, в тех случаях, когда оценка законов упирается в отношения между исполнительной и законодательной властями, ситуация регулируется правилами процедуры законодательства и степенью взаимопонимания исполнительной и законодательной ветвей власти. Хотя такое положение создает гибкие условия для развития, опасность кроется в том, что существующее априори напряжение в политике может привести к проведению несоответствующих международным стандартам оценочных мероприятий и подрыву веры в тщательность работы и щепетильность законодательной власти.

Во многих юрисдикциях частный сектор жалуется на чрезмерное регулирование, в то время как правительство утверждает, что в контексте все усложняющейся общественной жизни граждане требуют больших прав и юридической защиты. Как для частного, так и для государственного сектора большее регулирование почти неизбежно означает большие расходы. Различие между этими двумя секторами состоит в том, что государственный сектор располагает в значительной степени большим контролем в отношении степени регулирования и соответствующих затрат, в то время как частному сектору это регулирование и, соответственно, затраты зачастую навязываются. Даже в тех случаях, когда регулирование в некоторой степени навязывается государственному сектору, как, например, в результате членства в таком наднациональном органе, как Европейский Союз, или в такой международной организации, как Всемирной Торговая Организация, это регулирование, скорее всего, будет навязано и частному сектору.

Эта напряженность в отношениях между частным и государственным секторами привела к разработке методов оценки расходов, связанных с применением тех или иных форм регулирования. В Великобритании это называется "оценкой регулирующего воздействия".

В соответствующем руководстве британское правительство определило оценку регулирующего воздействия как "политический инструмент оценки воздействия, с точки зрения затрат, выгод и рисков любых предложений по регулированию, которые могут затронуть предпринимателей, благотворительные или добровольческие организации" [110]. Теперь правительство Великобритании требует от всех департаментов и агентств при использовании ими законных полномочий и разработке правил масштабного воздействия проведения оценки регулирующего воздействия.

Оценка регулирующего воздействия (RIA) проводится в три стадии:

* начальная RIA,

* частичная RIA (которая должна быть проведена до публичных консультаций по нормативному тексту),

* полная RIA.

Начальная RIA - это общий анализ, основанный на имеющейся, легко доступной информации. На этой и последующих стадиях необходимо рассмотреть варианты, исключающие регулирование. Так, например, среди возможных вариантов:

* опора на потребительский выбор, конкуренцию или инновации;

* улучшение качества консультаций или информирования;

* использование экономических инструментов, таких как сборы с пользователей, налоги или налоговые льготы;

* стимулирование саморегулирования промышленности;

* упрощение или конкретизация существующего регулирования путем дерегулирования (см. ниже);

* установление временных ограничений на регулирование ("клаузула заката") или проведение автоматического пересмотра.

На этой стадии британские государственные служащие обязаны также начать рассмотрение социального воздействия этих вариантов: приведет ли тот или иной вариант к несправедливому переносу затрат на плечи отдельных или наиболее уязвимых групп населения, таких как пожилые люди? Или приведет к созданию новой уязвимой группы?

Частичная RIA включает разработку каждого из вариантов, регулирования и нерегулирования, относительно их рисков, преимуществ, затрат и выполнения. На этой стадии разработчик должен поработать с контрольным списком, включающим такие области, как

* устойчивое развитие,

* оценка воздействия на окружающую среду,

* оценка соблюдения равноправия (например, в отношении пола, расы, возраста, дееспособности),

* оценка воздействия на здоровье, включая безопасность для здоровья на производстве.

Зачастую оценка преимуществ оказывается неудовлетворительной, так как предполагается, что предпочтительный вариант несет самые большие выгоды. Определение затрат включает разработку допущений и предположений относительно каждой группы, на которую оказывается воздействие: так, например, некоторые затраты могут иметь непропорциональный эффект в малом бизнесе. Политические затраты и затраты на реализацию должны будут рассматриваться отдельно. Затраты на реализацию - это, в общем, бюрократические затраты: судебные издержки; рабочее время, затрачиваемое на изучение нового правила; инспекции, оплата лицензий и так далее. Политические затраты - это затраты, непосредственно относящиеся к политическим целям: рост затрат на выплату заработной платы как результат закона о минимальной заработной плате; потери, связанные с запретом на некоторые продукты (например, продажа говядины с костью). RIA также значительно зависит от количественной оценки всех факторов, но некоторые из них нелегко оценить количественно. Некоторые преимущества трудно поддаются оценке в денежном эквиваленте, например, сокращение шумового загрязнения или времени, сэкономленного пассажиром в результате использования различных видов транспорта, но для этого есть технические средства. Наконец, выполнение должно быть представлено в виде градуированной шкалы.

Полная RIA является более тщательно аргументированным и формализованным документом, который представляется соответствующему министру с четкими рекомендациями действий; если рекомендации одобрены, документ подписывается министром и публикуется. Документ должен:

* определить цели;

* оценить риск;

* сравнить преимущества и затраты для каждого варианта;

* подвести итог: кто или какой сектор понесет эти затраты и получит выгоды, а также затронуть любые вопросы равенства или справедливости, которые могут возникнуть;

* определить воздействие на мелкие фирмы и выработать меры по созданию возможностей для соблюдения новых правил малым бизнесом;

* выработать механизмы обеспечения соблюдения предлагаемых правил;

* пояснить, как предложенные меры впишутся в систему существующих правил;

* представить отчет о результатах консультаций, о реакции на предлагаемую меру и предложения по последующим содержательным изменениям в RIA;

* изложить механизм контроля.

Все стадии процесса RIA полностью интегрированы в рамках структуры государственного управления, через Кабинет Министров и подразделения RIA в отдельных правительственных департаментах.

Опыт Германии

Одной из важнейших целей, преследуемых в процессе модернизации системы государственного управления, является повышение действенности закона и достижение более полного (повсеместного) признания верховенства права, в том числе и за счет снижения общей массы нормативно-правовых актов, компенсируемого на качественном уровне. Структурированная методика оценки регулирующего воздействия может внести значительный вклад в успешное проведение анализа и нахождение наиболее адекватных альтернатив для исчерпавших себя норм права. Оценка регулирующего воздействия должна оказывать поддержку политико-административному процессу принятия нормативных актов путем его максимальной рационализации. В данном разделе нами будет рассмотрен немецкий опыт проведения оценки регулирующего воздействия.