Разработка процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику и процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер

Оценка регулирующего воздействия - это метод изучения, получения в достаточной мере достоверной информации о возможных последствиях предполагаемых (вступивших в силу) правовых актов, предполагающий их сравнительную оценку. Данная методика обеспечивает:

* основанную на экспертных оценках разработку альтернатив и оценку последствий их внедрения;

* возможность анализа проектов по определенным критериям как затраты/выгоды, доступность;

* возможность построения текущей оценки в действительности вступившего в силу законопроекта.

В соответствии с требованиями различных стадий законодательного процесса была создана трехуровневая база оценки регулирующего воздействия:

1. Предварительная оценка регулирующего воздействия, основанная на сравнительном анализе регулирующих актов;

2. Сопровождающая оценка регулирующего воздействия, на основе определенного законопроекта;

3. Ретроспективная оценка регулирующего воздействия, являющаяся методом оценки уже вступившего в силу законопроекта.

Основные отличительные черты данных фаз оценки регулирующего воздействия приведены в таблице 4.

Таблица 4 Характеристика фаз оценки регулирующего воздействия

Фаза	Время проведения	Центральные вопросы	Ожидаемый результат
1. Предварительная оценка регулирующего воздействия	При предполагаемом введении нормативно-правового регулирования в некотором секторе экономики, а также для установления необходимости самого регулирования	Какая из альтернатив предполагает наилучшее достижение целей? В каких областях стоит ожидать появления внешних эффектов?	Выбор оптимальной формы контроля, регулирования (возможен и отказ от регулирования)
2. Сопровождающая оценка регулирующего воздействия	На стадии проектировки, планирования; для сравнения проектов или их отдельных частей	Как соотносятся затраты с выгодами? Приемлем ли законопроект для каждой из затрагиваемых им групп?	Утверждение, дополнение, улучшение проекта или его отдельных частей
3. Ретроспективная оценка регулирующего воздействия	По прошествии некоторого времени со вступления в силу законопроекта	Достигнуты ли поставленные цели? Стоит ли производить пересмотр отдельных пунктов?	Выводы о необходимости внесения поправок

Рассмотрим три вышеперечисленных стадии оценки регулирующего воздействия несколько более подробно.

Предварительная оценка регулирующего воздействия

Предварительная оценка регулирующего воздействия предполагает разработку множества альтернативных регулирующих актов, обеспечивает их сравнительный анализ и на его основании позволяет сделать вывод по поводу оптимизации регулирующего воздействия. Предварительная оценка регулирующего воздействия позволяет

* получить выводы о целесообразности регулирующего воздействия в отдельных областях;

* описать и оценить ожидаемые последствия введения регулирования в той или иной области;

* указать вероятные провалы (несостоятельности), перегрузки или недоиспользование того или иного сектора;

* полностью обосновать процесс выбора одной из альтернатив как оптимальной;

* сформировать некоторый предварительный проект, его наброски.

Типичные вопросы, относящиеся к предварительной оценке регулирующего воздействия:

* нуждается ли в регулировании обследуемая область?

* каким образом можно оценить предполагаемое поле деятельности?

* какие альтернативы предлагаются к обследованию, и какие последствия - в том числе и долгосрочные - следует ожидать в каждом из возможных случаев?

* какая из альтернатив в конечном итоге проявит себя как оптимальная?

Далее сопоставим типичные задачи, изучаемые при помощи предварительной оценки регулирующего воздействия, и соответствующие им методы и инструменты (таблица 5).

Таблица 5

Типичные задачи и проблемы	Методы и инструменты
В случае если требуется оценить вероятность возникновения в предполагаемом поле деятельности препятствий, конфликтов или сопротивления и выяснить их возможные причины	предлагается проведение анализа, заключающегося в наблюдении конфликтов, меньшинств в области, затрагиваемой регулирующим воздействием.
В случае, когда цели определены и возникает вопрос, от чего будет зависеть достижимость цели,	следует прибегнуть к целевому анализу и с его помощью уточнить и конкретизировать цели, изучив при этом, какие мероприятия в поддержку каждой конкретной цели будут наиболее эффективны.
В случае, когда необходимо оценить взаимосвязь между подсистемами внутри предполагаемого поля деятельности,	предлагается проведение системного анализа. При помощи этого инструмента оцениваются последствия введения регулирования для каждой отдельной подсистемы и их попарная взаимозависимость.
В любом случае при проведении перспективной оценки регулирующего воздействия возникает необходимость разработки альтернативных способов регулирования. Для этого	необходимо использовать предметные знания и политические выводы о предполагаемом поле деятельности, а также принимать в расчет основные формы и методы государственного регулирования (от рыночно-ориентированной до строгой политики).
В случае, когда необходимо принимать во внимание различные возможности развития регулируемой базы,	возможным представляется ориентироваться на общенациональный (региональный и т.д.) тренд развития.
Для установления возможных последствий введения регулирования	предполагается привлечение независимых экспертов для проведения командных совещаний, экспертных семинаров (workshops), проведение интервью с адресатами предполагаемого нормативного акта. При подобных обследованиях необходимо ориентироваться на следующие критерии: достижимость цели, соотношение затраты/выгоды, соотношение с темпами развития в других областях, внешние эффекты.

Сопровождающая оценка регулирующего воздействия

Сопровождающая оценка регулирующего воздействия служит для тестирования и текущего оценивания проекта на стадии его разработки. Основополагающим здесь является наличие определенного проекта нормативно-правового акта. Методы обследования и изучения по-прежнему носят предиктивный характер.

Сопровождающая оценка регулирующего воздействия применяется для:

* анализа проекта регулирующего акта по определенным критериям (практичность, соотношение затраты/выгоды, справедливость и оптимальность распределения нагрузок в обследуемом секторе, будущие затраты, необходимые для поддержания проекта и т.д.);

* снижения неопределенности за счет изучения групп риска и предполагаемых внешних эффектов;

* устранения/замены слишком громоздких (трудных для понимания, следования им), устаревших, ненужных регулирующих актов;

* дополнения, корректировки и оптимизации предлагаемого проекта.

Типичные вопросы, относящиеся к сопровождающей оценке регулирующего воздействия:

* будет ли планируемое регулирование приемлемым для каждой из затрагиваемых его действием групп?

* легки ли предписания регулирующего акта для понимания, приведения их в силу?

* соответствует ли распределение затрат и выгод, возникающих дополнительно нагрузок общепринятым нормам эффективности и справедливости?

Далее, как и в предыдущем пункте, мы постараемся сопоставить типичные вопросы, возникающие в ходе проведения предварительной оценки регулирующего воздействия, и соответствующие им методы и инструменты (таблица 6).

Таблица 6

Типичные задачи и проблемы	Методы и инструменты
В случае если требуется оценить вероятность возникновения в предполагаемом поле деятельности препятствий, конфликтов или сопротивления и выяснить их возможные причины	предлагается проведение анализа, заключающегося в наблюдении конфликтов, меньшинств в области, затрагиваемой регулирующим воздействием.
В случае, когда цели определены и возникает вопрос, от чего будет зависеть достижимость цели,	следует прибегнуть к целевому анализу и с его помощью уточнить и конкретизировать цели, изучив при этом, какие мероприятия в поддержку каждой конкретной цели будут наиболее эффективны.
В случае, когда необходимо оценить взаимосвязь между подсистемами внутри предполагаемого поля деятельности,	предлагается проведение системного анализа. При помощи этого инструмента оцениваются последствия введения регулирования для каждой отдельной подсистемы и их попарная взаимозависимость.
В любом случае при проведении перспективной оценки регулирующего воздействия возникает необходимость разработки альтернативных способов регулирования. Для этого	необходимо использовать предметные знания и политические выводы о предполагаемом поле деятельности, а также принимать в расчет основные формы и методы государственного регулирования (от рыночно-ориентированной до строгой политики).
В случае, когда необходимо принимать во внимание различные возможности развития регулируемой базы,	возможным представляется ориентироваться на общенациональный (региональный и т.д.) тренд развития.
Для установления возможных последствий введения регулирования	предполагается привлечение независимых экспертов для проведения командных совещаний, экспертных семинаров (workshops), проведение интервью с адресатами предполагаемого нормативного акта. При подобных обследованиях необходимо ориентироваться на следующие критерии: достижимость цели, соотношение затраты/выгоды, соотношение с темпами развития в других областях, внешние эффекты.

Ретроспективная оценка регулирующего воздействия

Ретроспективная оценка регулирующего воздействия используется для изучения последствий принятого нормативного акта с целью его возможной доработки в случае ее необходимости.

Ретроспективная оценка регулирующего воздействия применяется для того, чтобы:

* оценить степень достижения цели действующим регулирующим актом по прошествии некоторого контрольного срока с момента его вступления в силу.

* распознать и более точно оценить последствия введения регулирования и порожденные им внешние эффекты.

* установить, является ли необходимым внесение поправок в принятый закон, и если оно необходимо, то насколько существенны должны быть эти поправки.

Типичные для ретроспективной оценки регулирующего воздействия вопросы:

* достигнуты ли поставленные перед введением регулирования цели?

* проявились ли в результате реформ непредвиденные нежелательные последствия, внешние эффекты, и являются ли они устранимыми?

* в каких областях поля деятельности проявляются перегрузки или недоиспользование?

* доказало ли регулирование свою состоятельность, практичность, простоту понимания и следования его предписаниям?

* нуждается ли принятый проект в доработке, изменении, отмене?

Далее, как и в предыдущих двух пунктах, мы попробуем соотнести типичные вопросы, возникающие в ходе проведения предварительной оценки регулирующего воздействия, и соответствующие им методы и инструменты (таблица 7).

Таблица 7

Типичные задачи и проблемы	Методы и инструменты
Когда возникает необходимость оценить последствия введения регулирующего положения,	принято прибегать к использованным выше критериям (практичность, приемлемость, наличие внешних эффектов, их устранимость, соотношение затраты/выгоды, справедливость и оптимальность распределения нагрузок в обследуемом секторе, будущие затраты, необходимые для поддержания проекта и т.д.)
В случае, когда необходимо оценить степень влияния принятых реформ на общую ситуацию,	предлагается установить взаимозависимость между целями и отдельными мерами, принимавшимися в ходе принятия и вступления в силу закона, и на ее основе построить аналитическую модель, отражающую «пофакторный» взнос каждого отдельного мероприятия в общий итог от введения регулирования.
Когда возникает вопрос о том, где именно отражаются последствия принятия решений,	возможным представляется установить, используя для этого рассмотрение каждого нововведения в отдельности, какие из адресатов норм и секторов жизни общества (экология, экономика и т.д.) были затронуты в ходе реформ.
Для того чтобы эффективно провести оценку,	необходимо определить пороговые значения приемлемости или масштаб оцениваемых данных. В качестве таких пороговых значений принято воспринимать ограничения, вводимые самими нормативно-правовыми актами (например, граничное значение выбросов выхлопных газов автомобилями и т.п.).
Для получения дополнительных данных для исследования и оценки (кроме данных, получаемых из статистических источников)	может быть использован вышеупомянутый созыв экспертных и инсайдерских групп.
В случае если время проведения тестирования на предмет общей эффективности проекта не оговорено в рамках самого проекта,	его следует приурочивать к периоду времени, в котором получены первые опытные данные и наблюдения.
Для оценки и получения выводов на основании полученных данных	предлагается использовать статистические и прочие аналитические методы, такие как анализ временных рядов, эконометрические оценки и т.д.
Для окончательной оценки последствий введения нормативно-правового акта	проводится сравнение между предполагавшимися и достигнутыми результатами; введенное регулирующее положение исследуется на предмет приемлемости, адекватной трактовки, практичности; анализируются непредвиденные последствия и внешние эффекты, оценивается возможность их интернализации и возможность пренебречь ими.

Опыт Польши

В 1999 г. правительство Польши приняло концепцию среднесрочного развития страны до 2002 г., в котором регулятивная реформа обозначалась в качестве одного из приоритетов. В 2000 г. Польша приняла решение присоединиться к программе ОЭСР по проведению обзоров регулирования. В этом же году была образована Группа по вопросам качества регулирования (Regulatory Quality Team), в состав которой вошли представители органов исполнительной власти. Группа является совещательным органом и создавалась для целей подготовки проектов нормативных правовых актов, связанных с осуществлением регулятивной реформы, взаимодействия с ОЭСР в ходе подготовки обзора, оценки действий органов исполнительной власти и внедрения оценки регулирующего воздействия в законотворческую практику (практику подготовки нормативных правовых актов).

К концу 2001 г. в соответствии с решением Кабинета министров оценка регулирующего воздействия стала обязательной для всех принимаемых Кабинетом нормативных правовых актов. Масштаб оценки регулирующего воздействия зависит от объекта регулирования и содержания предлагаемой к введению регуляции. Формального различия между краткой и расширенной процедурой не делается, решение о применимости той или иной схемы принимается ответственным министерством, исходя из объекта и масштаба регулирования и величины ожидаемых эффектов. Детальный (расширенный) анализ применяется только по отношению к проектам нормативных правовых актов, принятие которых сопряжено со значительными социальными и экономическими эффектами. Орган, ответственный за проведение оценки регулирующего воздействия, вправе поднять вопрос о расширении анализа, однако его предложение не носит обязательного характера. Кабинет министров также может обратиться к ответственному министерству с просьбой, расширить оценку влияния в случае, если краткая процедура по тем или иным причинам не признается удовлетворяющей целям оценки качества вводимой регуляции.

В ряде случаев возможны отклонения от общепринятого порядка. Оценка регулирующего воздействия проводиться в соответствии с постоянными, но гибкими правилами. Исходя из предмета и масштаба регулирования, конфигурация анализа определяется таким образом, чтобы не допустить неэффективных расходов. Степень детальности анализа зависит от практической необходимости и величины издержек осуществления оценки.

Результаты оценки регулирующего воздействия входят как составная часть в пояснительную записку, прилагаемую к проекту нормативного правового акта, и публикуются вместе с последним в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме.

В 2003 г. были опубликованы руководящие указания по проведению оценки регулирующего воздействия, содержащие методические рекомендации. Были разработаны специальные предназначенные для государственных служащих обучающие программы, и в Правительственном центре по законодательству (Government Legislation Centre) создано подразделение, ответственное за осуществление контроля качества проводимой оценки регулирующего воздействия, координацию проводимых в этой области мероприятий и проведение различного рода консультаций.

В соответствии с руководящими указаниями, а также следуя существующему позитивному опыту, оценка регулирующего воздействия должна осуществляться на возможно более ранней стадии. В настоящее время этот принцип применяется, прежде всего, по отношению к законопроектам, принятие которых обусловит проявление значительных социальных и экономических эффектов. В части нормативных правовых актов, являющихся второстепенными по силе и для которых социальные и экономические эффекты носят ограниченный характер, к оценке регулирующего воздействия до сих пор в большинстве случаев подходят формально (просто как к приложению к пояснительной записке). Вместе с тем, в настоящее время делаются попытки изменить подобное отношение к оценке регулирующего воздействия второстепенных по силе нормативных правовых актов. Даже если влияние такого акта ограничено, уполномоченный орган (Government Legislation Centre) обращает внимание на выявление соответствующих эффектов и рекомендует органам исполнительной власти по возможности проводить его качественную и количественную оценку.

Результаты оценки воздействия должны свидетельствовать о том, что вводимая регуляция является лучшей из доступных альтернатив и что выгоды от выбранной опции превышают издержки. При этом обязательное требование - учитывать множественные регулятивные опции и возможные альтернативы государственному регулированию - отсутствует. Все сопряженные с введением регуляции выгоды и издержки должны быть измерены. При этом допустимо осуществлять только качественную оценку при условии, что получение количественных оценок связано с запретительно-высокими временными и материальными издержками. С точки зрения методологии, чаще всего используются такие инструменты, как анализ выгод и издержек (соотношения затраты - результат) и анализ издержек. Оценку эффектов рекомендуется осуществлять с учетом социальной нормы дисконтирования.

В случае если затрагиваются вопросы, связанные с безопасностью, возможным причинением вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, по возможности должна проводиться количественная оценка риска. В расчет должно также приниматься воздействие на уровень конкурентности экономики и степень открытости рынка. Обязательным требованием для любого органа исполнительной власти вне зависимости от рассматриваемого предложения является учет бюджетного эффекта, влияние на рынок труда, долгосрочное и краткосрочное воздействие на отдельные отраслевые рынки, региональные эффекты.

Проверка качества оценки регулирующего воздействия осуществляется в рамках двухуровневой системы. Уполномоченное структурное подразделение Правительственного центра по законодательству (Government Legislation Centre) дает рекомендации по оптимальному масштабу оценки регулирующего воздействия и необходимому объему общественных консультаций в ходе взаимодействия с представителями ответственных за подготовку проекта нормативного правового акта органов исполнительной власти (в том числе неформального характера) и в рамках подготовки официального отзыва, прилагаемого к пояснительной документации. В случае возникновения разногласий, орган исполнительной власти, подготавливающий регулирующее решение, обязан предоставить официальный ответ, который также прилагается к проекту нормативно-правового акта и принимается во внимание при его принятии Кабинетом Министров. Подчеркнем, что в компетенцию Правительственного центра по законодательству не входит право препятствовать продвижению проекта. Рассмотрение проекта нормативного правового акта может быть признано нецелесообразным лишь на уровне совещательных органов при Правительстве или самим Кабинетом Министров. Они также вправе отказаться обсуждать проект в случае, если не была проведена оценка регулирующего воздействия (входит в обязанности соответствующих министерств и ведомств). В любом случае, решение о признании проекта нормативного правового акта не подлежащим принятию или возращении его на доработку в ответственный орган исполнительной власти может быть принято лишь на правительственном уровне.

Если речь идет о законопроектах, Парламент также вправе возвращать их на доработку в случае, когда пояснительная документация, включающая в себя в частности результаты оценки регулирующего воздействия, признается неполной или не соблюдается процедура публичного (общественного) обсуждения проекта с привлечением к консультациям всех заинтересованных сторон.

Важной особенностью польской модели, которая характеризует ее как находящуюся в стадии развития, является отсутствие обзора (проверки) качества осуществления оценки регулирующего воздействия, что создает стимулы к снижению качества проводимой аналитической работы.

Как указывалось выше, общественные консультации со всеми заинтересованными сторонами обязательны. При этом рекомендуется по возможности проводить их на ранних стадиях обсуждения планируемой к введению регуляции. Практика показывает, что публичное обсуждение проводится параллельно с внутренними (межведомственными) консультациями, что в большинстве случаев обусловлено жесткостью временных ограничений. Возможные альтернативы не публикуются в открытых источниках, однако к обсуждению привлекается экспертное сообщество и широкие круги общественности (потенциальные адресаты рассматриваемой регулятивной опции, общественные организации, профсоюзы, объединения работодателей, профессиональные ассоциации, бизнес объединения, местные органы власти, потребители, экологические организации и т.д.). Существуют также специальные встроенные механизмы, позволяющие учитывать слабо выраженные интересы отдельных уязвимых групп (некоммерческие научные, образовательные, благотворительные и прочие организации, малый бизнес, меньшинства). В процессе консультаций используется довольно широкий технический набор инструментов, позволяющий максимально полно учитывать все представленные мнения.

Требование обязательного учета поступивших комментариев при доработке проекта нормативного правового акта отсутствует. Однако в том случае, если предложения заинтересованных сторон отвергаются, необходимо представлять их перечень с указанием причины, по которой указанные комментарии не учтены (данный перечень прилагается к пояснительной документации). Разработчики также обязаны уведомлять организации, приславшие отклоненные предложения, о мотивах своего решения.

4.2 Обобщение зарубежного опыта в области оценки регулирующего воздействия

Обобщение опыта экономически развитых стран, осуществляющих регулятивные реформы, позволяет выделить ряд ключевых направлений, связанных с повышением качества принимаемых решений в сфере регулирования предпринимательской деятельности:

1. Улучшение качества регулирования посредством ужесточения процедуры подготовки проектов нормативных правовых актов и внедрения четких единых критериев, применение которых обязательно при разработке регулирующих решений. Качество вводимых регуляций может быть повышено за счет внедрения транспарентных процедур их подготовки и устранения избыточных дискреционных полномочий правоприменителей. Параллельно необходимо принимать меры, направленные на внедрение практики обязательного изучения существующих альтернатив предлагаемой регуляции, следования основным принципам регуляторной политики (в частности, доказательства необходимости государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность), а также разработку и совершенствование системы стандартов качества. Предлагаемые в этом контексте меры связаны с:

* разработкой критериев эффективного регулирования, проектировкой процедур, обеспечивающих повышение качества регулирования, внедрением стандартов качества регуляций;

* разграничением полномочий, связанных с обеспечением подготовки качественных регулирующих решений, что предполагает распределение ответственности между органом государственной власти, разрабатывающим регуляцию, и единым уполномоченным органом, выполняющим координирующие функции и осуществляющим выработку и реализацию политики в сфере повышения качества государственного регулирования.

2. Совершенствование институциональных основ политики, направленной на повышение качества регулирования. В частности:

* обеспечение адекватной целям эффективного регулирования экспертной и материально-технической базы, повышение ресурсного обеспечения уполномоченных органов государственной власти (их структурных подразделений, ответственных за проведение оценки регулирующего воздействия);

* принятие долгосрочной (среднесрочной) программы по внедрению элементов оценки регулирующего воздействия разрабатываемых проектов нормативных правовых актов;

* подготовка уполномоченным органом ежегодного отчета по результатам оценки регулирующего воздействия вводимых регуляций с целью повышения подотчетности и уровня ответственности;

* изучение целесообразности образования на постоянной основе межведомственной (Правительственной) комиссии, ответственной за качество осуществляемого регулирования.

3. Осуществление оценки регулирующего воздействия для всех вновь принимаемых нормативных правовых актов, внедрение соответствующих системных элементов в соответствии с четким заранее разработанным планом. Систематическое осуществление оценки регулирующего воздействия может рассматриваться как гарантия принятия эффективных решений в сфере регулирования предпринимательской деятельности. Прилагаемые в настоящее время к проектам нормативных правовых актов пояснения (в формате пояснительных записок) по большей части носят формальный характер и не содержат реальных оценок величины возможных эффектов. Тем более речь не идет о скрупулезном анализе влияния вводимой регуляции на все потенциально затрагиваемые группы интересов. В связи с этим представляется необходимым поэтапное внедрение элементов оценки регулирующего воздействия, осуществляемое в контексте единой государственной политики по повышению качества регулирования. В качестве существенных моментов можно выделить:

* необходимость обязательного осуществления оценки регулирующего воздействия для регуляций, сопряженных с проявлением значительных эффектов (существенно влияющих на различные группы интересов), с перспективным распространением на все решения в сфере регулирования предпринимательской деятельности в той или иной форме (обусловленной характером и масштабом регуляции);

* сосредоточение ресурсов на проведении анализа проектов, связанных с потенциально наибольшим воздействием на все заинтересованные стороны (в самом общем виде - хозяйствующих субъектов, потребителей и государство); следуя данной логике, на ранних стадиях подготовки любого регулирующего решения требуется проведение начальной оценки регулирующего воздействия и только для наиболее важных регуляций - более детального анализа в рамках полной оценки всех возможных эффектов на более поздних стадиях;

* использование возможно более подробного анализа издержек и выгод и расширение технических возможностей по осуществлению оценки регулирующего воздействия в среднесрочной перспективе (в частности, повышение квалификации государственных служащих, совершенствование технологических возможностей по сбору начальной информации);

* интеграция оценки регулирующего воздействия в процесс публичных консультаций, установление «обратной связи» со всеми заинтересованными сторонами, когда все поступившие в результате публичного обсуждения критические замечания принимаются во внимание и фиксируются, а в случае отклонения предложений заявитель получает официальный ответ с указанием на мотивы подобного решения;

* внедрение элементов оценки регулирующего воздействия в законотворческий процесс; в частности, в случае когда в качестве субъекта права законодательной инициативы выступает законодательная власть, необходимо проведение анализа влияния законопроекта на все заинтересованные стороны по схеме, аналогичной (с точки зрения методологии) ситуации, когда разработчиком является орган исполнительной власти.

4. Расширение консультаций и общественных обсуждений в процессе подготовки проекта нормативного правового акта. Существенным аспектом обеспечения открытости процесса разработки регулирующих решений является проведение консультаций и публичных обсуждений. Учет данного фактора позволит в значительной мере увеличить релевантность и эффективность регулирования. Принципиально важно придание консультациям систематического характера и введение их в общепринятую практику. К обсуждениям должны привлекаться все потенциально затрагиваемые вводимой регуляцией группы интересов, в том числе относительно слабо представленные и уязвимые. Особое внимание следует уделить:

* обеспечению максимального (последовательного и эффективного) использования потенциала общественных консультаций в режиме комментариев и замечаний;

* внедрению стандартных процедур, активизирующих процесс проведения консультаций (например, организация специальных встреч с заинтересованными сторонами).

5. Сокращение дискреционных полномочий государственных служащих в рамках возложенных на них административных функций, упрощение и повышение открытости соответствующих процедур. Сюда же можно отнести необходимость преодоления таких проблем, как множественность вариантов диспозиций правовых норм (наличие бланкетных и отсылочных диспозиций) и наличие широких возможностей ведомственного и локального нормотворчества. В связи с этим следует отдельно отметить важность осуществления детального обзора предложений по формированию конфигурации административной процедуры с использованием инструментария оценки регулирующего воздействия.

Выделим основные направления, на которых должна быть сосредоточена работа по внедрению непосредственно элементов оценки регулирующего воздействия:

1. Обеспечение гарантий (в том числе политических) надлежащего проведения оценки регулирующего воздействия. Осуществление оценки регулирующего воздействия должно поддерживаться на самом высоком уровне. При этом должны быть задействованы все участники процесса принятия решений в сфере регулирования предпринимательской деятельности. Возможно принятие конструкции, когда результаты оценки регулирующего воздействия предлагаемого к принятию нормативного правового акта заверяются руководителем соответствующего органа исполнительной власти. Это позволит повысить уровень ответственности и качество вводимых регуляций.

2. Разграничение полномочий и распределение ответственности. Процедура оценки регулирующего воздействия должна быть тщательно проработана с целью недопущения конфликта интересов, осуществления контроля за качеством проводимого анализа и обеспечения последовательности и согласованности осуществляемых действий. Оптимальной представляется схема, согласно которой ответственность за проведение оценки регулирующего воздействия возлагается на уполномоченные органы исполнительной власти и единый координирующий орган. Разработчики проекта нормативного правового акта к пояснительной записке должны прилагать согласованный с единым обеспечивающим (контролирующим) надлежащее качество органом документ, отражающий результаты проведенной оценки регулирующего воздействия и отвечающий предъявляемым требованиям (стандартам).

3. Оценка влияния. Эффективная оценка регулирующего воздействия должна базироваться на детальном количественном анализе. Внедрение элементов оценки регулирующего воздействия в нормотворческую практику предполагает, в первую очередь, обеспечение выполнения разработчиками требования по обязательному осуществлению анализа (оценки) издержек и выгод с использованием разнообразного доступного инструментария. При этом необходимо обращать внимание на три принципиально важных момента:

* возможности соответствующих органов государственной власти по внедрению предлагаемого регулирующего воздействия;

* четкое выявление и разделение воздействия принимаемой регуляции на государство (в частности, оценка бюджетного эффекта) и влияния на экономику и общество в целом;

* оценку воздействия на субъекты предпринимательской деятельности и потребителей.

4. Развитие и внедрение эффективных механизмов сбора и анализа информации. Качество проводимого в рамках оценки регулирующего воздействия анализа напрямую зависит от используемых статистических данных (особенно в части количественного анализа) и доступности необходимой информации в целом. В этом смысле существуют две серьезные проблемы: первая связана с существующими недостатками официальной статистики, вторая - с нехваткой существенной для разработки проекта нормативного правового акта информации. Соответственно, принципиально значимым становится принятие мер по повышению доступа принимающих регулирующие решения государственных служащих к информационным и аналитическим ресурсам.

5. Повышение профессиональной подготовки разрабатывающих и принимающих регулирующие решения государственных служащих. Государственные служащие, ответственные за подготовку и принятие регулирующих решений, должны соответствовать квалификационным требованиям и обладать знаниями, в том числе специфическими, для осуществления качественной оценки регулирующего воздействия. Проблема повышения подготовки решается посредством разработки руководящих указаний (в частности, на базе существующего положительного зарубежного опыта) и непосредственно обучения компетентных государственных служащих.

6. Целеполагание при проведении оценки регулирующего воздействия. Оценка регулирующего воздействия является сложным процессом, требующим значительных материальных и временных затрат, которые в ряде случаев разработчики проектов нормативных правовых актов по тем или иным причинам нести в полном объеме не в состоянии (в силу ограниченности бюджетного финансирования органов исполнительной власти и сжатости сроков, отводимых на подготовку и введение регуляции). Как показывает практика развитых стран, уже внедривших обязательную оценку влияния принимаемого регулирующего решения, уполномоченные органы (их структурные подразделения) не справляются с работой по осуществлению оценки регулирующего воздействия всего массива проектов нормативных правовых актов, которые носят второстепенный характер и не сопряжены с проявлением значительных эффектов. Поэтому практические результаты аналитической работы становятся доступны уже при завершении нормотворческого процесса и существенного влияния на конфигурацию и принципиальные характеристики регуляции не оказывают. К тому же, коррекция уже подготовленного и согласованного нормативного правового акта в большинстве случаев сопряжена с запретительно-высокими издержками. Принимая во внимание объективные ограничители, роль которых для отечественной системы органов исполнительной власти достаточно велика, а также потенциально негативный эффект, связанный с избыточностью межведомственных согласований, представляется целесообразным соотнесение важности принимаемой регуляции с величиной потенциальных издержек. Так, возможно установление определенного порогового значения для связанных с принятием регулирующего решения эффектов (отражающих влияние на заинтересованные стороны), превышение которого будет автоматически означать необходимость осуществления детального анализа. Таким образом, оценка регулирующего воздействия должна носить двухуровневый характер: на первоначальной стадии осуществляется предварительный анализ, позволяющий выявить и в самых общих чертах оценить все возможные эффекты, а на второй - в случае необходимости, определяемой в соответствии с установленными критериями, - проводится полное (детальное) исследование.

7. Интеграция оценки регулирующего воздействия в процесс определения направлений реализуемой политики. Интегрированность оценки регулирующего развития в систему выработки политических решений позволит повысить качество принимаемых регуляций, обеспечив связь подготавливаемых проектов нормативных правовых актов между собой и их взаимную согласованность. Кроме того, это увеличит координацию органов государственной власти, снизит издержки межведомственных согласований и непосредственно реализации процедуры оценки регулирующего воздействия, облегчая при этом реализацию единой политики в соответствии с заданным вектором развития (в частности, исключит или по крайней мере затруднит принятие нормативных правовых актов разнонаправленного воздействия).

8. Повышение прозрачности, привлечение представителей экспертного и гражданского сообщества. Проведение разнообразных консультаций в процессе разработки проектов нормативных правовых актов позволяет получить существенную для принятия регулирующего решения информацию, отследить достижимость заявленных результатов предложенными средствами, выявить возможные альтернативы. К обсуждениям должны привлекаться все потенциально затрагиваемые вводимой регуляцией группы интересов, в том числе относительно слабо представленные и уязвимые. Особое внимание необходимо уделять важности наличия «обратной связи», когда все поступившие в результате публичного обсуждения критические замечания принимаются во внимание и фиксируются. В случае отклонения предложений заявитель получает официальный ответ с указанием на мотивы подобного решения.

Изучение зарубежного опыта и существующей «лучшей практики» позволяет выявить ключевые структурные характеристики ОРВ. Ниже приведены основные требования:

1. Проведение оценки регулирующего воздействия обязательно, по крайней мере, при принятии решений, оказывающих значительное влияние на субъекты предпринимательской деятельности (на стадии пилотирования), и впоследствии для всех нормативных правовых актов.

2. Принципиально важна адекватная и четкая постановка проблемы.

3. Определение целей регулирующего воздействия должно быть однозначным и не содержать противоречий и неопределенностей (что подразумевает выражение ожидаемых результатов в поддающихся измерению качественных и количественных показателях, закрепление в явной форме иерархии целей).

4. Осуществление оценки регулирующего воздействия, консультаций и экспертирования необходимо проводить на этапе, когда выбор регуляции открыт.

5. Обсуждение должно быть публичным и максимально открытым (за исключением вопросов, по которым привлечение широкой общественности невозможно).

6. При проведении консультаций необходимо учитывать интересы всех заинтересованных сторон (процедура должна обеспечивать обязательное привлечение последних к обсуждению).

7. Существенен вопрос выбора надлежащей конфигурации консультаций и обеспечения практического использования их результатов при принятии регулирующего решения.

8. Процедура оценки регулирующего воздействия состоит из нескольких этапов (начальная ОРВ, частичная ОРВ, полная ОРВ), по крайней мере, один из которых должен быть обязательным.

9. При проведении оценки регулирующего воздействия необходимо рассматривать несколько возможных альтернатив и выбирать наиболее адекватную опцию.

10. Обязательно проведение априорного анализа влияния каждой рассматриваемой опции с использованием единой четкой процедуры.

11. Анализ регулирующего воздействия предполагает описание и по возможности оценку сопряженных с введением регуляции эффектов, оценки ожидаемого соответствия для каждой рассматриваемой опции, влияние на принимающую регулирующее решение организацию.

12. По результатам анализа регулирующего воздействия должна быть рекомендована наиболее предпочтительная опция (опции) или, по крайней мере, указаны нежелательные опции.

4.3 Методика доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в предпринимательскую деятельность

Доказательство необходимости государственного или иного вмешательства в предпринимательскую деятельность должно исходить из оценки соответствия допустимым целям регулирующего воздействия. Допустимая цель регулирующего воздействия - это цель, которая не может быть достигнута на основе свободной предпринимательской деятельности и которая направлена на решение значимых социальных задач, обеспечение безопасности, предотвращение ущерба жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, обеспечение прав и свобод граждан, предотвращение значительного экономического ущерба (потерь, издержек) для неограниченного круга производителей, потребителей и других лиц, обусловленного обстоятельствами, препятствующими эффективному функционированию рынков товаров и услуг. Подобные обстоятельства возникают в связи с проявлением изъянов рынка:

* Ограниченности конкуренции. В первую очередь, речь идет о тенденциях к монополизации отдельных секторов экономики. Поскольку монополия ведет к неоптимальному использованию ресурсов, относительному недопроизводству, повышению цен и снижению качества продукции, государственное вмешательство может способствовать существенным улучшениям. Случай естественной монополии требует отдельного рассмотрения (инструменты государственного регулирования обладают спецификой, связанной с особенностями естественной монополии).

* Существования внешних эффектов (экстерналий). Широко понимаемые внешние эффекты тесно сопряжены с понятием альтернативной стоимости использования ресурсов (экономических благ). Если какой-либо хозяйствующий субъект эксплуатирует ограниченные ресурсы, не возмещая их полной стоимости, издержки ложатся на остальных участников хозяйственной деятельности. В этом случае экономика имеет дело с негативным внешним эффектом. Позитивный внешний эффект связан с принятием на себя хозяйствующим субъектом дополнительных расходов (издержки использования ресурса превышают его альтернативную стоимость). Негативные последствия отрицательных экстерналий связаны с проявлением тенденции к относительному перепроизводству при расточительном расходовании ресурсов. Для положительных экстерналий ситуация обратна: имеет место недопроизводство, сопровождаемое повышением цен на производимую продукцию (работы, услуги).

* Неполноты (асимметрии) информации. Неполнота информации ограничивает возможности эффективного использования ресурсов, обуславливая неоптимальное поведение продавцов и покупателей. В частности, это приводит к ограничению конкуренции и созданию препятствий для заключения долгосрочных контрактов. Под информационной асимметрией понимается неравномерность распределения информации, необходимой для принятия экономическими агентами рациональных решений.

Таким образом, допустимыми целями регулирующего воздействия являются:

1. Преодоление несовершенств рынка (достижение Парето-улучшений), препятствующих его эффективному функционированию и связанных с:

* несовершенством конкуренции (высокая степень концентрации и высокие барьеры входа на рынок);

* недостаточностью информации на рынках товаров и услуг для информированного выбора потребителей (информация отсутствует, информация недобросовестна, информация чрезмерно дорога);

* чрезмерностью трансакционных издержек (издержки участия потребителя в рыночных отношениях запретительно-высоки, включая издержки получения компенсации в случае недобросовестного поведения продавца);

* существованием значительных внешних эффектов (экстерналий).

2. Осуществление перераспределения в соответствии с принятыми государством обязательствами (в первую очередь, широко понимаемого социального характера).

В случае если соответствие предлагаемого регулирующего решения допустимым целям регулирующего воздействия доказано, необходимо приступать к выявлению и анализу альтернативных опций и способов его конфигурации, позволяющих достичь заявленных целей с минимальными совокупными издержками (с учетом изменения положения хозяйствующих субъектов, потребителей и государства). Альтернативные решения, подлежащие рассмотрению, предполагают:

* сохранение статус-кво;

* отсутствие регулирования;

* применение добровольных правил и стандартов;

* использование механизма саморегулирования отдельных секторов экономики;

* со-регулирование;

* использование стимулов для формирования желаемого поведения хозяйствующих субъектов;

* заключение контрактов;

* применение косвенного регулирования;

* изменение системы налогообложения (создание позитивных и негативных стимулов);

* применение антимонопольного регулирования;

* формирование общественного мнения;

* делегирование необходимых функций государственного регулирования рынку;

* аутсорсинг;

* прочие опции.

По результатам экспертизы указанных опций на предмет соотношения выгод и издержек, соответствия поставленным целям и задачам государственного регулирования (целесообразности) возможно предоставление заключения о целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности предлагаемого регулирующего решения и осуществление дальнейшей аналитической работы (предполагающей в частности учет результатов публичного обсуждения и различного рода консультаций) по приданию регуляции оптимальной конфигурации. Разработанный Минэкономразвития России проект Закона «Об особенностях принятия решения в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности» предлагает следующие критерии целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования предпринимательской деятельности (рассматриваемые в совокупности):

1. Доказано соответствие целей регулирующего воздействия, четко прописанным допустимым целям;

2. Установлена невозможность достижения цели регулирующего воздействия с помощью иных мер, предполагающих отказ от установления ограничений или установление менее жестких ограничений прав, связанных с предпринимательской деятельностью (виды мер воздействия на предпринимательскую деятельность приведены ниже);

3. Установлено отсутствие в действующих нормативных правовых актах иных мер регулирующего воздействия, направленных на тождественную цель;

4. Установлена возможность достижения поставленной цели с помощью предлагаемых мер регулирующего воздействия с учетом финансовых и иных ресурсов, которые могут быть направлены на осуществление мер регулирующего воздействия;

5. Установлено существенное превышение совокупных выгод государства, граждан и общества над совокупными затратами (потерями, издержками указанных лиц) в результате применения рассматриваемых мер регулирующего воздействия;

6. В случае осуществления мер регулирующего воздействия органами государственной власти Российской Федерации установлена невозможность осуществления этих мер органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления или установлено существенно менее благоприятное соотношение совокупных выгод государства, граждан и общества над совокупными затратами (потерями, издержками указанных лиц) в результате применения рассматриваемых мер регулирующего воздействия органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления;

7. В случае осуществления мер регулирующего воздействия органами государственной власти субъектов Российской Федерации установлена невозможность осуществления этих мер органами местного самоуправления или установлено существенно менее благоприятное соотношение совокупных выгод государства, граждан и общества над совокупными затратами (потерями, издержками указанных лиц) в результате применения рассматриваемых мер регулирующего воздействия органами местного самоуправления.

По степени жесткости предлагается выделять следующие виды мер воздействия на предпринимательскую деятельность, перечисленные в порядке усиления ограничений прав:

1. Меры, не предполагающие установления ограничений прав, связанных с предпринимательской деятельностью, в частности, меры, реализуемые и финансируемые государственными органами, органами местного самоуправления по распространению необходимой информации, а также обучению потребителей и других лиц, чьи интересы затрагиваются предпринимательской деятельностью;

2. Меры, предполагающие выработку государственными органами и органами местного самоуправления рекомендаций по установлению добровольных ограничений самостоятельно каждым субъектом предпринимательской деятельности, в частности, разработка рекомендательных (примерных, эталонных) кодексов поведения, которые могли бы быть использованы субъектами предпринимательской деятельности в случае разработки и принятия на добровольной основе локальных нормативных актов;

3. Меры, предполагающие ограничение прав, связанных с предпринимательской деятельностью, самостоятельно определяемые саморегулируемыми организациями субъектов предпринимательской деятельности и являющиеся обязательными для членов саморегулируемых организаций, в том числе требования к осуществлению деятельности в той или иной сфере предпринимательской деятельности, принятие кодексов поведения и т.д.;

4. Меры, предполагающие ограничение прав, связанных с предпринимательской деятельностью, обязательные для членов саморегулируемых организаций и определяемые саморегулируемыми организациями субъектов предпринимательской деятельности на основе соглашений с государственными органами и органами местного самоуправления или по согласованию с указанными органами;

5. Меры, предполагающие ограничение прав, связанных с предпринимательской деятельностью, обязательные для членов саморегулируемых организаций и реализуемые саморегулируемыми организациями на основе делегирования им полномочий в области регулирующего воздействия на предпринимательскую деятельность государственными органами и органами местного самоуправления;

6. Меры, предполагающие сочетание ограничения прав, связанных с предпринимательской деятельностью, самостоятельно определяемых субъектами предпринимательской деятельности, и ограничений, непосредственно устанавливаемых государственными органами и органами местного самоуправления, в том числе на основе типовых кодексов поведения, правил осуществления соответствующего вида деятельности и т.д.;

7. Меры, предполагающие установление ограничений прав, связанных с предпринимательской деятельностью, непосредственно органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Вместе с тем, ряд вопросов вызывает предлагаемый проектом Закона «Об особенностях принятия решения в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности» порядок принятия государственными органами и органами местного самоуправления решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности на основе экспертизы регулирующего воздействия.

Институциональная модель предполагает создание уполномоченного федерального органа исполнительной власти, ответственного за проведение публичных слушаний и мероприятий по обсуждению нормативных правовых актов и проектов, организацию экспертизы регулирующего воздействия, выдачу заключений по ее результатам с последующим принятием законодательно предусмотренных мер. На фоне проводящейся административной реформы и процесса формирования новой структуры федеральных органов исполнительной власти целесообразность создания дополнительного ведомства крайне сомнительна. Некоторые из функций, которыми предполагается наделить образуемую структуру, подпадают под выработанные в рамках административной реформы критерии избыточности функций государственного регулирования и в соответствии с применявшимися Правительственной комиссией подходами подлежат упразднению, то есть, проектируемое ведомство уже изначально отчасти не удовлетворяет требованиям, предъявляемым к органам исполнительной власти. Опасения относительно потенциальной неэффективности предлагаемой модели усиливаются в связи с отсутствием реальной необходимости в создании дополнительного звена между экспертным сообществом (планируется создание специальных экспертно-консультационных советов) и регулирующим субъектом, суть деятельности которого может на практике свестись к простому транслированию заключений относительно регулирующего воздействия. Вместе с тем, возрастут издержки, связанные с межведомственными взаимодействиями, что с учетом потенциально рентоориентированного поведения чиновников может, наоборот, служить стимулом к увеличению административных барьеров. Кроме того, в связи с созданием трехуровневой системы федеральных органов исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) и структурными изменениями в функциональном наполнении возможности ведомственного нормотворчества сильно ограничены. Функции правоустановления закреплены за министерствами (с некоторыми исключениями из общего правила), что значительно повышает ответственность за принимаемые решения и делает систему в целом более прозрачной. За агентствами остается право издавать лишь индивидуальные правовые акты (действие исчерпывается однократным применением), которые и так выведены из сферы действия законопроекта. Этот факт снимает часть аргументов сторонников принятия законопроекта в его настоящем виде (так, на последнем обсуждении проекта в ЦСР сторонники его принятия в предложенном варианте приводили в пример неограниченное нормотворчество отдельных ведомств, которые в настоящее время уже прекратили существование). С другой стороны, можно поставить под сомнение и остроту необходимости закрепления в законопроекте требований по обязательному публичному обсуждению и экспертизе регулирующего воздействия проектов федеральных законов и законов субъектов Федерации. В принятом в 2002 г. законе «О техническом регулировании» был впервые заложен механизм публичного обсуждения проектов технических регламентов, обеспечивающий учет интересов всех заинтересованных сторон и, в первую очередь, предпринимателей. Данный прецедент позволяет говорить о том, что дальнейшее движение в сторону повышения открытости законотворческого процесса и проведения углубленного анализа регулирующего воздействия принимаемых законов с привлечением широкого круга независимых экспертов при наличии соответствующей политической воли можно рассматривать как вполне реальную альтернативу развития. В этом случае опять-таки отпадает необходимость в создании параллельного механизма по обеспечению оценки регулирующего воздействия, который предполагает создание дополнительного ведомства (возникает также вопрос о правомерности выдачи органом исполнительной власти заключений по результатам экспертизы проекта федерального закона или закона субъекта Федерации). Именно по этой причине проекты технических регламентов не подлежат публичному обсуждению и экспертизе регулирующего воздействия в рамках законопроекта «Об особенностях принятия решения в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности».