Разработка процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику и процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер

Немецкий институт стандартов

В качестве примера применения саморегулирования в Германии можно привести германскую систему стандартов. В 1917 году в Германии был создан Комитет нормалей для общего машиностроения, ставший основной национальной системой стандартизации в Германии, который дважды менял свое название: в 1926 г. на Германский комитет стандартов и в 1975 году на Немецкий институт стандартизации (DI№).

Принципы деятельности немецкой национальной организации по стандартизации:

* добровольность - обеспечивается правом любого лица принимать участие в создании стандарта, а нормативные документы носят рекомендательный характер;

* гласность - реализуется публикацией всех проектов стандартов и принятием во внимание каждого критического замечания;

* участие всех заинтересованных сторон - равноправие всех участвующих в стандартизации юридических лиц;

* единство и непротиворечивость - выражаются в установлении правил и процедур, обеспечивающих единство всей системы стандартизации, и в обязательной проверке вновь принятых стандартов на их совместимость с действующими нормативными документами;

* конкретность - состоит в обязательном соответствии стандарта современному научно-техническому уровню;

* ориентированность на общую выгоду - определяется правилом: польза для всей страны превалирует над выгодой отдельной стороны;

* ориентированность на экономические реальности - состоит в том, что в стандарт закладываются только абсолютно необходимые требования, так как стандартизация - не самоцель;

* международный характер стандартизации - деятельность DI№ направлена на устранение технических барьеров в торговле и создание единого рынка в Европе, на применение международных и европейских стандартов.

DIN состоит из основной и дочерних организаций. Всего в общем штате института насчитывается 750 человек. Членами DIN являются фирмы (предприятия) или другие юридические лица, а также отдельные специалисты, ученые и практики. Дочерними организациями DIN являются: издательство «Бойт», общество DIN «Программное обеспечение», Издательство нормативных документов, Немецкое общество по информации и продукции, Немецкое общество по сертификации систем обеспечения качества, Немецкое общество по маркировке продукции. Ими руководит Головной отдел института по административным делам, издательскому делу и информации. Национальные немецкие стандарты носят рекомендательный характер и рассматриваются не как юридические нормы, а как общепризнанные правила. В сфере производства применение стандартов считается мерой безупречного технического поведения. Обязательным национальный стандарт становится, если распространяется на такую сферу, где действуют федеральные законодательные нормы. Деятельность DIN финансируются на основе договора с заинтересованными сторонами - заказчиками нормативных документов. Кроме стандартизации DIN занимается вопросами сертификации продукции.

Формирование системы регулирования предпринимательской деятельности в области контроля за производством пищевой продукции в Великобритании

Подход Великобритании к безопасности продукции на протяжении долгого времени опирался на контроль, осуществляемый с помощью стандартов, разрабатываемых различными учреждениями. Вначале эта работа была полностью добровольной, и государство, наравне с производителями, розничными торговцами и потребителями, участвовало в разработке новых стандартов. Затем некоторые стандарты были включены в законы. Сегодня в соответствии с директивами ЕС под названием «Новый подход» более широко используется концепция общего закона о безопасности, по которому один (но не единственный) способ демонстрации соответствия продукции показывает выполнение определенных признанных стандартов.

Второй пример - это переход к более интенсивному использованию обязательных предписаний. Таковые существуют в британских законах о потребителях уже долгое время - эти полномочия упоминаются в Законе о добросовестной конкуренции от 1973 года. Принцип уведомления о приостановлении деятельности, введенный в 1987 году, оказался очень действенным в отношении небезопасной продукции. Но полномочия, введенные в 1973 году, оказались не слишком эффективными, и лишь с Директивами ЕС по введению предписаний, а также с изданием в Великобритании «Белой книги» в 1999 году началась реальная работа по повышению эффективности этих полномочий.

Наконец, вопрос о возврате продукции (требование к продавцу принимать назад проданную небезопасную продукцию) - это интересный пример того, как развивалось мышление в результате дискуссий в ЕС. Изначальная точка зрения Великобритании заключалась в том, что продавцу было достаточно предупредить покупателей о небезопасности продаваемых товаров: обычные законы о гражданской ответственности должны были предусматривать принятие всех недорогостоящих мер по предупреждению обращения потребителей в суд. Сейчас, однако, все больше склоняются к тому, чтобы признать, что требование принятия назад продукции может быть очень полезным при условии адекватных мер безопасности.

Британская политика в области контроля основана на том, что в законе должны быть указаны цели, а способы достижения этих целей оставлены на усмотрение тем, кому предстоит это делать. Гибкость в принятии решений и взаимодействие предприятий с контролирующими органами положены в основу «Руководства по проведению контроля» и «Этики контроля». Эти документы делают основной акцент на том, что профилактика всегда предпочтительнее, чем лечение. Контролирующие органы всячески поощряются к активной работе с компаниями, особенно малыми и средними, и к оказанию им помощи и консультаций по вопросам соблюдения законодательства. Власти всегда должны удостовериться, что любые требуемые от компаний действия соизмеримы с сопряженным риском, чтобы расходы, связанные с соблюдением требований законодательства, были сведены к минимуму.

Компаниям должна быть предоставлена возможность объяснить свою позицию, и, по мере возможности, разногласия надо постараться устранить, прежде чем принимать меры, за исключением тех случаев, когда незамедлительные действия диктуются соображениями общественной безопасности. Санкции за несоблюдение законодательства должны быть справедливыми, соизмеримыми с масштабами нарушения, эффективными и разубеждающими для других компаний. Уполномоченные органы без колебаний должны принимать самые строгие санкции к серьезным нарушениям. Такой подход согласуется с принципом соизмеримости наказания, настоятельно рекомендуемым в “Руководстве по проведению Директивы на основе Нового и Глобального подходов».

Полномочия инспекторов в Великобритании:

* сбор информации/свидетельств;

* обследование выставленных на продажу товаров;

* проведение контрольных закупок;

* взятие образцов на проверку;

* поиск товаров, предусмотренных для продажи;

* досмотр личных вещей;

* поиск и изучение записей и документов.

Указанные полномочия могут выполняться следующим образом: на основании общего права вхождения, путем тайного наблюдения, с предварительным уведомлением, без уведомления, с применением силы.

В отношении конкретного торговца могут быть приняты следующие меры ответственности: наложение штрафа, заключение в тюрьму, запрещение торговли [изъятие лицензии/разрешения] в целом или по отдельным направлениям деятельности или конкретными товарами, предупреждение потребителей о нарушении торгующей организацией требований законодательства.

В случае принятия очень важных действий инспектору может потребоваться разрешение суда. Это всегда распространяется на прецеденты, связанные с привлечением к ответственности и штрафами. Больше вариантов возможно, когда речь идет о защитных или превентивных санкциях - хорошим примером предпочитаемых действий служит уведомление о приостановлении деятельности, используемое в случае небезопасных товаров. Уведомление может быть выписано без судебного ордера, но должно быть впоследствии одобрено судом либо отменено им.

Нарушением является выпуск на рынок продукции или оказание услуг, не отвечающих требованиям законодательства. Нарушением является и несоблюдение запрета на поставку продукта, признанного небезопасным. Законодательством обычно предусмотрены меры и специальные документы для изъятия ненормативной продукции, после чего инспекция может обратиться в суд с ходатайством о конфискации или уничтожении продукции. Может быть выписано Распоряжение о приостановке или запрете поставки ненормативной продукции в продажу, или о запрете на оказание услуг. Действия, противоречащие таким распоряжениям, считаются правонарушениями.

Законодательство предусматривает, что по решению суда виновный может быть приговорен к штрафу до Ј5,000, тюремному заключению на срок не свыше двух лет или обоим. Если контроль за соблюдением осуществляется в соответствии с разделом 2(2) Закона Европейского Сообщества от 1972 года, срок тюремного заключения не может превышать три месяца. Тюремное заключение применяется в дополнение к конфискации, аресту имущества, исправлению, запрету или приостановке поставки, соответственно.

Законодательство обычно дает обвиняемому в уголовном преступлении возможность защиты: обвиняемый может попробовать доказать, что он предпринял все необходимые шаги и возможные меры, чтобы избежать правонарушения. Это объясняется тем, что во многих законах речь идет об абсолютных нарушениях. То есть, обвинению не надо доказывать преднамеренность совершения правонарушения - самого факта нарушения достаточно для установления вины. Поэтому обвиняемому дается возможность показать, что он предпринял все шаги, чтобы избежать такой ситуации. Например, правонарушение произошло в связи с действием или бездействием другого лица.

Законодательством Великобритании определена и частота визитов инспекторов в торговые предприятия в зависимости от уровня риска продаваемых товаров:

1. Торговля товарами из группы высокого риска - предприятия посещаются 1-2 раза в год;

2. Товары среднего риска - предприятия посещаются 1 раз в год или 1 раз в два года;

3. Товары низкого риска - предприятий посещаются один раз в 3-5 лет;

4. Предприятия, торгующие товарами, с которыми не связаны никакие риски, - частота визитов не регламентирована.

Законодательством также закреплены типы визитов торговых предприятий:

* Первичный визит - проводимая без предварительного предупреждения всесторонняя проверка всех аспектов деятельности предприятия, которая может включать взятие проб (образцов).

* Повторный визит - повторный визит (с предупреждением или без предупреждения) с целью подтверждения того, что предписанные или согласованные по результатам первой проверки исправительные меры были предприняты.

* Визит с целью опробования - проводимый без предупреждения визит с целью изъятия проб для анализа.

* Инспекционный визит - проводимый с предупреждением или без предупреждения визит с целью проверки соблюдения конкретного закона или условия торговли, а также определения общего уровня законопослушания в торговой отрасли.

* Визит с целью проведения контрольной закупки - проводимый без предупреждения визит с целью приобретения товаров или услуг для проверки соблюдения условий торговли, которые не могут быть проверены в ходе обычной инспекции. В эту же категорию входят контрольные закупки с целью контроля за соблюдением закона о продаже товаров с ограниченным сроком годности.

* Визит по жалобе - визит с целью проверки поступившей жалобы или информации о возможном нарушении.

* Визит представителя Местного Контроля - как правило, запланированный или регулярный визит для обсуждения круга проблем и/или предоставления консультаций по новым товарам или услугам.

Британский институт стандартов (BSI) является Британским национальным органом стандартизации и ведущим членом Европейских и международных организаций по стандартизации. Разработка стандартов имеет чрезвычайно большое значение при определении требований к безопасности потребительских товаров.

Комитеты по стандартизации состоят из представителей заинтересованных отраслей, а также из представителей центрального и местного правительств. Комитет по Потребительской Политике BSI отвечает за то, чтобы при проведении стандартизации были учтены нужды потребителя. Он выдвигает и поддерживает представителей общественности для включения в комитеты BSI, занимающиеся стандартизацией товаров и услуг, предназначенных для этого потребительского рынка.

Основная часть законов о потребителях разрабатывается Департаментом торговли и промышленности, сфера деятельности которого подобна компетенции Минэкономразвития России. В отдельных законах, нарушение которых приравнивается к уголовному преступлению, указывается, какие органы отвечают за применение этих законов. Обычно контроль за исполнением таких законов возлагается на местные органы власти. В случае обширного законодательства о безопасности пищевых продуктов и других аспектов здоровья общества ответственность возлагается на «органы санитарно-гигиенического надзора», то есть местные власти.

Существует также несколько схем, согласно которым государственные органы действуют совместно (например, в Вест-Мидланде).

В целом в настоящее время контролем за исполнением законов о торговых стандартах занимается около 20 государственных органов.

Во многих случаях ответственность за выполнение законов лежит на такой британской организации как Кабинет добросовестной торговли или на одном из его специализированных регулирующих органов. Более того, законодательство, касающееся безопасности продукции, было необычным в том смысле, что определенные полномочия по исполнению законов были отданы DTI. Фактически, этими полномочиями редко пользовались, но они увеличивали влияние DTI на другие сферы законодательства. Недавно появилась тенденция шире использовать такие «параллельные» полномочия, в особенности, в связи с возрастающим интересом к инструментам «предписания». Там, где существуют параллельные полномочия, предполагается, что все действия предпринимают, как правило, местные власти, а вышестоящие британские органы вмешиваются только в особых случаях.

После вхождения Великобритании в ЕС перечень законов, касающихся защиты прав потребителей, и характер контроля за их исполнением в целом не изменился. Однако теперь развитие законодательства проистекает в рамках, заданных в результате дискуссий в ЕС.

Подход Великобритании к безопасности продукции на протяжении долгого времени опирался на контроль, осуществляемый с помощью стандартов, разрабатываемых различными учреждениями. В начале эта работа была полностью добровольной, и государство, наравне с производителями, розничными торговцами и потребителями, участвовало в разработке новых стандартов. Затем некоторые стандарты были включены в законы. Сегодня в соответствии с директивами ЕС под названием «Новый подход» более широко используется концепция общего закона о безопасности, по которому один (но не единственный) способ демонстрации соответствия продукции показывает выполнение определенных признанных стандартов.

Однако необходимо упомянуть о двух изменениях, которые повлияли на границы государственного сектора. Во-первых, некоторые услуги, которые раньше выполняли государственные служащие, теперь перешли в частные руки и предоставляются на контрактных условиях государственным органам. Это оказалось очень важным с точки зрения безопасности продукции, так как многие лаборатории вместе с оборудованием (они часто называются «тест-хаусами») теперь находятся в частном владении, хотя некоторые местные власти до сих пор имеют свои лаборатории и могут выполнять работу по заказу других государственных властей. Подобным образом так называемые «сертифицирующие организации» в Великобритании, которые часто необходимы для выполнения директив ЕС по продукции, часто являются частными. Однако такие организации сами по себе подлежат аккредитации государством и, согласно директивам ЕС, должны быть им одобрены до начала своей деятельности.

Еще одним направлением, где контроль за исполнением законов негосударственными органами может стать еще более важным, является тенденция объединений потребителей (негосударственных организаций) иметь полномочия обращаться в суд за предписаниями. В некоторых странах-членах ЕС это является основным методом исполнения законов. В Великобритании, однако, такими полномочиями пользуются как государство, так и негосударственные организации, и в настоящее время похоже на то, что негосударственные организации не широко используют эти полномочия в связи с нехваткой необходимых ресурсов.

В целом в Великобритании существует три типа структуры, охватывающие все виды законодательства. Во-первых, это центральное правительство, устанавливающее законодательную политику, ответственность за выполнение которой находится в руках независимых местных властей. Эта модель используется в вопросах безопасности продукции и в большинстве законов о защите прав потребителей. Второй тип - это снова центральное правительство, устанавливающее политику, за осуществление которой отвечает отдельное ведомство при центральном правительстве, например, Кабинет добросовестной торговли (в случае контроля потребительского кредита). Третья модель похожа на ту, что действует во Франции: единый орган, объединяющий и задачи по разработке политики, и обязанности по ее осуществлению. Эта модель редко присутствует в Великобритании при вопросах защиты прав потребителей, но она более распространена, когда дело касается безопасности работников (Управление здоровья и безопасности) и безопасности продуктов питания (Агентство пищевых стандартов).

Учреждения, связанные с проведением торговых инспекций в Великобритании:

* Департамент Торговли и Промышленности - Министерство;

* Офис Честной Торговли - Правительственное агентство;

* LACORS - Координационный орган при местных властях;

* Служба Торговых Стандартов - Местное агентство;

* Служба охраны окружающей среды - Местная власть;

* Исполнительный орган по здравоохранению и безопасности - Правительственное агентство;

* Агентство по медицинской аппаратуре - Правительственное агентство;

* Агентство Пищевых Стандартов - Правительственное агентство;

* Служба Торговых Стандартов - Служба при местных властях;

* Служба охраны окружающей среды - Служба при местных властях.

Департамент Торговли и Промышленности контролирует вопросы потребительского рынка, включая безопасность потребителя и потребительские кредиты, а также коммерческие вопросы, такие как конкуренция и честная торговля.

Офис Честной Торговли (ОЧТ) играет ключевую роль в защите экономических интересов потребителей. Защита потребителей осуществляется путем контроля за соблюдением правил честной конкуренции, отмены монопольных и других соглашений, нарушающих эти условия, и принятия мер к монополистам, злоупотребляющим своим положением на рынке. Кроме того, офис старается привить культуру честной конкурентной борьбы на самых широких рынках и информирует частные компании обо всех изменениях законодательства в этой сфере.

Офис следит за четким соблюдением законодательства и принимает меры к нарушителям; способствует принятию стандартов, кодексов, нормативов; предлагает широкую информационную поддержку потребителям, помогающую им лучше понять свои права и сделать правильный выбор; а также работает в тесной связи с другими ведомствами, обладающими полномочиями контроля и надзора.

Агентство Пищевых Стандартов (АПС) является независимым «сторожевым псом», следящим за безопасностью пищевых продуктов.

Оно было создано в соответствии с Законом 2000 года для защиты общественного здоровья и интересов потребителей в сфере пищевых продуктов. В Великобритании это считается самым надежным источником информации обо всем, что касается продуктов питания.

Основной задачей, стоящей перед Агентством на период 2001-2006 гг., является снижение заболеваемости, вызванной пищевыми отравлениями, на 20% за счет повышения контроля безопасности и качества по всей пищевой цепочке; привития населению навыков здорового питания, контроля за тем, чтобы информация на этикетках помогала покупателю сделать правильный выбор; а также за счет внедрения наилучшей практики на предприятиях пищевой отрасли и более строго контроля за соблюдением закона о пищевых продуктах.

MDA (ранее - Директорат по Медицинской Аппаратуре).

Это исполнительное агентство при Британском министерстве здравоохранения предпринимает все необходимые шаги для защиты общественного здоровья, охраны интересов пациентов и пользователей, добиваясь того, чтобы медицинские приборы и оборудование отвечали соответствующим стандартам безопасности, качества и функционирования и чтобы они отвечали требованиям Директив ЕС.

ДМА участвует в обсуждении Директив ЕС по медицинской аппаратуре, а также следит за тем, чтобы они внедрялись и соблюдались в Великобритании.

Исполнительный орган по здравоохранению и безопасности.

Это агентство несет ответственность в национальном масштабе за контроль за рынком продукции, используемой на рабочих местах, и имеет дело со всеми отраслями, включая атомную энергетику, подземные шахты и открытые горные выработки, сельское хозяйство, железнодорожный транспорт и производство. Внедрение директив Нового Подхода привело к проведению более целенаправленных визитов предприятий-поставщиков и производителей на основе оценки риска, связанного с новыми типами продукции. Это связано с тем, что законодательство требует сокращения рисков для здоровья и безопасности путем совершенствования на стадии проектирования и производства.

Приоритеты контроля за рынком определяются на основе выявленных рисков, несчастных случаев и фактов поставки недоброкачественной продукции. Агентство использует своих собственных специалистов (экспертов по отдельным отраслям или типам продукции) для выявления конкретных видов товаров и поставщиков и для постановки приоритетов безопасности в своих конкретных отделах. Эти отделы работают в тесной связи с промышленными ассоциациями, обеспечивая соблюдение требований директивы. Технические рекомендации специалистов Агентства доступны во всех районах, где имеются его отделения, и техническая поддержка оказывается как промышленным отделам местных ведомств, так и индивидуальным инспекторам.

Институт Торговых Стандартов является профессиональной ассоциацией, созданной в 1881 году. Он существует для того, чтобы оказывать поддержку, информировать и просвещать тех, кто работает в Службе Торговых Стандартов или профессионально занимается законотворчеством, или контролем за соблюдением законов в области торговых стандартов, принципов честной торговли и защиты потребителей.

Институт поддерживает проверенные временем принципы справедливой и честной торговли путем внедрения современных методов контроля безопасности, качества и защиты прав потребителя. Его задача - добиться того, чтобы члены ассоциации соблюдали высшие стандарты поведения и дисциплины, необходимые для выполнения возложенной на них важной общественной роли: те, кто призван следить за соблюдением законности, сами должны быть безупречны. Институт проводит высокопрофессиональные тематические семинары и учебные курсы как для своих членов, так и для заинтересованных сторонних организаций.

ИТС играет важную роль, представляя интересы большинства профессионалов в области торговых стандартов в дебатах на правительственном уровне, в министерствах, ведомствах, торговых и промышленных ассоциациях, добиваясь принятия определенных стандартов, которые создавали бы условия одновременно и для честной торговли, и для защиты прав потребителя.

Принимая активное участие в образовательной и просветительной работе, ИТС информирует как нынешних, так и будущих потребителей, организуя такие мероприятия как Конкурс на лучшего юного потребителя года, Национальную неделю потребителя. Ежегодная конференция и выставка ИТС является важнейшим местом встречи и всестороннего обсуждения вопросов защиты потребителя, обмена мнениями и новостями. «Обзор торговых стандартов», выпускаемый ИТС, публикуется ежемесячно вот уже более ста лет. Он знакомит и теоретиков, и практиков торгового дела с новинками в технической теории, юридическими отчетами, профессиональными новостями.

Местные органы контроля. Службы мер и весов в Великобритании и Районные Советы в Северной Ирландии осуществляют повседневный контроль за соблюдением правил торговли потребительскими товарами. Эти службы объединяют 202 Местных Агентства в крупных и мелких городах и графствах Великобритании.

Охрана окружающей среды. Службы охраны окружающей среды при местных администрациях следят за соблюдением гигиенических требований в отношении продуктов питания, осуществляют контроль загрязнения и утилизации отходов, а также несут ответственность за соблюдение норм санитарии на производственных предприятиях, однако они никак не контролируют исполнение законодательства в области поставок продукции.

2.5 Общие рекомендации по определению метода регулирования в зависимости от риска и издержек

Исследования зарубежного законодательства позволили выявить, что целостный подход к государственному регулированию на сегодняшний день существует в США и Австралии. В европейских государствах и в России законодательство о регулировании фрагментировано по отдельным отраслевым законам, определяющим самостоятельный подход к выбору регулирования.

Определение предельного уровня издержек от введения государственного регулирования

Вместе с тем важно отметить, что даже при отсутствии единого акта о государственном регулировании можно говорить о существовании на уровне правосознания органов национальных легислатур и доктринальном уровне понимания выбора вида государственного регулирования в зависимости от рисков и выгод, и издержек регулирования.

Наиболее жесткие виды государственного регулирования (установление административных запретов и лицензирование деятельности) применяются при существовании непосредственной угрозы безопасности населения или обороноспособности страны (законодательство о регулировании пищевой промышленности). При определении степени государственного вмешательства современные законодатели стремятся исходить из соображений эффективности, определяемой как соотношение выгод и издержек регулирования. В данном случае процесс определения издержек и выгод в различных государствах регламентирован по-разному. Так, в большинстве государств континентальной Европы и в России данный процесс в целом законодательно не регламентирован и решения принимаются законодателями исходя из их представлений о целесообразности того или иного вида регулирования. В США стремятся исходить из четких количественных критериев. Однако критика законодательства показывает, что пока такие попытки не были успешными, в виду нескольких причин: нерепрезентативности статистической информации, отсутствия унифицированных методов расчета выгод и издержек (обычно законодательство оперирует расплывчатым понятием «с использованием современных научных методов»), затягивания межведомственного согласования, что приводит к неэффективности государственного реагирования на возникновение проблем. Кроме того, реальные экономические объекты, в действительности целые отрасли экономики, чрезвычайно сложны и объемны для применения математического моделирования.

Третий вариант, по мнению авторов работы, являющийся образцовым на сегодняшний день, пример Австралии, где выгоды и издержки рассчитываются на основании современных научных методик, однако такие количественные расчеты не являются обязательными. В центре внимания при подготовке документа, определяющего выбор вида государственного регулирования, находятся исследования антиконкурентного эффекта ожидаемого регулирования. Такой подход основан на основных принципах либеральной экономической теории, исходящей из того, что при четкой спецификации прав собственности экономических агентов и нулевых транзакционных издержках рыночные силы способны самостоятельно достигнуть эффективной аллокации ресурсов.

Определение предельного значения издержек по уменьшению риска

На сегодняшний день управление рисками оформилось в самостоятельную область научного знания. Вместе с тем рост эффективности количественного измерения рисков тормозится отсутствием длительного статистического наблюдения за некоторыми объектами контроля. Поэтому возможность применение математических моделей (коэффициент VAR, shortfall и другие математические модели, используемые корпорациями для оценки рисков) для измерения вероятности реализации риска сохраняется не высокой для больших информационных объектов, к которым часто можно отнести объекты государственного регулирования. Вместе с тем в каждой из областей науки имеется достаточный инструментарий для идентификации опасностей и формулирования альтернативных решений для снижения риска (например, химические и микробиологические риски). Современное законодательство в тоже время строится на описании алгоритма принятия решения при управлении рисками. В редких случаях законодательство устанавливает предельные значения издержек по уменьшению риска, которые автоматически требуют принятия дополнительных шагов со стороны регулятора. В качестве примера можно привести законодательство США, устанавливающее обязанность правительственных агентств совместно с Офисом по управлению бюджетом подготовить дополнительное экспертное заключение, если издержки введения регулирования превышают 100 миллионов долларов США.

Выбор регулирования

После анализа риска принимается решение о выборе вида регулирования. Если возможных непосредственных опасностей здоровью и жизни населения, а также обороноспособности государства нет, то принимается решение о необходимости выбора более мягкого вида регулирования (квази-регулирования или саморегулирования). После произведения расчета издержек и выгод от конкретных видов регулирования, а также от нерегулирования делается вывод о целесообразности введения той или иной опции.

Алгоритм принятия решения о введении регулирования или дерегулирования

1. Сбор релевантной информации о потенциальных вредоносных событиях в отношении возможного объекта регулирования;

2. Измерение вероятности наступления каждого вредоносного события;

3. Формирование понятия «риска объекта», на которое направлено регулирование;

4. Измерение вероятности наступления риска, как агрегированного вредоносного события;

5. Определение стоимости покрытия негативных последствий реализации риска;

6. Выявление существующих видов регулирования в отношении предотвращения отдельных вредоносных событий;

7. Оценка существующих и альтернативных видов регулирования по критерию «выгоды - издержки»;

8. Оценка последствий наступления вредоносных событий методами иными, чем количественные (определение вероятности причинения вреда жизни и здоровью людей, вероятности угрозы обороноспособности государства)

9. Выбор вида регулирования в зависимости от наличия угроз здоровью людей или обороноспособности государства;

10. В случае если угроза здоровью людей или обороноспособности государства отсутствует, проводится анализ «выгоды-издержки» и анализ на наличие/отсутствие антиконкурентного эффекта;

11. Принятие решения.



3. Предложения по формированию системы оценки рисков, возникающих при осуществлении различных видов предпринимательской деятельности в целях дифференциации методов регулирования данных видов деятельности и созданию единой системы государственного регулирования предпринимательской деятельности

Оценка риска - динамичный и быстроизменяющийся процесс. В этой связи важным аспектом является формирование системы оценки риска, посредством которой регулирующие органы обеспечат эффективное распределение и использование ресурсов. Термин риск определяет вероятность того, что отдельная опасность причинит вред или что она приведет к возникновению нежелательных явлений. Процесс, используемый для оценки риска, должен позволить как выявить отдельные опасности, так и источники их возникновения.

Внедрение новых технологий, средств производства и эксплуатации, оптимизация существующих методов обеспечения технологических процессов, технической эксплуатации, производства, а также обоснование экономической целесообразности выбора указанных процессов требуют подготовки методологической базы системы оценки рисков, позволяющей адаптировать указанную систему к постоянно изменяющимся условиям.

В целом анализ риска состоит из четких шагов, предназначенных для принятия решений, которые способствуют большему пониманию рисков и их потенциальных последствий.

Вместе с тем оценка и анализ рисков происходит также и при нормотворческой работе. Так, включая те или иные требования по безопасности в нормативный правовой акт, обязательный для применения, законодатель производит оценку риска процесса или продукции и устанавливает требования к ним, которые могут его минимизировать или предотвратить.

Кроме того, оценка риска как система, выявляющая, анализирующая и исследующая причины и свойства негативных последствий предпринимательской деятельности, позволяет устанавливать механизмы предупреждения или снижения степени негативных последствий предпринимательской деятельности той или иной сферы.

Основная задача государства в рамках регулирования любой деятельности хозяйствующих субъектов установить режим наибольшего благоприятствования в целях обеспечения развития свободного рынка и защиты прав потребителя. Следует отметить, что система оценки рисков является одной из базовых основ системы государственного регулирования предпринимательской деятельности. В условиях рыночной экономики уровень и формы государственного регулирования должны быть оптимизированы. В этой связи баланс между двумя указанными интересами и представляет государственный интерес. Наиболее оптимальным способом регулирования предпринимательской деятельности с этой целью является как правовой, так и фактический контроль рисков.

3.1 Принципы построения единой системы государственного регулирование на основе системы оценки рисков

Построение системы оценки рисков в Российской Федерации должно основываться на следующих принципах.

Принцип законности. Система оценки рисков должна строиться и действовать в полном соответствии с законодательством Российской Федерации. Деятельность государства по регулированию рисков (деятельность системы оценки рисков) должна соответствовать требованиям международных договоров, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, актам Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации.

Соответствие уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития. Указанный принцип позволит использовать в государственном регулировании рисков баланс между минимизацией негативных последствий и экономической эффективностью.

Независимости регулирующих риски органов от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей. Принцип независимости позволит повысить качество и уровень осуществляемого государственными органами контроля за рисками.

Единство системы оценки рисков. Принцип единства позволит установить на территории Российской Федерации односложную и универсальную систему, позволяющую регулировать риски с высокой степенью эффективности.

Единство правового пространства. Принцип единого правового пространства основывается на положениях Конституции Российской Федерации. В соответствии со статьей 71 Конституции Российской Федерации государственные стандарты, а также регулирование в наиболее стратегически важных сферах деятельности является компетенцией Российской Федерации. Таким образом, правовое пространство регулирования рисков (в большинстве своем имеющих технический характер и определяющихся стандартами) находится в федеральной компетенции.

Единство правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки рисков. Принцип обеспечивает единый научный подход при проведении тематических исследований. Цель указанного принципа - обеспечить создание единой по своему содержанию научной базы.

Указание на применение принципа единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений только при проведении процедур обязательной оценки рисков нельзя рассматривать как невозможность или необязательность учета этого принципа при проведении добровольной оценки рисков.

Наоборот, исходя из неразрывной связи и единства правового регулирования отношений в областях установления обязательных и необязательных требований, сформулированной в статье 1 закона о техническом регулировании и в понятии "техническое регулирование", единство в области исследований и измерений должно быть обеспечено независимо от характера возникающих правоотношений. Нарушение этого принципа чревато катастрофическими последствиями во всех отраслях экономики (Например: с 1993 г. действует Закон РФ "Об обеспечении единства измерений", название которого говорит само за себя. Этот закон распространяется на отношения, возникающие во всех областях деятельности, где производятся измерения).

Недопустимость ограничения конкуренции при осуществлении оценки рисков. Оценка рисков направлена на ограничение предпринимательской деятельности в целях обеспечения безопасности как конечного потребителя, так и лиц, задействованных в процессе производства, а также населения. В этой связи ограничение должно носить разумный характер и окупаться эффективностью управления риском. Указанный принцип закреплен положениями закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

Недопустимость совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и хозяйствующего субъекта. Производный принцип, исходящий из принципа обеспечения здоровой конкуренции.

Недопустимость внебюджетного финансирования государственного регулирования рисков. Принцип направлен на обеспечение независимости государственных органов, регулирующих риски. Применение единых правил установления требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг.

Использование достоверных данных при проведении исследований. Принцип направлен на расчет предельно точных показателей в целях эффективной минимизации рисков.

Обеспечение законных прав и интересов населения при расчете критических показателей рисков.

3.2 Организационное построение единой системы государственного регулирования на основе системы оценки рисков

Процесс оценки риска это сквозной стратегический анализ среды, в которой регулирующий орган идентифицирует и оценивает те элементы, которые могут вызвать будущие риски. Цель анализа риска состоит в том, чтобы прийти к эффективным стратегиям управления риском посредством анализа данных, а также, чтобы помочь в идентификации, оценке и управлении риском.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 8. Процесс управления и контроля рисков в системе оценки рисков.

Установление контекста

Регулирующим органом должен быть установлен стратегический и организационный контекст, в пределах которого должен осуществляться процесс оценки риска. Частью этого процесса должно стать определение приоритетов в оценки рисков согласно их значению для регулирующего органа. Организация регулирования, соответственно, должна основываться на процессах оценки риска для идентификации, оценки и стратегического управления рисками. Контроль и рассмотрение регулирующего режима в управлении рисками необходимы для обеспечения соответствия применяемых методов государственного регулирования приоритетам правительства.

Ежедневное рассмотрение рисков требует различать риски как в терминах вероятности появления опасности, так и возможного причинения вреда. Регулирующий орган должен оценивать не только причины появления опасности и ее потенциальные последствия, но также и величину вовлеченного риска. Для этого требуется определения критериев, на основании которых возможно проведение оценки риска, причиняющего вред.

Идентификация рисков. Идентификация источников риска и сфер воздействия является основой анализа риска. Анализ вероятности и последствий появления риска - субъективная задача, основанная на суждениях и предположениях, с неполной информацией. Для минимизации субъективных факторов анализ должен базироваться на информации из исследований, уместном опыте; промышленной практике и экспериментах; экономических, инженерных и других моделях, а также экспертных оценках. Хорошо структурированный и систематизированный процесс является основой для идентификации тех рисков, которые требуют применения методов государственного контроля и надзора. Определение рисков требует использования как прогнозного, так и ретроспективного анализа для оценки существующих и развивающихся рисков. Предварительное рассмотрение идентифицированных рисков позволяет эффективно распределять ресурсы между рисками с незначительными последствия и теми рисками, которые требуют большего государственного вмешательства в экономику.

Анализ риска

В дополнение к обеспечению точной информации для проведения анализа риска также необходимо использовать достоверные и значимые методы сбора. Признанные методы включают: структурированные интервью с экспертами в определенной области, использование мультидисциплинарных групп экспертов, индивидуальные оценки с использованием анкетных опросов, использование компьютерного и другого моделирования, а также использование деревьев ошибок и деревьев причин.

В зависимости от располагаемых по идентифицированным рискам информации и данных анализ риска может быть осуществлен с разными степенями совершенства. Сложность и затраты этих исследований увеличиваются в диапазоне от качественного, полуколичественного до количественного анализа. Практически, качественный анализ предпочтителен для проведения начального этапа идентификации рисков и определения необходимости более детального анализа. Качественный анализ предполагает использование описательного или наглядного представления вероятности возникновения явления и его последствий. Такой анализ часто проводится, в случае если уровень риска не оправдывает времени и затрат для более детального изучения.

Полуколичественный анализ представляет более существенные результаты зависимости между вероятностью и последствием явления. Полуколичественный анализ описывает величину связей, идентифицированных при качественном анализе, с отражением зависимостей в данных анализа. Величины, присвоенные каждому риску, не обязательно отражают точную зависимость между величиной вероятности и последствиями явления. Указанные величины могут быть объединены любым из возможных способом при условии, что система, использованная для определения приоритетных рисков, соответствует системе, выбранной для оценки величин и их комбинаций. Незначимые результаты могут быть получены в том случае, если выбранные величины не отражают существующую связь.

Вероятность и последствия появления риска могут также быть оценены на основе количественного анализа. Количественный анализ предназначен для оценки последствий, на основе моделирования результатов явлений или данных наблюдений. Последствия или воздействия риска могут быть определены количественно в различных терминах: технических, человеческих или других значениях. Качество анализа будет зависеть от точности и полноты выбранных числовых значений. Рассматривая природу количественного анализа и возможность установления неточных оценок, следует отметить, что необходимо проведение анализа чувствительности и полноты для проверки чувствительности результатов к изменению в допущениях и данных. Анализ чувствительности предназначен для определения спектра результатов, возможных в соответствии с вариациями в допущениях, на которых базировалось исследование.

Анализ риска может быть не только количественным, при котором основные результаты получаются путем расчета показателей риска, но и качественным, при котором результаты представлены в виде текстового описания, таблиц, диаграмм путем применения качественных методов анализа опасностей и экспертных оценок.

Оценка риска

Оценка риска предназначена для сравнения уровня риска, идентифицированного в течение процесса анализа с предварительно установленными критериями риска. Оценка риска производится по приоритетам рисков, на которые дальнейшее действие управлять события может базироваться. Предотвращение проявления соответствующих рисков осуществляется в форме утверждения технических регламентов, устанавливающих предельно допустимые значения рисков. Для того, чтобы обеспечить достоверное сравнение необходимо, чтобы оценка риска проводилась с использованием методов исследования, которые применялись в предшествующих стадиях систематического анализа риска. Так при проведении качественного оценивания необходимо проводить сравнение с качественными критериями, в тоже время при проведении количественной оценки необходимо сопоставлять соответствующие количественные значения или величины Оценка риска должна быть проведена с использованием всех имеющихся данных , а также в рамках всего контекста возникновения соответствующего риска. При определении, того, что риск не является существенным или опасным необходимо, тем не менее, предусмотреть возможность периодической проверки соответствующего риска, для обеспечения его сохранения на приемлемо низком уровне. Фактически при обнаружении неопасных рисков не обязательно закрепление их значений в форме технических регламентов, в то же время требуется периодическое подтверждение того, что риск не вызывает опасные и негативные последствия. В то же время требуется периодический пересмотр правил в случае выявления роста негативных последствий от определенных рисков.

Управление и контроль рисков (государственное регулирование)

Управление рисками является процессом идентификации диапазона вариантов государственного вмешательства, в части выбора схемы управления рисками. Выбор определенного образа действия, например введение предрыночных процессов оценки соответствия, требует анализа последствий и издержек для различных заинтересованных лиц. Распределение ресурсов для проведения оценки риска нужно осуществлять в соответствие со способностью регулирующего органа управлять и контролировать риски. Распределение ресурсов должно включать проведение детального анализа соотношения выгод и издержек введения определенных методов государственного регулирования. Контроль за незначительными, но постоянными рисками может потребовать значительных затрат, которые не могут быть оправданны экономически.

Схема управления и государственного контроля должна четко определять обязанности всех участников, ожидаемый результат вмешательства, экономические затраты и критерии качества работы, а также процедуры мониторинга.

Мониторинг и пересмотр

Систематический мониторинг риска - неотъемлемая часть процесса управления риском. В дополнение к оценке рисков должна также оцениваться эффективность государственного регулирования рисков. Риски и эффективность мер контроля должны проверяться на соответствие их экономическим и технологическим задачам Правительства РФ. Система оценки рисков должна регулярно пересматриваться для обеспечения ее соответствия экономическому и технологическому развитию

Следует отметить, что для мониторинга и пересмотра рисков и методов регулирования необходимо создать системы сбора и анализа информации о нарушении обязательных требований и случаев причинения вреда в результате таких нарушений. Единые базы данных, которые бы позволили оценивать риски и последствия наступления «рисковых» случаев, в настоящее время отсутствуют.

3.3 Сферы применения системы оценки рисков

По схеме, закрепленной в Федеральном законе от 27 декабря 2002г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее - закон о техрегулировании), сферы рисков можно разделить на следующие:

1. В области безопасности излучений. Это означает безопасность в отношении электромагнитных волн, к которым относятся радиоволны, световые волны, рентгеновские лучи, звуковые волны.

2. В области биологической безопасности. В данном случае имеется в виду безопасность в отношении органического загрязнения возбудителями болезней, вредными насекомыми и клещами, переносчиками возбудителей болезней человека, животных и растений.

3. В области взрывобезопасности. Взрывобезопасность - это безопасность в отношении непреднамеренного взрыва в процессе эксплуатации, транспортирования и хранения продукции.

4. В области механической безопасности. Механической является безопасность в отношении механических повреждений, то есть повреждений, связанных с перемещением тел и происходящими при этом взаимодействиями между ними.

5. В области пожарной безопасности. Указанная область безопасности подразумевает предотвращение ущерба в результате негативного воздействия огня.

6. В области промышленной безопасности. Промышленная безопасность - безопасность в отношении воздействия на персонал промышленного предприятия опасных и вредных факторов производственной сферы - физических, химических, биологических, психофизических, тяжести и напряженности трудового процесса, гигиенических свойств оборудования, травматизма.

7. В области термической безопасности. Термическая безопасность - это безопасность в отношении термических воздействий на персонал промышленного предприятия и потребителей.

8. В области химической безопасности. Химическая безопасность - безопасность в отношении возможных поражений персонала промышленного предприятия и потребителей в результате химических воздействий.

9. В области электрической безопасности. Электрической безопасностью является безопасность в отношении возможных поражений персонала промышленного предприятия и потребителей в результате воздействия электрического тока, электрической дуги, электромагнитного поля, статического электричества.

10. В области ядерной и радиационной безопасности. Ядерной и радиационной безопасностью является безопасность в отношении проникающей радиации - потока гамма-лучей и нейтронов.

11. В области электромагнитной совместимости в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования. Электромагнитная совместимость - способность радиоэлектронных средств различного назначения работать одновременно.

12. В области единства измерений. Единство измерений - состояние измерений, при котором результаты выражены в узаконенных единицах и погрешности измерений не выходят за установленные границы.

На основании вышеуказанной схемы, используя статистические данные экспертных институтов, необходимо рассчитать критические уровни рисков. Таким образом, система оценки рисков должна, прежде всего, строиться на показателях критического уровня рисков той или иной сферы. Причем, в конечном счете, риск должен соотноситься непосредственно с видом продукции.