Проблемы борьбы с коррупцией

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конспект лекций

для студентов специальности «Юриспруденция»

очной, заочной и дистанционной форм образования

ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ

Разработал:

ст. преподаватель Шишкин А.А.

2012 г.

Лекция 1. Актуальность противодействия коррупции

1. Необходимость борьбы с коррупцией

2. История разработки комплексного Федерального закона «О противодействии коррупции»

1. Необходимость борьбы с коррупцией

Тема коррупции является одной из непреходяще актуальных для человеческого общества. На протяжении всей истории человечества коррупция как системное явление сопровождала деятельность государственного аппарата, ослабляя его, нарушая нормальное функционирование публичной власти. Полностью искоренить коррупцию еще не удалось ни в одном обществе. В современном мире коррупция порождает серьезные проблемы и угрозы для стабильности и безопасности общества, что подрывает демократические институты и ценности, этические ценности и справедливость, наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку. В последнее время имеют место случаи коррупции, связанные с большими объемами активов, которые могут составлять значительную долю ресурсов государств, и ставящие под угрозу политическую стабильность и устойчивое развитие этих государств. Специалисты сходятся на мнении, что успешная масштабная деятельность террористических формирований невозможна без содействия коррумпированной части правоохранительных органов государства.

Сегодня коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран мира. Профилактика и искоренение коррупции -- это обязанность каждого современного демократического правового государства.

Согласно положениям Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006--2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. №1789-р, необходимым условием для достижения заявленных в административной реформе Целей является сокращение уровня коррупции в федеральных органах исполнительной власти, которая препятствует повышению эффективности государственного управления.

Коррупция представляет собой реальную угрозу нормальному функционированию публичной власти, верховенству закона, демократии, правам человека и социальной справедливости.

Здесь главным документом должен стать Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Указом Президента РФ от 31 июля 2008 г. №Пр-1568.

Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга.

По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2007 г. Россия среди 170 стран занимала 143-е место.

Как видим, международные рейтинги показывают, что уровень коррупции в Российской Федерации недопустимо высок. Коррупционность государственных структур и должностных лиц препятствует развитию государственного управления, влечет за собой огромные дополнительные затраты со стороны бизнеса и населения. Только за 2007 г. в России против коррупционеров возбуждено десять с половиной тысяч уголовных дел.

На усилении борьбы с коррупцией отрицательно сказывается нерешительность высших правотворческих органов страны. В частности, более пятнадцати лет тянутся перманентная доработка и обсуждение проекта Федерального закона «О противодействии коррупции». Однако в начале 2008 г. с избранием нового Президента государства работа по борьбе с коррупцией заметно активизировалась. 21 мая 2008 г. создана Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению противодействия коррупции, в которую вошли двенадцать депутатов, имеющих опыт работы в правоохранительной системе.

Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым 31 июля 2008 г. утвержден «Национальный план противодействия коррупции», в преамбуле к которому определено следующее: «Несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации».

2. История разработки комплексного Федерального закона «О противодействии коррупции»

Попытки принять основополагающий законодательный акт в системе мер противодействия коррупции предпринимались неоднократно. В этой связи представляется целесообразным упомянуть о следующих законопроектах:

1) проект Закона РФ "О борьбе с коррупцией". В соответствии с Постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 13 июля 1992 г. №3284/1-1 "О проекте Закона Российской Федерации "О борьбе с коррупцией" <1> направлялся в постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета РФ, Верховные Советы республик в составе России, Советы народных депутатов краев, областей, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, Администрацию Президента РФ, Правительство РФ. Основные положения проекта одобрены и принят проект в первом чтении Постановлением Верховного Совета РФ от 31 марта 1993 г. №4718-1 "О проекте Закона Российской Федерации "О борьбе с коррупцией". Сведений о продолжении деятельности над проектом нет;

2) проект Федерального закона "О борьбе с коррупцией". Принят Государственной Думой в окончательной редакции в октябре 1994 г., но в этом же месяце отклонен в целом Советом Федерации;

3) проект Федерального закона "О борьбе с коррупцией". Принят Государственной Думой в окончательной редакции в ноябре 1995 г., одобрен Советом Федерации в декабре того же года, но в этом же месяце отклонен Президентом РФ;

4) проект Федерального закона "О борьбе с коррупцией" (проект №96700358-2). Внесен депутатами Государственной Думы В.И. Илюхиным, В.Д. Рожковым. Принят Государственной Думой в окончательной редакции в ноябре 1997 г., одобрен Советом Федерации в декабре того же года, но в этом же месяце отклонен Президентом РФ (письмо от 19 декабря 1997 г. №Пр-2145). В сентябре 1998 г. в Государственной Думе создана специальная комиссия, но в ноябре 1999 г. законопроект снят с рассмотрения Государственной Думой;

5) проект Федерального закона "О борьбе с коррупцией" (проект №99097368-2). Внесен группой депутатов Государственной Думы в октябре 1999 г., отклонен Государственной Думой в июне 2001 г.;

6) проект Федерального закона "О противодействии коррупции" (проект №148067-3). Внесен группой депутатов Государственной Думы в ноябре 2001 г. и повторно внесен в марте 2002 г. Принят Государственной Думой в первом чтении в ноябре 2002 г. Отклонен лишь в октябре 2008 г. в связи с работой над проектом комментируемого Закона.

Наряду с изложенным следует отметить, что законотворческая деятельность по противодействию коррупции осуществлялась и в рамках сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств. Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ разработан и принят в г. Санкт-Петербурге 3 апреля 1999 г. Постановлением 13-4 на 13-ом пленарном заседании Модельный закон о борьбе с коррупцией. Однако федеральный законодатель по не вполне понятной причине даже не упоминает об этом акте (о названном Модельном законе даже не упоминалось ни при разработке и принятии проекта комментируемого Закона, ни при разработке других законопроектов по вопросам противодействия коррупции).



Лекция 2. Основные понятия в сфере борьбы с коррупцией в российском и международном законодательстве

Понятийный аппарат борьбы с коррупцией наиболее полно определен в федеральном законе от 25 декабря 2008 г. №273-фз «О противодействии коррупции». По общим правилам юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов - редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации. Однако в данном случае определение понятийного аппарата имеет более широкое значение, обусловленное характером данного закона как основного законодательного акта в системе мер противодействия коррупции.

Понятие "коррупция" определено в подп. "а" п. 1 статьи 1 путем перечисления противоправных действий, являющихся наиболее рельефным проявлением коррупции:

злоупотребление служебным положением,

дача взятки,

получение взятки,

злоупотребление полномочиями,

коммерческий подкуп

- и указания на сущностный признак коррупции: незаконное использование лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами. Коррупцией согласно подп. "б" данного пункта также признается совершение указанных действий от имени или в интересах юридического лица.

В пояснительной записке к законопроекту отмечалось, что высказываемое в ходе подготовки проекта предложение об указании в определении коррупции конкретных преступлений и административных правонарушений не может быть реализовано, так как, в частности, в соответствии со ст. 1 УК РФ уголовно-правовое значение имеют лишь те положения, которые отражены в данном Кодексе. В то же время вошедшие в определение понятия коррупции противоправные действия, являющиеся ее наиболее рельефным проявлением, представляют собой не что иное, как преступления, предусмотренные соответствующими статьями УК РФ. Причем в диспозициях этих статей содержатся определения соответствующих преступлений:

злоупотребление должностными полномочиями - использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (ч. 1 ст. 285 УК РФ);

получение взятки - получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе (ч. 1 ст. 290 УК РФ);

дача взятки - дача взятки должностному лицу лично или через посредника (ч. 1 ст. 291 УК РФ);

злоупотребление полномочиями - использование лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, своих полномочий вопреки законным интересам этой организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, если это деяние повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства (ч. 1 ст. 201 УК РФ);

коммерческий подкуп - незаконная передача лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение действий (бездействия) в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением (ч. 1 ст. 204 УК РФ).

Авторами законопроекта также указывалось, что содержащееся в проекте определение коррупции согласуется с определением коррупции в Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS №174; о названной Конвенции). В этой связи следует отметить, что согласно ст. 2 названной Конвенции для ее целей "коррупция" означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового.

Целесообразно также отметить, что в таких основных международных правовых актах сферы противодействия коррупции, как Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (о названных Конвенциях см. комментарий к ст. 4 Закона), определение понятия "коррупция" не содержится. В статье 2 Конвенции ООН против коррупции определены такие термины, как "публичное должностное лицо", "иностранное публичное должностное лицо", "должностное лицо публичной международной организации", "имущество", "доходы от преступления", "приостановление операций (замораживание)" или "арест", "конфискация", "основное правонарушение", "контролируемая поставка". Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию в своей ст. 1 дает определения таким терминам, как "государственное должностное лицо", "судья" и "юридическое лицо". В статье 1 Дополнительного протокола к Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS №191) содержатся определения терминов "третейский судья (арбитр)", "арбитражное соглашение" и "присяжный заседатель".

Наряду с вышеизложенным следует отметить, что определение понятия "коррупция" содержится в Модельном законе о борьбе с коррупцией, принятом в г. Санкт-Петербурге 3 апреля 1999 г. Согласно п. 1 ст. 2 названного Модельного закона коррупция (коррупционные правонарушения) - это не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.

Там же, в ст. 2 Модельного закона о борьбе с коррупцией, даны определения еще целому ряду понятий, а именно:

коррупционные правонарушения, относящиеся к уголовно наказуемым деяниям, - получение и дача взятки, другие коррупционные правонарушения, связанные с противоправным получением благ и преимуществ либо создающие условия для коррупции, ответственность за которые установлена уголовным кодексом государства (п. 2);

государственные должностные лица - лица, занимающие государственные должности (государственные должности государственной власти и государственные должности государственной службы) (п. 3);

государственная должность - должность в государственных органах с установленным кругом обязанностей по реализации полномочий государственных органов, задач и функций государства (п. 4);

государственный орган - образованная в соответствии с законодательством государства составная часть государственного аппарата, наделенная соответствующей компетенцией и производной от нее структурой, осуществляющая в присущих ей организационно-правовых формах государственно-властные полномочия (п. 5);

государственные должности государственной власти (ответственные государственные должности) - должности, установленные конституцией и законами государства для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (п. 6);

государственные должности государственной службы - должности, учрежденные в установленном законодательством порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности государственной власти, а также должности, учрежденные государственными органами для обеспечения исполнения их полномочий (п. 7).

Лекция 3. Правовая основа противодействия коррупции

1. Конституция РФ

2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ

3. Федеральные конституционные законы, федеральные законы

4. Нормативные правовые акты Президента РФ

5. Нормативные правовые акты Правительства РФ

6. Нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти

7. Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ

8. Муниципальные правовые акты

Система нормативных правовых актов (принципов, норм, муниципальных правовых актов), в соответствии с которыми осуществляется противодействие коррупции, определяется ст. 2 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-фз "О противодействии коррупции" (далее Закона). Данной статьей охватывается вся система таких актов (принципов, норм), образующих правовую систему России, что ставит под сомнение самостоятельность регулирования, предусмотренного данной статьей (судя по всему, формулируя положение о правовой основе противодействия коррупции, федеральный законодатель шел по аналогии со ст. 1 Федерального закона "О противодействии терроризму", определяющей правовую основу противодействия терроризму; однако в указанной статье говорится о нормативных правовых актов (принципах, нормах) международного и федерального национального уровня, включение же в комментируемую статью указания на региональные национальные нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты и привело к такому результату).

1. Конституция РФ

Конституция РФ согласно ч. 1 ст. 15 имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Как разъяснено в п. 2 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. №8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", в соответствии с этим конституционным положением судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. Там же указано, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию РФ, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции РФ положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории России до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В пункте 2 указанного Постановления Пленума ВС России также разъяснено следующее:

в случаях, когда статья Конституции РФ является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения КС России о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части;

нормативные указы Президента РФ как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных судебных дел, если они не противоречат Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ).

Как предписано в п. 3 этого же Постановления Пленума ВС России, в случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, обращается в КС России с запросом о конституционности этого закона.

2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ

То, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы, закреплено в качестве одной из основ конституционного строя в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Там же указано, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом (имеются в виду любые законодательные акты), то применяются правила международного договора.

Согласно разъяснениям, данным в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. №5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации".

Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо;

к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств;

под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного;

содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.

Как указано в преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. №101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", который определяет порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ, международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН; международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Там же указано, что международные договоры - это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.

Согласно положениям Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" понятием международный договор России охватываются:

международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3);

международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства - продолжателя СССР (п. 3 ст. 1);

независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров России принимаются соответствующие правовые акты. С учетом этого в п. 5 названного выше Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. №8 разъяснено следующее:

суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для России международным договором, решение о согласии на обязательность которого для России было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора России;

при этом судам необходимо иметь в виду, что в силу п. 3 ст. 5 названного Закона положения официально опубликованных международных договоров России, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором России следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора.

Как разъяснено в п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. №5, к признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора России, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств. Там же указано, что при рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел непосредственно применяется такой международный договор России, который вступил в силу и стал обязательным для России и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права.

3. Федеральные конституционные законы, федеральные законы

Как установлено в ст. 76 Конституции РФ, по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России (ч. 1); по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2); федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3). Перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении России, определен в ст. 71, а перечень вопросов, находящихся в совместном ведении России и ее субъектов, - в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

Обеспечение разработки и принятия федеральных законов по вопросам противодействия коррупции закреплено в качестве одной из функций Федерального Собрания РФ среди организационных основ противодействия коррупции в ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона.

Основным актом федерального законодателя в системе мер противодействия коррупции является Федеральный закон от 25 декабря 2008 года «O противодействии коррупции» №273 - ФЗ. Составить же представление о круге иных таких актов позволяют вошедшие наряду с комментируемым Законом в "пакет антикоррупционных законов" Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2008 г. №5-ФКЗ "О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", Федеральные законы от 25 декабря 2008 г. №274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" и от 25 декабря 2008 г. №280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции". Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", а также Федеральные законы, в которые внесены изменения названными Законами, и подразумеваются, прежде всего, в комментируемой статье. Кроме того, в "пакет антикоррупционных законов" вошел Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. №262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации".

4. Нормативные правовые акты Президента РФ

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно части 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Вопросы противодействия коррупции, по которым Президентом РФ издаются указы, предопределены прежде всего в ч. 1 ст. 5 комментируемого Закона. В указанной норме в качестве одной из организационных основ противодействия коррупции предусмотрено, что Президент РФ:

1) определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции;

2) устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.

Кроме того, в ч. 6 ст. 8 данного Закона указано на то, что Президентом РФ устанавливается порядок направления запроса в правоохранительные органы или государственные органы, осуществляющие контрольные функции, об имеющихся у них данных о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного или муниципального служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Среди актов Президента РФ, составляющих правовую основу противодействия коррупции, следует указать прежде всего Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. №815 "О мерах по противодействию коррупции" и Национальный план противодействия коррупции, утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. №Пр-1568. Кроме того, указание на два таких акта содержится в названном Национальном плане противодействия коррупции. Речь идет об Указах Президента РФ от 12 августа 2002 г. №885 "Об утверждении общих принципов поведения государственных служащих" и от 3 марта 2007 г. №269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов.



5. Нормативные правовые акты Правительства РФ

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. №3-ФКЗ) установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Вопросы противодействия коррупции, по которым Правительством РФ издаются постановления, предопределены прежде всего в ч. 3 ст. 5 Закона. В указанной норме в качестве одной из организационных основ противодействия коррупции предусмотрено, что Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции.

6. Нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти

Под иными федеральными органами государственной власти, нормативные правовые акты которых составляют правовую основу противодействия коррупции, в подразумеваются прежде всего федеральные органы исполнительной власти.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. №1009 (в ред. Постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. №418), издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Согласно п. 2 названных Правил нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. В соответствии с п. 10 Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов, согласно п. 11 Правил, осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. №88.

7. Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в соответствии с ч. ч. 2 и 4 ст. 76 Конституции РФ принимаются по предметам совместного ведения России и ее субъектов, а также вне пределов ведения России, совместного ведения России и ее субъектов.

Перечень вопросов, которые регулируются законами субъектов РФ, определен в п. 2 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". При этом данный перечень определен как открытый: согласно подп. "н" п. 2 ст. 5 названного Закона законом субъекта РФ регулируются и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ.

Иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нежели законы субъектов РФ (не беря во внимание конституции субъектов РФ, уставы субъекта РФ и постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ), - это нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Указанным актам посвящены нормы ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации":

высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения (п. 1);

акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ (п. 2);

акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения России и предметам совместного ведения России и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ (п. 3).

8. Муниципальные правовые акты

Понятие муниципального правового акта определено в ч. 1 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

В соответствии с ч. 1 ст. 7 названного Закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. В части 2 указанной статьи установлено, что по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

В систему муниципальных правовых актов согласно ч. 1 ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2006 г. №258-ФЗ) входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В отношении издания по вопросам противодействия коррупции нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а также муниципальных правовых актов следует отметить лишь то, что согласно одной из организационной основ противодействия коррупции, предусмотренной в ч. 4 ст. 5 Закона, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий. В то же время в соответствии с ч. 5 указанной статьи в целях обеспечения координации деятельности указанных органов по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента РФ могут формироваться органы по координации деятельности в области противодействия коррупции. Там же предусмотрено, что для исполнения решений органов по координации деятельности в области противодействия коррупции могут подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений Президента РФ, проекты постановлений, распоряжений и поручений Правительства РФ, которые в установленном порядке представляются на рассмотрение соответственно Президента РФ, Правительства РФ, а также издаваться акты (совместные акты) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, представители которых входят в состав соответствующего органа по координации деятельности в области противодействия коррупции.



Лекция 4. Принципы противодействия коррупции в российском законодательстве

1. Принципы противодействия коррупции в рамках Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ "О противодействии коррупции"

2. Принцип комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия коррупции

3. Принцип приоритетного применения мер по предупреждению коррупции

4. Принцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами в противодействии коррупции

1. Принципы противодействия коррупции в рамках Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ "О противодействии коррупции"

В рамках недавно принятого Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон) определены основные принципы противодействия коррупции, детальный анализ которых может представлять не только научный, но и сугубо практический интерес. Предлагаемые к рассмотрению принципы содержатся в ст. 3 Закона. Таковыми являются следующие:

1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;

7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Общеправовое значение имеют первые четыре из указанных принципов: признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; законность; публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений.

Специальное правовое значение для целей противодействия коррупции отводится принципам: комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; приоритетного применения мер по предупреждению коррупции; сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Сочетание разнохарактерных принципов противодействия коррупции имеет смысл в функциональном их предназначении. Во-первых, деятельность по противодействию коррупции строится на использовании разных мер, как карательных, так и профилактических. Во-вторых, эти принципы разновекторны, потому что ориентированы на разных участников противодействия коррупции из числа широкого круга субъектов (органы государственной власти, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, международные организации, физические лица). Такое положение порождает высокие риски выхода за рамки законности тех субъектов противодействия коррупции, которые не имеют ни специальной, ни профессиональной подготовки и навыков в осуществлении противодействия коррупции. К сожалению, антикоррупционный опыт российской истории показывает, что цели противодействия коррупции на практике зачастую обретают свойства конъюнктурных соображений, а порой и противоправных по содержанию деяний со стороны тех, кто призван осуществлять истинное противодействие.

Образованным сочетанием принципов подчеркивается, что противодействие коррупции имеет общие правовые основания для всех без исключения субъектов, участвующих в противодействии коррупции.

В этой связи практический смысл имеет анализ содержания тех принципов, в рамках которых вероятно широкое взаимодействие разных субъектов противодействия коррупции.

2. Принцип комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия коррупции

Данный принцип предусматривает не только координацию действий субъектов, участвующих в процессе реализации данных мер. Начала данного принципа заложены в деятельности Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, в рамках которого можно отмечать ответственное представительство по каждому из направлений, комплексно составляющих рассматриваемый принцип. Наряду с этим комплексный характер применения перечисленных мер противодействия коррупции отражен в политико-правовом программном документе, каковым является Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г.

В этой связи следует отметить что риски, связанные с противодействием коррупции "вслепую", в корне своем исключены. Между тем реализация рассматриваемого принципа должна иметь свойство такого сочетания указанных в нем направлений, при котором реализация одного из направлений по возможности учитывала бы его последствия для иного самостоятельного направления противодействия коррупции. Важно подчеркнуть, что самодеятельное исполнение направлений (особенно на уровне субъектов Российской Федерации) недопустимо и чревато образованием результатов, противных ожидаемым. Так, например, дополнительное стимулирование служащих, исполняющих должностные обязанности в условиях повышенных коррупционных рисков, так называемым компенсационным пакетом, без надлежащей организации работы по соблюдению требований к служебному поведению как минимум будет дискредитировать предпринимаемые, в том числе и иные, направления противодействия коррупции.

3. Принцип приоритетного применения мер по предупреждению коррупции

Выражается в заблаговременном принятии профилактических мер, направленных на предупреждение коррупции, и прежде всего на устранение причин и условий, способствующих ее проявлениям. Рассматриваемый принцип требует комплексного содержания. Например, по результатам проведенных органами прокуратуры проверок, в ходе которых были выявлены недостатки законодательства, способствовавшие коррупционным проявлениям, могут быть предприняты наряду с мерами прокурорского реагирования и содержательно обоснованные правотворческие инициативы, исключающие коррупционные детерминанты на законодательном уровне. Кроме того, данный принцип предполагает взвешенный подход к избранию мер не только в рамках их степени (карательные и предупредительные, в пользу последних). Важно еще и правильное сочетание общих и специальных мер предупреждения коррупционных проявлений. В этой связи обратимся в основе к тому же примеру, но в ином его содержании. Так, внедрение механизмов дополнительного внутреннего контроля деятельности служащих, обязанности которых подвержены риску коррупционных проявлений (посредством применения технических средств - веб-камеры, дублирование составленных документов на специальном сервере), должно быть оправданно в применении только тогда, когда иные меры, прежде всего общего предупреждения (например, тот же компенсационный пакет), нерезультативны. Иными словами, специальные средства предупреждения коррупции в виде чрезмерного "закручивания гаек" (к тому же часто напускного) в условиях срабатывания иных мер могут принести больше вреда, чем пользы.

Наряду с этим для правильной реализации рассматриваемого принципа непременно важным является понимание пределов профилактической деятельности, очерченных статусом и функциями различных субъектов, участвующих в противодействии коррупции. Анализ практики показывает, что недостаточность или отсутствие компетенции у организаторов (исполнителей) в деятельности по предупреждению коррупции в решающей степени предопределяет возникающие в этой сфере просчеты, ошибки и системные неудачи для общих целей противодействия коррупции. Так, например, проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов разработчиками этих актов может оказаться не только необъективным или заинтересованным, но и неправомочным для целей устранения выявленных коррупциогенных норм, и особенно в тех случаях, когда проведение экспертизы осуществляли неуполномоченные субъекты.

4. Принцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами в противодействии коррупции

Данному принципу уделено особое внимание в рамках положений антикоррупционных конвенций. Так, например, в ст. 13 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции в наиболее приближенном значении к сотрудничеству отмечается необходимость оказания со стороны государственных институтов содействия активному участию "отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких, как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней". В рамках рекомендуемых Конвенцией мер по участию институтов гражданского общества в противодействии коррупции можно выделить те из них, предпосылки к реализации которых имеются в российской действительности.

В конвенционном прочтении это меры, связанные:

1) с усилением прозрачности и содействия вовлечению населения в процессы принятия решений;

2) с обеспечением для населения эффективности доступа к информации;

3) с проведением мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществлением программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах.

В плоскости имплементации или фиксирования указанных положений о формах сотрудничества государства с институтами гражданского общества в российской действительности можно отмечать следующее.

Реализацию первой меры можно отмечать в широком диапазоне современной государственной политики. В частности, ее можно усматривать в условиях реформирования моделей социально-экономической и административной политики государства, в соответствии с которыми диктуется необходимость нового осмысления места и роли некоммерческих организаций, предполагающих в том числе и разгосударствление рынка оказания ряда услуг, ранее выступавших предметом монополии со стороны государства. Очевидные правовые основания участия населения в процессах принятия решений можно рассматривать в рамках нормативных правовых установлений, содержащихся в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в п. 53 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В природоресурсных отраслях законодательства повсеместно отмечается обязательность участия граждан, общественных и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав в соответствующей сфере, а также участие в подготовке решений, реализация которых может повлечь неблагоприятные последствия для них. В частности, такие положения содержатся в ст. 3 и 12 Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в п. 4 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации, в п. 6 ст. 3 Водного кодекса Российской Федерации.