Проблемы борьбы с коррупцией

Достаточно отмечается и нормативных правовых оснований для реализации второй меры участия граждан в деятельности по предупреждению коррупции, а именно связанной с обеспечением для населения эффективности доступа к информации. В соответствии со ст. 38 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. №2124-1 "О средствах массовой информации" граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. В качестве целевого предназначения для противодействия коррупции можно оценивать нормы Федерального закона от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", в которых предусмотрен комплекс решений по вопросам, связанным с порядком обеспечения доступа граждан к информации.

Реализацию третьей меры, касающейся формирования информационного поля нетерпимости в отношении коррупции, в том числе посредством реализации образовательных программ самого разного уровня, необходимо связывать не просто с активным использованием современных телекоммуникационных и образовательных технологий. Информационное обеспечение - всего лишь форма, которая может иметь постоянные либо переменные свойства. Гораздо важнее содержание и механизмы подачи (преподнесения) материала антикоррупционной направленности, которые не должны быть безликими, а напротив, иметь адресность и профессионально-компетентное сопровождение. Например, для предпринимательского сообщества конструктивными будут те антикоррупционные программы (образовательные, информационные), содержание которых задают не эксперты, оценивающие на третейских правах коррупционные ситуации, а ответственные лица органов, имеющие соответствующие полномочия по предупреждению коррупции и реагированию на ее проявления.



Лекция 5. Международное сотрудничество Российской Федерации в области противодействия коррупции

1. Правовая основа международного сотрудничества России

2. Общие принципы и меры в области международного сотрудничества

3. Заявления РФ к ратификации конвенции ООН против коррупции

4. Международное сотрудничество в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию

5. Ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций, обвиняемых (подозреваемых) в совершении коррупционных правонарушений за пределами России

1. Правовая основа международного сотрудничества России

Пункт 16 ст. 7 Закона в качестве одного из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции названы укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом.

Правовой основной международного сотрудничества России в области противодействия коррупции являются, прежде всего, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, являющиеся согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы России (см. комментарий к ст. 2 Закона).

Основными многосторонними международными договорами РФ в сфере противодействия коррупции являются Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS №173). В отношении названных международных актов необходимо отметить следующее:

Конвенция ООН против коррупции принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН. От имени России Конвенция подписана в г. Мерида (Мексика) 9 декабря 2003 г. на основании распоряжения Президента РФ от 6 декабря 2003 г. №581-рп "О подписании Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции". Ратифицирована Конвенция Федеральным законом от 8 марта 2006 г. №40-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции", но с рядом заявлений. Ратификационная грамота депонирована Генеральному секретарю ООН от имени России 9 мая 2006 г. Вступила в силу для России Конвенция 8 июня 2006 г.;

Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS №173) заключена в г. Страсбурге (Франция) 27 января 1999 г. От имени России Конвенция подписана тогда же на основании распоряжения Президента РФ от 25 января 1999 г. №18-рп "О подписании Российской Федерацией Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию". Ратифицирована Конвенция Федеральным законом от 25 июля 2006 г. №125-ФЗ "О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию" без каких-либо заявлений. Вступила в силу для России Конвенция 1 февраля 2007 г.

В г. Страсбурге 15 мая 2003 г. подписан Дополнительный протокол к Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS №191), однако Россия в данном международном акте не участвует.

Следует также отметить, что существует еще один подобный основной международный акт в сфере противодействия коррупции - Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS №174), заключенная в г. Страсбурге 4 ноября 1999 г. В данном акте на текущий момент Россия не участвует, но в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции, утв. Президентом РФ от 31 июля 2008 г. №Пр-1568, МИД России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти предписывалось в IV квартале 2008 г. представить предложения о целесообразности подписания названной Конвенции Совета Европы на основе анализа соответствия данной Конвенции правовой системе России и оценки возможных последствий ее подписания.

Кроме того, существуют многосторонние международные договоры РФ, которые имеют непосредственное отношение к международному сотрудничеству России в области противодействия коррупции. Среди основных таких международных актов необходимо упомянуть о следующих:

Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, принятая в г. Нью-Йорке (США) 15 ноября 2000 г. Резолюцией 55/25 на 62-ом пленарном заседании 55-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Названная Конвенция ООН подписана от имени России в г. Палермо (Италия) 12 декабря 2000 г. на основании распоряжения Президента РФ от 9 декабря 2000 г. №556-рп "О подписании Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее". Ратифицирована Конвенция Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. №26-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее", но с рядом заявлений. Вступила в силу для России Конвенция 25 июня 2004 г.;

Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (ETS №141), заключенная в г. Страсбурге 8 ноября 1990 г. Названная Конвенция Совета Европы подписана от имени России 7 мая 1999 г. на основании Постановления Правительства РФ от 4 мая 1999 г. №486 "О подписании Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г.". Ратифицирована Конвенция Федеральным законом от 28 мая 2001 г. №62-ФЗ "О ратификации Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности", но с оговорками и заявлением. Ратификационная грамота передана на депонирование Генеральному секретарю Совета Европы 2 августа 2001 г. Конвенция вступила в силу для России 1 декабря 2001 г.

Названные выше Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS №173), являясь международными договорами РФ, возлагают на Россию соответствующие международно-правовые обязательства, в рамках исполнения которых наряду с прочим разработан и принят вошедший в "пакет антикоррупционных законов" Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции».

Разумеется, названный Закон не является единственным таким актом федерального законодателя. Так, с учетом положений названных Конвенций ООН и Совета Европы разработан и принят Федеральный закон от 28 ноября 2007 г. №275-ФЗ "О внесении изменений в статьи 5 и 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", направленный на приведение федерального законодательства в соответствие с международными обязательствами России в сфере борьбы с коррупцией, а также совершенствование правового механизма противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, в том числе в части противодействия отмыванию коррупционных доходов. Сам же Федеральный законом от 7 августа 2001 г. №115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (наименование в ред. Федерального закона от 30 октября 2002 г. №131-ФЗ) разработан и принят в рамках исполнения международных обязательств России, вытекающих из названной выше Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (ETS №141).

2. Общие принципы и меры в области международного сотрудничества

В Конвенции ООН против коррупции международное сотрудничество регламентировано главой IV, в ст. 43 которого определены следующие общие принципы и меры в области международного сотрудничества:

государства-участники сотрудничают по уголовно-правовым вопросам в соответствии со ст. ст. 44 - 50 данной Конвенции. Когда это целесообразно и соответствует их внутренней правовой системе, государства-участники рассматривают возможность оказания друг другу содействия в расследовании и производстве по гражданско-правовым и административным вопросам, связанным с коррупцией (п. 1);

когда применительно к вопросам международного сотрудничества требуется соблюдение принципа обоюдного признания соответствующего деяния преступлением, этот принцип считается соблюденным независимо от того, включает ли законодательство запрашиваемого государства-участника соответствующее деяние в ту же категорию преступлений или описывает ли оно его с помощью таких же терминов, как запрашивающее государство-участник, если деяние, образующее состав преступления, в связи с которым запрашивается помощь, признано уголовно наказуемым в соответствии с законодательством обоих государств-участников (п. 2).

В гл. IV названной Конвенции ООН содержатся также статьи 44 "Выдача", 45 "Передача осужденных лиц", 46 "Взаимная правовая помощь", 47 "Передача уголовного производства", 48 "Сотрудничество между правоохранительными органами", 49 "Совместные расследования" и 50 "Специальные методы расследования".

3. Заявления РФ к ратификации конвенции ООН против коррупции

Как упоминалось выше, Конвенция ООН против коррупции ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. №40-ФЗ с рядом заявлений. Применительно к положениям гл. IV данной Конвенции в указанном Законе сделаны следующие заявления:

Россия в соответствии с п. 6 (a) ст. 44 Конвенции заявляет, что она будет на основе взаимности использовать Конвенцию в качестве правового основания для сотрудничества в вопросах выдачи с другими государствами - участниками Конвенции;

Россия исходит из того, что положения п. 15 ст. 44 Конвенции должны применяться таким образом, чтобы обеспечить неотвратимость ответственности за совершение преступлений, подпадающих под действие Конвенции, без ущерба для эффективности международного сотрудничества в вопросах выдачи и правовой помощи;

Россия на основании п. 7 ст. 46 Конвенции заявляет, что она будет на основе взаимности применять пункты 9 - 29 ст. 46 Конвенции вместо соответствующих положений договора о взаимной правовой помощи, заключенного Россией с другим государством - участником Конвенции, если, по мнению центрального органа РФ, это будет способствовать сотрудничеству;

Россия на основании последнего предложения п. 13 ст. 46 Конвенции заявляет, что она будет на основе взаимности и в случае чрезвычайных обстоятельств принимать просьбы об оказании взаимной правовой помощи и сообщения по каналам Международной организации уголовной полиции при условии незамедлительного направления в установленном порядке документов, содержащих соответствующие просьбу или сообщение;

Россия в соответствии с п. 14 ст. 46 Конвенции заявляет, что направляемые в Россию просьбы о правовой помощи и прилагаемые к ним материалы должны сопровождаться переводами на русский язык, если иное не установлено международным договором РФ или не достигнута договоренность об ином между центральным органом РФ и центральным органом другого государства - участника Конвенции;

Россия заявляет, что в соответствии с п. 2 ст. 48 Конвенции она будет рассматривать Конвенцию в качестве основы для взаимного сотрудничества между правоохранительными органами в отношении преступлений, охватываемых Конвенцией, при условии, что это сотрудничество не будет включать проведение следственных и иных процессуальных действий на территории России.

4. Международное сотрудничество в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию

В Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS №173) международное сотрудничество регламентировано разделом IV, который открывает статья 25, определяющая следующие общие принципы и меры в области международного сотрудничества:

стороны в максимально возможной степени сотрудничают друг с другом в соответствии с положениями применимых международных документов о международном сотрудничестве по уголовным делам или договоренностями, достигнутыми на основе единообразного или принятого на взаимной основе законодательства, а также в соответствии со своим внутренним правом в проведении расследований и разбирательств, касающихся уголовных преступлений, квалифицированных в качестве таковых в соответствии с данной Конвенцией (п. 1);

в случае отсутствия между Сторонами действующих международных документов или договоренностей, упомянутых в пункте 1, применяются статьи 26 - 31 данного раздела (п. 2);

статьи 26 - 31 данного раздела применяются также в тех случаях, когда они обеспечивают более благоприятный режим по сравнению с режимом, предусмотренным международными документами или договоренностями, упомянутыми в пункте 1 (п. 3).

Раздел IV названной Конвенции Совета Европы содержит также статьи 26 "Взаимная помощь", 27 "Выдача", 28 "Информация, предоставляемая по собственной инициативе Сторон", 29 "Центральный орган", 30 "Прямые контакты" и 31 "Информация". При ратификации данной Конвенции Федеральным законом от 25 июля 2006 г. №125-ФЗ никаких заявлений или оговорок сделано не было.

Следует также отметить, что Национальным планом противодействия коррупции, утв. Президентом РФ от 31 июля 2008 г. №Пр-1568, Правительству РФ предписывалось подготовить и в III квартале 2008 г. внести в установленном порядке проект акта Президента РФ, определяющего во исполнение п. 13 ст. 46 Конвенции ООН против коррупции и ст. 29 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS №173) центральные органы РФ, ответственные за реализацию положений антикоррупционных конвенций, касающихся взаимной правовой помощи по коррупционным делам.

5. Ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций, обвиняемых (подозреваемых) в совершении коррупционных правонарушений за пределами России

Согласно определениям, данным в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", иностранный гражданин - это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; лицо без гражданства - это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Там же определено, что постоянно проживающим в России иностранным гражданином или лицом без гражданства является лицо, получившее вид на жительство (вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность), и что временно проживающими на территории России иностранными гражданами и лицами без гражданства являются лица, получившие разрешение на временное проживание (подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в России до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в России лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность).

Такие же определения понятий "иностранный гражданин" и "лицо без гражданства" даны и в ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. №62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации". В соответствии с ч. 1 ст. 6 названного Закона гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Россией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом. В части 2 указанной статьи установлено, что приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства РФ.

Согласно ч. 2 статьи 4 Закона иностранные граждане, лица без гражданства, не проживающие постоянно в России, иностранные организации, обвиняемые (подозреваемые) в совершении коррупционных правонарушений за пределами России, подлежат ответственности в соответствии с законодательством РФ в случаях и порядке, предусмотренных международными договорами РФ и федеральными законами.

Данная норма основана на положениях ст. 42 "Юрисдикция" Конвенции ООН против коррупции и заявлении, сделанном при ратификации данной Конвенции упоминавшимся выше Федеральным законом от 8 марта 2006 г. №40-ФЗ.

В частности, статьей 42 названной Конвенции ООН в отношении юрисдикции предусмотрено следующее (подобное регулирование содержит и статья 17 "Юрисдикция" Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS №173):

каждое государство-участник принимает такие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы установить свою юрисдикцию в отношении преступлений, признанных таковыми в соответствии с Конвенцией, когда:

a) преступление совершено на территории этого государства-участника;

b) преступление совершено на борту судна, которое несло флаг этого государства-участника в момент совершения преступления, или воздушного судна, которое зарегистрировано в соответствии с законодательством этого государства-участника в такой момент (п. 1);

при условии соблюдения ст. 4 Конвенции государство-участник может также установить свою юрисдикцию в отношении любого такого преступления, когда:

a) преступление совершено против гражданина этого государства-участника;

b) преступление совершено гражданином этого государства-участника или лицом без гражданства, которое обычно проживает на его территории;

c) преступление является одним из преступлений, признанных таковыми в соответствии со ст. 23 Конвенции, и совершено за пределами его территории с целью совершения какого-либо преступления, признанного таковым в соответствии с п. 1 "a(i)", или п. 1 "a(ii)", или п. 1 "b(i)" ст. 23 Конвенции, на его территории; или d) преступление совершено против этого государства-участника (п. 2);

для целей ст. 44 Конвенции каждое государство-участник принимает такие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы установить свою юрисдикцию в отношении преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, когда лицо, подозреваемое в совершении преступления, находится на его территории и оно не выдает такое лицо лишь на том основании, что оно является одним из его граждан (п. 3);

каждое государство-участник может также принять такие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы установить свою юрисдикцию в отношении преступлений, признанных таковыми в соответствии с Конвенцией, когда лицо, подозреваемое в совершении преступления, находится на его территории и оно не выдает его (п. 4);

если государство-участник, осуществляющее свою юрисдикцию согласно п. 1 или п. 2 данной статьи, получает уведомление или иным образом узнает о том, что любые другие государства-участники осуществляют расследование, уголовное преследование или судебное разбирательство в связи с тем же деянием, компетентные органы этих государств-участников проводят, в надлежащих случаях, консультации друг с другом с целью координации своих действий (п. 5);

без ущерба для норм общего международного права настоящая Конвенция не исключает осуществления любой уголовной юрисдикции, установленной государством-участником в соответствии со своим внутренним законодательством (п. 6).

При ратификации Конвенции ООН против коррупции Федеральным законом от 8 марта 2006 г. №40-ФЗ сделано следующее заявление: Россия обладает юрисдикцией в отношении деяний, признанных преступными согласно ст. 15 "Подкуп национальных публичных должностных лиц", п. 1 ст. 16 "Подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций", ст. 17 "Хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом", ст. 18 "Злоупотребление влиянием в корыстных целях", ст. 19 "Злоупотребление служебным положением", ст. 21 "Подкуп в частном секторе", ст. 22 "Хищение имущества в частном секторе", п. 1 ст. 23 "Отмывание доходов от преступлений", ст. 24 "Сокрытие", ст. 25 "Воспрепятствование осуществлению правосудия" и ст. 27 "Участие и покушение" Конвенции, в случаях, предусмотренных пунктами 1 и 3 ст. 42 Конвенции.



Лекция 6. Пакет антикоррупционных законов

1. Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2008 г. №5-ФКЗ

2. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №274-ФЗ

3. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №280-ФЗ

4. Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. №262-ФЗ

5. Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. №267-ФЗ

В рамках мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции Национальный план противодействия коррупции предусматривал также подготовку и внесение в Государственную Думу проектов федеральных законов о внесении в законодательные акты РФ изменений. Такие законопроекты разработаны и приняты.

1. Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2008 г. №5-ФКЗ "О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"

Названным Законом, что видно и из его названия, внесены изменения в ст. 10 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Согласно этим изменениям на Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров возлагается обязанность дополнительно представлять в налоговые органы РФ сведения о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем их родственникам на праве собственности. К числу родственников относятся супруги и несовершеннолетние дети;



2. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"

В соответствии с названным Законом (в первоначальном виде законопроект имел название "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу уточнения статуса судей, членов законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований, членов избирательных комиссий, председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты РФ и служащих Центрального банка РФ в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции") внесен комплекс взаимоувязанных изменений в целый ряд федеральных законодательных актов, в том числе в Закон РФ от 26 июня 1992 г. №3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", Федеральные законы от 8 мая 1994 г. №3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (наименование в ред. Федерального закона от 5 июля 1999 г. №133-ФЗ), от 11 января 1995 г. №4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", от 10 января 1996 г. №6-ФЗ "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации", от 8 января 1998 г. №7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации", от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 14 марта 2002 г. №30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Внесенными изменениями уточнены требования к судьям, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, депутатам законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований, членам избирательных комиссий, Председателю, заместителю Председателя и аудиторам Счетной палаты РФ и служащим Банка России (здесь и далее - с учетом пояснительной записки к законопроекту).

В частности, в дополнение к существующим требованиям установлено, что судьей может быть гражданин РФ, не имеющий или не имевший судимости либо уголовное преследование в отношении которого прекращено по реабилитирующим основаниям, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не состоящий на учете в наркологическом или психоневрологическом диспансере в связи с лечением от алкоголизма, наркомании, токсикомании, хронических и затяжных психических расстройств. Также определен порядок представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера претендента на должность судьи, судьи, а также супруги (супруга) и несовершеннолетних детей претендента на должность судьи и судьи.

Установлено, что гражданам, занимавшим должности, перечень которых утверждается советом директоров, после увольнения из Банка России запрещается занимать в течение двух лет в кредитных организациях должности руководителей, если отдельные функции надзора или контроля за этими кредитными организациями непосредственно входили в их служебные обязанности, без согласия совета директоров, которое дается в порядке, устанавливаемом советом директоров.

Кроме того, многие изменения, внесенные в указанные законодательные акты РФ, обусловлены необходимостью приведения используемых в них понятий в соответствие с тем, как эти понятия употребляются в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и других федеральных законах, принятых в последние годы, а также с требованиями юридической техники;

3. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"

Данным Законом в Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. №4202-1 Закон РФ от 18 апреля 1991 г. №1026-1 "О милиции" (название в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. №68-ФЗ), Федеральные законы "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. №168-ФЗ), от 3 апреля 1995 г. №40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" (наименование в ред. Федерального закона от 30 июня 2003 г. №86-ФЗ), от 21 июля 1997 г. №114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации", от 21 июля 1997 г. №118-ФЗ "О судебных приставах", от 28 марта 1998 г. №53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" и от 27 мая 1998 г. №76-ФЗ "О статусе военнослужащих" внесены изменения, в соответствии с которыми на сотрудников милиции, прокуратуры, органов внутренних дел РФ, органов Федеральной службы безопасности, таможенных органов РФ, военнослужащих распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные комментируемым Законом и Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", за исключением запретов, препятствующих выполнению указанными сотрудниками служебных обязанностей. Определение запретов, которые в исключение из общего правила не распространяются на конкретного сотрудника в связи с исполнением им оперативно-служебных обязанностей, в каждом отдельном случае должно осуществляться в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ.

В пояснительной записке к законопроекту также отмечалось следующее:

многие изменения, вносимые в указанные законодательные акты РФ, обусловлены необходимостью приведения используемых в них понятий в соответствие с тем, как эти понятия употребляются в ТК РФ, Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и других федеральных законах, принятых в последние годы, а также с требованиями юридической техники;

Федеральный закон от 12 августа 1995 г. №144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" дополняется положениями, в соответствии с которыми оперативно-розыскные мероприятия могут проводиться для решения вопроса о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим сведений о доходах и об имуществе при наличии соответствующего запроса. При этом устанавливается, что при проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера не могут применяться такие оперативно-розыскные мероприятия, как обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи;

кроме того, к задачам оперативно-розыскной деятельности дополнительно относится обнаружение имущества, подлежащего конфискации;

в ТК РФ вводится положение, в соответствии с которым нарушение требований, предусмотренных комментируемым Законом, является основанием расторжения трудового договора;

УК РФ дополняется положениями в целях устранения выявленных пробелов в правовом регулировании конфискации имущества, а также для уточнения понятия "лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации", усиления санкции за злоупотребление полномочиями и коммерческий подкуп, совершаемые лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации;

УК РФ также дополняется положениями, закрепляющими в соответствии с международными обязательствами России уголовную ответственность иностранных должностных лиц и должностных лиц международных организаций;

изменения, вносимые в УПК РФ, направлены на упрощение порядка привлечения к уголовной ответственности депутатов, судей и других категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам;

КоАП РФ дополняется нормами, устанавливающими административную ответственность юридических лиц за передачу от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг или иного имущества за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции, действий (бездействия), связанных с занимаемым им служебным положением, и возлагающими обязанность возбуждения дел о данном административном правонарушении на прокурора; данные административные нормы направлены также на выполнение международных обязательств России об установлении ответственности юридических лиц за коррупцию.

К этому следует добавить, что Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. №280-ФЗ также внесены изменения в часть вторую ГК РФ, Федеральные законы от 25 июля 1998 г. №128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации", от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации";

4. Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. №262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации"

Данный акт является единственным из "пакета антикоррупционных законов", проект которого внесен в Государственную Думу не Президентом РФ. Проект, имевший название "Об обеспечении прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности судов общей юрисдикции в Российской Федерации", внесен в Государственную Думу еще в апреле 2006 г. ВС России (на основании Постановления Пленума ВС России от 9 марта 2006 г. №6 "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального закона "Об обеспечении прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности судов общей юрисдикции в Российской Федерации"). В первом чтении законопроект принят в феврале 2008 г. и лишь его причисление к проектам "антикоррупционных" законов обеспечило успешное завершение над его работой. Законопроект претерпел существенные изменения, что отразилось и на его названии;

5. Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. №267-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации"

Названный Закон не указывался в "пакете антикоррупционных" и его проект внесен в Государственную Думу не Президентом РФ, а Самарской Губернской Думой (в марте 2008 г.). Однако представляется, что этот Закон следует рассматривать в качестве имеющего самое непосредственное отношение к данному пакету. Прежде всего, он разработан и принят по вопросу, регулируемому комментируемым Законом, - в соответствии с Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. №267-ФЗ в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" включена статья об урегулировании конфликта интересов на муниципальной службе. Кроме того, Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. №267-ФЗ принят и вступил в силу практически одновременно с законами из "пакета антикоррупционных".

Лекция 7. Меры по профилактике коррупции

1. Понятие профилактики коррупции

2. Меры направленные на улучшение государственного управления

3. Меры направленные на совершенствование функционирования государственного аппарата

4. Меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению

1. Понятие профилактики коррупции

Понятие "профилактика коррупции" определено в подп. "а" п. 2 ст. 1 Закона как предупреждение коррупции, в том числе выявление и последующее устранение причин коррупции. Прежде всего, необходимо подчеркнуть, что речь идет только об основных мерах, посредством применения которых осуществляется профилактика коррупции.

В Национальном плане противодействия коррупции, утв. Президентом РФ от 31 июля 2008 г. №Пр-1568, прямо указывалось на необходимость разработки законопроекта, предусматривающего наряду с прочим меры по профилактике коррупции, включающие в себя:

- специальные требования к лицам, претендующим на замещение должностей судей, государственных должностей РФ и должностей государственной службы, перечень которых определяется нормативными правовыми актами РФ, предусматривающие в том числе и контроль над доходами, имуществом и обязательствами имущественного характера указанных лиц;

- развитие института общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства РФ;

- совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов РФ;

- возложение на государственных и муниципальных служащих обязанности уведомлять о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также привлечение к дисциплинарной и иной ответственности за невыполнение данной обязанности.

2. Меры направленные на улучшение государственного управления

В рамках же мер по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции в разд. II Национального плана противодействия коррупции предусмотрено следующий комплекс мер, направленных на улучшение государственного управления в социально-экономической сфере и включающих в себя:

а) регламентацию использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;

б) создание условий для справедливой конкуренции на товарных и финансовых рынках, устранение дискриминационных условий доступа к инфраструктуре естественных монополий, повышение ответственности за организацию картельных соглашений;

в) совершенствование норм, регулирующих осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд, в целях исключения возможности их произвольного толкования, дискриминации и предоставления неоправданных преимуществ;

г) обеспечение контроля за выполнением принятых контрактных обязательств, прозрачности процедур закупок, преимущественное использование механизма аукционных торгов и биржевой торговли при отчуждении государственного и муниципального имущества;

д) детализацию механизма контроля за выполнением публичных функций федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципальных образований; соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций, включая введение административных регламентов по каждой из таких функций и системы оценки качества их выполнения;

3. Меры направленные на совершенствование функционирования государственного аппарата

Включают в себя:

а) передачу части федеральных полномочий регионам при одновременном внедрении системы оценки их работы и передачу части функций государственных органов в негосударственный сектор, а также изъятие у государственных органов имущества, не используемого для реализации их полномочий;

б) реализацию прав граждан на получение достоверной информации, повышение независимости средств массовой информации;

в) создание системы контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества;

г) сокращение излишней численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов и созданием адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы;

д) повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;

е) разработку и внедрение стандартов государственных услуг и регламентов исполнения государственных функций, а также оптимизацию и конкретизацию полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть закреплены в административных регламентах;

ж) выработку оптимальной системы взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, исключающей возможность неправомерного вмешательства в деятельность государственных служащих;

з) рассмотрение вопроса о целесообразности создания в составе кадровых служб федеральных государственных органов (кроме федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрены военная служба и иные специальные виды службы) подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений с возложением на них следующих функций:

а) обеспечение соблюдения государственными служащими Общих принципов служебного поведения, утв. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. №885 "Об утверждении Общих принципов служебного поведения государственных служащих"

б) обеспечение деятельности комиссий по разрешению конфликта интересов

в) принятие мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы;

г) оказание консультативной помощи по вопросам, связанным с применением на практике общих принципов служебного поведения государственных служащих;

д) обеспечение реализации обязанности государственных служащих сообщать о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также осуществление проверки достоверности таких сведений и сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственными служащими;

е) проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений;

ж) взаимодействие с правоохранительными органами;

4) разработка методики оценки эффективности внутренних систем выявления и профилактики коррупционных рисков в федеральных государственных органах, государственных органах субъектов РФ и органах местного самоуправления муниципальных образований;

5) на основе изучения существующего механизма учета интересов политических партий, социальных групп, юридических и физических лиц при разработке федеральных законов, законов субъектов РФ и иных нормативных правовых актов РФ рассмотрение вопроса о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность;

6) рассмотрение вопроса о целесообразности обязательного страхования рисков социального характера (обязательное медицинское страхование, страхование ответственности);

7) повышение качества и оперативности оказания наиболее социально значимых услуг, в частности, путем применения системы "одного окна" и электронного обмена информацией;

8) решение вопроса о порядке передачи в доверительное управление принадлежащих государственным служащим и приносящих доходы ценных бумаг, акций, долей участия в уставных капиталах организаций.

4. Меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению

Меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению предусмотрены в разд. III. Национального плана противодействия коррупции:

1) для повышения профессионального уровня юридических кадров требуется:

а) повышение качества образовательных программ в области юриспруденции, в том числе увеличение практической подготовки обучающихся;

б) совершенствование системы подготовки и повышения квалификации педагогических кадров федеральных государственных образовательных учреждений высшего и послевузовского профессионального образования, реализующих программы в области юриспруденции;

в) воспитание у правоприменителей уважительного отношения к закону;

г) усиление антикоррупционной составляющей при преподавании учебных дисциплин, предусматривающих изучение правовых и морально-этических аспектов управленческой деятельности в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего и послевузовского профессионального образования;

д) усиление государственного контроля за качеством работы образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, осуществляющих подготовку юридических кадров;

е) разработка и внедрение в практику механизма получения общественной аккредитации федеральных государственных образовательных учреждений высшего и послевузовского профессионального образования, реализующих программы в области юриспруденции, в общественных образовательных, научных и промышленных структурах;

ж) законодательное закрепление правила, в соответствии с которым судья федерального суда, впервые назначенный на должность, обязан проходить профессиональную подготовку;

2) для повышения качества правового просвещения необходимы:

а) поддержка со стороны государства широкого участия Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России", других общественных и религиозных объединений в деятельности, направленной на формирование в обществе нетерпимого отношения к коррупции;

б) формирование в обществе и государственном аппарате уважительного и бережного отношения к частной собственности;

в) повышение правовой культуры общества в целом;

г) обеспечение условий для широкого доступа населения к специализированному правовому телевизионному каналу "Закон-ТВ".

Лекция 8. Организационные основы противодействия коррупции

1. Президент РФ

2. Федеральное Собрание РФ

3. Правительство РФ

4. Федеральные органы государственной власти.

5. Органы государственной власти субъектов РФ.

6. Органы местного самоуправления.

7. Органы по координации деятельности в области противодействия коррупции.

8. Генеральный прокурор РФ

9. Счетная палата РФ

Организационные основы противодействия коррупции определены должностные лица и органы, осуществляющие противодействие коррупции, а также установлены функции (одновременно и обязанности, и полномочия) этих должностных лиц и органов в сфере противодействия коррупции. При этом тут не идет речь о каких-либо принципиально новых моментах, поскольку, как отмечалось в Национальном плане противодействия коррупции, в России в основном сформирована и функционируют организационная основа противодействия коррупции. Следует также отметить, что в положениях комментируемой статьи угадываются аналогии с положениями ст. 5 Федерального закона "О противодействии терроризму" об организационных основах противодействия терроризму.

1. Президент РФ

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. На основании данной конституционной нормы в п. 1 ч. 1 комментируемой статьи и закреплено, что Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции. В качестве документов, изданных Президентом РФ в рамках реализации антикоррупционной политики, можно рассматривать Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. №815 "О мерах по противодействию коррупции" и Национальный план противодействия коррупции, утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. №Пр-1568.

Президент РФ устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции. Данная функция Президента РФ предопределена следующими положениями ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ;

Президент РФ руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью указанных федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств;

Президент РФ распределяет функции между указанными федеральными органами исполнительной власти. Президент РФ в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ;

2. Федеральное Собрание РФ

Функции Федерального Собрания - парламента РФ, являющегося в соответствии со ст. 94 Конституции РФ представительным и законодательным органом РФ. Названы две такие функции:

1) обеспечение разработки и принятия федеральных законов по вопросам противодействия коррупции (разумеется, речь идет не только о федеральных законах, но и о федеральных конституционных законах). Данная функция представляется носящей довольно декларативный характер, особенно в части разработки таких законов.

2) осуществление контроля деятельности органов исполнительной власти в пределах полномочий федерального парламента. Эта функция, которая не конкретизирована применительно к определению организационных основ противодействия коррупции, регламентирована соответствующими положениями Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Следует лишь отметить, что уже после принятия Закона изданы Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. №7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" и Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2008 г. №8-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", которыми предусматривается представление Правительством РФ Государственной Думе ежегодных отчетов о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Эти изменения вносятся одновременно с изменениями, внесенными Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. №6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы".

3. Правительство РФ

Правительство РФ, т.е. федеральный орган государственной власти, который согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ осуществляет исполнительную власть России. В положениях ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", определяющих Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти России, предусмотрено следующее: