Проблемы борьбы с коррупцией

Правительство РФ является органом государственной власти Российской Федерации (ч. 1);

Правительство РФ осуществляет исполнительную власть России (ч. 2);

Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в России (ч. 3).

Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции. Данное правило основано на общем положении ч. 4 ст. 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 19 июня 2004 г. №4-ФКЗ), согласно которому Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. При этом учтено положение ч. 9 указанной статьи (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. №3-ФКЗ), предусматривающее, что особенности руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента РФ, устанавливаются статьей 32 названного Закона.

4. Федеральные органы государственной власти

Следует отметить, что Национальным планом противодействия коррупции, утв. Президентом РФ от 31 июля 2008 г. №Пр-1568, в качестве одной из первоочередных мер по реализации названного Национального плана (разд. IV) руководителям федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ предписывалось в пределах своей компетенции разработать и до 1 октября 2008 г. принять планы противодействия коррупции в соответствующих федеральных государственных органах и государственных органах субъектов РФ.

В качестве примера выполнения данного предписания представляется целесообразным упомянуть о Плане Министерства юстиции Российской Федерации по противодействию коррупции на 2008 - 2009 гг., утв. Приказом Минюста России от 30 сентября 2008 г. №219. Названный План включает в себя следующие разделы:

1) "Подготовительные мероприятия";

2) "Противодействие коррупции при размещении государственных заказов";

3) "Проведение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов с целью выявления в них положений, способствующих проявлению коррупции (антикоррупционная экспертиза)";

4) "Установление обратной связи с получателями государственных услуг";

5) "Формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции";

6) "Контроль исполнения государственными служащими, замещающими коррупциогенные должности, должностных обязанностей";

7) "Использование информационно-коммуникационных технологий для противодействия коррупции".

В отношении самих же федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления необходимо отметить следующее.

Под федеральными органами государственной власти имеются в виду прежде всего федеральные органы исполнительной власти. В систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В пункте 2 названного Указа установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства РФ. Действующая структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. №724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".

Говоря о федеральных органах государственной власти, не являющихся федеральными органами исполнительной власти, необходимо отметить следующее. Как установлено в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Наряду с федеральными органами исполнительной власти с очевидностью подразумеваются федеральные суды. Судебная система России устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации". Согласно ч. 3 ст. 4 названного Закона систему федеральных судов общей юрисдикции составляют ВС России, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды;

систему федеральных арбитражных судов составляют ВАС России, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ.

Следует также отметить, что существует понятие государственных органов, не являющихся органами государственной власти. На федеральном уровне такими органами являются органы прокуратуры РФ, Счетная палата РФ и ЦИК России. Функциям первых двух из названных органов посвящены положения ч. 6 и ч. 7 комментируемой статьи соответственно. Таким образом, о данных органах речь не идет, как не идет речь и об иных органах и организациях федерального уровня, наделенных государственными полномочиями (органах управления государственными внебюджетными фондами (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования), Центральном банке РФ и т.п.).

5. Органы государственной власти субъектов РФ

Статья 5 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя устанавливает, что Россия состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ (ч. 1) и что федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3). Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В части 3 указанной статьи установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется данной Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Там же предусмотрено, что конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ закреплены в ст. 4 названного Закона. Данной статьей наряду с прочим предусмотрено следующее: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ (ч. 1); наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ (ч. 2).

В отношении системы органов исполнительной власти субъекта РФ в ст. 17 названного Закона (в ред. Федерального закона от 11 декабря 2004 г. №159-ФЗ) установлено следующее:

в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (ч. 1);

в соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России (ч. 3);

структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (ч. 4).

Согласно ч. 4 ст. 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" к судам субъектов РФ относятся: конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.



6. Органы местного самоуправления

В статье 12 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя установлено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Как указал КС России в Определении от 2 ноября 2006 г. №540-О, из данного конституционного положения и из положений ч. 1 ст. 130, ч. ч. 1 и 2 ст. 132 Конституции РФ следует, что, не входя в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления вместе с тем обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне; при этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - России и субъектов РФ.

Согласно определению, данному в ч. 1 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Там же определено, что муниципальным образованием является городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (здесь и далее - в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. №93-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В части 2 указанной статьи установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных названным Законом. Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Там же предусмотрено, что наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.



7. Органы по координации деятельности в области противодействия коррупции

В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции формирования по решению Президента РФ органов в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и иных лиц, далее по тексту органы обозначаются сокращением "органы по координации деятельности в области противодействия коррупции".

При этом предусмотрено, что для исполнения решений органов по координации деятельности в области противодействия коррупции могут:

подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений Президента РФ, которые в установленном порядке представляются на рассмотрение Президента РФ;

подготавливаться проекты постановлений, распоряжений и поручений Правительства РФ, которые в установленном порядке представляются на рассмотрение Правительства РФ;

издаваться акты (совместные акты) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, представители которых входят в состав соответствующего органа по координации деятельности в области противодействия коррупции.

Наряду с этим установлено, что при получении данных о совершении коррупционных правонарушений органы по координации деятельности в области противодействия коррупции передают их в соответствующие государственные органы, уполномоченные проводить проверку таких данных и принимать по итогам проверки решения в установленном законом порядке.

Как отмечалось в пояснительной записке к проекту Закона, тем самым заложены правовые основы для возможного формирования координирующего органа по противодействию коррупции; но в то же время не определены ни его структура, ни порядок формирования, ни круг полномочий; решение этих вопросов отнесено на усмотрение Президента РФ.

Данное полномочие реализовано Президентом РФ еще до принятия Закона, и даже до того, как началась разработка проекта этого Закона. В соответствии с Указом Президента РФ от 19 мая 2008 г. №815 "О мерах по противодействию коррупции" образован Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции под председательством непосредственно Президента РФ. Названным Указом установлено, что:

а) основными задачами Совета являются:

подготовка предложений Президенту РФ, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции;

б) Совет для решения возложенных на него основных задач:

запрашивает и получает в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ;

приглашает на свои заседания представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и общественных объединений.

Как предусмотрено Указом, члены Совета принимают участие в его работе на общественных началах; заседание Совета ведет председатель Совета; решения Совета оформляются протоколом; для реализации решений Совета могут издаваться указы, распоряжения и даваться поручения Президента РФ.

Указом утвержден следующий состав Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции:

Медведев Д.А. - Президент РФ (председатель Совета);

Барщевский М.Ю. - полномочный представитель Правительства РФ в КС России, ВС России и ВАС России;

Бастрыкин А.И. - первый заместитель Генерального прокурора РФ - Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ;

Бортников А.В. - директор ФСБ России;

Брычева Л.И. - помощник Президента РФ - начальник Государственно-правового управления Президента РФ;

Дворкович А.В. - помощник Президента РФ;

Зорькин В.Д. - Председатель КС России;

Иванов А.А. - Председатель ВАС России;

Коновалов А.В. - министр юстиции РФ;

Кучерена А.Г. - член Общественной палаты РФ;

Лебедев В.М. - Председатель ВС России;

Марков О.А. - помощник Президента РФ;

Набиуллина Э.С. - министр экономического развития РФ;

Нарышкин С.Е. - Руководитель Администрации Президента РФ;

Нургалиев Р.Г. - министр внутренних дел РФ;

Собянин С.С. - заместитель Председателя Правительства РФ - Руководитель Аппарата Правительства РФ;

Степашин С.В. - Председатель Счетной палаты РФ;

Чайка Ю.Я. - Генеральный прокурор РФ;

Чуйченко К.А. - помощник Президента РФ - начальник Контрольного управления Президента РФ.

В соответствии с Указом для решения текущих вопросов деятельности Совета образован президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции. Председателем президиума Совета определен Руководитель Администрации Президента РФ.

Указом утвержден следующий состав президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции:

Нарышкин С.Е. - Руководитель Администрации Президента РФ;

Бортников А.В. - директор ФСБ России;

Брычева Л.И. - помощник Президента РФ - начальник Государственно-правового управления Президента РФ;

Дворкович А.В. - помощник Президента РФ;

Коновалов А.В. - министр юстиции РФ;

Набиуллина Э.С. - министр экономического развития РФ;

Нургалиев Р.Г. - министр внутренних дел РФ;

Собянин С.С. - заместитель Председателя Правительства РФ - Руководитель Аппарата Правительства РФ;

Чайка Ю.Я. - Генеральный прокурор РФ.

Как установлено Указом:

а) президиум Совета:

формирует повестку дня заседаний Совета;

рассматривает вопросы, связанные с реализацией решений Совета;

создает рабочие группы (комиссии) по отдельным вопросам из числа членов Совета, а также из числа представителей иных государственных органов, представителей общественных объединений и организаций, экспертов, ученых и специалистов;

б) заседание президиума Совета ведет председатель президиума Совета либо по его поручению один из членов президиума Совета;

в) для реализации решений президиума Совета могут даваться поручения Президента РФ;

г) решения президиума Совета оформляются протоколами.

В соответствии с Указом председатель президиума Совета:

а) формирует повестку дня заседаний президиума Совета;

б) определяет направления деятельности созданных президиумом Совета рабочих групп (комиссий), а также утверждает их руководителей;

в) организует обеспечение деятельности Совета, решает организационные и иные вопросы, связанные с привлечением для осуществления информационно-аналитических и экспертных работ представителей общественных объединений, научных и иных организаций, а также ученых и специалистов;

г) докладывает Совету о ходе реализации мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции, и иных мероприятий в соответствии с решениями Совета.

Выше также говорилось, что Указом председателю президиума Совета в месячный срок предписывалось представить проект Национального плана противодействия коррупции. Такой документ разработан, и Президентом РФ 31 июля 2008 г. утвержден (№Пр-1568) Национальный план противодействия коррупции. Первым пунктом этого Плана и предусматривались подготовка и внесение в Государственную Думу проекта Федерального закона "О противодействии коррупции".

8. Генеральный прокурор РФ

В рамках определения организационных основ противодействия коррупции говорится о функциях Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров. В соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. В части 5 указанной статьи предусмотрено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Таким актом является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (наименование в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. №168-ФЗ).

В пункте 1 ст. 8 названного Закона (в ред. Федерального закона от 30 июня 2003 г. №86-ФЗ) установлено, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. На данной норме и основано положение, предусматривающее, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел РФ, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов РФ и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией.

Согласно п. 2 ст. 8 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в целях обеспечения координации деятельности органов, указанных в п. 1 этой статьи, прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом РФ. На основании данной нормы Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. №567 "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью" утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

9. Счетная палата РФ

Функции Счетной палаты РФ, регламентированы соответственно Федеральному закону от 11 января 1995 г. №4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации". Как предусмотрено в ч. 5 ст. 101 Конституции РФ, для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Таким актом и является названный Закон.

Задачами Счетной палаты РФ в соответствии со ст. 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" являются:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;

регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

В процессе реализации изложенных задач Счетная палата согласно ст. 9 названного Закона осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:

организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров РФ, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов России;

анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;

подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти РФ.

Необходимо обратить внимание на то, что не говорится об иных действующих в России контрольно-счетных органах, нежели Счетная палата РФ, а именно о контрольно-счетных органах субъектов РФ и о муниципальных контрольно-счетных органах. Учитывая вышеизложенное, данные органы не входят в систему соответственно органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а относятся соответственно к государственным органам субъектов РФ, не являющимися органами государственной власти субъектов РФ, и к муниципальным органам, не являющимся органами местного самоуправления. В то же время вряд ли можно считать, что действительная воля федерального законодателя направлена на исключение контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных контрольно-счетных органов из системы органов, обеспечивающих противодействие коррупции.

коррупция законодательство прокуратура ответственность

Лекция 9. Деятельность прокуратуры в механизме противодействия коррупции

1. Комплекс принятых правовых актов

2. Основные направления деятельности спецподразделений прокураторы

3. Структура подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции

4. Задачи и методы надзорной деятельности

5. Специфика ведения антикоррупционного надзора военными прокурорами

1. Комплекс принятых правовых актов

Как отмечается в Национальном плане противодействия коррупции, в Российской Федерации в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции. Серьезный антикоррупционный потенциал заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах и плане мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. №1789-р, а также в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной службы.

Несмотря на предпринимаемые меры коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся настоятельной необходимостью.

Противодействие коррупции всегда является приоритетной задачей для органов прокуратуры. В этом направлении Генеральная прокуратура принимает комплекс правовых и организационных мер.

Генеральной прокуратурой принят комплекс правовых актов: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 26 сентября 2007 г. №149 "Об объявлении соглашения о сотрудничестве генеральных прокуратур государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с коррупцией, Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. №154 "Об утверждении Инструкции о порядке формирования подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и привлечения их работников к дисциплинарной ответственности", Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 11 февраля 2008 г. №23 "Об утверждении и введении в действие статистического отчета "Сведения о работе прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел коррупционной направленности", Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 13 августа 2008 г. №160 "Об организации исполнения Национального плана противодействия коррупции", Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 1 октября 2008 г. №196 "О совершенствовании организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции".

Как отмечается в директивных документах Генеральной прокуратуры, участие России в ратифицированных Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию требует создания необходимых не только правовых, но и организационных предпосылок. В августе 2006 г. Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка утвердил новую стратегию работы органов прокуратуры по противодействию коррупции. В соответствии с ней прокуроры ориентированы не только на проведение проверок исполнения законов о государственной и муниципальной службе, но и на выявление коррупционных проявлений, а также порождающих их причин и условий.

С целью реализации положений статьи 36 Конвенции ООН против коррупции, а также с учетом того, что проявления коррупции могут наблюдаться в различных сферах жизнедеятельности государства и общества, в августе 2007 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации создано специализированное подразделение по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Аналогичные подразделения создаются в субъектах Российской Федерации. К компетенции управления и структурных подразделений на местах отнесены вопросы борьбы с коррупцией в сфере государственной и муниципальной службы, включая коррупцию среди лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, руководителей регионов и муниципальных образований, депутатов, судей, прокуроров и других публичных должностных лиц.

В состав управления входят отдел по надзору за соблюдением федерального законодательства и отдел по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью, обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, а также организационно-методическая группа.

2. Основные направления деятельности спецподразделений прокураторы

Основные направления деятельности этих подразделений прокураторы можно дифференцировать по ряду направлений:

- выявление коррупционных проявлений и проведение по ним соответствующих проверок;

- надзор за соблюдением законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности по делам коррупционной направленности;

- осуществление надзора за соблюдением уголовно-процессуального законодательства в процессе расследования уголовных дел о фактах коррупции;

- поддержание государственного обвинения в стадии судебного производства по таким уголовным делам;

- участие в международном сотрудничестве с антикоррупционными и иными структурами других стран;

- мониторинг и анализ исполнения законодательства о борьбе с коррупцией и выработка предложений по его совершенствованию.

Учитывая комплексный характер коррупции, проявления которой могут наблюдаться в сфере исполнения законодательства различных видов (бюджетного, антимонопольного, законодательства об использовании государственного имущества, о государственных закупках, о противодействии легализации преступных доходов и т.д.) управление правомочно осуществлять необходимые мероприятия по противодействию коррупции в сфере исполнения соответствующего законодательства во взаимодействии с иными профильными надзорными подразделениями Генеральной прокуратуры РФ.

3. Структура подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции

Создающиеся подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур в оперативном отношении находятся в подчинении соответствующих прокуроров, но организационно их деятельность по указанным направлениям координируется специальным управлением центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Такое построение призвано обеспечить самостоятельную централизованную структуру в рамках единой прокуратуры Российской Федерации.

Для повышения гарантий независимости при выполнении возложенных обязанностей и предупреждения фактов неправомерного служебного поведения работников специализированных подразделений установлена не только особая процедура их назначения на должность и освобождения их от должности, но и специальный порядок привлечения таких прокурорских работников к дисциплинарной ответственности. Назначение на должности проводится только после тщательного изучения личности кандидата, который должен обладать безупречным послужным списком и соответствующей репутацией. Отбор кандидатур как в территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации и приравненные к ним специализированные прокуратуры, так и в управление происходит на специальной комиссии. Состав комиссии в Генеральной прокуратуре Российской Федерации утвержден приказом Генерального прокурора России, возглавляет ее Первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации. На региональном уровне такие комиссии возглавляют прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур.

Все отобранные прокурорские работники, как на региональном, так и на федеральном уровне, назначаются на должность приказом Генерального прокурора Российской Федерации и могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности только с его согласия. Тем самым в рамках общей схемы органов прокуратуры России создается вертикально интегрированная структура, которая призвана обеспечить системный подход к противодействию коррупции.



4. Задачи и методы надзорной деятельности

Важнейшая задача надзорной деятельности - своевременное предупреждение коррупционных правонарушений, выявление и устранение их причин и условий.

Управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции осуществляет:

- координирование деятельности подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сфере противодействия коррупции, в том числе по реализации мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции;

- систематическую проверку исполнение законодательства о противодействии коррупции в федеральных органах исполнительной власти с привлечением при необходимости иных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

- контроль работы прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, обеспечение организационного и методического руководства такой деятельностью, проверку организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в указанной сфере.

На основе анализа собственной надзорной деятельности, а также информации от других подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации и нижестоящих прокуратур Управление осуществляет, привлекая иные подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации:

- подготовку информационно-аналитических и иных материалов, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции;

- разработку мероприятий по совершенствованию прокурорского надзора;

- регулярное обсуждение проблемы правоприменительной практики и межведомственного взаимодействия в сфере противодействия коррупции на заседаниях Экспертной группы по противодействию коррупции при Межведомственной группе по противодействию преступлениям в сфере экономики;

- инициирует обсуждение наиболее актуальных вопросов на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов.

Прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городов и районов необходимо:

- с целью получения данных о коррупционных проявлениях наладить деловое взаимодействие с общественными организациями, средствами массовой информации, субъектами предпринимательской деятельности. Безотлагательно организовывать проверки сведений о коррупционных правонарушениях и принимать по ним решения о привлечении виновных к установленной законом ответственности, в том числе о привлечении юридических лиц к административной ответственности;

- в целях совершенствования работы по выявлению преступлений коррупционной направленности сформировать из числа представителей правоохранительных и контрольно-надзорных органов постоянно действующие рабочие группы, на заседаниях которых рассматривать ход реализации соответствующих мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции;

- усилить надзор за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, в том числе устанавливающих запреты и ограничения в сфере предпринимательской деятельности, реализации прав и свобод граждан. Добиваться отмены незаконных правовых актов, в том числе посредством обращения в суд;

- с использованием разработанных в Генеральной прокуратуре Российской Федерации Методических рекомендаций по оценке коррупциогенности проектов нормативных правовых актов и выявлению коррупционных проявлений при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законодательства государственными и муниципальными служащими, органами управления и руководителями коммерческих и иных организаций систематически оценивать нормативные правовые акты (в том числе их проекты) на предмет коррупциогенности с составлением соответствующих заключений. При выявлении коррупционных факторов в нормативных правовых актах принимать исчерпывающие меры по их устранению.

Регулярно проверять на коррупционность практику правоприменения. Обнаружив коррупционные факторы в деятельности поднадзорных государственных и муниципальных органов, готовить предложения по корректировке законодательства;

- практиковать привлечение к проверкам законодательства о противодействии коррупции, государственной и муниципальной службе сотрудников соответствующих подразделений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. При наличии достаточных данных, указывающих на признаки коррупционных преступлений, своевременно направлять мотивированное постановление с приложением подтверждающих материалов в следственные органы. Обеспечить постоянный текущий контроль и эффективный прокурорский надзор за принятием процессуальных решений по таким материалам;

- ежеквартально проводить в органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, проверки соблюдения законности при получении и документировании информации о коррупционной деятельности, принятии решений по ее проверке и последующей реализации в делах оперативного учета. В целях обеспечения соблюдения прав и свобод человека и гражданина активнее использовать полномочия по восстановлению нарушенных в ходе оперативно-розыскной деятельности прав и законных интересов физических и юридических лиц, возмещению причиненного вреда. Надзирая за законностью оперативно-розыскной деятельности, исходить из того, что основные усилия сотрудников правоохранительных органов должны быть направлены на выявление и пресечение преступлений, представляющих большую общественную опасность;

- обеспечить действенный прокурорский надзор за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях коррупционной направленности, законностью принимаемых процессуальных решений о возбуждении либо отказе в возбуждении уголовных дел.

При установлении фактов волокиты, принятия незаконных решений, неполноты проверок ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных лиц, а также рассматривать вопрос об ответственности прокурорских работников, не обеспечивающих надлежащий надзор за их деятельностью;

- осуществляя надзор за расследованием уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности, обращать внимание на наличие представлений и принятие других мер по устранению причин и условий, способствующих коррупционным проявлениям должностных лиц;

- поддерживать государственное обвинение по делам указанной категории взвешенно, с соблюдением прав участников уголовного судопроизводства и положения о недопустимости разглашения данных предварительного следствия информировать общественность о работе органов прокуратуры по противодействию коррупции и конкретных результатах прокурорского надзора.

Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур необходимо:

- активизировать работу координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, на которых обсуждать актуальные проблемы правоприменительной практики по борьбе с коррупцией.

Копии материалов координационных совещаний и планов работы прокуратур в сфере противодействия коррупции, а также отчетов об исполнении принятых решений (выполнении планов) направлять в управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и Главное организационно-инспекторское управление (военным прокурорам представлять соответствующие материалы в Главную военную прокуратуру);

- незамедлительно информировать управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции о несоответствии законодательству о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции правовых актов федеральных органов исполнительной власти, их территориальных подразделений и должностных лиц;

- в случаях нарушения руководителями территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти законодательства о государственной службе и противодействии коррупции вносить в управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции мотивированные предложения о постановке перед руководителями соответствующих федеральных органов исполнительной власти вопроса о привлечении их к ответственности;

- с привлечением территориальных органов Федеральной антимонопольной службы систематически проверять соблюдение законодательства о закупках продукции (выполнении работ, оказании услуг) для государственных и муниципальных нужд. В рамках своей компетенции добиваться соблюдения прозрачности процедур закупок. Принципиально реагировать на факты совершения государственными и муниципальными служащими незаконных действий, которыми причинен ущерб соответствующим бюджетам. Во всех случаях ставить вопрос о привлечении виновных к ответственности, соответствующей характеру их деяний и соразмерной причиненному ими ущербу.

Средствами прокурорского надзора добиваться возмещения причиненного ущерба. Активнее использовать в этих целях право на обращение в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными незаконных сделок;

- лично контролировать организацию надзора за расследованием наиболее актуальных уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности.

Своевременно принимать меры к пресечению незаконного воздействия на прокурорских работников с целью повлиять на законность и обоснованность принимаемых по делу решений;

- о выявленных особо значимых нарушениях закона, влияющих на социально-экономическую ситуацию региона, государства, а также совершенных лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, незамедлительно информировать управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции;

- проводить анализ состояния законности и борьбы с преступностью, организации прокурорского надзора в указанной сфере;

- приводить данные о результатах оперативно-розыскной деятельности за отчетный период, в том числе по выявлению и пресечению коррупционных преступлений, представляющих большую общественную опасность и совершенных лицами особого правового статуса;

- освещать практику рассмотрения сообщений о коррупционных преступлениях, расследования и судебного рассмотрения уголовных дел о таких преступлениях, а также участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами;

- освещать результаты работы органов МВД России, ФСБ России, ФСКН России, ФТС России, ФСИН России, МЧС России по борьбе с коррупционными преступлениями;

- информировать о состоянии борьбы с коррупцией в правоохранительных органах, в том числе количестве сотрудников правоохранительных органов (с разбивкой по соответствующим ведомствам и категориям), привлеченных к уголовной ответственности за отчетный период, с приведением наиболее типичных примеров;

- информировать о выявленных в ходе осуществления прокурорского надзора основных причинах и факторах, способствующих коррупции, включая коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах и практике правоприменения, принятые меры по их устранению, а также имеющихся предложениях по корректировке законодательства;

- информировать о проблемах и недостатках в работе по противодействию коррупции, вносить предложения по их решению;

- в связи с открытием на официальном интернет-портале Генеральной прокуратуры Российской Федерации раздела "Борьба с коррупцией" и в целях упорядочения работы по анализу и рассмотрению поступающих с него обращений о фактах коррупции обеспечить:

- ведение отдельного учета обращений с сайта, контроль за ходом их рассмотрения; сбор, накопление и анализ статистических и иных данных, связанных с разрешением таких обращений;

- по результатам рассмотрения обращений с сайта незамедлительное направление копий принятых актов прокурорского реагирования, ответов заявителям, а также, по мере накопления, аналитической и иной информации о разрешении таких обращений в управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции.

5. Специфика ведения антикоррупционного надзора военными прокурорами

Военным прокурорам необходимо:

- обеспечить системный прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в поднадзорных воинских частях, органах и учреждениях;

- регулярно проверять с привлечением Федеральной службы по оборонному заказу и ее территориальных органов исполнение законодательства о государственном оборонном заказе при организации и осуществлении поставок вооружения, военной, специальной техники и материальных средств для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;

- регулярно обсуждать проблемы правоприменительной практики в сфере противодействия коррупции на координационных совещаниях по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах Российской Федерации;

- ежеквартально анализировать практику надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции.

Лекция 10. Ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения

1. Влияние международных обязательств России

2. Антикоррупционные дополнения в КоАП

3. Ответственность иностранных юридических лиц

1. Влияние международных обязательств России

Ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушения, предопределена необходимостью выполнения соответствующих международных обязательств России, вытекающих, в частности, из Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.

Так, статьей 26 Конвенции ООН против коррупции предусмотрено следующее в отношении ответственности юридических лиц:

каждое государство-участник принимает такие меры, какие, с учетом его правовых принципов, могут потребоваться для установления ответственности юридических лиц за участие в преступлениях, признанных таковыми в соответствии с названной Конвенцией (п. 1);

при условии соблюдения правовых принципов государства-участника ответственность юридических лиц может быть уголовной, гражданско-правовой или административной (п. 2);

возложение такой ответственности не наносит ущерба уголовной ответственности физических лиц, совершивших преступления (п. 3);

каждое государство-участник, в частности, обеспечивает применение в отношении юридических лиц, привлекаемых к ответственности в соответствии с настоящей статьей, эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие уголовных и неуголовных санкций, включая денежные санкции (п. 4).

Согласно п. 1 ст. 18 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS №173) каждая Сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности в связи с совершением уголовных преступлений, заключающихся в активном подкупе, использовании служебного положения в корыстных целях и отмывании денег, квалифицированных в качестве таковых в соответствии с названной Конвенцией и совершенных в интересах любого физического лица, действующего в своем личном качестве или в составе органа юридического лица, которое занимает ведущую должность в юридическом лице, путем:

выполнения представительских функций от имени юридического лица; или

осуществления права на принятие решений от имени юридического лица; или

осуществления контрольных функций в рамках юридического лица;