Стратегии деятельности неправительственных организаций в сфере интеграции мигрантов: случай венгерских НПО в 2015-2018 гг.

Первоначально, переходная легитимность Венгрии была основана на независимости от советской власти. Конец коммунистического правления стал для стран Восточной Европы моментом установления легитимности посредством национального единства Palonen E. Op. cit. P. 311., и переход к демократии в конце 80х - в начале 90х годов в Центральной и Восточной Европе был расценен как «возрождение наций», где «нация» стала ключевым показателем. В Венгрии в то время быстро установилась либеральная демократия с верховенством права, и считалось, что существовала крепкая основа для создания гражданского общество на базе сильных диссидентских традиций Ibid. P. 308..

В 1990-х и 2000-х годах в научных кругах считалось, что «возвращение» бывших контролируемых Советским Союзом стран «назад» в западный «лагерь» уже достигнуто Ibid. P. 311.. Тем не менее, несмотря на то что в 2005 году большинство считало, что Венгрия находится на правильном пути, были также высказаны опасения о возможности адаптации демократических механизмов в стране. На тот период времени среди населения преобладало недовольство в отношении «управления ими от их имени или интересов» Ibid., обремененное коммунистическим наследием.

С международной точки зрения, Венгрия тогда уже имела функционирующую демократическую систему, ратифицированную международным сообществом: страна стала членом НАТО в 1999 году и Европейского союза в 2004 году Ibid.. Однако, процесс европеизации впоследствии пагубно отразился на формировании демократии в Венгрии, так как объединение не принесло одинаковой выгоды всем государствам-членам. Чувства идентичности, которое традиционно были взаимно враждебными и несовместимыми, слились в общую ненависть к другим и привели к созданию «общего национального врага» или «врага народа». «Национальный враг» объединил в себе все виды этнических, культурных, религиозных различий, унаследованных от колонизации и привезенных в результате миграции, с теперь добавленным компонентом «миграционный кризис/проблема миграции» Timmer A.D., Docka-Filipek D. Op. cit. P. 47., который стал причиной распространения популистского влияния в стране.

2.3.2 Популистские авторитарные тенденции и неправительственные организации в Венгрии

За последнее десятилетие во многих европейских странах прослеживалась тенденция прихода к власти популистских партий и лидеров. В ряде стран в Европе прослеживался также сдвиг вправо - к более консервативным и авторитарным, от левых к правому популизму с элементами левой (социальной) риторики Lebeda P. The Centrifugal Civilization and Challenges for Progressive Policy NGOs// Heinrich-Bцll-Stiftung e.V, 2018. P. 11. [Electronic resource]. URL: https://cz.boell.org/sites/default/files/centrifugal_civilization_study.pdf (Retrieved: 03.03.2019).. Основной характеристикой стал являться тот факт, что все популистские партии реагировали на конкретные национальные условия - проблемы или угрозы, с которыми сталкивалось государство в определенное время и в определённом месте (безработица, террористические акты, этническая напряженность, миграция и т. Д.). Однако есть еще одна характеристика этой общей консервативной популистской волны, которая часто недостаточно отражается - все более слабая роль гражданского общества.

Сильный рост правых экстремистских и авторитарных партий отразился на НПО, поскольку подобные партии стали угрозой верховенству закона, плюрализму, праву на свободу слова и свободу собраний и другим базовым принципам демократического управления Ibid.. НПО, выступающие за гендерное и межрасовое равенство, универсальность прав человека, солидарность к бедным и мигрантам в рамках национальной среды и за рубежом или за защиту окружающей среды в популистском и/или авторитарном государстве стали чаще подвергаться нападкам со стороны консервативных и популистских партий или лидеров, в связи с тем, что партии или лидер стали апеллировать к группам людей, для кого эти изменения связана с определенными критическими изменениями (как, например, миграция в глазах граждан может породить безработицу) Ibid. P. 14: Неудивительно, что наиболее непосредственными и заметными причинами растущего успеха популистских движений в недавней западной политике стали миграция, беженцы и мультикультурализм..

Более того, согласно теории социального капитала Р. Патнэма, основная роль гражданского общества заключается в поощрении плюрализма и демократической деятельности правительства Suleiman L. Op. cit. P. 242.. Теория подчеркивает, что гражданские объединения, которые опираются на приоритет социальных норм, на доверие и на практику взаимодействия и сотрудничества, имеют жизненно важное значение для эффективной демократии Ibid.. НПО публично стали выступать против попыток сконцентрировать власть или ограничить верховенство закона или основные конституционные свободы. Отсюда следует, что, так как НПО являлись сторонниками плюралистической демократии, они стали выступать частью политической оппозиции любым авторитарным силам.

Однако, создавая страх среди населения перед той или иной угрозой (как ранее было продемонстрировано на примере миграционных потоков в Венгрии - см. пункт 2.2) популистские партии оказались способными дискредитировать НПО и консолидировать свою власть Lebeda P. Op. cit. P. 27.. Именно популистские партии использовали медиатизацию с целью распространения своих идей, в частности анти-миграционных сообщений, предоставляя упрощенные объяснения сложных социально-экономических и политических явлений в Интернете и социальных сетях Krzyїanowski M., Triandafyllidou A., Wodak R. Op. cit. P. 6.. Так, политика стала искусно опосредована и легитимирована посредством онлайн-сообщений.

В результате внесения конституционных поправок в 2010 году, ограничивающих свободную деятельность прессы, Виктор Орбан сумел взять под контроль СМИ, посредством которых он внедрил ряд ксенофобских политик и практик и призвал к созданию «нелиберальной нации», отвергнув необходимость демократических ценностей Timmer A.D., Docka-Filipek D. Op. cit. P. 45.. Правящая партия стала систематически подрывать верховенство закона в Венгрии, серьезно нарушая систему сдержек и противовесов.

За принятием новой Конституции без согласия оппозиции и широко критикуемого регулирования СМИ последовали законодательные шаги, ослабляющие независимые институты, как Конституционный суд или институт омбудсмена, и нарушающие права человека, например, право на справедливый суд, в массовых масштабах. Эти законодательные шаги сопровождались, например, скорейшим отстранением лидеров независимых институтов или/и изменением состава судей Конституционного суда путем назначения новых судей, управляющих законодательными инициативами, не превышающими конституционные полномочия правительства Timelines of governmental attacks against NGOs// The Hungarian Helsinki Committee. 2016. [Electronic resource]. URL: https://www.helsinki.hu/en/timeline-of-governmental-attacks-against-ngos/ (Retrieved: 05.04.2019).. Подобные действия правительства, принятые правящим большинством, рассматривались как не соответствующие демократическим ценностям и международным стандартам, и подверглись как внутренней (со стороны независимых институтов), так и международной критике от имени Европейского союза и Совета Европы.

Череда правительственных действий в отношении венгерских НПО, борющихся за укрепление верховенства закона и защиту прав человека, стала еще одним шагом в процессе создания «нелиберального государства». Эти действия включали в себя публичные заявления высокопоставленных государственных чиновников (включая Премьер-министра), в которых утверждалось, что некоторые НПО тесно связаны с политическими партиями и/или действуют в «иностранных интересах» Ibid.. Так же, не раз были проведены нелегитимные государственные проверки (осуществляемые Управлением государственного контроля) с целью проследить расходы организаций, финансируемых за счет Фонда грантов Европейской экономической зоны и Норвегии, были возбуждены уголовные дела в отношении членов консорциума НПО, распределяющих средства из данного Фонда, и были совершены полицейские рейды в их офисы Ibid..

Несмотря на то, что официальные разбирательства, начатые в рамках правительственных нападений на венгерский консорциум НПО, распределяющий средства из Фонда, и неправительственные организации, функционирующие за счет финансирования Фонда, были прекращены (без привлечения к уголовной ответственности) к началу 2016 года, критические и угрожающие заявления правительства и правящей партии в отношении правозащитных и контрольных НПО продолжились.

Особенно ситуация усугубились после того, как, подобно тому, что произошло в других европейских странах, в Венгрии крайне правые, в частности партия «Фидес» и ее лидер Виктор Орбан, поставили миграцию в центр политического дискурса. Премьер-министр в рамках популистских лозунгов апеллировал к данному дискурсу как к проблеме, требующей немедленного решения с целью обезопасить население и культуру страны Colombo M. Op. cit. P. 163., которым угрожают мигранты и содействующие им НПО, работающие в интересах иностранных государств.

Именно поэтому, против НПО, в частности против НПО в сфере интеграции мигрантов, была развернута широкая дискредитирующая правительственная кампания, в рамках которой был принят ряд законопроектов прямо или косвенно ограничивающих их деятельность.

2.3.3 Правительственная «кризисная» риторика в отношении НПО

До смены режима в Венгрии роль НПО и гражданского общества в целом состояла в том, чтобы противостоять диктатуре и тирании или в поддержке коммунистического режима. После перехода к демократии рост гражданского сектора и рост сильного демократического правительства стали синонимами Timmer A.D., Docka-Filipek D. Op. cit. P. 45.. С 2004 года роль гражданского сектора снова изменилась, так как они стали помогать маргинальным слоям населения. Организации стремились помочь уязвимым группам сообщества, таким как лица, ищущие убежища, и беженцы, бездомные и цыганское этническое меньшинство Ibid..

Это привело к тому, что в 2015 году, когда сотни тысяч лиц, ищущих убежища, начали входить в Европейский союз через венгерско-сербскую границу, неправительственные организации мобилизовались для удовлетворения насущных потребностей беженцев. Однако, правительство заняло другую ксенофобскую и изоляционистскую позицию и заблокировало мигрантам дальнейший въезд в страну путем строительства пограничного ограждения и принятия анти-миграционного законодательства Ibid. P. 46.. И когда либеральная демократия, такая как Венгрия, избрала популистского лидера, который может похвастаться движением к авторитаризму, и ряд общественных организаций поддержали правительственную риторику и обеспечили почву для распространения правого популизма, радикализма и ксенофобии Ibid. P. 45: В ряд общественных организаций, поддержавших правительственную риторику, вошли ополченцы, охраняющие границу, группы интересов, христианские группы., НПО в сфере интеграции мигрантов и ряд гуманитарных НПО стали в противовес государственной политике, направленной на распространение анти-миграционных тенденций среди общества.

Таким образом, НПО, которые продолжали отстаивать права мигрантов, прямо стали называться «врагами народа». Более того, даже когда поток мигрантов был приостановлен после установления стены из колючей проволоки в 2015 году, неправительственные и гуманитарные организации, оказывающие прямую помощь мигрантам или сочувствующие их бедственному положению, стали также «врагом народа», созданным правительством. Это было частью правительственной стратегии превратить гуманитарную помощь в преступное деяние с целью дальнейшего развития ксенофобской политики Krzyїanowski M., Triandafyllidou A., Wodak R. Op. cit. P. 4. и усиления поддержки правящей партии и ее лидера. Таким образом, в отсутствие мигрантов гуманитарные организации, которые предлагают помощь мигрантам, превращаются в их резервы и становятся невольной мишенью страха и гнева.

Так, в октябре 2015 года Премьер-министр в рамках радиоинтервью заявил, что приток мигрантов усиливается теми активистами, «кто поддерживает все то, что ослабляет национальное государство», поддерживая западный образ мышления The Eцtvцs Kбroly Institute, the Hungarian Civil Liberties Union, the Hungarian Helsinki Committee and Transparency International Hungary. Timeline of governmental attacks against Hungarian civil society organisations// The Hungarian Helsinki Committee. 2017. P. 5. [Electronic resource]. URL: https://www.helsinki.hu/wp-content/uploads/Timeline_of_gov_attacks_against_HU_NGOs_short_17112017.pdf (Retrieved: 05.04.2019).. В мае 2016 года глава канцелярии Премьер-министра заявил, что «весь внутренний про-мигрантский гражданский сектор стал относиться к сфере иностранного влияния (ассоциируемого с деятельность Дж. Сороса)», утверждая, что данное заявление основано на отчетах служб национальной безопасности, согласно которым ни одна НПО не находилась под наблюдением служб национальной безопасности Венгрии Ibid. P. 6..

В феврале 2017 года Премьер-министр в рамках ежегодного выступления, говоря о положении нации, заявил, что нации необходимо бороться с усиливающимися активистами НПО, находящихся под влиянием международной общественности. Он также утверждал, что иностранное финансирование тайно использовалось для влияния на венгерскую политику, в частности на миграционную политику, а организации Джорджа Сороса нарушили базовые основы данной политики, работая над тем, чтобы привлечь в Европу сотни тысяч мигрантов Ibid. P. 7-8.. Вслед за этим, открывая весеннюю сессию парламента, Премьер-министр объявил, что будет проведена «национальная консультация» по пяти основным вопросам, представляющим угрозу Венгрии, включая «нелегальную миграцию» и «попытки иностранного влияния» Ibid. P. 8..

Впоследствии, в целях борьбы с НПО и для решения вопросов, касающихся миграции и влияния НПО, правительство весной 2017 года развернуло кампанию, направленную против организаций, финансируемых из-за рубежа (в особенности связанных с финансированием из фонда Джорджа Сороса), предложив принять новое законодательство. В июне 2017 года в Венгрии был принят законопроект «О прозрачности организаций, финансируемых из-за рубежа» (Law on transparency of organizations funded from abroad - Lex NGO), согласно которому организации гражданского сектора, получающие финансирование из иностранных источников на сумму сверх определенного годового порога, обязаны зарегистрироваться в качестве «общественных организаций, финансируемых из-за рубежа», и поставить этот ярлык на всех публикациях организации и на официальном сайте Kцves N. Hungary to imprison NGO workers helping asylum seekers and other migrants// Heinrich-Bцll-Stiftung. The Green Political Foundation. 2018. [Electronic resource]. URL: https://www.boell.de/en/2018/06/26/hungary-imprison-ngo-workers-helping-asylum-seekers-and-other-migrants (Retrieved: 31.03.2019)..

По словам правительства, закон был принят с целью защиты нации от финансовой коррупции и международного терроризма. По словам государственного секретаря, критике закон подвергся только со стороны организаций, финансируемых из-за рубежа и выступающих против правительственной риторики в отношении «проблемы мигрантов» The Eцtvцs Kбroly Institute, the Hungarian Civil Liberties Union, the Hungarian Helsinki Committee and Transparency International Hungary. Op. cit. P. 11.. Более того, Вице-президентом партии «Фидес» не раз было сказано, что в ходе «миграционного кризиса» НПО, поддерживаемые Дж. Соросом, «напали» на правительство Венгрии сильнее, чем когда-либо прежде, во многих случаях косвенно поощряя людей нарушать венгерские правила Ibid. P. 12: НПО, финансируемые из-за рубежа, по словам представителей правительства, часто побуждают нелегальных мигрантов нарушать закон, поддерживают незаконное пересечение границ и сотрудничают с контрабандистами, представляя, тем самым, угрозу для общественной безопасности и национальная безопасность., что привело правительство страны к принятию решительных мер Ibid. P. 10.. Тем не менее, оппоненты отмечают, что в соответствии с законом, принятым в 2011 году, НПО уже были обязаны на тот момент показывать финансовые отчеты и подчиняться ревизии Kapronczay S. Op. cit. P. 112..

В январе 2018 года вновь под удар попали НПО, однако уже миграционного характера, оказывающие помощь мигрантам. Дополнительные нормативные ограничения, в рамках нового закона «Стоп, Сорос!» Spike J. Orbбn Declares an End to the Globalist-Liberal Era in State of the Nation Address// The Budapest Beacon. 2017. [Electronic resource]. URL: https://budapestbeacon.com/orban-declares-end-globalist-liberal-era-state-nation-address/ (Retrieved: 31.03.2018): После победы на выборах в апреле 2018 года В. Орбан вновь заявил о своей цели очистить Венгрию от «крупных хищников, таких как Джордж Сорос и его организаций, пытающихся тайно влиять на венгерскую политику, используя иностранные деньги»., подразумевали перерегистрацию миграционных НПО, содействующих так называемой правительством «незаконной миграции», и уплату налога на зарубежное финансирование. Так, новое уголовное положение о «содействии нелегальной миграции» стало включать в себя такие действия, как оказание помощи просителю убежища в подаче заявления о предоставлении убежища, проведение мероприятий по мониторингу границ на соблюдение прав человека, выпуск или распространение информационных листовок о процедуре предоставления убежища или организация сети Bread and water: how the Hungarian government plans to lock up its NGO critics // The Hungarian Helsinki Committee. 2018. [Electronic resource]. URL: https://www.helsinki.hu/en/bread-and-water-how-the-hungarian-government-plans-to-lock-up-its-ngo-critics/ (Retrieved: 07.04.2019)..

Сторонники этого закона утверждают, что этот закон необходим для предотвращения не задокументированных случаев помощи незаконным мигрантам в пересечении границы и последующей помощи на территории страны представителями организаций Timmer A. D., Docka-Filipek D. Op. cit. P. 51.. С этой целью в рамках закона предполагалось использование уголовно-правовых санкций и тюремных сроков в качестве оружия против правозащитников в рамках политической программы, направленной на прекращение содействия «незаконным» мигрантам LEXNGO 2018//The Hungarian Helsinki Committee. 2018. [Electronic resource]. URL: https://www.helsinki.hu/en/lexngo-2018/ (Retrieved: 31.03.2019). Эти действия, по мнению правительства, были вынужденными с целью обезопасить население и культуру страны, которым, как уже ранее было сказано, угрожают мигранты и содействующие им НПО.

Именно на таком основании был вынесен законопроект, ограничивающий деятельность НПО и вешающий на них ярлык «иностранного агента». Однако, это законодательство об «иностранных агентах» было направлено на то, чтобы заставить замолчать, ликвидировать или поставить под контроль государства организации гражданского общества Van De Velde J. Op. cit. P. 691.. Правительственные нападения на венгерские НПО стали частью процесса, направленного на создание «нелиберального государства» в Венгрии, так как закон был принят с целью не допустить того, чтобы НПО бросали вызов государственной власти с помощью законодательных инструментов. По словам Венгерского Хельсинкского комитета, по НПО было нанесено пять «смертельных ударов»: принятые законы уменьшили финансирование основных услуг организаций, снизили доверие к организациям и желание обращаться к ним за помощью, а на уплату налогов стала уходить большая часть ресурсов НПО; посредством данного закона правительство Венгрии заставило НПО замолчать и дало пример противодействия деятельности гражданского сектора другим странам Timmer A. D., Docka-Filipek D. Op. cit. P. 52; No society without civil society: Hungary needs us// The Hungarian Helsinki Committee. 2017. [Electronic resource]. URL: https://www.helsinki.hu/en/no-society-without-civil-society-hungary-needs-us/ (Retrieved: 04.04.2019)..

Вывод

Выше проведенный анализ показывает, что государственные акторы обладают всеми полномочиями, необходимыми для применения различных механизмов ограничения деятельности НПО исключительно в своих целях. Как и в случае аналогичного закона, принятого в России, нет никаких сомнений в том, что целью является стигматизация независимых групп посредством навешания ярлыка «финансируемый из-за рубежа» и препятствования способности свободно работать, в том числе угрожая им санкциями Hungary: Bill seeks to stifle independent groups// The Hungarian Helsinki Committee. 2017. [Electronic resource]. URL: https://www.helsinki.hu/en/hungary-bill-seeks-to-stifle-independent-groups/ (Retrieved: 04.04.2019)..

В то время как наиболее распространенные законы определяют НПО как «иностранные агенты» и ограничивают их возможности получать финансирование из-за рубежа, самые строгие законы ограничивают возможности НПО проводить заседания и встречи без представителей властиVan De Velde J. Op. cit. P. 691..

Влияние подобных законов широко ощущается как гражданами страны, так и самими НПО. Внедрение такого законодательства чаще всего нацелено на НПО, которые активно участвуют в построении демократии и пропагандируют права человека, но побочные эффекты достигли также НПО, оказывающих помощь в области общественного здравоохранения, образования, экологии No society without civil society: Hungary needs us// The Hungarian Helsinki Committee. 2017. [Electronic resource]. URL: https://www.helsinki.hu/en/no-society-without-civil-society-hungary-needs-us/ (Retrieved: 04.04.2019).. В Венгрии побочные эффекты, подкреплённые результатами анти-миграционной политики правительства, нацелили законодательство против НПО, помогающих мигрантам на территории страны. В результате произошли сокращение помощи в целях развития миграционной политики, вывод НПО из-под крыла государства и сокращение социальных услуги для граждан, предоставляемых организациями Van De Velde J. Op. cit. P. 690..

И несмотря на то, что данные действия венгерского правительства вызвали возражения со стороны союзных институтов, лидер правящей партии с целью предания легитимности своей деятельности апеллировал к тому, что последующее международное вмешательство в установленные ограничения внутригосударственного права в отношении организации гражданского общества будет ущемлять суверенитет государства. По его словам, данная мера введения ограничений была необходима, чтобы предотвратить терроризм или содействовать национальной безопасности Ibid. P. 694..

Таким образом, вопреки продолжающемуся процессу европеизации, в некоторых странах, как Венгрия, на демократические механизмы управления был пролит свет авторитаризма популистскими партиями. Они возникли на пороге правительственного кризиса, столкнувшегося, в свою очередь, с влиянием миграционного кризиса, поскольку стороны должны были дифференцироваться, они стремились сформулировать единство и общность по-новому, ополчив народ против «единого врага» - мигрантов, нашедшего впоследствии отражение и в НПО в сфере интеграции мигрантов. В связи с этим, среда деятельности НПО подверглась серьезным изменениям, что вынудило их действовать решительно. Из этого следует, что изменения в миграционной, правительственной и демократической деятельности государства привели к тому, что НПО были вынуждены сменить стратегии своей деятельности. В следующей главе, изучив способы взаимодействия НПО с их социальной средой, возможно будет понять по каким именно причинам, обусловленным тремя кризисами в государстве, НПО в сфере интеграции мигрантов вынуждены действовать иначе.

Глава 3. Причины смены стратегий НПО и выбора новых тактик в кризисных ситуациях: теоретический аспект

Для изучения причин смены стратегий НПО, первоначально необходимо рассмотреть теорию структурации, предложенную Энтони Гидденсом, позволяющую объяснить и определить способы взаимодействия НПО с их социальной средой, причины, по которым они решают предпринять те или иные действия, и как они взаимодействуют с другими действующими лицам Seckinelgin H. Op. cit. P. 717..

В своих работах Гидденс говорит о том, что структура и действия взаимосвязаны и взаимозависимы Керимова Л.М., Керимов Т. Х. Теория структуризации Э. Гидденса: методологические аспекты //Социологические исследования. 1997. №. 3. С. 42, 44.. Структуры создаются социальными действиями: конкретные социальные практики воспроизводятся посредством действия социальных субъектов этой структуры. Социальные практики, в свою очередь, являются методами и техниками акторов, реализуемые в их социальной деятельности, в их рефлексивном мониторинге новой информации или знаний, отражающиеся на их социальной реальности Там же. С. 44.. Таким образом, деятельность акторов зависит от условий, в которых она протекает, и от изменчивости социальной среды, мониторинг которых позволяет акторам контролировать их деятельность, сопоставляя возможности ее реализации в контексте взаимодействия с другими акторамиКравченко С.А. Э. Гидденс: синтез деятельных агентов и самоорганизующихся структур/ Социология: парадигмы через призму социологического воображения// 2003. P. 263. [Электронный ресурс]. URL: http://ecsocman.hse.ru/data/340/641/1219/t16.pdf (Дата обращения: 10.04.2019)..

Следовательно, возможность действия зависит от социальной структуры, установленного набора общих целей, задач и миссий Seckinelgin H. Op. cit. P. 717.. Это утверждение было представлено Дональдом Дэвидсоном в дополнении к теории Гидденса. Он предложил провести различие между потенциальной свободой делать что-либо в качестве физического или психологического атрибута и условиями, при которых действие может быть фактически выполнено Ibid. P. 717-718.. Это различие означает, что действия как возможности, основанные на некоторой натуралистической склонности, перетекают в действия в рамках определенной преднамеренности, связанной определенными смыслами и ценностями в конкретном социальном контексте.

Эти дополнения позволяют предположить, что действия НПО - это не набор абстрактных и обобщенных действий, а намеренные действия, тесно связанные с социальным контекстом, который обеспечивает описание их действий. Норман Лонг указывал на то, что «субъекты всегда сталкиваются с некоторыми альтернативными способами формулирования своих целей, развертывания конкретных способов действия и объяснения причин своего поведения» Ibid. P. 718..

Именно поэтому действия НПО необходимо анализировать в определенном социальном контексте, который определяет организационные действия НПО и способность их реализации. НПО должны воспринимать и оценивать реализацию своих планов в контексте внешних изменении. Успех или неудача НПО будет в гораздо большей степени зависеть от способности организаций правильно оценивать свои силы и оптимально по возможности влиять на окружающую среду De Graaf, M. Op. cit. P. 285..

Возвращаясь к контексту венгерских НПО в сфере интеграции мигрантов, на основании данной теории можно предположить, что происходившие кризисные ситуации, сформировавшие определенную государственную политику, отражаются на том, как НПО будут реагировать на действия правительства. В данной главе будут проанализированы теории, объясняющие контекст той или иной реакции НПО на деятельность правой популистской партии «Фидес» и ее лидера Виктора Орбана, сделавшего миграционный кризис центральной проблемой в обществе. Проанализированная литература поможет на основе исследования провести сравнение межорганизационных реакций и последующих стратегий деятельности НПО в Венгрии со стратегиями деятельности НПО, которые освещаются в литературе, посвященной изучению организаций в России.

3.1 Влияние на стратегии неправительственных организаций с точки зрения осуществления политической деятельности и финансовых поступлений

Смена стратегий детальности НПО во взаимодействии с государственными институтами ранее рассматривалась авторами через призму государственного регулирования, теорию управления сетью Tysiachniouk, M., Tulaeva, S., & Henry, L.A. Civil Society under the Law `On Foreign Agents': NGO Strategies and Network Transformation// Europe-Asia Studies. 2018. P. 618-619; Jones C., Hesterly W.S., Borgatti S.P. Op. cit. P. 913-916. и теорию политических процессов. Выбор данных подходов обусловлен тем, что с их помощью исследователям удавалось подробно изучить реакцию на введение репрессивного законодательства, ограничивающего деятельность НПО со стороны государственных акторов с точки зрения осуществления политической деятельности, наличия контактов с представителями власти или влиятельных групп и финансовых поступлений.

Согласно теории государственного регулирования, государство стремится установить ограничительные рамки с целью регулирования деятельности НПО посредством принятия законодательства, влияющего на формат их деятельности. Как описывали в своих исследованиях А. Семенов, В. Бедерсон, Е. Мосер, А. Скрипченко и Джозеф Рейтц, изучавшие неправительственные организации в России, НПО склоны менять стратегии своей деятельности Tysiachniouk M., Tulaeva S., Henry L.A. Op. cit. P. 618-619., с одной стороны, стремясь сохранить тесное взаимодействие с государственными представителями и приняв установленные государством правила игры. Однако, данная стратегия реализуема только в том случае, если НПО могут получить от государства определенную выгоду. Например, НПО в России были склоны выбирать данную стратегию, если государство обеспечивало их финансирование или обеспечивало им защиту Семёнов А.В., Бедерсон В.Д. Указ. соч. P. 14-15; Moser E., Skripchenko A. Op. cit. P. 602-611; Reitz H.J. Op. cit. P. 309-310., в случае если организации отказываются от иностранного финансирования. Однако, согласно теории управления сетью, НПО также могут понести большие транзакционные издержки, и государственное финансирование может угрожать их независимости и может привести их к тому, что они стану коммерчески ориентированы Thйrien J.P. Op. cit. P. 270.. Эти факты ограничивают НПО в выборе исключительно формальных путей взаимодействия с государством Jones C., Hesterly W.S., Borgatti S.P. Op. cit. P. 913-916; Teets J., Almen O. Op. cit. P. 2-3..

Стоит отметить, что ограничение независимого финансирования НПО является одной из постоянных тенденций ограничения гражданского пространства, особенно в Венгрии, последовавшей за российской практикой. После вступления в ЕС государственное финансирование приобрело все большее значение для гражданского общества. Это связано с тем, что международное финансирование НПО уменьшается, как только государство становится членом союза, так как предполагается, что для продвижения прав человека и демократических механизмов требуется меньше средств. И поскольку самоподдерживающиеся модели были слабыми, многие организации были и остаются зависимыми от государственного финансирования Kapronczay S. Op. cit. P. 113.. В 2010 году в Венгрии 43% от общего бюджета НПО составляли государственные средства, однако, к 2014 году этот показатель снизился до 10% Ibid.. Так, усиление государственного контроля над финансированием сделало организации уязвимыми для политического влияния.

Учитывая специфику ситуации в Венгрии, можно сказать, что правительство Венгрии воспользовалось подобным механизмом влияния на НПО. Популистское правительство взяло под контроль финансирование НПО с целью борьбы с иностранным влиянием и оппозиционными силами, и политическим влиянием внутри страны вне контроля правительства Вандышева Е.А. Стратегии НКО в связи с введением статуса иностранного агента/ Под редакцией Горного М.Б. и Сунгурова А.Ю. Публичная политика. Сборник статей (2013)// Норма. 2014. C. 77.. Такие радикальные шаги позволили венгерскому правительству предоставить финансирование только организациям, более лояльно относившимся к правительству, тем самым сокращая возможность распространения иностранного влияния Timmer A.D., Docka-Filipek D. Op. cit. P. 52..

Именно поэтому, с другой стороны, согласно Р. Торпу и К. Харту, установление государством более жестких правил игры может привести, наоборот, к ограничению взаимодействия НПО с государственными институтами Thorp R. Op. cit.; Hart K. Op. cit. P. 403-405., и стремлению НПО выйти из-под контроля государственного регулирования Baldassarri D., Diani M. Op. cit. P. 741-746.. Также, согласно теории политических процессов, П. Куттитта и Р. Купманс приходят к выводу, что политические институты в моменты правительственного кризиса, обусловленного стремлением поддержать установленный в стране режим, не обеспечивают доступ НПО к принятию политических решений, лишая их формальных связей взаимодействия Cuttitta P. Repoliticization through search and rescue? Humanitarian NGOs and migration management in the central Mediterranean //Geopolitics. 2018. Vol. 23. №. 3. P. 635-640; Koopmans R. Op. cit.. В этом случае, НПО, согласно теории управления сетью, по словам К. Джонса, У. Хестерли, С. Боргатти, Дж. Тиитс и О. Алмена, стремятся установить новые неограниченные временем и скрытые сети взаимодействия с целью адаптироваться к непредвиденным изменениям правил игры Jones C., Hesterly W.S., Borgatti S. P. Op.cit. P. 913-916; Baldassarri D., Diani M. Op. cit. С. 741-746., обращая особое внимание на политические аспекты своей деятельности и на финансовые поступления.

3.2 Влияние на стратегии узкоспециализированных НПО в сфере интеграции мигрантов

Далее стоит обратить внимание, что при анализе стратегий деятельности НПО в Венгрии во внимание принимаются не только последствия правительственного кризиса и прямого законодательного ограничения, но и миграционного кризиса. Более того, в отличие от прямого законодательного ограничения в рамках получения финансирования, как это было проанализировано исследователями на примере НПО в России, в случае венгерских НПО может быть рассмотрена как прямая, так и лишь косвенная реакция организаций на законодательные ограничения в связи, например, с принятием закона «Стоп, Сорос!». Это объясняется тем, что организации могут быть мотивированы поддержкой международных организаций как правительственного, так и неправительственного характера, в рамках Европейского союза Kapronczay S. Op. cit. P. 112.. В условиях политического кризиса в Венгрии, как и в России, НПО попали под удар непосредственного стремления правительства стабилизировать свою власть. Однако в России НПО не были ограничены последствиями иного кризиса, как, например, кризиса миграционного или экологического характера. Основной акцент большинства нормативных актов правительством Российской Федерации так или иначе был сделан на иностранном финансирование отечественных НПО Teets J., Almen O. Op. cit. P. 2-3. и их политическом влияние, но во внимание не принималась специфика их деятельности.

Для того, чтобы бы определить, как узкоспециализированные миграционные НПО реагируют на анти-миграционную политику правительства анализ стратегий деятельности НПО будет также проведен с помощью общей теории систем, тесно взаимосвязанной с основной теорией структурации. В рамках данной теории анализ будет сфокусирован на НПО как на социальной системе, существующей в определённом социальном порядке, и на решениях данной системы, с помощью которых она ограничивает себя от остальной социальной среды Moser E., Skripchenko A. Op. cit. P. 593.. Таким образом, в центре внимания системного подхода лежит не достижение цели, а скорее процесс организационного воспроизводства, то есть вопрос о том, как организациям удается выжить и стабилизировать себя в нестабильной социальной ситуации Ibid.. Организации, в исследованиях Е. Мосера, А. Скрипченко, и Д. Льюиса, рассматриваются в рамках их членов, способов построения их организационной структуры, целей и границ, а также происходящих изменений в организационной среде и вытекающих из этого ограничений и возможностей.

Последствия миграционного кризиса помимо правительственных характеристик имеет также социальный окрас. Некоммерческая и небюрократическая система, благодаря которой НПО достигают результатов в определенных вопросах, принесла этим организациям как признание в правительственных кругах, со стороны институтов ЕС, так и признание со стороны граждан Lewis D (2010). Op. cit. P. 1057-1058, 1060.. И, как показывают исследования Д. Льюиса, несмотря на существующие правительственные кампании и государственные структуры, которые занимаются мигрантами, в европейских обществах НПО развили компетенции, с помощью которых они стали способны смягчить некоторые проблемы, связанные с интеграцией мигрантов в странах ЕС. Более того, в случае венгерских НПО, они играют значительную роль в интеграции граждан третьих стран на территории стран союза, в качестве партнеров институтов ЕС и правительств государств-членов. Но тем не менее, роль НПО в разработке политики как внутри страны, так и на уровне союза, приводит к необходимости анализа стратегий их деятельности в связи с противоречивым характером анти-миграционных правительственных мер.

На основании выше сказано, можно предположить, что в условиях миграционного кризиса, несмотря на давление и анти-миграционную пропаганду правительства, у НПО есть поддержка некоторой части граждан. Однако в большей степени НПО остаются ориентированы на поддержку со стороны Европейского союза и его норм Van De Velde J. Op. cit. P. 726-731., а также правительств государств-членов, которые обращаются к НПО за решениями насущных вопросов, как к партнерам Lewis D. NGOs and the management of relationships/The management of non-governmental development organizations// Routledge. 2004. P. 141-142.. Именно эти факты могли повлиять на то, что в стремлениях сохранить свою власть анти-миграционная пропаганда венгерского правительств стала нацелена именно на НПО, что привело к созданию их образа как «врага народа».

Из этого следует, что закон об иностранных агентах стал в Венгрии, как и в России, новой формой угнетения со стороны авторитарных правительств и средством ограничения осуществления гражданами своих основных гражданских и политических прав Van De Velde J. Op. cit. P. 691.. В то же время данный закон позволил государственным акторам ограничить деятельность, угрожающую авторитету режима, такую как пропаганду прав человека или демократических принципов, а в исключительном случае Венгрии такую как способствование продвижению и соблюдению миграционных норм ЕС и поддержку мигрантов на территории страны.

3.3 Влияние на стратегии НПО популистских и авторитарных тенденций

Так же необходимо отметить, что для общих политических тенденций за последнее десятилетие в странах ЕС, как уже ранее было сказано, стал характерен сдвиг по политическому спектру вправо: к более консервативному и авторитарному показателю Gidron N., Hall P. A. The politics of social status: Economic and cultural roots of the populist right //The British journal of sociology. 2017. Vol. 68.. Однако есть еще одна характеристика этой общей консервативной, популистской волны - более слабое либеральное гражданское общество, которое подверглось популистской пропаганде.

Согласно исследованиям П. Лебеда, Н. Гидрона, П. Холла, сильный рост правых экстремистских и авторитарных партий ставят под угрозу общественную деятельность НПО, так как действия партий представляют собой угрозу верховенства закона, плюрализма, права на свободу слова и свободу собраний и другим основным принципам демократического управления Lebeda P. Op. cit.. В особенности подвергаются нападкам со стороны консервативных партий НПО, выступающие за прогрессивную политику, за универсальность прав человека, интеграцию мигрантов из третьих стран, и т. д.

Несмотря на это, упрощение и формирование популистскими партиями общественных тем таким образом, чтобы люди их понимали и могли голосовать за них, является важным инструментом для всех политических выступлений и, как таковой, является элементом демократии Ibid.. Однако, степень, стиль, созданная атмосфера и особенно реальные политические действия популизма имеют большое значение, особенно когда они выходят за пределы демократического игрового поля и приводят к авторитарному повороту.

Таким образом, приход к власти популистской партии способен подорвать демократические устои: плюрализм, право на свободу слова и свободу собраний, и другие основные принципы. Популистские партии - как партия Виктора Орбана «Фидес», способны дестабилизировать деятельность НПО в рамках демократического режима, где государство обеспечивало бы все необходимые условия для ведения активной общественной деятельности организаций. В демократических обществах, как указывают Дж. Тиитс, О. Алмен, А. Фаган и Т. Сидни, в рамках структуры политических возможностей, НПО успешно могут осуществлять свою деятельность посредством стратегий доступа к политическому процессу: использовать правовые каналы, получать экспертный статус или использовать СМИ для обеспечения видимости и давления на правительство Teets J., Almen O. Op. cit.; Fagan A. Op. cit. P. 37-39; Sidney T. Op. cit..

Также, в условиях демократического режима, согласно исследованиям М. де Граафа, деятельность НПО строится наподобие «модели трех кругов» De Graaf, M. Op. cit. P. 284.. Внутренний круг включает в себя те сферы, которыми НПО управляют самостоятельно: это область деятельности, над которой НПО имеют исключительный контроль, включающая в себя такие аспекты, как кадровое обеспечение, бюджетирование, планирование конкретных мероприятий, постановка целей, выбор организационной структуры, т.д. Второй круг включает в себя сферы, которые связаны с теми аспектами, на которые НПО оказывают влияние или могут повлиять посредством убеждения, лоббирования, покровительства, пропаганды, сотрудничества, обмена, т.д. Помимо НПО в эту категорию также попадают, например, СМИ. Третий круг или внешний круг включает в себя сферы абсолютно независимые от НПО, и которые не могут быть изменены или подвержены влиянию НПО. Этот круг будет включать в себя такие явления, как основные национальные политические структуры, макроэкономическая система, международные аспекты, основные экологические факторы, уровни технологического развития, доминирующие рыночные силы, сложившаяся правовая система и т. д Ibid..

Однако в рамках авторитарных популистских тенденций в Венгрии данная модель не будет работать, так как уже на первом кругу НПО в сфере интеграции мигрантов подвергнутся внешнему влиянию со стороны государственных акторов (см. пункт 3.1), так как они будут стремится влиять на систему их финансирования и выработку только угодных им программ, а на втором кругу пропаганда НПО в сфере интеграции мигрантов будет парализована правительственной риторикой, так как остальные агенты, как СМИ, будут также находиться под властью государственных органов (под влиянием медиатизации - см. пункт 2.2.2), а следовательно их пропаганда будет иметь более широкий охват. Таким образом, НПО в сфере интеграции мигрантов теряют возможность использовать имеющиеся правовые каналы или СМИ для обеспечения видимости и давления на правительство.

3.4 Гипотезы исследования

При формулировании гипотез, во внимание принимаются как выше проанализированные теоретических аспекты, так как и возможные последствия политического кризиса (правительственных мер по ограничению деятельности НПО с целью борьбы с иностранным влиянием и оппозиционными силами, а также политическим влиянием внутри страны вне контроля правительства) и демократического кризиса (роста популистских и авторитарных партий). Более того, во внимание принимаются проанализированные возможные последствия миграционного кризиса в странах Европейского союза, а также вовлеченность граждан и институтов ЕС, значительная роль НПО в интеграции мигрантов на территории стран союза, в качестве партнеров институтов ЕС и правительств государств-членов.

Таким образом, в исследовании причин смены миграционными неправительственными организациями стратегий деятельности в кризисных условиях в Венгрии выдвигается следующий ряд гипотез:

Гипотеза 1. Венгерские НПО в сфере интеграции мигрантов склоны менять стратегии своей деятельности из-за влияния государственной политики, обусловленной ситуацией правительственного кризиса, так как она ставит под угрозу их стратегии участия в политическом процессе и их финансовые поступления;

Гипотеза 2. Венгерские НПО в сфере интеграции мигрантов склоны менять стратегии своей деятельности из-за влияния государственной политики, обусловленной ситуацией миграционного кризиса, так как правительство оказывает на них давление из-за их содействия интеграции мигрантов на территории стран союза, осуществляемого посредствам стратегий формального взаимодействия с институтами государственной власти и ЕС;

Гипотеза 3. Венгерские НПО в сфере интеграции мигрантов склоны менять стратегии своей деятельности из-за государственной политики, обусловленной нестабильностью демократического режима, подверженного влиянию популистской партии, потому что организации стали объектом анти-миграционной правительственной пропаганды;

Гипотеза 4. Венгерские НПО в сфере интеграции мигрантов склоны менять стратегии своей деятельности из-за государственной политики, обусловленной в совокупности влиянием правительственного кризиса и авторитарного поворота в стране, как НПО в Российской Федерации; но, несмотря на схожесть ситуацией в этих странах, выбранные стратегии венгерских НПО будут отличны от стратегий российских организаций.

Вывод

Процесс интеграции мигрантов в ЕС, как было рассмотрено ранее, носит противоречивый характер: из-за национальных политических предубеждений стран-членов союза нет единой выработанной политики в отношении интеграции мигрантов, которой способствует НПО. Более того, политическая ситуация в Венгрии привела к тому, что данный процесс приобрел «враждебный окрас», и под правительственный удар (под принятие ужесточающих правительственных мер) попали все НПО, чьей основной деятельностью являлась интеграция мигрантов и помощь им в европейском сообществе. Но, тем не менее, их политика осталась значима для интеграции граждан третьих стран на территории стран союза, в качестве партнеров институтов ЕС и правительств государств-членов, и в разработке политики как внутри страны, так и на уровне союза, что отличает кейс венгерских НПО от НПО в России.

Таким образом, в выше представленных главах был проведён анализ кризисной ситуации в Венгрии и теоретических аспектов последствий государственной политики для НПО в этой кризисной ситуации. Исходя из этого, был сделан вывод, что миграционный кризис, правительственный кризис и демократический кризис повлияли на формирование государственной политики, направленной впоследствии на ужесточение и ограничение деятельности неправительственных организаций в сфере интеграции мигрантов, создавшие необходимость смены их стратегий деятельности.

В следующей главе будет проведен анализ стратегий НПО с помощью ряда качественных методов. С помощью данного анализа будет предпринята попытка изучить то, как реагируют НПО в кризисных ситуациях, что поможет сделать вывод о том, чем обусловлена смена стратегий деятельности НПО в кризисных ситуациях в Венгрии, а также понять, будут ли НПО в Венгрии менять стратегии своей деятельности в связи со сложившимися неблагоприятными условиями для их деятельности и какие это будут стратегии. Анализ будет нацелен как на изучение общественной реакции и активности НПО посредством мониторинга их веб-сайтов, пресс-релизов, так и на изучение их деятельности и стратегий в анализируемый период изнутри путем оценки ситуации с репрезентативной точки зрения.

Глава 4. НПО в сфере интеграции мигрантов в Венгрии: дискурс анализ и анализ интервью

4.1 Совокупность методов исследования

4.1.1 Дискурс анализ

Целью использования метода дискурс анализа в данной работе стало выявление отношения между дискурсом наличия у НПО определённых проблем, отражающихся на осуществлении их деятельности из-за влияния государственной политики, и реальностью в определённом практическом контексте осуществления деятельности НПО в период с 2015 по 2018 года Halperin, S., Heath, O. Chapter 14. Textual Analysis/ Political Research: Methods and Practical Skills// Oxford: Oxford University Press. 2017. P. 288-289.. В связи с тем, что одним из главных методов анализа был выбран дискурс анализ, гипотезы в исследовании формировались, как предположения о некоторой взаимосвязи между дискурсом и имеющимся контекстом.

Для проведения анализа был выбран набор письменных текстов, как пресс-релизы, блоги, новостные сводки НПО, и дальше через текст были найдены взаимосвязи между текстовой риторикой НПО и элементами государственной политики (контекста), в том числе как изменения контекста повлияли на элементы дискурса. На основании данного анализа в последующей части работы был описан процесс, посредством которого был проведен анализ и оценка того, как НПО реагировали на действия государственных акторов, то, как менялись их стратегии деятельности в контексте установившейся кризисной ситуации в стране.

4.1.2 Метод интервью

Метод интервью помог собрать информацию для правильной оценки и правильного понимания различных законов и политических задач государства-члена ЕС и самого Европейского союза в области формирования миграционной политики и интеграции граждан третьих стран. Для этого было необходимо обсудить с представителями НПО различные проблемы, с которыми они столкнулись в ходе осуществления своей деятельности, в рамках проведения полу-структурированных интервью по широким темам, связанным с их взаимодействием с мигрантами и властями.

Для исследования были выбраны полу-структурированные интервью, состоящие из комбинации структурированных (для получения фактической информации) и неструктурированных (для изучения опыта организаций) интервью Ayуn C. Op. cit. P. 7-10.. Заранее был подготовлен порядок общих вопросов, а также дополнительные вопросы, однако респонденты были вольны отвечать на вопросы в хаотичном порядке или наводить своими ответами на появление новых вопросов.