Стратегии деятельности неправительственных организаций в сфере интеграции мигрантов: случай венгерских НПО в 2015-2018 гг.

Из чего можно заключить, что НПО являются важными игроками в процессе разработки социальной политики. Они используют широкий спектр материалов и материально-технического обеспечения, способствуя выполнению их миротворческих, социальных или гуманитарных миссий на международном или национальном уровне Irrera, D (2013). Op. cit.. НПО являются ключевыми участниками третьего сектора и часто имеют преимущество перед правительством в том, что касается сфер прав человека, гуманитарной деятельности, защиты окружающей среды и многих других областей общественной деятельности Lewis D (2010. Op. cit. P.1056, 1560; Crowther S. Op. cit. P. 4-5, 9., проблемы которых находятся под влиянием глобализации, а поэтому часто не могут быть решены по традиционным каналам, находящимся под влиянием политических элит Vedder, Anton, ed. Op. cit. P. 10.. Так, Д. Льюис определяет роль НПО, как исполнительную, катализирующую и партнерскую, объясняя это тем, что официальная помощь в целях развития (ОПР) Mashiko M. Between co-operation and confrontation: the Government-NGO relationship in Japan's Official Development Assistance// University of Victoria, 2012. P. 11-13. через НПО увеличилась с 4,6% в 1995 году до 13% в 2004 году, что привело к тому, что денежная помощь нуждающимся возросла от $ 50 млрд. до $78,6 млрд Lewis D (2010). Op. cit. P. 1056..

Однако, несмотря на их вклад в области общественно-значимой деятельности, часто в литературе НПО и их роль подвергается критическому оцениванию. Так, например, автор Т. Тведт в своей работе приводит в сравнение выступление южноафриканского государственного и политического деятеля Нельсона Манделы, который обвиняет НПО в критическо-оппозиционных настроениях в отношении правительств и их политических программ, в частности в отношении международной политики государств Tvedt T. Development NGOs: Actors in a global civil society or in a new international social system? //Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations. 2002. Vol. 13. №. 4. P. 363-364.. Кроме того, автор указывает на то, что лица или группы лиц под видом НПО могут совершать преступные акты против человечности, как террористические акты, или действовать против интересов государственных институтов Tvedt T. Op. cit. P. 365., например, уклоняясь от налогов.

Однако, в тоже время, стоит отметить, что роль НПО в мобилизации ресурсов и предоставлении товаров и услуг с каждым годом возрастает благодаря контрактам с правительствами и донорами (частными компаниями), в рамках которых НПО оказывают услуги в обмен на финансирование Lewis D (2010). Op. cit. P. 1057; Thйrien J. P. Non-governmental organizations and international development assistance //Canadian Journal of Development Studies/Revue canadienne d'йtudes du dйveloppement. 1991. Vol. 12. №. 2. P. 277.. Это способствует тому, что НПО все чаще реагируют на чрезвычайные ситуации техногенного характера или стихийные бедствия с помощью гуманитарной помощи. Но не стоит забывать, что деятельность НПО в большей степени ориентирована на децентрализованное управление, где ресурсы распределяются на местном уровне. В ином случае деятельность НПО будет менее эффективна, если не будет противостоять централизованному влиянию, так как при центральном правительстве ресурсы способствуют продвижению авторитарных и патронажных систем в правительстве. Несмотря на то, что децентрализованное управление не обязательно подразумевает отсутствие долгового бремени, оно, тем не менее, уменьшает зависимость от внешнего финансирования и побуждает иначе распределять ресурсы Korten D. C. Third generation NGO strategies: A key to people-centered development //World development. 1987. Vol. 15. P. 145-146.. Здесь НПО играют значимую роль, так как их политика оказывает влияние на жизнь населения в целом, но при этом носит некоммерческий характер (исключительно социальный интерес), имеет меньше организационных или бюрократических ограничений в принятии мер Crowther S. Op. cit. P. 3-4..

Противопоставляя свою деятельность правительственной, НПО апеллируют к тому, что у них налажен более тесный контакт с бедными или меньшинствами, и они лучше, чем правительство способно найти и установить связь с предполагаемыми донорами Golini R., Landoni P. Op. cit. P. 122.. Более того, у НПО, в отличие от правительства, более точно выстроена взаимосвязь между процессами развития и получения результатов, они более гибко подходят к выполнению своей работы, способствуют укреплению местных институтов, и, можно предположить, что они способны достичь результатов при меньших затратах. НПО также способны охватывать бедных и меньшинства, заставляя их участвовать в процессе принятия решений, устраняя бюрократию, коррупцию и неэффективность и действуя исключительно в интересах бедных и менее привилегированных Aldashev G., Navarra C. Development NGOs: basic facts //Annals of Public and Cooperative Economics. 2018. Vol. 89. №. 1. P. 126, 143; Seckinelgin H. The multiple worlds of NGOs and HIV/AIDS: Rethinking NGOs and their agency //Journal of International Development. 2006. Vol. 18. №. 5. P. 722.. Например, НПО получают информацию непосредственно от представителей сельской бедноты, которая способна определить причину их бедности, что помогает НПО направить необходимые ресурсы на решение этой проблемы Agg C. Trends in Government Support for Non-Governmental Organizations //Golden age” of the NGO Behind Us. 2006. P. 1..

Также, нельзя отрицать, что деятельность НПО косвенно направлена на привлечение финансирования, однако не в коммерческих целях, а с целью реализации программ развития в рамках такой деятельности, как образование и профессиональная подготовка, первичная медико-санитарная помощь, предоставление питьевой воды и санитария, развитие сельского хозяйства с мелкими фермерами, деятельность, приносящая доход в сельских районах, программы для женщин и поддержка кооперативов De Graaf, M. Op. cit. P. 281.. Есть НПО, которые в большей степени полагаются не на финансирование, а на добровольческие организованные группы людей Crowther S. Op. cit. P. 4., что делает их ближе к массам, на которых ориентированы мероприятиях НПО на международном, национальном и местном уровнях.

Как показывает практика, деятельность НПО способствует, а иногда и бросает вызов деятельности государственных и частных коммерческих компаний, оказывая влияние или давление на определенные направления политики Thйrien J. P. Op. cit. P. 270-271, 273-275.. По моему мнению, добровольный характер участников НПО, их желание улучшить благосостояние общества, способствовать решению сложных ситуаций или просто помочь людям, получить новые знания о гражданах третьих стран, как мотивация для добровольческого труда, способствует более эффективному достижению поставленной цели, чем мотивация получить прибыль или усилить свое политическое влияние. Для государства социально-направленная и гуманитарная сферы деятельности являются инструментами как внутренней, так и внешней политики, направленные на максимизацию ряда национальных интересов Thйrien J. P. Op. cit. P. 270..

1.1.3 Роль и деятельность неправительственных организаций в сфере интеграции мигрантов

В данном исследовании основной акцент делается на деятельности и роли НПО в сфере интеграции мигрантов. На основании проанализированной выше литературе, в рамках данной работы, НПО определены как неправительственные, небюрократические, не занимающиеся политической или коммерческой деятельностью, носящие ненасильственный характер организации, однако с отличной спецификой деятельности, которая определена как гуманитарная деятельность, направленная на помощь бедным, обездоленным группам населения Колмаков И. Б. Методы прогнозирования показателей уровня бедности с учетом обездоленных групп населения //Проблемы прогнозирования. 2008. №. 6: к категории обездоленных граждан относятся лица без определенного места жительства, беспризорники, заключенные, лица, лишенные жилья, ночлега, регулярного питания, сезонной одежды, лекарств, медицинской помощи, а также безработные группы населения, инвалиды. или социально незащищенным группам, мигрантам, лицам, пострадавшим в результате боевых или вооружённых действий, природных катаклизм, лицам, подвергающимся преследованию Crowther S. Op. cit. P. 3-4, 7-8; Lewis D (2010). Op. cit. P. 1056-1057; Biffl G. Op. cit. P. 5.. Основной целью организаций в этом контексте является предоставление указанным лицам или группам лиц необходимой помощи и содействие их социальной интеграции в обществе, оставаясь при этом за рамками деятельности как национального правительства, так и союзного, но взаимодействуя с ними в рамках развития программ интеграции мигрантов Biffl G. Op. cit. P. 6..

Таким образом, сужая выше приведённое определение до миграционной деятельности НПО, НПО в сфере интеграции мигрантов могут быть определены как НПО, которые тесно взаимодействую с мигрантами и интегрируют их в европейское сообщество, помогая им в области защиты прав человека, поиска жилья, предоставления убежища, пересечения границы, получения образования, трудоустройства и т.д. посредством взаимодействия с государственными акторами и институтами ЕС.

В рамках данного определения также подчеркнута значимость деятельности НПО в процессе интеграции мигрантов с целью создания социальной сплоченности. Неправительственные организации могут содействовать первоначальному этапу перехода от конфликта к интеграции, обеспечив нейтралитет в рамках местной и «вертикальной» системы защиты Crowther S. Op. cit. P. 7.. НПО могут быть делегированы полномочия посредством определения мер через горизонтальные и вертикальные системы интеграции Biffl G. Op. cit. P. 6., в рамках которых, являясь важными партнерами государственного управления, НПО участвуют в первоначальных этапах планирования интеграции, в организации интеграционных мероприятий и в реализации интеграционных мер Ibid.. Так, НПО способствуют запуску программ интеграции для мигрантов, например, программ языкового обучения, образовательных программ, программ приобретения профессиональных навыков, программ культурной интеграции и т.д. Kyuchukov H., New W. Op. cit. P. 219-221. В качестве агентов системы управления интеграцией НПО (часто от имени национального государства Garrido M. R., Codу E. Op. cit. P. 36.), например, посредством изучения национальных языков, способствуют социализации мигрантов в национальном сообществе Ibid..

На территории Европейского союза НПО осуществляют свою деятельность посредством лоббирования стратегий и мер в области интеграционной политики. Они выбирают свои стратегии лоббирования интересов, принимая во внимание законодательные полномочия различных лиц, принимающих решения, и их восприимчивость к целям лоббирующих неправительственных групп Hoffmann U. Op. cit. P. 24.. Постепенно, НПО стали партнерами институтов ЕС в сфере интеграции мигрантов в процессе европеизации. НПО стали привлекательны для институтов ЕС, как акторы интеграционной политики после того, как они направили свою деятельность на развитие гражданских инициатив у молодежи и на развитие взаимодействия с образовательными учреждениями с целью разработки и предоставления образовательного материала для посвящения молодёжи в решение социальных проблем Ribeiro A. B. et al. Op. cit. P. 34..

1.1.4 Влияние неправительственных организаций в сфере интеграции мигрантов на политику стран и Европейского союза

Осуществляя деятельность в сферах, входящих в рамки национальных и союзных интересов, НПО стремятся установить взаимодействие с органами государственного управления и институтами ЕС с целью оказания влияния на направления политики внутри государств и на уровне союза. Часто, на уровне государств-членов возникает проблема, которая приводит к тому, что, если взаимодействие государственных органов с НПО не способствует интересам государств-членов, НПО становится трудно наладить сотрудничество с представителями власти Boswell C. Cultures of Knowledge Use in Policymaking: The Functions of Research in German and UK Immigration Policy //Integrating Immigrants in Europe. Springer, Cham, 2015. P. 32-33..

Так, в рамках общей политики Европейского союза НПО могут повлиять на политику в области борьбы с дискриминацией и прав граждан третьих стран. НПО сумели представить свою позицию еще на ранней стадии развития миграционного кризиса, и, впоследствии, дали толчок дебатами между представителями правительств и организаций. Деятельность НПО в сфере интеграции мигрантов стала направлена на деконструкцию миграционной политики среди стран-членов Европейского союза. НПО стали осуществлять мониторинг деятельности правительств в сфере миграционной интеграции и предоставлять информацию Европейской комиссии о происходящем внутри стран Hoffmann U. Op. cit. P. 29-30.. Так, стратегии, выбранные организациями, позволили НПО содействовать политике интеграции мигрантов.

Однако, не все государства-члены Европейского союза стали способствовать интеграции мигрантов, и некоторые из них отказались поддерживать программы интеграции граждан третьих стран посредством усиления ограничительной миграционной политики Hix S., Goetz K. H. Introduction: European integration and national political systems//West European Politics. 2000. Vol. 23. №4. P. 6; Trenz H.J., Triandafyllidou A. Complex and dynamic integration processes in Europe: intra EU mobility and international migration in times of recession //Journal of Ethnic and Migration Studies. 2017. Vol. 43. №. 4. P. 548.. В рамках этой политики НПО вызвали недовольство правительства, указывая на то, что инициатива ограничительной политики в корне ущемляет права граждан третьих стран Bertossi C., Duyvendak J. W., Scholten P. Op. cit. P. 67.. Апеллируя к тем же событиями миграционного кризиса, что и НПО, правительства стран стали рассматривать их с другой точки зрения Dinan D. Op. cit. P. 75-77.. Так, помимо ограничительной политики интеграции мигрантов, политика некоторых стран стала ограничивать также деятельность НПО в сфере интеграции мигрантов.

Проанализированная выше литература показывает все достоинства/недостатки и различия в определении НПО и значимости их деятельности. Она отражает, какую роль играют НПО в процессе содействия гуманитарной помощи, помощи бедными, в процессе интеграции мигрантов и т. д., а также преобладающую культуру воздействия НПО на правительственные органы и гражданское сообщество в целом. Подобные описания деятельности НПО позволяют определить их роль в рамках специализированных направлений деятельности и в рамках различных регионов, в которых проводятся исследования. Для данного исследования специфика определения НПО поможет в понимании преобладающей атмосферы взаимодействия НПО с правительством в разработке политики в сфере интеграции мигрантов на региональном, национальном и союзном уровне и в выявлении последствий их взаимодействия.

1.2 Определение категории мигрантов

1.2.1 Мигранты в Европейском союзе

В рамках миграционной политики в Европейском союзе существует система определения мигрантов на территории ЕС (рис. 1).

Рисунок 1. Пути определения категории «мигрант» в цепочке (L. Mьgge, M. van der Haar)

Прежде всего, необходимо определить, является ли мигрант гражданином государства-члена ЕС или он является гражданином третьей страны. Мигранты или граждане третьих стран рассматриваются как лица, имеющие законные права на проживание и фактически проживающие в государстве-члене Европейского союза, не являющиеся гражданами какого-либо государства на территории Европейского союза и не попадающие в эту категорию по культурному признаку или по признаку этнического происхождения Mьgge L., van der Haar M. Who is an immigrant and who requires integration? Categorizing in European policies //Integration Processes and Policies in Europe. 2016. P. 81.. Так, к мигрантам или гражданам третьих стран относятся трудовые мигранты, лица, ищущие убежища, семейные мигранты, беженцы и пост-колониальные мигранты Ibid. P. 83..

Подобным образом, в этом исследовании категория мигрантов будет определена широким образом и будет включать в себя все категории мигрантов (и беженцев, и ищущих убежище) Anderson B., Blinder S. Who counts as a migrant? Definitions and their consequences //Briefing, The Migration Observatory at the University of Oxford. 2011. P. 3-7.. Целевая группа НПО в сфере интеграции мигрантов включает в себя всех мигрантов, обратившихся за помощью к организациям, а, следовательно, все они получают их услуги в сфере интеграции. Однако, рассматривая НПО в сфере интеграции мигрантов, необходимо сделать акцент на том, что, основными критерием для получения услуг неправительственных организаций в сфере интеграции являются тот факт, что мигранты (граждане из стран, не входящих в ЕС), должны находится на территории страны легально и иметь вид на жительство в одной из стран ЕС, где они проживают Penninx R., Garcйs-Mascareсas B. The concept of integration as an analytical tool and as a policy concept //Integration Processes and Policies in Europe. Springer, Cham. 2016. P. 20-21.. В ином случае пребывание мигрантов носит лишь временный характер, и нет необходимости содействовать их интеграции.

Таким образом, граждане третьих стран, которым необходимо содействие в интеграции, являются лицами, которые стали частью европейского общества из-за мобильности или перемещения из страны происхождения, не входящей в состав Европейского союза, в страны-члены ЕС на продолжительный период. В странах-членах ЕС, исходя из логики выше представленной схемы, граждане третьих стран, являющиеся третьим оставляющими в общей цепочке после, непосредственно, граждан стран-членов, а затем после граждан ЕС из других государств-членов, именуются мигрантами. Именно им НПО в сфере интеграции мигрантов оказывают услуги, так как они могут сталкиваться с различными проблемами в процессе интеграции в странах-членах ЕС.

1.2.2 Мигранты в Венгрии

В разных странах Европейского союза существует разное определение мигрантов. В Венгрии подобно вышеприведенному анализу мигранты характеризуются, как лица, переезжающие с места своего обычного проживания или переселяющиеся из страны своего прежнего проживания, которые въехали в Венгрию в конкретном году, получив вид на жительство или иной документ, разрешающий въезд на территорию страны Gцdri I., Soltйsz B., Bodacz-Nagy B. Immigration or emigration country? Migration trends and their socio-economic background in Hungary: A longer-term historical perspective //Working Papers on population, family and welfare. 2014. №. 19. P. 8; Gyulai G. Kьlfцldiek Magyarorszбgon: Segйdlet ъjsбgнrуknak a migrбciу йs a menekьltьgy tйmбjбnak bemutatбsбhoz (Foreigners in Hungary: A Guide for Journalists on the Migration and Refugee Issues)// European Integration Fund, Hungarian Helsinki Committee. 2011. P. 7. [Electronic resource]. URL: https://www.helsinki.hu/wp-content/uploads/Kulfoldiek-Magyarorszagon-05-11-2011-WEB.pdf (Retrieved: 04.03.2019). Из этого следует, что основным акцентом при определении являются юридическая составляющая. В официальном законодательстве страны нет понятия «мигрант(ы)», поэтому слово не имеет юридического значения Gyulai G. Op. cit. P. 7.. В повседневном смысле слово мигрант/иммигрант используется для мигрантов, которые уже долгое время находятся на территории Венгрии.

Однако, стоит отметить, что в Венгрии основной акцент также делается на сроках пребывания. Если в рамках законодательства Европейского союза мигранты рассматриваются при продолжительном пребывание на территории страны-члена - от 12-и месяцев, то в Венгрии такой показатель значительно ниже - от 3-х месяцев Gцdri I., Soltйsz B., Bodacz-Nagy B. Op. cit. P. 8.. В остальном определение мигрантов схоже с межъевропейским и международным определениями, впрочем, что нельзя сказать о политике в отношении мигрантов в Венгрии.

1.2.3 Мигранты, иммигранты и беженцы

Во многих исследованиях понятия мигранты, иммигранты и беженцы всегда разделяются между собой. Первые две категории «мигрант(ы)» и «иммигрант(ы)» разделяются в связи с тем, что термин «мигрант» связан с резидентом, прибывшим в страну лишь на время, а затем намерен вернуться в страну своего происхождения (как, например, нелегалы, высококвалифицированные трудовые мигранты и т. д.) Ibid.. «Иммигрант(ы)» же определены долгим пребыванием на территории страны миграции. В данном исследовании данная категория граждан будет определена как мигранты или граждане третьих стран, где иммигранты будут являться подкатегорией мигрантов.

Мигранты могут быть определены как иностранные граждане, граждане, рождённые не на территории страны пребывания, или граждане, которые переехали в другую страну на год или более Anderson B., Blinder S. Op. cit. P. 2.. Однако, это определение не является универсальным среди стран, и международные усилия по достижению однородности концепций, лежащих в основе статистических данных о международной миграции, не привели к успеху. Основными критериями, обычно используемыми для идентификации мигрантов в международном сообществе, являются гражданство, место рождения, место жительства, время или продолжительность пребывания и цель пребывания Mьgge L., van der Haar M. Op. cit. P. 79-80..

В рамках Организации Объединенных Наций акцент делается на продолжительности миграционного периода, а, следовательно, мигрант определяется как «лицо, которое переезжает в страну, не являющуюся страной его обычного проживания, на срок не менее одного года» Abramovich V., Cernadas P. C., Morlachetti A. Migration, children and human rights: challenges & opportunities //UNICEF: Geneva. 2010. P. 1. [Electronic resource]. URL: https://www.ohchr.org/Documents/Issues/MHR/Consultation2010/1.Migration_children_HR_UNICEF.pdf (Retrieved: 15.03.2019). или лицо, которое временно или постоянно проживает на территории страны, на которой он не был рожден.

Международная организация по миграции определяет мигрантов как «любые лица, которые перемещаются на территории государств или переехали через международную границу - за пределы их обычного места жительства, невзирая на правовой статус лиц и на то, является ли их передвижения добровольными или недобровольными, на то, каковы причины их перемещения и на то, какова продолжительность их пребывания» The Rights and Legal Status of Refugees: Some basic facts and terms/Language Support for Adult Refugees// Linguistic Integration of Adult Migrants (LIAM). Council of Europe. Strasbourg. P. 3. [Electronic resource]. URL: https://rm.coe.int/tool-2-the-rights-and-legal-status-of-refugees-some-basic-facts-and-te/1680716c0e (Retrieved: 16.03.2019)..

Таким образом, мигранты могут быть определены на основании установления места жительства на территории страны ЕС в течение долгого периода времени (по крайней мере, двенадцать месяцев).

Что касается категорий «мигрант(ы)» и «беженец(ы)», здесь главным критерием различия является добровольность миграции, то есть категория «мигранты» представлена людьми, добровольно эмигрирующие со своего постоянного места жительства, а «беженцы» - это люди, вынужденные эмигрировать с территории страны постоянного места жительства из-за страха преследования по расовому или религиозному признаку, по признаку национальной принадлежности или принадлежности к определенной социальной группе, а также по признаку политических убеждений The Rights and Legal Status of Refugees. Op. cit.; King R., Collyer M. Migration and development framework and its links to integration //Integration Processes and Policies in Europe. Springer, Cham. 2016. P. 180.. Впрочем, ряд авторов склоны утверждать, что данное разграничение категорий мигрантов является лишь политизированной частью миграционного процесса.

Также, например, авторы Л. Мугге и М. Ван дер Хаа пишут, что данные категории могут быть разграничены по принципу предоставления доступа к ресурсам (определенная группа имеет доступ, а другая нет) и систематического направления социально-культурного капитала (капитал уходит определенной группа в обход другой) Mьgge L., van der Haar M. Op. cit. P. 79, 83-84..

Несмотря на то, что в последнее время в процессе формирования политики учитывается взаимоисключаемость этих двух категорий, в действительности существуют классификации, и люди перемещаются между категориями в этих классификациях. Некоторые авторы акцентируют внимание, что важным моментом в этой классификации является определение тех, кто имеет право на защиту в соответствии с международным правом. Категория «беженцы» в этом контексте определена как лица, ищущие убежища, политическое признание которых дает им статус беженца, который подлежит проверке принимающим государством Glasman J. Seeing Like a Refugee Agency: A Short History of UNHCR Classifications in Central Africa (1961-2015) //Journal of Refugee Studies. 2017. Vol.30. №. 2. P. 341, 343-345..

Получается, что НПО помогают всем категориям мигрантов и способствуют проведению политике интеграции мигрантов. Политика интеграции является определяющим фактором социально-экономического положения мигрантов на территории государств-членов ЕС и способствует сближению проанализированных выше категорий лиц, не являющихся гражданами ЕС, так как они имеют одинаковые интеграционные потребности.

Таким образом, в данной работе особое внимание будет уделено как общей категории мигрантов (лицам, стремящимся переехать в одну из стран ЕС по собственному желанию, как экономическим мигрантам, например), так и такой категории как беженцы (лицам, ищущим убежище, вынужденных выехать из страны происхождения).

1.2.4 Интеграция мигрантов

Ранние исследования были сосредоточены больше на идеологических концепциях интеграции мигрантов в общество, чем на фактическом их благосостоянии, необходимом для социальной сплоченности между мигрантом и гражданами страны.

В академических работах обычно описывают две основные концепции интегрирования мигрантов: ассимиляция и, непосредственно, интеграция, где ассимиляция более тесно связана с понятием нации и национальной принадлежности. Ассимиляция определяется, как процесс сближения поведенческих манер с национальными традиционными манерами жителей, рожденных в стране назначения мигранта, и отказа от собственного образа жизни мигрантов в их пользу. Так, подобный интеграционный процесс может быть определен, как процесс поглощения культуры мигранта культурой, принимающего сообществ Trenz H. J., Triandafyllidou A. Op. cit. P. 548.. Интеграция же является процессом предоставления мигрантам равного доступа к благам, равных прав, прав выражать свои предпочтения, культурные ценности и вести себя в соответствии со своей родной культурой на ряду с гражданами страны, став формально равными перед законом страны Сунгуров А.Ю. Миграционная политика: сравнительный анализ зарубежного опыта и некоторые рекомендации для России/ Под ред. Горного М. Б. и Сунгурова А.Ю. Публичная политика. Сборник статей (2010)/ Норма. 2011. C. 60-61..

Исследования показывают, что политические интеграционные инициативы государств-членов (как, например, Швеция, Нидерланды) с объединенной поликультурной политикой и с строительством сильного государства всеобщего благосостояния (welfare state) не обеспечили необходимый социальный межэтнический контакт в государственной среде, который обеспечил бы полное участие мигрантов на рынке труда, например Koopmans R. Trade-offs between equality and difference: Immigrant integration, multiculturalism and the welfare state in cross-national perspective //Journal of Ethnic and Migration Studies. 2010. Vol. 36. №. 1. P. 4, 7-8, 13-15.. Это привело к неудачным результатам интеграции в этих странах, в сравнение с теми государствами-членами, которые приняли политику ассимиляционной интеграции и политику относительно низкого благосостояния Ibid..

Однако, стоит сказать, что на интеграцию мигрантов в последние годы начала влиять политизация, сказавшаяся на усилиях институтов ЕС в области интеграции мигрантов в странах-членах, особенно в странах, где начали процветать идеи периферийного национализма, возрождения этнической и религиозной принадлежности и развитие других видов социального раскола Bertossi C., Duyvendak J. W., Scholten P. Op. cit. P. 68; Colombo M. Op. cit. P. 163.. Поэтому партнерство с НПО, не имеющими бюрократических и политических интересов, становится для институтов ЕС приоритетнее, чем партнерство с правительствами, осуществляющим интеграцию Narayana E.A. Bureaucratization of non?governmental organizations: An analysis of employees' perceptions and attitudes //Public Administration and Development. 1992. Vol. 12. №. 2. P. 133-135.. Тем не менее, сохранившееся партнерство с правительствами, и их правительственная риторика вокруг интеграции мигрантов оказали влияние на то, какая интеграционная политика сформировалась вокруг мигрантов, и повлияли на итоговые результаты интеграции, осуществляемые при поддержке НПО, как, например, в Венгрии После присоединения Венгрии к Европейскому союзу, страна стала главным восточным проходом для мигрантов в страны Западной Европе. Транзитное положение страны, таким образом, отразилось на разработке политических программ интеграции, и миграционной политики страны в целом..

Выше проанализированная литература позволила нам определить в контексте интеграции категорию «мигрант(ы)», которая является непосредственным объектом оказания услуг НПО. Более того, с помощью данной литературы был сделан акцент на политизации процесса интеграции мигрантов в странах-членах ЕС, осложнившей миграционную деятельность НПО.

1.3 Государственная политика - политизация миграционной деятельности

Важность определения государственной политики в этом исследовании заключается в том, что действия правительства определяются выбранной политикой в той или иной сфере, которая имеет определённые последствия для деятельности других действующих акторов и реализации государственных программ. В данном исследовании основной акцент будет сделан на то, как государственная политика влияет на деятельность НПО в сфере интеграции мигрантов. С этой целью необходимо рассмотреть понятие государственной политики. Однако, данный концепт является сложным в определении, так как он широко взаимосвязан с различными академическим дисциплинам и принимает много форм с разных точек зрения, поэтому в академической литературе достаточно тяжело прийти к его единому определению.

В разных исследованиях определение государственной политики включает в себя множество действующих лиц, взаимодействие нескольких политических сил и множество аспектов политических программ. Наиболее часто можно встретить определение государственной политики, где основу составляют акторы и их цели, поскольку у политиков всегда есть как минимум две цели, в соответствии с которыми варьируется государственная политика Peters B.G., Zittoun P. Introduction/Contemporary approaches to public policy //Theories, controversies and perspectives. UK: Palgrave Macmillan. 2016. P. 4.. Во-первых, это политическая цель - программа или законопроект, которую они хотели бы видеть выполненной или принятой Ghodoosi F. The Concept of Public Policy in Law: Revisiting the Role of the Public Policy Doctrine in the Enforcement of Private Legal Arrangements //Neb. L. Rev. 2015. Vol. 94. № 3. P. 699.; а, во-вторых, цель сохранить свою власть - политики всегда хотят сохранить власть или получить еще больше власти для достижения своих политических целей.

Исходя из выше предложенного определения, концепт также может быть рассмотрен через призму действий акторов государственной политики, с помощью которых они достигают своих целей. Так, государственная политика может быть определена, как действия правительственных органов, состоящие из различных наборов инструментов политики, объединённые в пакеты мер, которые, как ожидают их разработчики (авторы проектов/пакетов закона), они смогут достичь определенных результатов в той или иной сфере политики Ferretti V., Pluchinotta I., Tsoukiаs A. Studying the generation of alternatives in public policy making processes //European Journal of Operational Research. 2019. Vol. 273. №. 1. P. 353; Howlett M., Rayner J. Patching vs packaging in policy formulation: Assessing policy portfolio design //Politics and Governance. 2013. Vol. 1. №. 2. P. 171-172.. Отсюда следует, что государственная политика состоит из сложных механизмов политических целей и средств, которые могут быть упакованы более или менее систематическим образом Howlett M., Rayner J. Op. cit. P. 171..

Европейская интеграция требует от стран-членов принятия общей политики и общих мер по интеграции мигрантов на территории всех стран-членов союза. В поисках лучших путей решения проблем интеграции мигрантов в государствах на территории Европейского союза, Европейская комиссия выработала единую политику, и дала ряд рекомендации, которые страны-члены должны адаптировать на своей территории с целью экономического и социального единства в рамках союза Hoffmann U. Op. cit. P. 21-23, 25, 33.. Однако некоторые государства внутри союза предпочли установить свои собственные независимые механизмы государственной политики, преследуя свои собственные политические цели, удобные для политических субъектов в их собственной среде Durnova A., Fischer F., Zittoun P. Discursive approaches to public policy: Politics, argumentation, and deliberation //Contemporary Approaches to Public Policy. Palgrave Macmillan, London, 2016. P. 38.. Так, в Венгрии пришедшая к власти партия «Фидес» стремительно направила государственную политику на укрепление собственной власти, использовав миграционный кризис как угрозу государственной безопасности и сохранению национальной принадлежности, подорвав работу неправительственных групп в сфере интеграции мигрантов и обвинив их в оппозиционных намерениях Ibid. P. 48.. Придерживаясь анти-миграционной политики, основной целью государственных акторов в Венгрии стала стабилизация политического режим Timmer A. D., Docka-Filipek D. Op. cit., скрытая под лейтмотивом безопасности страны Moser E., Skripchenko A. Op. cit. P. 592..

Вывод

На основании проанализированной литературы, в настоящей работе будут использованы исследовательские инструменты для освещения деятельности НПО в сфере интеграции мигрантов в странах ЕС. Наблюдение за деятельностью НПО в Венгрии и за взаимоотношениями между организациями и государственными органами в области интеграции граждан третьих стран позволит нам определить, как сложившаяся государственная политика в стране повлияла на их стратегии деятельности, в рамках которой НПО стремились способствовать интеграции посредством влияния на государственные органы и институты Европейского союза. Для этого во второй главе данного исследования будут проанализированы кризисные ситуации, вызванные событиями миграционного, правительственного и демократического кризиса.

Глава 2. Государственная политика Венгрии - влияние миграционных, правительственных и демократических условий на работу миграционных НПО

При выработке государственной политики в той или иной сфере во внимание принимаются как основные факторы, влияющие на формирование политики, как экономические интересы, национальная идентичность, стратегии внешней политики, безопасность, глобализация, т.д. (factor-based approaches), так и действия государственных акторов - самого государства, государственных органов, бюрократии, групп интересов, международных институтов (actor-based approaches) Zogata-Kusz A. Theoretical Perspectives on Immigration Policy and Politics //Contemporary European Studies. 2012. Vol. 7. P. 2-3..

В данном исследовании будет проведен анализ взаимодействия данных факторов и действий государственных акторов, с целью определения их непосредственного влияния на то, как формируется миграционная политики в Венгрии, какую роль в ее формировании играет избранное правительство Виктора Орбана, и то, как это отразилось на деятельности НПО в сфере интеграции мигрантов.

2.1 Миграционный кризис

Для того, чтобы рассмотреть внутригосударственную политику Венгрии, как страны-члена Европейского союза, для начала необходимо проанализировать контекст общеевропейской политики, так как интеграция стран в состав ЕС требует от них принятия соответствующих общеевропейским требованиям направлений национальной политики. С течением времени в различных директивах Европейского союза были характерно изложены уровни управления, институты и области, в которых каждый институт стал обладать определенной компетенцией, направленной на формирование политики союза по тому или иному вопросу. В данном исследовании первостепенно будет рассмотрена система работы институтов в области миграционной политики с уклоном на интеграцию через анализ разработки договоров Европейского союза.

2.1.1 Формирование общей союзной миграционной политики в ЕС

Одними из основных институтов Европейского союза, на которых будет сделан акцент в данной работе, считаются Совет Европейского союза, Европейская комиссия, Европейский парламент и Европейский суд. Маастрихтский договор 1992 года предусматривал установление сотрудничества по обоюдному согласию между национальными суверенными государствами, закрепление «права инициативы» между Европейской комиссией и Советом Европейского союза, закрепление право Европейского парламента на получение информации и консультаций, а также установление юрисдикции Европейского суда в отношении международных конвенций Brinkmann G. The immigration and asylum agenda //European Law Journal. 2004. Vol. 10. №. 2. P. 185.. Более того, согласно данному договору страны-члены стали объединены общей внешней политикой и политикой безопасности, а также межправительственным сотрудничеством в области юстиций и внутренних дел в рамках взаимодействия общих наднациональных институтов в соответствии с разделами V и VI данного договора. Именно такого рода сотрудничество стало направленно на выработку единой миграционной политики, которая в данном договоре рассматривалась в рамках установления общих правил и контроля за пересечением внешних границ союза, контроля нелегальной миграции, общей политики предоставления убежища, судебного сотрудничества по уголовным и гражданским делам, а также создания Европейского полицейского управления с системой обмена информацией между национальными полицейскими структурами и в рамках борьбы с терроризмом, серьезной преступностью, незаконным оборотом наркотиков и международным мошенничеством Ibid..

Так, политика по вопросам предоставления убежища и регулирования миграции стала одним из основных элементов общей политики Европейского союза, включенным в Раздел VI выше указанного договора после подписания Амстердамского договора в 1997 году Visas, asylum, immigration and other policies related to free movement of persons/ Article 2/ Title VI/ Substantive Amendments/ Treaty of Amsterdam amending the treaty on European Union, the treaties establishing the European communities and related acts //Official journal c. 1997. Vol. 340. P. 25-27. [Electronic resource]. URL: https://lawlibrary.georgetown.domains/rossrights/wp-content/uploads/2018/10/amsterdam.pdf (Retrieved: 27.03.2019).. С данной директивы началось как установление, так и последующее расширение компетенций органов ЕС, а также установление миграционной повестки и повестки предоставления убежища гражданам третьих стран. При поддержке Европейской комиссии, Европейского парламента и Европейского суда, критиковавших систему выработки необязательных рекомендаций или соглашений и отсутствие парламентского и судебного контроля, впоследствии были расширены права институтов на участие в формировании миграционной политики Hoffmann U. Op. cit. P. 21-22; Maurer A., Parkes R. The prospects for policy-change in EU asylum policy: venue and image at the European level //Eur. J. Migration & L. 2007. Vol. 9. P. 181-183..

Однако, Амстердамский договор не подразумевал внесение радикальных институциональных изменений, характерных для предыдущих межправительственных конференций, и был направлен лишь на поэтапную реконструкцию конституционной политики союза и на возврат к межправительственной политике Neunreither K., Wiener A. (ed.). Introduction: Amsterdam and Beyond/ European integration after Amsterdam: institutional dynamics and prospects for democracy. OUP Oxford, 2000. P. 1.. Это привело к тому, что изменения вопросов касательно виз, убежища, миграции в отношении граждан третьих стран попали под мандат принятия мер на наднациональном институциональном уровне Maurer A., Parkes R. Op. cit. P. 181-182: Возможно, такой институциональный поворот был связан с тем, что в данный период времени был принят курс на введение ограничительной миграционной политики из-за давления миграционных потоков.. Вследствие этого действия локальных акторов, в том числе НПО, были ограничены, так как они стали препятствовать установлению ограничительной политики в области миграции Ibid.. В частности, были изменены меры, направленные на обеспечение отсутствия какого-либо контроля над лицами, будь то граждане союза или граждан третьих стран, при пересечении внутренних границ. Так, изменяющаяся атмосфера в миграционной политике союза привела к тому, что граждане третьих стран были подвержены выборочным проверкам безопасности при пересечении внутренних границ в Европейском союзе Article 73j/ Visas, asylum, immigration and other policies related to free movement of persons/ Article 2/ Title VI/ Substantive Amendments/ Treaty of Amsterdam amending the treaty on European Union, the treaties establishing the European communities and related acts //Official journal c. 1997. Vol. 340. P. 26. [Electronic resource]. URL: https://lawlibrary.georgetown.domains/rossrights/wp-content/uploads/2018/10/amsterdam.pdf (Retrieved: 27.03.2019)..

Нерешенные вопросы Амстердамского договора были дополнены Ниццким договором, подписанным в 2001 году. Основное внимание в данном договоре было сделано на введении системы голосования, в соответствии с которой было бы установлено определенное количество голосов, которое было бы необходимо для принятия решения при обсуждении спорных вопросов в Совете Европейского союза, Европейской комиссии, Европейском парламенте Hoffmann U. Op. cit. P. 22., а также на реформирование судебной системы, законодательных процедур и на расширение сотрудничества. Несмотря на отсутствие видимых изменений в области формирования миграционной политики, данный договор стал базой для запуска будущих программ, способствующих реализации положений принятых договоров, касающихся миграционных вопросов.

Еще одним важным документом в формировании функционирования институтов Европейского союза и в формировании общей союзной миграционной политики стал Лиссабонский договор, подписанный в 2007 году. Данный акт укрепил разделение компетенций по трем типам: исключительные компетенции (принятие законов стало происходить на союзном уровне и входить в наднациональные полномочия основных институтов ЕС: законодательные инициативы стали исходить от союзных институтов, а государства-члены стали только реализовывать принятые законы), совместные компетенции (государства-члены стали обладать необходимыми компетенциями в принятии законов и формировании политики, а союзные институты были наделены правом вмешиваться, не препятствуя деятельности государств-членов), вспомогательные компетенции (на уровне союза стали приниматься меры для поддержки или внесения дополнений в основную политику государств-членов) Council EU. Categories and areas of Union competence/ Specific amendments/ Section 2. Provision on the common security and defense policy/ Chapter 2 Specific provisions on the foreign and security policy/ Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon //Official Journal of the European Union C. 2007. Vol. 306. №. 1. P. 48-50. [Electronic resource]. URL: http://publications.europa.eu/resource/cellar/688a7a98-3110-4ffe-a6b3-8972d8445325.0007.01/DOC_19 (Retrieved: 29.03.2019).. Однако, наиболее важным аспектом стало закрепление принципа квалифицированного большинства по вопросам миграции, предоставления политического убежища и защиты беженцев и перемещенных лиц (55% государств-членов (минимум 15 стран) должны проголосовать «ЗА» и, при этом, должны представлять минимум 65% от общего населения ЕС). Так, можно предположить, что такие нововведения были, непосредственно, направлены на достижение общей миграционной политики и на увеличение вероятности принятия политики на уровне государств.

На основании выше представленных договоров дальнейшее детальное формирование миграционной политики Европейского союза было осуществлено посредством принятия специальных программ (директив), способствующих реализации положений, закреплённых в данных договорах. В последующих директивах основной акцент был сделан не только на визовых аспектах и на аспектах, касательно пересечения границ союза и предоставления убежища (на основании Дублинского регламента, в соответствие с которым система внутри союза строится по принципу распределения между странами-членами ответственности за рассмотрение ходатайства просителей убежища и за оказания им помощи Brinkmann G. Op. cit. P. 195.), но и на необходимости интеграции мигрантов на территории Европейского союза.

Тем не менее, несмотря на то, что с постепенным принятиям договоров, на основании которых функционирует ЕС Последняя версия Договор о функционировании Европейского союза была принята после вступления Лиссабонского договора в законную силу., полномочия стран-членов стали подлежать надлежащему парламентскому и судебному контролю на наднациональном уровне, Парламент и Совет остались в праве устанавливать лишь необходимые меры, направленные на поощрение и поддержку деятельности стран-членов Article 79/ Chapter 2. Policies on border checks, asylum and immigration/Title V. Area of freedom, security and justice/ Part three. Union policies and internal actions/Consolidated version of the treaty on the functioning of the European Union// Official EN Journal of the European Union. 2012. Vol. 326. № 47. P. 31., «с целью облегчить интеграцию законно проживающих на их территории граждан третьих стран, исключая при этом любую гармонизацию законодательных и регламентных положений государств-членов» Войников В. В. Правовое регулирование политики Европейского союза по интеграции иммигрантов //Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. Серия: Гуманитарные и общественные науки. 2018. №. 3. С. 34.. Таким образом, у союзных институтов осталось право лишь давать необходимые рекомендации и оказывать содействие национальным правительствам.

Во всяком случае, хоть и у союзных институтов нет полномочий вмешиваться во внутреннюю политику государств, их нормативные документы должны приниматься во внимание в обязательном порядке. Исходя из этого, страны-члены союза должны учитывать установленные союзными институтами базовые принципы и рекомендации в то время, как союзные институты в рамках предоставленных полномочий должны проводить необходимые мероприятия, способствующие принятию и реализации эффективной интеграционной политики на национальном уровне Там же. С. 34..

Дальнейший анализ в данном исследовании будет направлен на рассмотрение политики Европейского союза в сфере интеграции мигрантов с учетом установленных полномочий институтов согласно выше рассмотренным актам функционирования ЕС, с помощью которых далее можно будет проанализировать проводимую миграционную политику правительством Венгрии, и понять особенности ее проведения.

2.1.2 Политика ЕС в сфере интеграции мигрантов

Первый шаг в сфере интеграции мигрантов был сделан в рамках заседания Европейского совета в Тампере. Заключения Европейского совета в Тампере обязали союзные институты «обеспечить справедливое отношение к гражданам третьих стран, на законных основаниях, проживающих на территории государства-члена» Article 18/ III. Fair treatment of third country nationals/ A common EU asylum and migration policy/ Tampere European Council 15 and 16 October 1999: Presidency Conclusions. [Electronic resource]. URL: http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm (Retrieved: 30.03.2019).. Более того, согласно данному акту, в целях развития и поддержания интеграционной политики мигрантов гражданам третьих стран должны были быть предоставлены права и обязанности наравне с правами граждан ЕС или права и обязанности, сопоставимые с ними Войников В. В. Указ. Соч. С. 35.. На заседании Европейского Совета в Тампере основной акцент был сделан на том, что свобода и безопасность не должны быть «зарезервированы» исключительно для граждан Европейского союза, а должны быть также применимы к гражданам третьих стран, находящимся на законных основаниях на территории ЕС Fact Sheet # 3.2. Tampere Kick-start to the EU's policy for justice and home affairs/ Information and Communication unit of the Directorate-General Justice and Home Affairs. European Commission. Brussels. 2002. [Electronic resource]. URL: http://ec.europa.eu/councils/bx20040617/tampere_09_2002_en.pdf (Retrieved: 30.03.2019).. В результате были установлены правила для семейных мигрантов, доступ к долгосрочному виду на жительство, и была принята к действию Общая Европейской Системы Убежища Исакова А.Е. Интеграционная политика в странах Европейского союза: от мультикультурализма к социальной интеграции мигрантов. Опыт для стран СНГ//Постсоветские исследования. 2018. Т. 1. №. 6. С. 561..

По инициативе Совета юстиций и внутренних дел в 2002 году, при поддержке Европейского совета, были созданы Национальные контактные пункты по вопросам интеграции (NCPs), а Европейской комиссии было предложена представлять ежегодные доклады по вопросам миграции и интеграции. Впоследствии, в ноябре 2004 года было опубликовано первое издание Руководства по интеграции для политиков и практиков Commission of the European Communities. A Common Agenda for Integration Framework for the Integration of Third-Country Nationals in the European Union/ Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions// Brussels. 2005. P. 3. [Electronic resource]. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52005DC0389&from=EN (Retrieved: 30.03.2019)..