Стратегии деятельности неправительственных организаций в сфере интеграции мигрантов: случай венгерских НПО в 2015-2018 гг.

В 2004 году была принятая Гаагская программа, предусматривающая более комплексный подход ко всем этапам миграции. В рамках данной программы была подчеркнута роль, которую легальная миграция играет в укреплении экономики, были установлены общие базовые принципы интеграции граждан третьих стран и механизмы для обмена информацией с целью координации интеграции на национальном уровне. Также было отмечено, что, несмотря на первостепенную роль правительств стран в реализации данной программы, именно местные власти, НПО, ассоциации мигрантов и другие лица, участвующие в повседневном оказании услуг и помощи мигрантам, обеспечивают «сотрудничество и согласованность действий между региональными и национальными структурами» Молодикова И. Н. Направления развития миграционной политики интеграции в eвросоюзе //Наука. Инновации. Технологии. 2013. №. 4. С. 144..

Впоследствии в 2004 году Советом юстиций и внутренних дел были приняты Общие базовые принципы политики по интеграции мигрантов с целью поддержания согласованной европейской структуры интеграции граждан третьих стран в ЕС Войников В. В. Указ. соч. С. 35.. Гаагская программа предложила Европейской комиссии представить план политики по легальной миграции до конца 2005 года. В качестве первого шага Комиссия опубликовала «Зеленую книгу» Предварительный правительственный доклад и консультационный документ, содержащий политические предложения, вынесенные на дискуссию и для обсуждения. о подходе ЕС к управлению экономической миграцией, подчеркнув, что меры по приему должны сопровождаться сильной политикой интеграции Commission of the European Communities. A Common Agenda for Integration Framework for the Integration of Third-Country Nationals in the European Union. Op. cit. P. 3.. Таким образом, Комиссия стимулировала государства-члены усилить политику в социальной сфере, в сфере занятости, подчеркивая гендерные аспекты для полной вовлеченности женщин-мигрантов на рынок труда Ibid..

В последствии ряд принятых директив способствовал установлению интеграционного процесса мигрантов посредством определения специальных условий для граждан третьих стран, пребывающих в страну с целью проведения исследований, получения образования, профессиональной подготовки, осуществления волонтёрской деятельности, обучения по программе обмена или в рамках образовательных проектов, а также посредствам урегулирования трудовой миграции и долгосрочного пребывания мигрантов на территории стран См. Council Directive 2009/50/EC on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purposes of highly qualified employment (2009); Directive 2011/98/EU of the European Parliament and of the Council on a single application procedure for a single permit for third-country nationals to reside and work in the territory of a Member State and on a common set of rights for third-country workers legally residing in a Member State (2011); Directive 2014/36/EU of the European Parliament and of the Council on the conditions of entry and stay of third-country nationals for the purpose of employment as seasonal workers (2014); Directive 2014/66/EU of the European Parliament and of the Council on the conditions of entry and residence of third-country nationals in the framework of an intra-corporate transfer (2014); Directive (EU) 2016/801 of the European Parliament and of the Council on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purposes of research, studies, training, voluntary service, pupil exchange schemes or educational projects and au pairing (2016).. Это связанно с тем, что в группу мигрантов, которым необходима интеграция в сообщество, входили те граждане третьих стран, кто планировал или планирует пребывать на территории союза долгое время. Именно на них была направлена общая политика интеграции мигрантов ЕС, которая должна была быть реализована правительством на территории всех стран-членов при поддержке локальных акторов, значимую роль среди которых играют НПО.

Так, стремление в выработке единой политики интеграции мигрантов привело к установлению партнерства между институтами ЕС и НПО. Партнерство между ЕС и НПО стало новым инструментом управления и выработки политики Hoffmann U. Op. cit. P. 35. в таких областях, как социальная интеграция, образование, развитие городов, развитие отношений внутри сообществ. Одной из основных целей сотрудничество также стало снижение вероятности использования правительственного дискурса в интересах правительства с целью направить его на сотрудничество между государством и НПО по насущным вопросам.

Таким образом, европейская миграционная политика была направлена на достижение общей солидарной миграционной политики среди государств-членов ЕС: на «предоставление гражданства, убежища, безопасности миграции и разработки принципов справедливости» Молодикова И. Н. Указ. соч. С. 146., подчеркивая необходимость принятия мер по обеспечению равных возможностей для всех в целях «преодоления структурных барьеров, с которыми сталкиваются мигранты, этнические меньшинства и другие уязвимые группы» Commission of the European Communities. A Common Agenda for Integration Framework for the Integration of Third-Country Nationals in the European Union. Op. cit. P. 4..

Со времен создания Европейского союза его географическая, политическая и административная структура повлияли на характер миграции в государствах-членах и на то, как происходит интеграция граждан третьих стран. Директивы европейских учреждений стремились обязать государства внутри союза действовать в соответствии с положениями ЕС в отношении приема и интеграции граждан третьих стран, однако первостепенной ролью в принятии направлений политики в миграционной сфере стали обладать национальные правительства стран Войников В. В. Указю соч. С. 38..

Отсюда следует, что представленные выше директивы были приняты с целью регулирования и поддержания долгосрочной миграции, позволяя, например, привлекать граждан третьих стран для обучения и работы в Европейский союз Article 7/ Preamble/ Council Directive 2009/50/EC of 25 May 2009 on the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purposes of highly qualified employment// Official Journal of the European Union. 2009. Vol. 155. № 17. P. 1. [Electronic resource]. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009L0050&from=EN (Retrieved: 30.03.2019).. Однако, как показывает практика, не каждое правительство стран-членов ЕС стало стремиться к реализации установленных союзных мер на территории своей страны, что сказалось на уровне интеграции граждан третьих стран в принимающей стране. Это привело к тому, что интеграционная политика не только не стала осуществляться правительственными структурами, но также стала блокироваться ими на уровне деятельности локальных НПО. Особенно такой дискурс усилился, когда страна столкнулась с миграционном кризисом.

2.1.3 Миграционный кризис в Венгрии

Согласно исследованиям, при выборе страны для миграции граждане третьих стран в большей степени обращают внимание на экономические, социальные, политические и географические аспекты, наиболее важными из которых являются первоначальное экономическое притяжение рынков труда и последующее усиление интеграции мигрантов Money J. No vacancy: The political geography of immigration control in advanced industrial countries //International Organization. 1997. Vol. 51. №. 4. P. 691.. Обычно мигранты стремятся попасть в более промышленно развитые страны на западе Европейского союза или в скандинавские страны, пользуясь свободой движение внутри стран ЕС.

Именно поэтому, сегодня мигранты надеются попасть в страну назначения посредством транзитных стран, также являющихся странами-членами Европейского союза и входящих в зону действия шенгенской системы Juhasz, J. Hungary: Transit country between East and West//MPI Migration Policy Institute. 2003. [Electronic resource]. URL: www.migrationpolicy.org/article/hungary-transit-country-between-east-and-west (Retrieved: 30.03.2019).. Вследствие того, что Венгрия рассматривалась мигрантами лишь как транзитная страна, приток мигрантов правительством данной страны был обозначен как краткосрочный, девиантный феномен, влияющий на общественный порядок. Следовательно, политические меры также стали носить временный характер, и правительство не было намерено разрабатывать всеобъемлющие социальные, экономические или политические стратегии решения проблем въезда мигрантов и их интеграции Ibid.. Венгерское правительство стало полностью отрицать тот факт, что лица, прибывающие на территории страны нерегулярно, могут нуждаться в защите и в интеграции внутри ЕС Tуth, J., Kilic, T. Civivl policy on migration (CEVIPOL Project). Country analysis of Hungary//2017. P. 2. [Electronic resource]. URL: http://kki.hu/assets/upload/Country_Analysis_-_Hungary_IFAT.pdf (Retrieved: 15.03.2019).. Возможно, именно из-за отсутствия необходимой интеграционной помощи мигрантам они и уезжали в другие страны ЕС, находясь под страхом дискриминации и депортации.

Однако, в 2004 году Венгрия стала членом Европейского союза, что привело к необходимости принятия союзных принципов и норм миграционной политики на территории страны. Первоначально, в процессе европеизации Ladrech R. Europeanization of domestic politics and institutions: The case of France //JCMS: Journal of Common Market Studies. 1994. Vol. 32. №. 1. P.70; Kraler A., Reichel D., Entzinger H. Migration statistics in Europe: A core component of governance and population research //Integrating Immigrants in Europe. Springer, Cham. 2015. P. 41: Европеизация - это постепенный процесс, переориентирующий направление и форму политики в той степени, в какой политическая и экономическая динамики ЕС становятся частью организационной логики национальной политики и принятия решений. Европеизация сохраняет легитимность и авторитет национального правительства, но предполагает, что они будут постепенно пронизаны политическими союзными факторами, которые со временем будут включены в политику и процесс разработки политики внутри государства. Это привело к тому, что национальные или государственные интересы стали определяться в ущерб другим аспектам политической деятельности, являющимся внешними по отношению к национальному государству. Таким образом, европеизация усилила влияние институтов ЕС на местную политику, местные законы и коллективную идентичность стран-членов. венгерским парламентом был принят новый закон об убежище, который вступил в силу 1 января 2008 года Act LXXX of 2007 on Asylum// Hungary. 2008. [Electronic resource]. URL: https://www.refworld.org/docid/4979cc072.html (Retrieved: 30.03.2019).. Данный закон, в соответствии с выше проанализированными актами, подразумевал успешную интеграцию мигрантов посредством правовой, экономической, образовательной и культурной интеграций, составляющих единый комплексный план, но этого не было сделано Об этом свидетельствует Индекс политики интеграции мигрантов - MIPEX, представленный на основе анализа миграционных изменении в стране: индекс охватывает 140 показателей в шести областях: доступ к гражданству, долгосрочное проживание, борьба с дискриминацией, воссоединение семьи, доступ к рынку труда и участие в политической жизни: http://www.mipex.eu/hungary (Retrieved 29.02.2019).. Несмотря на то, что вступление Венгрии в Европейский союз привело к тому, что начали вводиться постепенные изменения в миграционной политике, и юридический процесс приобретения гражданства был видоизменен, план все равно носил квази-интеграционный характер. Это стало препятствием для мигрантов в поисках подходящей работы (даже среди лиц, имеющих вид на жительство), например, из-за проблем незнания языка, отсутствия необходимых профессиональных навыков для выхода на европейский рынок труда в Венгрии Juhasz, J. Op. cit..

До вспышки миграционного кризиса в Венгрии в 2015 году были относительно низкие миграционные потоки Botriж V. Op. cit. P. 8.. В период с 2015 по 2016 год в Венгрии произошел всплеск принятия законодательств на государственном и местном уровне, касающихся мигрантов и миграции в целом. Однако, всплеск произошел не только в Венгрии, но и в других странах Европы Tуth, J., Kilic, T. Op. Cit.: Например, в других странах Вышеградской группы (Польше, Чехии, Словакии)., несмотря на то, что союзными институтами был принят ряд актов и проведён ряд мероприятия, направленных на улучшение миграционной ситуации в Европейском союзе и на уменьшение неблагоприятных последствий нелегальной миграции Divinskэ, B. Op. cit. P. 429-430: В этот период власти ЕС приняли ряд стратегических, правовых и институциональных мер, направленные на постоянное улучшение защиты внешних границ стран Шенгенского соглашения, на открытие Европейского офиса по вопросам предоставления убежища (2011) с перспективой последующего создания Общей европейской системы по предоставлению убежища, принятия совместной программы ЕС по переселению (2012), принятия Регламента «Дублин III» (2013), установления Европейской системы пограничного наблюдения (2013), проведения IV Евро-Африканской конференция по вопросам миграции и развития ( 2014), обсуждений в рамках первого заседания Европейского миграционного форума (2015) и формирования новой Европейской повестки дня по миграции (2015).. В течение этого периода большая часть законодательств носила ограничительный характер. Так, мигрантам стало сложнее проживать, работать и получать доступ к услугам на территории страны Ayуn C. “Vivimos en Jaula de Oro”: The Impact of State-Level Legislation on Immigrant Latino Families //Journal of Immigrant & Refugee Studies. 2018. Vol. 16. №. 4. P. 352., а самое главное, стало тяжелее попадать на территорию стран ЕС.

В рамках Шенгенской зоны, мигранты, а особенно лица, ищущие убежище, могли свободно въезжать и выезжать из Венгрии в другие шенгенские страны. Однако, в августе 2015 года венгерские власти начали постепенно преграждать мигрантам путь на территорию ЕС Tуth, J., Kilic, T. Op. cit. P. 4.. К сентябрю 2015 года среднее число нерегулируемых пересечений границы через сербско-венгерскую границу достигло примерно 2000 мигрантов в день, и эта цифра резко возросла непосредственно перед тем, как 15 сентября 2015 года было завершено ограждение пограничного участка длиной 175 км колючей проволокой No country for refugees - information note//The Hungarian Helsinki Committee. 2015. [Electronic resource]. URL: https://www.helsinki.hu/en/lexngo-2018/ (Retrieved: 04.04.2019).. Более того, в этот же момент был принят закона 15 сентября 2015 года, согласно которому была создана система, в которой большинству мигрантов - независимо от обстоятельств, по которым они мигрируют в страны ЕС - будет отказано в предоставлении доступа на территории стран-членов еще на границе. В соответствии с данной системой, почти все заявления о предоставлении убежища, независимо от степени необходимости защиты мигрантов, должны быть автоматически отклонены как недопустимые Tуth, J., Kilic, T. Op. cit. P. 4.. Такие решительные меры получили широкую международную критику, в том числе со стороны Европейского парламента и Управления Верховного комиссара Организации Объединённых Наций по делам беженцев.

Подобная правительственная политики, как минимум, нарушала:

Обязательство Венгрии по соблюдению принципа non-refoulement (не высылки) в соответствии с законодательством ЕС;

Обязательство Венгрии по предоставлению лицам, потенциально нуждающимся в международной защите, эффективного доступа к ее территории и процедуре предоставления убежища в соответствии с законодательством ЕС;

Обязательство Венгрии по проведению справедливого, индивидуального и объективного рассмотрения заявлений о предоставлении убежища в соответствии с законодательством ЕС;

Обязательство Венгрии никого не содержать под стражей произвольно Ibid..

Однако, факт нарушения данных принципов не остановил венгерское правительство от принятия дальнейших правонарушающих правительственных мер борьбы с миграцией. В 2016 году в Венгрии был принят новый закон, позволяющий властям отсылать всех мигрантов, обнаруженных на расстоянии до 8 км от внутренней границы страны, назад на территорию специально обозначенных транзитных зон на внешней границе государства Colville R. Press briefing note on Iraq, Saudi Arabia, Kenya, Myanmar and Hungary// Управление Верховного комиссара ООН по правам человека. 2016. [Electronic resource]. URL: https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=20236&LangID=E (Retrieved: 05.04.2019): «формулировка закона оставляет слишком много возможностей для толкования - это может привести к тому, что правоохранительные органы будут не уважать права мигрантов и нарушать нормы международного права, насильственно изгоняя их без какой-либо юридической процедуры».. Согласно данному закону, по прибытии в транзитные зоны мигранты должны были ждать регистрации или ждать получения разрешения на законный въезд в Венгрию, или, в ином случае, добровольно вернуться назад Tуth, J., Kilic, T. Op. cit. P. 6-7: Венгрия ограничила доступ к своим двум операционным пограничным «транзитным зонам», в которых можно подать теперь только 10 новых ходатайств о предоставлении убежища в течение рабочего дня. Следовательно, от 6000 до 8000 человек были оставлены в неадекватных условиях в Сербии, в некачественных транзитных лагерях и под угрозой «бездомности» и «выдворения» дальше на юг в Македонию и Болгарию.. Это законодательное изменение повлияло на соблюдение общеустановленных норм Евросоюза, в частности в отношении беженцев, так как законодательство ЕС обязывало правительство Венгрии обеспечить каждому лицу, нуждающемуся в международной защите, эффективный доступ к процедуре предоставления убежища, в том числе возможность надлежащим образом общаться с компетентными органами и представлять соответствующие факты по своему делу Hungary: Latest amendments “legalise” extrajudicial push-back of asylum-seekers, in violation of EU and international law // The Hungarian Helsinki Committee. 2016. [Electronic resource]. URL: https://www.helsinki.hu/wp-content/uploads/HHC-info-update-push-backs-5-July-2016.pdf (Retrieved: 04.04.2019). Законодательство ЕС также предусматривало, что лицам, ищущим убежища, как правило, за очень строгими исключениями, предоставляется право пребывать на территории государства-члена ЕС до принятия решения компетентным органом по вопросам предоставления убежища Articles 6 and 9/ Recital 25/ Directive 2013/32/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on common procedures for granting and withdrawing international protection (recast)// Official Journal of the European Union. 2013. Vol. 180. № 60. [Electronic resource]. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013L0032&from=en (Retrieved: 05.04.2019).. Так, нарушения союзного законодательства привели к тому, что перенаправление потоков мигрантов в Венгрию было приостановлено Hungary: Turbulent 50 days - an update on the Hungarian asylum situation// The Hungarian Helsinki Committee. 2017. [Electronic resource]. URL: https://www.helsinki.hu/wp-content/uploads/HHC-Info-Update-50-days-after.pdf (Retrieved: 04.04.2019).: Венгрия стала отказываться от принятие какой-либо части мигрантов или участия в других региональных механизмах солидарности В сентябре 2017 года Венгрия проиграла дело в Суде Европейского Союза: суд постановил, что не может освободить страну от участия в программах переселения и схемах переселения ЕС (EU Emergency Relocation Scheme) с целью перемещения мигрантов из Греции и Италии в другие государства-члены ЕС. Венгрия по-прежнему отказывается принять какую-либо часть мигрантов - минимальная квота страны 1 294 мигранта.. В связи с этим в мае 2017 года Европейский парламент принял резолюцию о ситуации в Венгрии, в которой, в частности, содержался призыв к венгерскому правительству «отменить закон о внесении изменений в некоторые акты, связанные с усилением строгости процедур, проводимых в областях управления границами и предоставления убежища» Hungary: Turbulent 50 days - an update on the Hungarian asylum situation. Op. cit..

Мигранты, уже оказавшиеся на территории страны, также стали сталкиваться с большими трудностями, включая подозрение в совершении преступления из-за их расовой или религиозной принадлежности, дискриминацию, задержание и депортацию, экономическую нестабильность и эмоциональный стресс Ayуn C. Op. cit. P. 353-354., вследствие ограничительного миграционного законодательства. Анти-миграционная политика на государственном уровне привела к созданию более экономической и социально инклюзивной среды обитания мигрантов Ibid. P. 355..

Такая правоприменительная практика, используемая для реализации анти-миграционной политики, привела не только к блокированию доступа к общественным благам, способствующим интеграции мигрантов Menjнvar C., Abrego L. Legal violence: Immigration law and the lives of Central American immigrants //American journal of sociology. 2012. Vol. 117. №. 5. P. 1385., но и к ограничению деятельности неправительственных организаций, содействующим интеграционному процессу.

Впоследствии, это привело к озабоченности ЕС по поводу разработки политики защиты меньшинств в Венгрии с использованием союзных институтов и международных организаций в Европе. Организации делали акцент на предвзятом восприятии Восточных стран, как культурно предрасположенных к нетерпимости к другим этническим и расовым группам. В борьбе с таким уклоном Западная Европа, как правило, через союзные институты (Совет Европейского союза) и международные организации (Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)) оказывает давление на страны Центрально-Восточной Европы, чтобы они имплементировали необходимые нормы с целью предоставления меньшинствам права в соответствии с принципами членства ЕС. Венгрия как участник всех соответствующих договоров по правам человека и как член ЕС должна уважать правовые нормы и ценности Европейского союза в миграционной политике Tуth, J., Kilic, T. Op. cit. P. 1: Article 80 and The Article 78(3) of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU)..

Отсюда возрастает необходимость большего разделения ответственности внутри ЕС в целом, что приведет к созданию единого пространства для защиты и для интеграции мигрантов. Данный шаг было предложено реализовать посредством обеспечения регионального пограничного мониторинга миграции непосредственно в регионах Европейского союза (Европейские пограничники могли получить расширенные компетенции с правом подавлять противоречащие действия национальных властей Tуth, J., Kilic, T. Op. cit. P. 4.) и усиления деятельности НПО. Так, например, способствуя развитию общесоюзной гуманитарной политики, институты ЕС уже выстраивали свои отношения с НПО в рамках программы оказания помощи и в рамках деятельности Европейской службы гражданской защиты и гуманитарной помощи (ECHO - European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations)

Более того, предполагается, что НПО могут поддержать политику государства в том или ином направлении. Например, местные власти могли предоставлять необходимые услуги нуждающимся путем делегирования этих задач НПО или путем косвенного содействия или финансирования их деятельности Irrera D (2016). Op. cit. P. 4.. Так, действия неправительственных организаций должны были стать вторичными или дополнительными по отношению к политике государства, основанной на международно-правовых обязательствах и ценностях. Отсюда возникла необходимость усиления деятельности НПО, которые будут не только поддерживать государственную политику и выполнять интеграционные функции, но и будут выполнять функции наблюдения и проверки соблюдений общепринятых условий Tуth, J., Kilic, T. Op. cit. P. 2, 17-18..

Эту необходимость принятия мер по созданию пространства для защиты и интеграции мигрантов ярко стала демонстрировать ситуация в Венгрии с начала 2015 года. Правительственная анти-миграционная риторика в Венгрии объединила все категории мигрантов в одну - от беженцев до экономических мигрантов, исключив также разделение на легальную и нелегальную миграцию. Согласно статическим данным Офиса миграции и убежища (IAO - Immigration and Asylum Office) и Евростата (Eurostat - European Union Open Data Portal) почти полмиллиона человек пересекли территорию Венгрии в разгар миграционного кризиса летом 2015 года, но зарегистрировано было только 177 000 человек, а 500 мигрантов оказалось под угрозой депортации Ibid. P. 3.. В связи с этим из-за отсутствия официальной поддержки беженцы и другие мигранты в значительной степени стали зависеть от активности НПО, что привело также к необходимости защиты и поддержки неправительственных групп, содействующих защите и интеграции мигрантов на территории страны.

С 2015 года миграция, таким образом, стала противозаконной, представляя собой угрозу терроризма и дестабилизации нации Timmer A. D., Docka-Filipek D. Op. cit. P. 41-42., а НПО в сфере интеграции мигрантов, в этом анти-миграционном дискурсе, были представлены как политические агенты, подрывающие интересы нации. Правительством страны было объявлено, что НПО работают над тем, чтобы открыть все границы государств-членов союза, разрешить свободную миграцию и насильственно расселить мигрантов на территории всех страна-членов ЕС Ibid..

В связи с тем, что наиболее распространенными видами деятельности, осуществляемыми НПО в сфере интеграции мигрантов, являются образование и предоставление социальных услуг, для организации такого характера значительно важно иметь тесное сотрудничество с государственными учреждениями. Часто взаимодействие строится на оказании услуг и предоставлении прямой помощи гражданам третьих стран со стороны НПО, и получении государственных средства в обмен Kapronczay S. Op. cit. P. 113.. Однако, как показывает практика, деятельность НПО способствует, а иногда и бросает вызов деятельности государственных и частных коммерческих компаний, оказывая влияние или давление на определенные направления политики Thйrien J. P. Op. cit. P. 263-280.. Таким образом, НПО способны помешать государственным акторам, особенно при поддержке союзных институтов, использовать социально-направленные и гуманитарные сферы деятельности в качестве инструментов как внутренней, так и внешней политики, направленных на достижение ряда национальных интересов Ibid. P. 270., чего и стало опасаться правительство Венгрии. В связи с тем, что эффективность решения вопросов обеспечения безопасности, перемещения и интеграции мигрантов стала зависеть от внутренней миграционной политики, новая роль НПО, работающих в сфере взаимодействия с мигрантами, могла быть направлена на давление на правительство с целью устранения несоответствий в миграционной политике принимающих стран путем применения более гуманной и менее ограничительной политики Irrera D (2016). P. 5; Meyers E. Theories of international immigration policy -- a comparative analysis //International migration review. 2000. Vol. 34. №. 4. P. 1261..

Так, процесс европеизации, рассматриваемый как влияние политики ЕС на внутреннюю политику сверху-вниз, является проблемой для некоторых государств-членов, как Венгрия, несмотря на то что, в рамках европеизации внимание также уделялось национальным особенностям адаптации межнациональных изменений Ladrech R. Op. cit. P. 70-72, 85-86.. Как показывает практика, формирование миграционной политик носит политизированный характер, а значит в конечном итоге будет завесить от состава правящей коалиции и политической пропаганды Bertossi C., Duyvendak J. W., Scholten P. Op. cit. P. 68., как это произошло в Венгрии после прихода к власти правой партии Виктора Орбана. Поэтому, основное внимание стоит уделять внутриполитическим факторам, определяющим степень открытости государства для проведения той или иной миграционной политики.

Несмотря на развитие партнерства между государствами-членами и НПО, националистические и политические взгляды внутри государства в отношении граждан третьих стран привели к разрыву между общими целями миграционной политики - интеграцией мигрантов в странах ЕС, и внутренней политикой стран. Делая акцент на несоответствие между внутренним законодательством стран и законами ЕС, на несоответствие внутренних настроений миграционной политики ЕС, акцентируя внимание на приоритете политики национальной безопасности, правительства стран-членов в большей степени стали склоны пренебрегать общепринятыми положениями союза и интеграцией мигрантов, которой стремились способствовать НПО.

2.2 Правительственный кризис

Исходя из выше представленных рассуждений, некоторые правительства склоны принимать рекомендательные союзные политические меры лишь символически, нежели целенаправленно формируя необходимые инструменты реализации этой политики Boswell C (2009). Op. cit. P. 52, 189.. Правительства создают вид принятия необходимых мер, используя установленный политический дискурс, с целью достижения политических или организационных целей, или с целью обоснования политических предпочтений в случае политических споров Ibid. P. 189-195.. Так, процесс принятия той или иной государственной политики стал высоко политизированным. Политизации стала характерна растущая власть государства в лице политических деятелей, стремящихся в борьбе за власть политизировать вопросы и проблемы, вызывающие общественную обеспокоенность Krzyїanowski M., Triandafyllidou A., Wodak R. The Mediatization and the Politicization of the “Refugee Crisis” in Europe//Journal of Immigrant &Refugee Studies. 2018. Vol.16. № 1-2. P. 4.. Политизация проявилась также в увеличении власти государства, в усилении политической власти по сравнению со всеми другими формами власти в обществе, в усилении власти политиков и бюрократов по сравнению с властью отдельных лиц, частных институтов и общественных объединений Ibid..

Так, подобная политизация процесса интеграции мигрантов в странах ЕС отразилась на сотрудничестве между государством и НПО, а также на их деятельности, способствующей процессу интеграции мигрантов Bertossi C., Duyvendak J. W., Scholten P. Op. cit. P. 68.. Поэтому, рассматривая причины и последствия принятия той или иной миграционной политики государства, необходимо особое внимание уделить внутриполитическим факторам, так как именно они определяют степень открытости государства для интеграции мигрантов.

2.2.1 Влияние внутриполитических факторов на принятия миграционной политики

В рамках теоретических аспектов миграционная политика может рассматриваться с точки зрения политики миграционного контроля и политики интеграции мигрантов Money J. Comparative immigration policy //The international studies encyclopedia. 2010. P. 1.. С точки зрения политики миграционного контроля, правительством при формировании миграционной политики во внимание принимаются в основном экономические последствия миграции (как на рынке труда, так и в политике социального обеспечения), социальные предпочтения граждан, государственные национальные интересы и государственная безопасность Ibid.. Таким образом, национальные интересы государства базируются на трех составляющих: военная оборона, экономическая продуктивность и внутренняя стабильность/социальная безопасность Ibid. P. 5..

Например, мигранты могут рассматриваться как экономические субъекты, которые влияют на другие экономические субъекты, то есть политика государства формируется на основании последствий столкновения экономических интересов различных групп Ibid. P. 3-4.. Поэтому, формирование миграционной политики может зависеть от потоков мигрантов, за счет которых может быть компенсировано сокращение численности трудоспособного населения и оживлена местная экономика Alexseev M.A., Hofstetter C.R. Russia, China, and the immigration security dilemma//Political science quarterly. 2006. Vol. 121. №. 1. P. 2.. Это, в свою очередь, может привести к анти-миграционным кампаниям как государственных акторов, так и сплочённых гражданских сообществ из-за страха социального демпинга (практика работодателей показывает тенденцию использования мигрантов, как более дешевой рабочей силы вместо трудоустройства коренного населения) Botriж V. Op. cit. P. 9..

Также, формирование миграционной политики может зависеть от международного фактора: от того, с какой стороны государство хочет себя позиционировать на международной арене. Например, правила, регулирующие доступ к территории (как прекращение нерегулируемых пересечений границы за счет строительства ограждения с колючей проволокой вдоль пограничного участка Венгрии См. сноску 161.), могут использоваться для демонстрации позиции государства или для создания/ поддержания его имиджа, в качестве демократической страны, заслуживающей доверия, как члена союза, или наоборот, как в случае Венгрии Zogata-Kusz A. Op. cit. P. 9.. Здесь главной задачей является приложить все усилия для защиты суверенитета страны и повышения её мощи, потенциала и важности. Более того, некоторые авторы также акцентируют внимание на влияние изменяющегося климата безопасности на миграционную политику после террористических атак 11 сентября 2001 года в Соединенных Штатах Vezovnik A. Securitizing migration in Slovenia: A discourse analysis of the Slovenian refugee situation //Journal of Immigrant & Refugee Studies. 2018. Vol. 16. №. 1-2. P. 39.. Это влияние лишь усилило акцент на национальной безопасности государства, как на приоритетном аспекте национальных интересов.

С точки зрения политики интеграции мигрантов, во внимание принимаются исторические и национальные особенности государства. Важным аспектом при формирование национальной миграционной политики становится национальная идентичность, зависимая от культуры, истории, традиций и опыта принимающей страны (как колониальное или социалистическое наследие) Money J (2010). Op. cit. P. 5.. Так, отношение к мигрантам, в частности к тем, кто культурно отличается от принимающего сообщества, зависит от того, является ли сообщество культурно однородным или разнородным. По этой причине политика миграционного контроля в этнических европейских государствах, как Венгрия, где большинство населения представляет одну и ту же культуру и проживают в стране в течение нескольких поколений, отличается от политики таких государств, как Германия или Бельгия, в которых существуют поселенческие общества, состоящие из мигрантов из разных стран происхождения Money J (2010). Op. cit. P. 5..

Однако, на практике данные аспекты не подразделяются на категории «политика миграционного контроля» и «политика интеграции мигрантов», а являются совокупным фактором влияния на принятие политики в области миграции. Именно поэтому, роль НПО в сфере интеграции мигрантов все больше и больше стала зависеть от парадигмы безопасности и необходимости понимать, как реорганизовывать свою деятельность в условиях чрезвычайных ситуаций (как, например, удержание правительством страны мигрантов в транзитной зоне) Irrera D (2016). Op. cit. P. 5..

Основную роль в подобном формировании политического дискурса играет непосредственно правительство страны, сформированное той или иной политической коалицией, способное повлиять на общественное восприятие Vezovnik A. Op. cit. P. 40.. Практика показывает, что именно действующее правительство определяет то, как воспримет политику население страны посредством продвижения правительственной риторики через средства массовой информации (СМИ). Именно поэтому, высока вероятность того, что миграционные аспекты политики рассматриваются общественность с точки зрения правящего правительства.

Так, вместо того, чтобы сосредоточить внимание на необходимости защиты и интеграции тех лиц, чьи гражданские и политические права нарушаются в их родной стране или чье миграционное стремление обусловлено профессиональными или образовательными мотивами, формирование миграционной политика происходит вокруг национальных интересов и ценностей государства. В Венгрии миграционная политика была противопоставлена социально-экономическим аспектам. Сильное влияние правящей коалиции привело к тому, что население страны стало бояться переселения мигрантов, порождающих угрозу терроризма и общественному благосостоянию коренного населения: «Они хотят отобрать у нас нашу страну… Мы будем вынуждены отдать страну незнакомцам, которые не соблюдают наши законы и нашу культуру. Они хотят, чтобы отныне здесь жили не мы и наши потомки, а “другие”» Timmer A.D., Docka-Filipek D. Op. cit. P. 50; Vezovnik A. Op. cit. P. 47: Мигрантов следует интерпретировать в более широком смысле, как культурно отличающихся «других». Это определение включает в себя многие аспекты представления своей нации, но обычно включают в себя неявные или явные стратегии позитивного самопредставления и негативного представления «другой» нации. В риторике Виктора Орбана репрезентация культурных различий мигрантов была достигнута путем отрицательного представления их как неблагодарных для общества преступников..

Так, правительственная риторика в СМИ способствовала росту анти-миграционного настроя общественности. Государственные акты специально обращали внимание на то, что вторжение мигрантов может поставить по угрозу безопасность населения страны, как и самой страны, и наличие рабочих мест для коренных венгров в связи с использованием мигрантов, как более дешевой рабочей. Однако, подобный дискурс стал лишь инструментом в руках правительства, использующего национальные интересы и ценности государства с целью стабилизировать и укрепить свою власть.

2.2.2 Правительственная риторика в Венгрии

С прекращением действия Варшавского договора, роспуска СЭВ и распада самого Советского Союза масштабы внешней политики Венгрии радикально расширились и стали направлены на евроатлантическую интеграцию, налаживание отношений с другими странами Восточной и Центральной Европы и на представление интересов этнических венгров, проживающих в странах, граничащих с Венгрией Batory A. The political context of EU accession in Hungary// Royal Institute of International Affairs, 2002. P. 2.. Хотя степень, в которой была подчеркнута «европейская» ориентация», со временем менялась в соответствии с идеологическим колоритом правящих партий. Риторика правоцентристской партии «Фидес» подчеркнула национальные ценности государства: некоторые заявления Виктора Орбана в предвыборной кампании его партии «Фидес» ещё в 2002 году были направлены на исключение влияния иностранной пропаганды, предостерегая населения от влияния «крупного бизнеса» и иностранных инвестиций Ibid. P. 4..

На данном этапе венгерское правительство под руководством правого премьер-министра Виктора Орбана стремилось получить поддержку населения. Но, хоть партия и получила поддержку, но она стала широко критиковаться некоторыми членами венгерского общества и сообществом Европейского союза за ограничение свободы прессы и работу по подавлению гражданского общества в стране Timmer A. D., Docka-Filipek D. Op. cit. P. 41..

В 2010 году партия «Фидес» получила большинство мест в Парламенте Венгрии, а Виктор Орбан вновь занял пост премьер-министра и с тех пор остается у власти. С момента получения контроля над парламентом по инициативе правящей партии было внесено несколько конституционных изменений, укрепивших контроль над СМИ и наложивших ограничения на свободу прессы Ibid.. В январе 2015 года правительство страны находилось в состоянии кризиса, когда партия «Фидес» стала терять поддержку населения - партия на тот момент имела низкий рейтинг одобрения. В связи с этим, руководство пробовало различные стратегии с целью привлечения большего числа сторонников. В конечном итоге Виктор Орбан в качестве стратегии получения поддержки создал страх населения перед миграцией Ibid. P. 49..

Так, ситуация в Венгрии сложилась следующим образом: у власти находилась политическая элита, которая имела 2/3 голосов в парламенте и в течение последних нескольких лет она работала над тем, чтобы остаться у власти на длительный срок, используя борьбу против общего врага с целью объединить людей You can't fight hatred with hatred// Migration Aid. 2019. [Electronic resource]. URL: https://migrationaid.org/en/you-cant-fight-hatred-with-hatred/ (Retrieved: 11.04.2019).. Но поскольку нет настоящего врага, так как оппозиция в стране была раздроблена, непревзойденная концепция в венгерской политики диктовала необходимость его создания Сунгуров А. Ю. Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт // Модернизация экономики и глобализация: В 3 кн. /Отв. ред. Е.Г.Ясин. Кн.//Изд. дом ГУ-ВШЭ. 2009. С. 500-508..

До 2015 года было несколько попыток сформировать общего врага, но первым революционным успехом стала кампания против мигрантов. Наступивший миграционный кризис действительно вызвал некоторые проблемы с логистикой между направлениями мигрантов в 2015 и 2016 годах, но с этим соответствующие органы по делам беженцев и безопасности могли справиться без каких-либо проблем, как они это делали с предыдущей волной беженцев из Югославии You can't fight hatred with hatred. Op. cit.. Кроме того, на этот раз Венгрия была лишь транзитной страной, и почти никто не хотел остаться на территории страны на постоянной основе.

Так, анти-миграционный процесс начался с формирования «общественного мнения» посредством проведения спонсируемых правительством национальных опросов Ibid: В апреле и мае 2015 года, правительство инициировало общенациональный опрос. Исследование состояло из очень пристрастных вопросов, созданных для того, чтобы «доказать», что население обеспокоено миграцией. Например, были вопросы: «Знаете ли вы, что экономические мигранты незаконно пересекают венгерскую границу и что в последнее время число мигрантов в Венгрии увеличилось в двадцать раз?». Впоследствии эти результаты опроса были использованы для оправдания общенациональной анти-миграционной деятельности посредством рекламных кампаний: синие рекламные щиты с белыми печатными буквами призывая мигрантов держаться подальше или, если они приходят, следовать венгерскому законодательству. Однако, поскольку сообщения были написаны на венгерском языке, стало ясно, что целью было не отправить сообщение тем, кто пытается приехать в страну, а скорее вызвать страх перед другими среди граждан Венгрии. и установления рекламных щитов, пропагандирующих образ любого иностранца, прибывающего в страну, как потенциальной угрозы для нации Ibid. P. 41..

По мнению некоторых неправительственных организаций, беженцы стали идеальными врагами, потому что они были не способны защитить себя. Так, мигранты не были способны понять, что огромные синие рекламные щиты по всей стране были установлены с целью заставить население поверить в то, что «они опасные люди, которые могут украсть работу, изнасиловать жену, взорвать бомбу» You can't fight hatred with hatred. Op. cit., а НПО, которые поддерживают мигрантов, стали частью этой головоломки.

Таким образом, государство спонсировало кампанию по борьбе с мигрантами, установив риторику страха, которая вскоре стала доминирующей в общественном дискурсе (которая на самом деле была пропагандой, созданной правительством) “Observer”: The Stop Soros Bills - hopefully only propaganda and nonsense// Hungarian Spectrum. 2018. [Electronic resource]. URL: https://hungarianspectrum.org/2018/02/09/observer-the-stop-soros-bills-hopefully-only-propaganda-and-nonsense/ (Retrieved: 28.03.2019). СМИ способствовали тому, что посредством сетевой и все более гибридной публичной сферы правящая партия смогла персонализировать свой образ, а в частности, образ премьер-министра В. Обрана, как национального героя, борющегося против мигрантов исключительно в интересах населения Colombo M. Op. cit. P. 162; Krzyїanowski M., Triandafyllidou A., Wodak R. Op. cit. P. 4.. Партия смогла разработать свой собственный контекст сообщений и изменить медиа-дискурс. В итоге это привело к медиатизации общественных и политических процессов. Однако, несмотря на то что СМИ пытались усилить свое влияния на общество в целом, они стали все более зависимыми от опосредованного гегемонистского политического контроля Krzyїanowski M., Triandafyllidou A., Wodak R. Op. cit. P. 6..

Получается, что мигранты стали изображением «угрозы» или «вторгшейся и осаждающей армии» и были определены таким эпитетами, как «подпольные», «незаконные» или «незарегистрированные» Colombo M. Op. cit. P. 163.. Пограничный контроль, установленный на границе Венгрии, и правовые законы, ставшие элементами миграционной политики страны, оказались в центре общественного дискурса. Таким образом, общественное обсуждение стало концентрироваться на вновь «прибывших», а также на угрозах безопасности и культуре, которым мигранты якобы могут способствовать. В стране по вопросам миграции стали постоянно доминировать «политика страха» и дискурс безопасности, поддерживаемые крайне правыми и популистскими партиями, в то время как левоцентристские партии высказывались против проведения подобной политики и лишь изредка поддерживали реализацию гуманитарных программ Ibid..

Такая риторика привела к тому, что впоследствии в среднем три из четырёх венгров не желали допускать в свои регионы мигрантов другой расы или этнической принадлежности и мигрантов из более бедных стран за пределами Европы Vezovnik A. Op. cit. P. 46.. Столкнувшись с высоким уровнем анти-миграционных настроений уже в 2002 году, в некоторых регионах страны наблюдался постепенный рост враждебного отношения к мигрантам уже в период с 2002 по 2014 год. Доля населения, выражающая анти-миграционные настроения, достигла 91% в 2014 году, что на 7,35% больше по сравнению с показателем, зафиксированным в 2002 году Czaika M., Di Lillo A. Op. cit. P. 2462.. Растущий настрой был взаимосвязан с желанием населения жить в безопасности, а мигранты для них стали источником неопределенности, нестабильности и незащищенности, и стали рассматриваться, как более склонные к принятию участия в незаконной деятельности Ibid. P. 2465..

И хоть сейчас, в соответствии с нынешней функционирующей политикой страны, в Венгрию практически не обращаются лица, ищущие убежища, миграция остается проблемой. Она находит свое отражение в деятельности НПО, которые из-за своего содействия мигрантам также стали «врагами народа». Именно поэтому, помимо текущих правовых изменений в Восточной Европе, необходимо учитывать особенности демократического развития страны и гражданского общества в стране, чтобы понять, почему была распространена именно такая анти-миграционная правительственная кампания и почему правительственные меры были приняты для борьбы с НПО, а не в поддержку их деятельности, и как это переплетено с тем, что к власти пришла популистская партия.

2.3 Демократический кризис

2.3.1 Демократическая вовлеченность НПО и демократия в Венгрии

Несмотря на то, что страны Восточной Европы являются членами ЕС, их демократии относительно молоды. Чуть более двадцати пяти лет назад, до третьей волны демократизации после падания Берлинской стены, до конца коммунистического правления Ribeiro A. B. et al. Op. cit. P. 36., участие в общественных делах и осуществление свободы выражения мнений рассматривалось правительствами как нежелательное вмешательство в общественные дела. Те, кто занимался такой деятельностью, могли быть подвержены слежке, допросам и даже арестам. Из этого следует, что участие общественности не рассматривалось как неотъемлемая часть жизни граждан в странах Восточной Европы Kapronczay S. Op. cit. P. 112-113..

Иначе обстояли дела в странах Западной Европы, которым стремились подражать впоследствии страны Восточной части союза. Политики западных стран Европы на тот момент уже стремились к созданию демократического общества, устанавливая легитимность своего правления посредством того, что они правили от лица народа и для народа, часто ассоциируемого с «нацией» Palonen E. Performing the nation: the Janus-faced populist foundations of illiberalism in Hungary //Journal of Contemporary European Studies. 2018. Vol. 26. №. 3. P. 311.. Более того, в структуры управления повсеместно были включены группы гражданского общества с целью обеспечения коллективного принятия решений и разработки государственной политики Lam W.F., Perry J.L. The role of the nonprofit sector in Hong Kong's development //Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations. 2000. Vol. 11. №. 4. P. 365-369.. Структура управления рассматривалась как вовлеченность взаимозависимых субъектов из трех сфер - государственного аппарата, экономического рынка и гражданского общества, в процессы целенаправленной выработки политики, направленные на обеспечение социальных нужд и интеграцию Suleiman L. The NGOs and the grand illusions of development and democracy //VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations. 2013. Vol. 24. №. 1. P. 245.. Такой коммуникативный подход между субъектами способен был привести к легитимным и новаторским решениям и помочь преодолеть проблемы, возникающие в рамках выработки законов и программ.

Так, НПО стали активными участниками международных процессов выработки политики, где их присутствие повышало демократическую легитимность страны, делая процесс эффективным и способствуя функционированию глобального управления Van De Velde J. The Foreign Agent Problem: an International Legal Solution to Domestic Restrictions on Non-Governmental Organizations //Cardozo L. Rev. 2018. Vol. 40. P. 693.. Без этих показателей страны легко может потерять свой демократический статус на международной арене. Однако, этот факт не обеспокоил впоследствии Виктора Орбана, направившего переходную демократическую политику Венгрии в авторитарном направлении.