Размещено на http://www.allbest.ru/

Теоретические и исторические аспекты федерализма

Содержание

1. Федерализм и федерация: понятие и соотношение

2. Становление российского федерализма

3. Развитие федерализма в современной России

1. Федерализм и федерация: понятие и соотношение

федерализм правовой конституционный государство

Категории «федерализм» и «федерация» традиционно рассматриваются в одном ряду то в качестве самостоятельных, то в качестве синонимов. Так, например, в специализированном словаре по федеративной проблематике федерализм определяется как форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации (штатов, кантонов, земель, республик и т.д.); наделение субъектов федерации учредительной властью, обладание ими ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции; разграничение компетенции между федерацией и субъектами, закрепленное в федеральной конституции; наличие у каждого субъекта федерации правовой и судебной систем; одновременное существование единого федеративного (союзного) гражданства и гражданства союзных единиц³³ Федерализм: Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 244, 245..

Юридическая энциклопедия под редакцией М. Ю. Тихомирова понятие федерализма определяет как принцип территориальной организации государства, предполагающий его устройство в форме федерации; как одну из важнейших основ конституционного строя, где субъекты федерации имеют свои собственные полномочия, которые не могут быть изменены федеральной (центральной) властью в одностороннем порядке⁴⁴ Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 474..

М. С. Саликов отмечает, что при таком подходе федерализм приравнивается к форме государственности, иными словами - к форме государственного устройства Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 39.. Ученый полагает, что если федерализм олицетворяет собой идеологию, принципы государственного устройства территории, то федерация выступает государственно-правовой оболочкой этой идеологии. Иначе говоря, федерализм и федерация соотносятся как содержание и форма. Федерализм названный автор определяет как гармоничную концепцию взаимодействия различных уровней публичного властвования, функционирующую на основе взаимно согласованных правил для достижения целей, стоящих перед данным обществом, и при использовании способов и методов, свойственных достигнутому им уровню цивилизационного порядка Саликов М. С. Сравнительный федерализм США и России. Екатеринбург, 1998. С. 40, 41..

Согласимся с мнением М. С. Саликова о необходимости размежевания категорий «федерация» и «федерализм» и рассмотрении федерации в качестве одной из форм проявления федерализма. Федерализм - явление более широкое и содержательное, чем федерация. Если федерация в государствоведении традиционно трактуется как одна из форм государственного устройства, политико-территориальной организации государства, то федерализм в «прокрустово ложе» политико-территориальной формы государства не поместишь.

Что касается федерализма как идеи, гармоничной концепции взаимодействия различных уровней публичного властвования, то в данном случае отличие нашей позиции от позиции М. С. Саликова состоит в следующем. Во-первых, автор, по сути, отождествляет применительно к федерализму такие понятия, как «идеология» и «концепция». Вряд ли это оправданно. Идеологию мы трактуем как системную интерпретацию реальности (в нашем случае политической) под заданный результат. В свою очередь, идеология может выражаться через концепции как развитые формы фиксации научного, научно-практического знания, но не только через них. Полагаем, что федерализм, будучи многомерным социальным явлением, получает научное осмысление и выражение в том числе и на концептуальном уровне. Но очевидно, что он выражается и в иных научных, а также идеологических построениях (гипотезы, теории, идеи, доктрины, программы политических партий, общественно-политические акции, конкретно-социологический анализ государственных процессов и т. д.).

Во-вторых, федерализм нельзя сводить и к определенной идеологии. Полагаем, что федерализм вбирает в себя все социальные феномены и отношения, непосредственно связанные с территориальной децентрализацией государства, заключающейся в первичном разделении его территории на квазигосударственные образования (в некоторых случаях в варианте внутренних государств), самостоятельность которых не подрывает (не исключает) суверенитет государства в целом, а им определяется. Эту форму политико-территориальной децентрализации в рамках общепринятого подхода мы именуем федерацией как одной из форм государственного устройства.

В-третьих, в работе М. С. Саликова федерализм наделяется таким исходным качеством, как гармоничность. Федерация, по мнению этого автора, гармонична по определению. Думается, что это непродуктивная идеализация, которая небезопасна для научно-практического использования, поскольку, с одной стороны, снимает проблему совершенствования федеративных отношений, а с другой - заставляет трактовать федерализм как универсальный тип государственности, пригодный для всех народов и на все времена. При этом игнорируется тот факт, что унитаризм также имеет свою внутреннюю децентрализацию и в ряде случаев уместнее, чем федерализм.

На наш взгляд, федерализм в целом или в какой-то из своих составляющих вполне может быть незрелым, негармоничным. Данное состояние может быть обусловлено различными факторами или их комплексом, например неорганичностью федеративной модели для конкретно-исторических условий данной страны. В любом случае, при устоявшемся федеративном выборе объективная оценка федерализма как незрелого, негармоничного, искаженного, лишь формально декларированного (фантомного) задает объективный вектор развития федеративных отношений, глубину и характер необходимых преобразований.

Раскрытие категории федерализма мы начали с соответствующего определения специализированного энциклопедического словаря. Не ставя перед собой цели подробно разобрать это определение, сделаем к нему лишь два уточнения. Во-первых, в данном определении обязательным атрибутом субъектов федерации назван их ограниченный суверенитет. К вопросу о статусе субъектов федерации мы еще обратимся особо. Заметим также, что субъекты федерации могут обладать ограниченным суверенитетом, но зачастую им вообще не обладают Согласно еще одной точке зрения, высказанной, например, Р. А. Мюллерсоном, субъекты федерации вообще не являются суверенными образованиями. См.: Суверенитет в государственном и международном праве: Круглый стол // Советское государство и право. 1991. № 5. С. 16.. Во-вторых, не всегда субъекты федерации обладают и собственным гражданством.

Итак, резюмируя наши вводные размышления о федерации и федерализме, укажем, что, на наш взгляд, федерализм - это весь спектр явлений и отношений, непосредственно связанных с федеративной формой государственного устройства. В чем заключается названная связь? В том, что выделенные нами явления (отношения), во-первых, определяют становление, существование, развитие, а порой и умирание, демонтаж федерации; во-вторых, существенным образом влияют на вышеперечисленные процессы; в-третьих, выражают разные аспекты федерации, образуют ее «телесную» оболочку.

При заявленном подходе федерация вбирает в себя экономические, духовно-культурные (в том числе идеологические и научные), политико-правовые явления и закономерности, определяющие федеративную модель, существенно влияющие на нее, выражающие, оформляющие ее в разных сферах жизни государства и общества. С учетом сказанного в общей структуре федерализма как сложного системного социального феномена оправданно выделять, например, экономический федерализм (в том числе бюджетный), федерализм как правовое явление, федерализм как элемент политической культуры и политической системы общества. Очевидно, что к федерации как форме государственного устройства такой подход применить затруднительно. Что такое экономическая федерация, идеологическая федерация, юридическая либо бюджетная федерации? Мы приходим к закономерному выводу о том, что федерация в действительности является оболочкой во всей системе федерализма.

Обратим особое внимание на федерализм как правовое явление. Право - главный инструмент формализации различных проявлений федерализма в условиях конкретной страны, объективации данных проявлений в федеративном устройстве государства. Правовой инструментарий федеративных отношений многообразен. Так, например, говорят о правовом принципе федерализма, естественно придавая ему статус конституционно-правового принципа. Н. А. Богданова рассматривает принцип федерализма в качестве одного из принципов конституционного строя. С ее точки зрения, он определяет территориальное распределение власти, форму государственного и регионального устройства Богданова Н. А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 177.. По значимости и систематизирующей роли в науке конституционного права Н. А. Богданова выделяет фундаментальные, общие (конституционно-правовые) принципы, базовые (блоковые) принципы, специальные принципы. Интересно, что наряду с принципом федерализма она вводит принцип федерации (специальный принцип), определяющий соотношение прав субъектов федерации (равные или неравные права субъектов федерации), а также принцип государственного устройства и административно-территориального деления (базовый принцип), задающий отдельную сферу конституционно-правового регулирования Богданова Н. А. Система... С. 173, 174..

Если воспользоваться приведенной классификацией Н. А. Богдановой, то принцип федерализма, безусловно, относится к числу фундаментальных, составляя (например, в нашей стране) одну из основ конституционного строя. Очевидно, что, обладая высочайшей степенью конституционно-правовой абстракции, он может и должен конкретизироваться, в том числе в конституционно-правовых принципах, более, чем он, «приземленных». В этом плане выделение Н. А. Богдановой наряду с принципом федерализма принципа федерации не вызывает возражений, согласуется с нашей общей трактовкой соотношения федерализма и федерации.

Федерализм как правовое явление, конечно, нельзя сводить только к принципам. Он включает и коллективное право народа (выделяющего в себе относительно обособленные территориальные, региональные коллективы) на децентрализацию государственной власти федеративного типа. Здесь право народа на федеративную форму территориальной политико-государственной организации стоит в одном ряду с правом на местное самоуправление. И право на местное самоуправление является проявлением права народа на власть, по смыслу ст. 3 Конституции РФ. Право многонационального российского народа на федеративное устройство предполагает право населения (территориальных коллективов) субъектов федерации на государственное самоуправление в рамках субъектов федерации.

Далее следует выделить правовую модель федерации, фиксируемую в ее основах нормами конституционного права. Естественно, конституционно-правовая модель федерации интегрирует отраслевые модели регулирования федеративных отношений (бюджетные, налоговые, административные, земельные и др.).

Правовая модель федерации обособляет соответствующий нормативный массив. М. В. Баглай, например, придает ему статус основного института в структуре конституционного права Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 1998. С. 30.. Институт государственно-территориального устройства в системе конституционного права называет В. Е. Чиркин Чиркин В. Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2003. С. 27.. Институт федеративного устройства государства в системе конституционного права выделяют и Е. И. Козлова с О. Е. Кутафиным Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России М., 2002. С. 32..

На наш взгляд, представляется возможным и необходимым выделять межотраслевой нормативный массив, нацеленный на регулирование разных аспектов федеративных отношений. Его ядром, конечно, является конституционно-правовой институт федеративного устройства. Но он вбирает в себя нормы всех отраслей права, которые функционально включены в регулирование федеративных отношений. Стоит согласиться с М. В. Баглаем, характеризующим конституционно-правовой институт федеративного устройства как основной. Все-таки по важности, по объему вбираемых в себя и объединяемых вокруг себя норм, по кругу регулируемых отношений анализируемая совокупность не вписывается в традиционное понимание обычных правовых институтов. В конституционном праве указанная совокупность тяготеет к статусу подотрасли.

Тем более трудно охарактеризовать в качестве простого института межотраслевой правовой комплекс, нацеленный на регулирование федеративных отношений. Сегодня затруднительно придать ему однозначно какой-то определенный статус: либо особой отрасли права, либо правового института, либо подотрасли. Весьма условно его можно именовать федеративным правом или правом федеративного устройства. При такой трактовке в его рамках уместно выделять региональное право как совокупность конституционных и обычных норм, содержащихся в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов и определяющих статус субъектов федерации, их органов, населения субъектов федерации О подобной трактовке регионального права см., напр.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В. А. Кряжков. М., 2002. С. 33..

Региональное право в качестве предмета регулирования имеет многообразные общественные отношения в специфических субъектах Российской Федерации. Очевидно, что каждый субъект федерации уникален и имеет свои особенности в сфере правового регулирования. Весьма показательным в этом смысле является сложнопостроенный субъект Российской Федерации - Тюменская область, включающая в себя три самостоятельных субъекта федерации: Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ и Тюменскую область (без автономных округов).

На территории Тюменской области осуществляется нефте- и газодобыча. Регион имеет громадную территорию, на которой проживают национальные меньшинства, здесь суровый северный климат и т. д. Органы законодательной и исполнительной власти региона в соответствии с Конституцией России приняли большое количество законов и подзаконных нормативно-правовых актов, знание, совершенствование и реализация которых на практике исключительно важны для успешного социально-экономического и социально-политического развития региона.

В последнее время мысль о выделении регионального права как своеобразной отрасли звучит все чаще, и обоснование необходимости такого шага присутствует во многих научных исследованиях. Стали появляться учебные пособия, по своему духу близкие к отраслевым. Так, И. П. Маровым и А. П. Сунцовым было подготовлено учебное пособие «Основы законодательства Тюменской области» Маров И. П., Сунцов А. П. Основы законодательства Тюменской области. Тюмень, 2000. С. 23-40.. Данный курс читается в ряде вузов Тюменской области. Однако, по нашему мнению, вопрос надо решать по существу: выделять региональное право как самостоятельную отрасль российского права.

Применительно к Тюменской области можно было бы говорить о законодательстве нефтегазового региона, хотя в данном случае речь все же идет о более широком контексте. Скорее, следует подумать о выделении такой объективно формирующейся комплексной отрасли российского права, как «нефтегазовое право». Здесь нам созвучно мнение известного российского правоведа, члена-корреспондента РАН, судьи Конституционного Суда РФ, тюменца М. И. Клеандрова, который обосновывает целесообразность выделения в самостоятельную отрасль права «нефтегазового права» Клеандров М. И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права. Новосибирск, 1999. С. 105.. Достаточно подробно и доказательно о рациональности выделения нефтегазового законодательства в особую отрасль ведет речь Р. Н. Салиева Салиева Р. Н. К вопросу о нефтегазовом законодательстве // Нефть и газ. 2003. №3. С.115-120. и некоторые другие авторы. Мы вполне разделяем их точку зрения. В таком случае эта отрасль будет иметь как бы вертикальное и горизонтальное наполнение (имеются в виду федеральный и региональный уровни). В региональном аспекте «нефтегазовое право» является одним из факторов, объективно предопределяемых инфраструктурной спецификой соответствующих регионов и их правовыми особенностями.

Региональное право не является узко отраслевым. Напротив, оно носит универсальный, межотраслевой характер. В него входят нормы различных традиционно выделяемых по предмету и методу регулирования отраслей. Примечательно, что в той же Тюменской области действительно имеются благоприятные условия для развития регионального права. Достаточно сказать, что, кроме названного учебного пособия, был издан комментарий к Уставу Тюменской области Устав Тюменской области: научно-практический комментарий / Под ред. проф. И. П. Марова. Тюмень, 2002. - 272 с., сборники законов Тюменской области, Ямало-Ненецкого автономного округа и Ханты-Мансийского автономного округа. Кроме того, все необходимые материалы имеются в электронном виде и постоянно обновляются.

Главный фактор обособления регионального права - заданная конституционно политико-правовая самостоятельность субъектов федерации, наличие у них определенных учредительных полномочий. Специфический предмет регулирования регионального права - политико-правовой статус субъектов федерации, как, скажем, специфическим предметом регулирования муниципального права является статус муниципальных образований и внутренних для него субъектов: жителей, органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления и др. Получается, что критерии выделения регионального и муниципального права аналогичны. Если мы выделяем муниципальное право, то мы обязаны выделять и региональное право. Разница между ними лишь в том, что региональное право является инструментом воплощения федерализма, федеративного государственного устройства, а муниципальное право - инструмент воплощения местного самоуправления.

Специфичность регионов (субъектов федерации) может проявляться не только в устройстве органов государственной власти, особенностях хозяйственного комплекса, но порой даже в специфике тех или иных основ конституционного строя Косягин А. Б. Отражение основ конституционного строя Российской Федерации в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2003. С. 12-16.. Для вышеназванной Тюменской области это, например, ее сложнопостроенный характер, что требует особых способов воплощения здесь принципов, заложенных в ст. ст. 5, 11 Конституции РФ.

В то же время следует указать, что нельзя рассматривать региональное право только как продукт правотворчества субъектов федерации. Ядро регионального права - нормы федерального законодательства, прежде всего нормы конституционные.

Объективное обособление межотраслевого комплекса, нацеленного на учреждение и регулирование федеративных отношений, заставляет выделять и соответствующий раздел законодательства. Он объединяет акты, которые содержат входящие в указанный комплекс нормы. Например, А. А. Безуглов и С. А. Солдатов в структуре конституционного законодательства выделяют законодательство о федеративном устройстве России Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России: Учебник. М., 2001. Т. 1. С. 49. Из последних работ, развивающих такой подход, см.: Ветров Д. М. Источники конституционного права Российской Федерации в системе федеративных отношений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2003. С. 9-14.. Такой подход широко распространен и не встречает возражений. Принимаем его и мы, при том уточнении, что законодательство о федеративном устройстве вбирает в себя акты не только конституционного права, но и всех других отраслей, содержащих соответствующие нормативные предписания.

Федерализм как экономическое, социокультурное, политическое явление с помощью правовых средств, прежде всего названных нами выше, овеществляется в определенных моделях федеративных отношений, федеративном государственном устройстве.

Таким образом, анализ особенностей федерации как формы государственного устройства позволяет глубже понять не только ее сущность, но и истоки, содержательные особенности федерализма в целом. С учетом сказанного особый научный интерес представляет выделение и характеристика различных вариантов федеративного устройства, классификация федераций.

По способу образования выделяют договорные и конституционные федерации.

Договорными федерациями (или федерациями на основе союза) называются те федерации, которые были созданы на основе союза независимых государств (например, образование Танзании на основе договора об объединении Танганьики и Занзибара в 1964 г. или Союзной Республики Югославии в результате объединения Сербии и Черногории в 1992 г.). Также к этому типу относятся федерации, образованные в результате объединения или вступления в союз государственных образований или политических единиц, имевших фактические признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Субъекты договорной федерации обязательно имеют свое гражданство; границы субъектов не могут быть изменены без согласия последних.

Конституционные федерации (или федерации на основе автономии) образованы «сверху», актами государственной власти (Индия при реорганизации федерации в 1956 г., Пакистан на основе Конституции 1973 г.). Эти федерации характеризуются тем, что их субъекты зачастую не имеют собственных конституций, а их границы могут быть изменены актами центральных органов.

Деление существующих федеративных государств на две упомянутые группы актуально лишь в диахроническом аспекте и носит по преимуществу исторический характер, поскольку в настоящее время многие федерации являются конституционно-договорными Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2000. С. 176-177..

С точки зрения процесса формирования федерации могут быть подразделены на возникающие в результате объединения (ассоциации) и возникающие в результате разрыва единства (диссоциации).

Многие федеративные государства (в частности, США и Швейцария, одними из первых реализовавшие именно федеративный опыт государственного устройства) родились в итоге процесса сближения между различными до этого времени суверенными государствами (государственными образованиями). Важными факторами, влияющими на принятие такого решения, как правило, являются военная угроза, желание создать широкое экономическое пространство, гарантировать устойчивость против внутренних и внешних потрясений. Достаточно часто интеграции государств в федерацию предшествует этап создания конфедеративного объединения (например, так были образованы федеративные государства США, Швейцарии и Германии).

Для другой модели образования федерации характерно формирование федеративного государственного устройства путем соответствующей внутригосударственной перестройки унитарного государства. Такое преобразование унитарного государства происходит, как правило, благодаря давлению определенных этнических, лингвистических или религиозных меньшинств, которые, будучи недовольны политикой правительства, добившись автономии, хотят обеспечить себе полную независимость в решении своих проблем. Классическим примером такого рода федераций являются Россия, Бельгия. При определенных условиях государство унитарного типа может трансформироваться даже не в федерацию, а в конфедерацию (возможно, пройдя сначала федеративный этап: Российская империя - СССР - СНГ) Медушевский А. Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М., 2002. С. 296-299..

По характеру размежевания предметов ведения федерации делят на дуалистические и кооперативные.

Дуалистический федерализм, предусматривающий строго фиксированное на конституционном уровне разграничение предметов ведения между центральной властью и субъектами федерации, является наиболее распространенной моделью отношений центральной и местной властей, имеющей свои внутренние варианты.

В кооперативных моделях федеративных отношений та или иная схема разграничения предметов ведения и полномочий, конечно, имеет место, но акцент делается не только и не столько на разграничении, сколько на объединении усилий федерации и ее субъектов в общих для них сферах деятельности. В кооперативных моделях важны, в частности, координационные механизмы.

Таким образом, кооперативные отношения возможны не только «по горизонтали» (т. е. между субъектами федерации), но и «по вертикали» (между федерацией и ее субъектами). Кооперация сторон достигается договорными процедурами в пределах компетенции того или иного органа государственной власти. Пионером в теории и практике кооперативного федерализма можно считать Германию, которая не только применила его принципы, но и конституционно зафиксировала их. Эта форма федеративных отношений развивается в Австралии, США, Австрии, Бельгии; некоторые элементы ее присущи Индии и Канаде.

Один из важных предметов вертикальных кооперативных связей - выделение так называемых общих дел федерации и субъектов. В Германии их перечень зафиксирован конституционно.

По характеру концентрации властных полномочий различаются интеграционные (централизованные) и деволюционные (относительно децентрализованные) федерации.

В первых при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации (Австрия, Бразилия, Мексика), во вторых преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектов федерации (Бельгия, СФРЮ в 1961-1974 гг., Канада), в связи с чем положение последних может становиться неодинаковым Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2000. С. 178..

По функциональным особенностям и различиям в статусе отдельных составных частей государства выделяют федерации симметричные, асимметричные, симметричные с элементами асимметрии.

В первом случае в состав федерации входят субъекты только одного порядка (земли в Австрии, Германии, эмираты в ОАЭ). Абсолютно симметричная федерация предполагает полное равноправие ее субъектов, их одинаковый статус и полномочия. На деле таких федераций нет. Большинство государств относятся к симметричным с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу, а их различия не касаются их государственно-правовой природы, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса (например, в Германии, Бразилии). Наряду с субъектами федерации в состав федерации входят иные территории (например, в США - федеральный округ Колумбия и Пуэрто-Рико как ассоциированное с США государство).

С точки зрения основного подхода к разделению федерации на субъекты различают три принципа: национально-территориальный, территориальный, комплексно-территориальный.

Подавляющее большинство федераций построено по территориальному признаку без учета этнического фактора (Аргентина, Бразилия, Германия, Мексика, ОАЭ, США, Швейцария).

Национально-территориальный принцип построения федерации предполагает создание субъектов федерации на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа. Этот принцип был положен в основу образования СФРЮ, Чехословакии, частично он же используется в Индии.

В настоящее время как теоретическое, так и практическое предпочтение чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. В этом случае при создании федерации учитывается и национальный фактор, и наряду с ним все иные: исторический, географический, экономический и др. (Индия, Пакистан, Малайзия) Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2000. С. 178-179..

Федерация как политико-территориальное (государственно-территориальное) выражение федерализма взаимосвязана с другими институтами государства. В первую очередь для нас важна взаимосвязь федерации и формы правления, федерации и политического режима.

По отношению к форме правления федерация является более фундаментальным, определяющим институтом. Воздействие формы государственного устройства на форму правления (форму организации аппарата публичной власти) всегда более основательно, чем обратное влияние. При организации системы органов власти, при закреплении их статуса игнорировать федеративную систему территориального устройства невозможно. Если в федеративном государстве мы не учреждаем законодательные и исполнительные органы власти субъектов федерации, не наделяем их соответствующими полномочиями, в том числе учредительными, то мы получаем не федеративную модель, а обычное унитарное государство, пусть и децентрализованное.

Определяющая роль формы государственного устройства по отношению к форме правления, конечно, проявляется не в жесткой зависимости между определенными формами государственного устройства и правления. Скажем, в рамках федеративной структуры функционируют и республики (ФРГ, США), и монархии (Бельгия, ОАЭ) Экономические предпосылки и политико-правовые аспекты становления российского федерализма: Колл. монография / Под ред. чл.-корр. РАН А. И. Татаркина. Екатеринбург, 2001. С. 9. .

Что касается отношений федерации и политического режима, то, при том, что они оказывают друг на друга серьезное взаимное влияние, воздействие политического режима, на наш взгляд, более существенно. Одна и та же нормативная модель федерации (при прочих равных условиях) получает различную реализацию в условиях демократии, авторитаризма, тоталитаризма. В условиях авторитарной, а тем более тоталитарной федеральной власти самостоятельность субъектов федерации, пусть и продекларированная, фактически отсутствует. Иное дело при подлинном демократическом режиме, в условиях которого федерация выступает самостоятельной гарантией истинного народовластия и государственно-правовым средством его осуществления.

Искажающее влияние политического режима на федерацию особенно ярко проявилось в контексте российской истории. Оно привело к формированию в XX веке в СССР, РСФСР того, что мы именуем фантомным федерализмом.

2. Становление российского федерализма

Впервые в истории развития нашей страны федерализм как форма национально-государственного устройства был законодательно закреплен и учрежден после Октябрьской революции 1917 г. В жизни государства был реализован ленинский принцип социалистической федерации, которая называлась переходной формой к полному единству трудящихся разных наций Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 41. С. 164..

Федерализм в России возник и развивался по идеологической схеме большевизма, в основе которой лежал не реальный принцип демократической государственной власти, а стремление к преодолению «национального гнета», классовый революционный подход, преследующий укрепление власти большевиков любой ценой.

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском Съезде Советов 25 (12) января 1918 г. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая закрепила: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик» СУ 1918 г. № 15. Ст. 215.. Затем данное положение было перенесено в первую Конституцию РСФСР 1918 г., где к нему было добавлено: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы.

Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Республику» СУ 1918 г. № 51. Ст. 582..

Данным конституционным закреплением учреждалось новое государственное устройство России в ее новых территориальных очертаниях. В политико-идеологическом контексте оно существенным образом повлияло и на государственное строительство в иных частях бывшей Российской империи (ЗСФСР), а также, в известном смысле, стало прообразом СССР, учрежденного в 1922 г.

Процесс формирования Российской Федерации характеризовался откровенной стихийностью создания автономий (республик и областей) по национальному или географическому признаку. Фактически в то время ясных и четких границ национального расселения не существовало, население в этническом отношении было смешанным.

Перед большевиками стояла генеральная задача установить свою власть не только в столице, но и по всей стране. Для ее решения они пошли на разрушение государственности, в том числе путем поощрения на территории империи национально-государственного строительства малых российских народов. Именно в русле этой политики страна была провозглашена федерацией. Стремясь заручиться поддержкой малых народов, нейтрализовать с их помощью часть населения, лояльную прежней власти, большевики инициировали образование национально-территориальных автономий и не препятствовали отделению от государства его окраинных территорий. Таким образом, ставка была сделана на политику, показавшую свою пагубность в прежней российской истории.

24 декабря 1917 г. была образована Украинская Советская Социалистическая Республика. 3 декабря того же года получает свою независимость Финляндия, отторгается Польша. Далее процесс образования автономий и новых государств на постимперском пространстве становится непрерывным. Так, в 1920 г. возникают Дальневосточная Республика (6 апреля), Хорезмская Народная Советская Республика (26 апреля), Азербайджанская Советская Социалистическая Республика (28 апреля), Карельская Трудовая Коммуна (8 июня), Чувашская Автономная Область (24 июня), Киргизская Автономная Советская Социалистическая Республика (28 августа), Бухарская Народная Советская Республика (14 сентября), Вотская Автономная Область (4 ноября), Марийская Автономная Область (4 ноября), Калмыкская Автономная Область (4 ноября), Армянская Советская Социалистическая Республика (29 ноября).

Дальневосточная республика тут единственное исключение: она формировалась не по национальному признаку жителей ее территории. В середине XX в. большевики применили метод, придуманный еще Петром I: для управления армиями на удаленном от центра расстоянии был создан территориальный штаб. Частная проблема и частное решение.

В 1921 г. образуются Дагестанская АССР (20 января), Горская АССР (20 января), Грузинская ССР (25 февраля), Абхазская АССР (4 марта), Аджарская АССР (16 марта), Калмыцкая АО (22 августа), Кабардинская АО (1 сентября), Крымская АССР (18 октября).

Помимо советской вертикали в стране победившего большевизма сложилась вертикаль партийная. ВКП(б) была «руководящей и направляющей», а раз так, то Советы автономий должны были подчиняться партийным органам автономий, которые создавались отнюдь не по принципу национального представительства Верт Н. История Советского государства. М., 1998. С. 171.. Существующая здесь схема была сродни тому приему, благодаря которому Александр II усмирил Грузию. Ленин интегрировал национальные кадры партийных руководителей в общую политическую элиту советской федерации. При этом первые лица партийной власти автономии подбирались так, чтобы, по возможности, ими не оказывались только национальные кадры. При первом секретаре - русском второй подбирался из местной титульной нации, при первом-местном вторым ставился русский. Понятно, что место русского мог занимать и представитель другой нации, далекой от местной, а иногда и прямо враждебной ей. Бывали случаи, когда среди всего высшего партийного руководства автономии не было ни одного представителя титульной нации.

«Автономная область», «автономная республика», «национальный округ» («автономный округ») - все эти статусные характеристики подразумевали разную степень автономии. Но эти статусы принадлежали только Советам, а на партийные органы права автономности не распространялись: партия строилась в соответствии с принципом печально известного «демократического» централизма. Таким образом, органы власти автономии могли отклонить то или иное решение центральных органов власти, но они обязаны были выполнить это же решение, если оно приходило к ним из ЦК через соответствующий комитет. А так как и сами центральные органы власти подчинялись ЦК, то вся централизованная вертикаль партийных органов и была реальной системой власти, в то время как автономии играли роль декорации.

Ленинское решение поражает своей гениальностью. Он предоставляет малым народам ту или иную степень национальной независимости, натравливает их на старый порядок и одновременно с этим формирует параллельную, скрытую систему власти, которая в конечном счете закабалит эти народы гораздо сильнее, чем это было в Российской империи. Потом будут и произвольные перекройки границ, и депортация народов, чего доленинская Россия не знала. Этот прием обеспечил большевикам благополучный приход к власти, но то, что хорошо при захвате контроля над страной, может быть плохо в перспективе. Ленинская схема была абсолютно неэффективна экономически, а ее стабильность (политическая) зиждилась на стабильности положения ВКП(б) в обществе, а в конечном счете - на мощи и эффективности репрессивных органов.

Итак, опираясь на инфраструктуру, заложенную прежней властью, большевики в то же время пошли на ее кардинальное преобразование. Унитарное государство было провозглашено федеративным, однако федерация получилась явно «нетрадиционной». Во-первых, субъекты РСФСР не образовывали ее, а выделялись на ее территории. Во-вторых, субъектами именовались только национально-территориальные автономии, имевшие к тому же разный статус. (Да и то именовались в теории. Российские автономии не были закреплены законодательно как субъекты федеративного государства, в отличие от союзных республик в будущем Союзе ССР.) В-третьих, автономии эти охватывали лишь часть страны. На остальной территории федеральный центр фактически действовал как обычное унитарное государство, оставаясь федеральным центром лишь номинально. В-четвертых, на федеральном уровне отсутствовал двухпалатный парламент, характерный для федеративных государств. Федерация строилась, следовательно, сверху и была квалифицирована в советском государствоведении как федерация, построенная на автономии.

Нетипичность российского федерализма советского типа дала повод многим авторам оценивать его как фиктивный. О. Юрченко указывал, что РСФСР есть унитарное государственное тело, отдельные части которого имеют автономный статус, по существу без достаточных признаков государственности Цит. по кн.: Златопольский Д. Л. СССР - федеративное государство. М., 1967. С. 86.. Мы согласны с такой оценкой и относим подобные модели к фантомному федерализму.

Анализ истории развития территориальных образований в Советском Союзе стоит начать с союзных республик, которых в этом государстве в период его расцвета было шестнадцать. Они обладали наивысшим статусом автономности и фактически считались государствами в составе союзного государства, каким и мыслился СССР. Статусная неразбериха тут может относиться к периоду 1917-1922 гг., до образования Советского Союза. В это время хаос и беспорядок в управлении государством вообще (и в вопросе территориального самоопределения в частности) были столь велики, что возникали территориальные образования, статус которых сложно определить по их названию. «Национальный уезд», «трудовая коммуна», «народная советская республика», «республика» - для простоты восприятия последние две можно приравнять к союзным республикам, уезд - к национальному округу, а трудовую коммуну - к автономной области.

Таблица 1 Союзные республики СССР в их развитии БСЭ: 1-е изд. (статья «СССР»). С. 1-1985 (статья выпущена отдельным томом).

Тувинская республика вошла в СССР только в 1944 г., а до этого времени была независимым государством.

В период между 1917 и 1922 гг. статус объединения советских государств был еще не определен, и мы можем относить к этой группе все государства, образовавшиеся на обломках империи и вошедшие затем в состав Союза. После же 1922 г. к таковым можно относить лишь реальные составные части Союза, выступавшие в этом качестве на основании законодательных актов.

Если не учитывать различные малозначительные события, можно выделить основные вехи истории республиканского самоопределения в рамках Советского Союза следующим образом. 1922 г. - образование СССР путем заключения союзного договора четырьмя республиками (РСФСР, ЗСФСР, УССР, БССР) с присоединением к ним ряда мелких государственных образований Верт Н. История Советского государства. М., 1998. С. 170.. 1924 г. - распад Туркестанской АССР (окончательно он завершается в 1929 г.). При этом его составные части получают более высокий статус, чем исходное образование (происходит самоопределение народов Туркестана и обретение ими государственной независимости). 1936 г. - распад Закавказской Федерации, самостоятельное вхождение в СССР Азербайджана, Армении, Грузии и повышение статуса Казахской и Киргизской АССР до уровня ССР. 1940 г. - правовое оформление вновь присоединенных территорий. 1956 г. - понижение статуса Карелии. Мотивы каждого из этих решений (после 1922 г.), реорганизующих исходную систему, вполне понятны. Распад Туркестана и ЗСФСР прежде всего был обусловлен межнациональными противоречиями, вспыхнувшими в управленческом аппарате этих образований. Армяне и азербайджанцы, таджики и узбеки - эти народы имеют значительный опыт войн друг с другом, и объединять их в рамках одного территориального образования было опрометчивым решением. В царской России в рамках генерал-губернаторства эти земли можно было объединить, так как генерал-губернатор не был выразителем отдельных национальных интересов. В совете же национального образования, призванном как раз реализовать национальные интересы, эти интересы сталкивались и приводили к конфликту. (Это вовсе не значит, что в генерал-губернаторствах народы не имели национальных интересов, они их имели, но интересы эти были направлены прежде всего в культурное русло.)

Очевидным национальным интересом любого человека является уважение к его традициям, обычаям, взглядам, к духовной культуре его народа. Но культура не есть территория, культура есть дух; для сохранения культурной самоидентичности владение собственной территорией вовсе не обязательно. Более того, наличие своей территории, вызывающее территориальные споры, может даже привести к гибели того или иного народа. Это означает, что для многих малых народов автономии (а тем более независимость) могут быть даже гибельны, в отличие от спокойного обитания в государстве, признающем их национальную самобытность. Вообще, создание автономного образования нескольких народов (типа Кабардино-Балкарии или Карачаево-Черкесии) является парадоксальным явлением, отрицающим саму идею автономизма, как и в случае «автономии автономии». В этом смысле кабардинцам приходится делить свою автономию с балкарцами, что гораздо хуже, чем делить ее с русскими, ибо многочисленный народ может себе позволить бульшую чуткость по отношению к народу малочисленному, чем другой малочисленный народ, для которого такая чуткость может обернуться гибелью собственных традиций. И Абхазии по той же причине жилось бы лучше в рамках русской губернии, чем в пределах Грузии, с которой у нее совсем недавно, кстати, была война.

В Туркестанскую АССP и ЗСФСР объединили народы, отягощенные многолетним опытом взаимной вражды. Жить в едином государственно-территориальном образовании они не смогли.

Изменения 1940 г. были обусловлены другой причиной. Аннексия Бессарабии, Литвы, Латвии, Эстонии и части Финляндии означала присоединение к СССР новых земель, захват которых выглядел с точки зрения международного права весьма спорно. За финские инциденты Страну Советов даже исключили из Лиги Наций. Нужно было каким-то образом оправдаться, и вот вновь присоединенные народы получили максимальную степень автономии. И вновь для достижения конкретных политических целей жертвовали интересами не только России, но и тех самых народов, которым эту автономию давали. Туго закрученный узел межнациональных противоречий неизбежно должен был развернуться самым кровавым образом, что и случилось, когда мощь карательных органов ослабела.

В 1956 г. отношения СССР с Финляндией резко улучшаются. В этой ситуации сохранять в составе Союза альтернативное финское государство было нецелесообразно с политической точки зрения. И Карело-Финскую АССP заменила Карельская АССР.

В 1936 г. произошло повышение статуса Киргизской и Казахской АССР до уровня ССР, это было связано с наблюдавшейся в то время явной тенденцией к повышению степени автономности для всех народов СССР. Ленинская идея о «праве наций на самоопределение вплоть до отделения» реализовалась в советском государстве в виде преимущественной тенденции наращивания автономизма для территориальных образований всех народов бывшей Российской империи. Тот же самый 1936 г. был ознаменован рождением сталинской Конституции и выдвижением вождем трех основных критериев, в соответствии с которыми территориальное образование того или иного народа может отделиться от СССР и быть признано независимым.

Эти сталинские критерии БСЭ: 1-е изд. (статья «СССР»). С. 1-1985. заслуживают обстоятельной критики, и это вдвойне важно, так как именно в соответствии с этими принципами заложенное в Конституции «право наций на самоопределение» было реализовано созданием КирССР и КазССР. Первым из принципов было выделено окраинное территориальное положение. Сталин считал, что выделение территории, со всех сторон окруженной территорией СССР, в отдельное государство нецелесообразно. Это утверждение не выдерживает никакой более или менее основательной критики. Дело в том, что автономия народа создается для сохранения его культурной самобытности и реализации права на самоопределение, что не может быть согласовано с требованием экономической целесообразности (все национальные автономии чаще всего нецелесообразны). Что же касается политической целесообразности, то в окружении дружественного государства любая, даже самая маленькая автономия вполне может осуществлять свое внутреннее самоуправление. Примеры - королевство Лесото в центре ЮАР, Ватикан или Сан-Марино в Италии. Существует масса других государств, окруженных со всех сторон двумя, тремя и более государствами (не имеющих выхода к морю): Австрия, Швейцария, Парагвай, Боливия, Непал, Бутан, Монголия и т. д. Эти страны кардинально различны и в политическом, и в экономическом плане, а значит, не окруженность со всех сторон делает их процветающими или неэффективными. А так как нет разницы, одно, два или три государства отделяют эту страну от моря, то и сам сталинский критерий становится бессмысленным. Создание Коми ССP как с экономической, так и с политической точки зрения было бы не более целесообразно, чем создание УзбССР. Вождь всех времен и народов тут противоречит сам себе: либо при создании автономии предполагается исходить из интересов автономного народа, и тогда статус должен определяться уровнем развития этого народа, либо проводится административно-территориальное деление на основании экономической и политической эффективности, и тогда автономий не создается вообще. Два этих принципа абсолютно несовместимы: определение статуса субъекта ставится в зависимость от «целесообразности», в то время как само выделение этого субъекта есть вопиющее нарушение целесообразности. Тем более что создание государств, окруженных со всех сторон территорией других государств, вовсе не является нецелесообразным. История этого не подтверждает.

Вторым сталинским принципом было требование, чтобы коренное население составляло большинство населения выделяющегося образования. Этот критерий несостоятелен по двум основным причинам. Во-первых, как мы знаем, в советские времена границы проводились произвольно, а ведь от того, где будет проведена граница, зачастую и зависело, будет ли определенный народ составлять большинство на данной территории. При создании Киргизской (Казахской) АССР часть земель на этой территории оказалась с преимущественно русским населением; захватили бы чуть больше, и не оказалось бы в новой республике большинства коренного населения. Вот от каких случайностей зависит порой судьба народов. Во-вторых, сталинский критерий базируется на скрытом допущении, что большинство коренного населения хочет иметь собственную автономию, а большинство некоренного населения хочет жить в составе империи. Предугадывание чужих желаний - вообще дело довольно неблагодарное, во всем мире этим целям служит процедура референдума, но в среде коммунистов не принято было полагаться на волю народа. И решали, исходя из процентного соотношения, примерно, допуская то, чего не следовало бы допускать. В 1991 г. на украинском референдуме о независимости вместе с украинцами за это решение проголосовал и большой процент русских. Многие русские поддерживали борьбу за независимость Литвы, Латвии и Эстонии, потому что хотели гибели коммунистическому строю хотя бы на территории их республики. Не все русские занимали такую позицию, но те, кто занял, добавили свои голоса в общее сепаратистское движение, приведшее к распаду Советского Союза. А вот на референдумах о независимости Квебека сепаратисты постоянно терпят поражение, хотя франкоязычные канадцы составляют на этой территории большинство, - очевидно, что не все коренное население хочет независимости. А так как оказывается неверным постулат, на котором базируется сталинский принцип, то и само подобное отношение к созданию союзных республик кажется спорным.