Теоретические и исторические аспекты федерализма

Вместе с тем принятие Конституции 1993 г. вовсе не означало, что фактическое положение дел было приведено в соответствие с высшим законодательным актом, определяющим основы правовых взаимоотношений в РФ. Фактическое положение дел продолжало противоречить конституционной логике, ибо по-прежнему развивалась практика заключения двусторонних договоров, отдельные положения которых противоречили Конституции РФ, а следовательно, не имели никакой юридической силы. Тут действовала логика политическая, требующая временной уступки местным национальным элитам даже в нарушение Основного закона.

Федеративный договор не учреждал федерацию, а перераспределял полномочия в уже существующем государстве не между РФ и ее субъектами, а между органами власти РФ и субъектов. Декларации о государственном суверенитете республик не имели юридической силы из-за их противоречия Конституции 1978 г., которая продолжала действовать в момент их принятия. «Таким образом, факт подписания/неподписания Федеративного договора 1992 г. республиками не играет существенной роли для правового положения последних, - если они входят в РФ на основании Конституции, то, следовательно, выходить из ее состава должны посредством изменения этой Конституции» Золотарева М. Договорное право против конституционных устоев федерации? // Федерализм. 1998. № 4. С. 99.. В противном случае, например, Татарстан, Ичкерия и Ингушетия вообще не могут быть признаны частями РФ, ибо подписи их представителей отсутствуют под Федеративным договором.

Таким образом, можно заключить, что Федеративный договор является внутригосударственным документом, определяющим отдельные элементы статуса субъектов федерации в уже существующем государстве. К сожалению, практика подписания системы двусторонних договоров, следовавшая за заключением Федеративного договора, не снимала существующие проблемы, а, наоборот, их усиливала. В этих двусторонних нормативных актах фактически закреплялось неравноправие субъектов федерации, которое не позволяло реализовать один из главных принципов построения федеративного государства.

С. Валентей формулирует его следующим образом: «Основополагающим принципом федерализма выступает равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения» Валентей С. Экономические проблемы становления российского федерализма // Федерализм. 1999. № 1. С. 103.. Данный принцип подразумевает, что федерация состоит из экономически самодостаточных субъектов, которые реализуют модель добровольной передачи части полномочий снизу вверх (федеральному центру); при этом обе стороны этой двухуровневой политической системы полностью самостоятельны в пределах тех полномочий, которые относятся к предмету их ведения, и не вмешиваются в пределы ведения друг друга, имея полное экономическое обеспечение выполнения своих функций каждая Валентей С. Экономические проблемы… С. 103-105..

Соглашаясь с изложенным принципом федерализма в целом, сделаем лишь одно уточнение, отличающее наш подход от подхода С. Валентея. В его определении речь идет, по сути, о договорной федерации, строящейся снизу. Очевидно, что это определение трудно приложить к конституционным федерациям, к тому же строящимся сверху, а именно такой федерацией и является Россия. Поэтому мы полагаем, что из обсуждаемого определения следует изъять тезис о добровольной передаче полномочий, да еще и обязательно снизу вверх; передача может быть и не добровольной и идти сверху вниз. Однако самой сути определения С. Валентея наша позиция не противоречит.

Без труда можно установить, что в существующей модели российского государственного устройства данный основной принцип построения федерации нарушается. В России по сравнению с другими федерациями мира существует наибольшее число различных видов субъектов федерации: республика, край, область, автономная область, автономный округ, город федерального значения. При этом явно присутствует вмешательство разных уровней власти в дела друг друга. Некоторые авторы полагают, что в силу наличия у субъектов Российской Федерации различных географических, геополитических, политических, экономических, национально-культурных и иных особенностей они объективно не могут обладать равным статусом Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 155.. На этапе деволюционного федерализма проблема неравенства была усугублена и конституционным закреплением так называемых «сложносоставных» субъектов федерации, в которых, как известно, одни субъекты входят в состав других, несмотря на декларированное равенство между ними.

Здесь уместно одно замечание методологического характера. По-видимому, следует различать такие юридические категории, как «равноправие» и «равный правовой статус». Представляется, что суть конституционного принципа равноправия субъектов РФ с позиций федеративного устройства заключается в предоставлении равных прав для всех субъектов федерации в реализации их статуса и равных возможностей в федеральном законодательстве исходя из особенностей того или иного субъекта Умнова И. А. Конституционные основы... С. 155, 156..

В то же время партикулярное регулирование федеральными органами законодательной и исполнительной власти экономических льгот, привилегий и преимуществ до сих пор доминирует над законодательной политикой проведения единых подходов в предоставлении преференций для территорий через специально предусмотренные и четко очерченные для этого в федеральном законе формы и процедуры Умнова И. А. Конституционные основы... С. 154.. Один из аспектов этой проблемы - вопрос договорного регулирования отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, приводящего к неравноправию последних, - неоднократно затрагивался в специальной литературе См.: Захаров А. А. «Исполнительный федерализм» в современной России // Полис. 2001. № 4. С. 128; Иванов В. В. Проблемы законодательного регулирования внутрифедерального и межрегионального договорного процесса // Российская Федерация и ее субъекты: Проблемы гармонизации отношений: Темат. сб. М., 1998. С. 57; Кухтик С. Н. Сочетание единства и многообразия как содержание нового российского федерализма // Российская Федерация и ее субъекты: Проблемы гармонизации отношений. С. 44; Рудовский С. В. Внутрифедеральное договорное регулирование и равноправие субъектов Российской Федерации // Российская Федерация и ее субъекты: Проблемы гармонизации отношений. С. 49; Титова Т. П. Асимметричность конституционной модели российского федерализма // Российская Федерация и ее субъекты: Проблемы гармонизации отношений. С. 33; Умнова И. А. Конституционные основы… С. 156, 157; Она же. Развитие федеративных отношений в России: Проблемы и перспективы: (Сквозь призму тенденций федерального и регионального законодательства) // Российская Федерация и ее субъекты: Проблемы гармонизации отношений. М., 1998. С. 13..

Весомой альтернативой такой, далеко не самой лучшей, практике федеративных отношений может стать, на наш взгляд, только трансформация сложившейся модели политико-территориальной организации в полноценную федерацию с сильным центром, единым экономическим и политическим пространством, равными субъектами федерации, верховенством федеральной конституции и федерального законодательства. Такая точка зрения, безусловно, доминирует Галкин А. А., Федосов П. А., Валентей С. Д., Соловей В. Д. Федерализм и публичная сфера в России // Полис. 2001. № 4. С. 153; Доленко Д. В. Федерализм в контексте российской модернизации // Регионология. 2001. № 2. С. 20.. Кроме того, среди ее сторонников достаточно много специалистов, выступающих за укрупнение субъектов Российской Федерации См.: Доленко Д. В. Федерализм в контексте российской модернизации // Регионология. 2001. № 2. С. 26; Замятин Д. Н., Замятина Н. Ю. Пространство российского федерализма // Полис. 2000. № 5. С. 104-109; Хлебников А. Сколько надо губернаторов // Аргументы и факты. 2000. № 9. С. 5; Чиркин В. Е. Новый российский федерализм: Стратегия и тактика // Право и политика. 2000. № 12. С. 45. О том, что территориальное деление несовершенно и оторвано от экономического районирования, специалисты писали еще в 1980-х гг. См.: Хореев Б. С. Территориальная организация общества. М., 1981. С. 160-170.. Обозначившиеся подходы к предлагаемому укрупнению и перестройке территориальной структуры федерации имеют ряд различий.

Некоторые ученые предлагают создать новую сетку экономического районирования России, включающую несколько экономических районов, которые должны стать субъектами федерации Адамеску А. А. К совершенствованию территориально-организационной структуры России // Российский экономический журнал. 1993. № 10. С. 60-71; Кистанов В. Государственно-территориальное устройство России - на экономическую основу // Экономист. 1993. № 8. С. 56-62; Воронин В. В., Шишков М. К. Федеративное устройство России на основе экономического районирования // Регионология. 1998. № 2. С. 47-55..

Другой подход предусматривает образование нового структурного уровня между федеральным центром и сегодняшними субъектами Российской Федерации, возможно, на основе существующих ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ с передачей им части функций федерального центра Амелин В. Вызов мобилизованной этничности. М., 1997. С. 250., возможно, на основе сформированных в 2000 г. федеральных округов Макарычев А. С. Федерализм эпохи глобализма: Вызов для региональной России // Полис. 2000. № 5. С. 87-88.. Действительно, число субъектов РФ чрезмерно велико - 89 на 146 млн чел. (в США - 50 на 274 млн, в Бразилии - 28 на 165 млн). Однако следует признать, что 89 субъектов «просто так» нельзя свести к 7 (по числу федеральных округов) Чиркин В. Е. Новый российский федерализм: Стратегия и тактика // Право и политика. 2000. № 12. С. 48..

Прообразом новых, укрупненных субъектов Российской Федерации многие считали возникшие в начале 1990-х гг. так называемые межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ, например ассоциации «Большая Волга», «Сибирское соглашение», «Центральная Россия», «Северный Кавказ» и др. В общих чертах деятельность таких ассоциаций регулируется федеральным законом от 17 декабря 1999 г. «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 51. Ст. 6286..

Очерченная проблематика обозначила свою актуальность на стыке первого и второго этапов развития современного российского федерализма, как бы закладывая возможную программу действий власти, региональных элит на будущее. Деволюционный федерализм своими практическими, зачастую негативными проявлениями сформировал у общества в целом (не у отдельных элит) потребность федеративных перемен.

Подводя итоги этого этапа развития, назовем ряд характерных признаков российского федерализма. Воспользуемся словами Н. Мириханова:

«В Российской Федерации к началу XXI столетия формально, юридически и практически сложилась система своеобразных федеративных отношений, имеющих следующие характеристики:

смешанный этнотерриториальный характер субъектов федерации, усугубляющийся противоречиями в области межнациональных и федеративных отношений;

асимметричность субъектов федерации, экономическое неравенство и неравный вес голосов граждан, проживающих в этих субъектах;

неоднозначность статусов субъектов федерации, наличие сложносоставных субъектов РФ;

нарастающая экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов;

дотационность, а следовательно, высокая степень зависимости большинства регионов от федеральной власти;

региональный центризм по отношению к местному самоуправлению;

автаркия многих региональных элит, обусловленная меньшими, чем в центре, возможностями контроля;

роль субъективного фактора, когда личностные качества главы региона и характер его персональных связей в центре во многом определяют отношение федеральных властей к региону;

продолжающиеся законодательные коллизии между федеральным центром и регионами» Мириханов Н. Федерализм, многонациональность, государственность: Новый курс российской власти // Федерализм. 2002. № 3. С. 118. .

Без труда можно усмотреть истоки всех этих несоответствий См. подробнее: Асимметричная федерация: взгляд из центра, республик и областей. М., 2000; Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997. - 670 с. в фантомном характере государственного федерализма советской эпохи. Построенный на праве наций на самоопределение, с выделением субъектов федерации по национальному признаку, он и не мог быть другим. Необходимо вновь повторить: система власти Советского Союза была по сути унитарной, и унитарность эта обеспечивалась властной вертикалью партийных органов; после ее упразднения фантомный федерализм стал действовать по-настоящему, в результате чего немедленно проявили себя соответствующие противоречия.

Среди первых шагов Президента РФ В. В. Путина, направленных на изменение модели федеративных отношений, следует назвать: образование семи федеральных округов; учреждение в них института полномочных представителей Президента и иных органов федеральной власти; ослабление влияния регионов на федеральный центр, например путем изменения порядка формирования Совета Федерации; запуск механизмов реальной конституционно-правовой ответственности региональных органов власти и т. п.

Эти реформы в стране восприняли по-разному. Взгляды специалистов на соответствующие модернизации противоречивы, полярны и зависят, как правило, от их личных идеалов Медушевский А. Н. От договорного федерализма к централизованному: Полномочные представители как инструмент реализации скрытых полномочий президента // Россия в условиях трансформации: Материалы историко-политического семинара. М., 2001. Вып. 11. С. 31.. Некоторые авторы увидели в реформах Президента РФ тенденцию к унификации (признавая ее положительные стороны для современной России) Перов Н. Федерализм по-российски // Pro et contra. 2000. Т. 5, № 1. С. 1; Моммен А. Заявка Путина на власть: Конец российского федерализма? // Полис. 2000. № 5. С. 76.. Другими создание семи федеральных округов рассматривается как «унитаристская надстройка над федерацией», которая (федерация) «фактически превращается в местное самоуправление с элементами областной автономии внутри унитарного государства» Зубов А. Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России // Полис. 2000. № 5. С. 32.. Нельзя не сказать и о резко негативной оценке современных реформ по укреплению государства в России; в частности, утверждается следующее: «Это не развитие демократии, не продолжение модернизационных процессов, а форсированная централизация власти вне рамок Конституции и политической практики регионов» Аюков М. Сильное государство и социально-политические процессы в регионе // Экономика и управление. 2001. № 1. С. 14. См. также: Валентей С. Что сменит российский псевдофедерализм? // Федерализм. 2001. № 1. С. 8; Хакимов Р. Федерализм в России: Выбор пути // Экономика и управление. 2001. № 1. С. 16..

Более взвешенной представляется трактовка анализируемых реформ как попытки некой модернизации региональной политики, сущность которой составляет процесс гармонизации федеративных отношений Бутылин В. Н. Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 80-81; Доленко Д. В. Федерализм в контексте российской модернизации // Регионология. 2001. № 2. С. 28.. Тем не менее, несмотря на известный позитивный для укрепления современного федерализма момент, «таких - чисто организационных мер явно недостаточно», так как «сами по себе они не способны устранить причины, препятствующие продвижению нашей страны по пути реальной федерализации» Галкин А. А., Федосов П. А., Валентей С. Д., Соловей В. Д. Федерализм и публичная сфера в России // Полис. 2001. № 4. С. 150.. К сожалению, приходится констатировать, что введение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, даже вкупе с другими реформами в сфере федеративных отношений, не решает полностью ни одну из ключевых проблем, затронутых выше.

В то же время нельзя не признать, что эта мера, по мнению некоторых авторов, направлена на укрепление вертикали исполнительной власти в Российской Федерации См.: Безруков А. В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 112-113; Он же. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма? // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 27..

На этом акцентировал внимание и глава государства в своем Послании Федеральному Собранию РФ, где говорится о том, что суть такого решения - не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма Какую Россию мы строим: Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года // Российская газета. 2000. 11 июля. С. 3..

Исходя из анализа объективных предпосылок и реальной ситуации, сложившейся в общественно-политической жизни и социально-экономическом развитии страны, полагаем, что давно назрела настоятельная необходимость их коренной реконструкции и становления нового российского федерализма, а не «косметический ремонт» прежних основ псевдофедерализма РСФСР в составе СССР. Прежде всего это касается установления института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и собственно образования самих федеральных округов.

Точкой отсчета новейшего реформирования властной вертикали в России явился указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изменениями от 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г.) Собрание законодательства РФ. 2000. № 20. Ст. 2112..

Этот акт нельзя, конечно, рассматривать изолированно от последующих президентских инициатив, нормативно-правовых актов, оформивших дальнейший ход реформы См., напр.: Безруков А. В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 113-114; Он же. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма? // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 28-29..

Вторым шагом в этом направлении явилось внесение главой государства в Государственную Думу пакета законопроектов, изменяющих порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ; предусматривающих введение порядка отстранения от должности руководителей регионов и роспуска законодательных органов субъектов РФ, принимающих акты, идущие вразрез с федеральными законами; наделяющих главу региона правом отстранения от должности нижестоящих глав местного самоуправления. И такие законы уже приняты См.: Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3205; Федеральный закон от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330; Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336..

В соответствии с Перечнем федеральных округов, утвержденным указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 (с изменениями от 21 июня 2000 г.), Россия поделена на семь федеральных округов, каждый из которых охватывает территорию нескольких субъектов Российской Федерации. Все ведущие средства массовой информации активно и достаточно эмоционально прокомментировали Указ Президента как начало коренных изменений в федеративном устройстве России См., напр.: Лысенко В. Н. История повторяется трижды // Российская газета. 2000. 16 мая. С. 1, 4.. Появились высказывания авторитетных ученых о том, что создание федеральных округов существенно изменяет характер федеративных отношений в России См., в частности: Федерализм: Теория, институты, отношения: (Сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 79-80..

Попытаемся и мы изложить свое видение данной ситуации и дать ей правовую оценку.

Прежде всего отметим, что федеральные округа имеются и в других федеративных государствах (США, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Нигерия и др.). Однако при этом федеральный округ, как правило, в государстве один и представляет собой столицу с прилегающими окрестностями. В некоторых федерациях (Аргентина, Венесуэла и др.) эти единицы так и называются - федеральный (столичный) округ.

Федеральный округ наряду с другими территориальными образованиями (федеральными территориями, федеральными владениями, ассоциированными государствами, резервациями) является составной частью государства, хотя и с особым статусом, что обусловлено политическим значением столицы. Есть государства, где федеральный округ имеет даже свое представительство в парламенте (в одной из его палат), правда, неравное по сравнению с другими субъектами федерации (США, Нигерия, Пакистан), а в Бразилии, например, федеральный округ представлен в сенате так же, как и каждый штат. Таким образом, во всех федеративных государствах, имеющих федеральный округ, он является субъектом внутрифедеративных отношений с особым статусом.

Есть государства (причем не только федеративные), в которых создаются особые округа в зависимости от специфики объекта управления - военные, почтовые, образовательные, судебные, пожарные, экологические, кадастровые, регистрационные и т. п. Однако такие особые округа не становятся самостоятельными административно-территориальными единицами, субъектами внутригосударственных отношений. Более того, будучи образованными в границах, не совпадающих с административно-территориальными, такие округа «стягивают» государство, способствуют укреплению его территориального единства.

Очевидно, что образованные в России федеральные округа по своей сути не соответствуют ни первому, ни второму подходам, сложившимся в мировой практике. Они не изменяют конституционно установленное федеративно-территориальное устройство России (да это и невозможно, согласно Конституции РФ, осуществить президентским указом) Безруков А. В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 112-113; Он же. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма? // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 27; Некрасов С. И. Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти // Журнал российского права. 2001. № 11. С. 19, 24..

Не вполне удачным следует признать и сам термин «федеральный округ». Кроме того, само по себе обозначение группы субъектов федерации наименованием «федеральный округ» спорно потому, что в Конституции РФ отсутствует норма, указывающая на такой тип субъекта федеративных отношений и позволяющая произвольное объединение ряда субъектов федерации в единый, комплексный «субъект», да еще с таким названием, как «федеральный округ». В то же время можно констатировать явный правовой прецедент: в России за период с мая 2000 г. у нас на глазах фактически сформировались семь новых «субъектов» федерации, обладающих рядом характерных признаков субъекта федерации. Руководители округов входят в Совет безопасности при Президенте РФ и могут регулярно, не менее одного раза в месяц, встречаться с главой государства, обсуждать с ним проблемы территорий, входящих в соответствующий федеральный округ, в отличие от губернаторов, не имеющих уже такой возможности.

Институт представителей Президента РФ в субъектах РФ был создан в 1991 г. См., напр.: Распоряжение Президента РСФСР от 31 августа 1991 г. № 33-рп «Об утверждении Временного положения о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Ленинграде» // Справочная правовая система «Консультант Плюс» (распоряжение опубликовано не было); Распоряжение Президента РСФСР от 14 октября 1991 г. № 55-рп «Вопросы организации работы представителей Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге» // Справочная правовая система «Консультант Плюс» (распоряжение опубликовано не было). Данные акты на сегодня утратили силу. в период радикального изменения политического и государственного устройства и стал одним из инструментов «антикризисного управления» в РСФСР, затем - Российской Федерации. Образование данного института власти было обусловлено необходимостью усиления координации деятельности трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной; руководство страны считало, что президентская власть, обеспечивая необходимую централизацию контрольно-управленческих функций государства, должна иметь системный характер, в том числе и на уровне территорий Сахле М. А. Организационные формы взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ // Законодательство. 1998. № 6. С. 69..

Правовой статус таких представителей нашел наиболее полное закрепление в указе Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 186 «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» (с изменениями от 17 января 1995 г.) Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 6. Ст. 481. Этот указ был отменен п. 6 указа Президента РФ от 9 июля 1997 г. № 696 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3421..

Полномочие Президента РФ назначать и освобождать полномочных представителей с принятием в 1993 г. Конституции РФ было введено в конституционно-правовое поле. Оно закреплено (на наш взгляд, неоправданно категорично) в п. «к» ст. 83 Конституции РФ: «Президент Российской Федерации… назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации».

Полномочные представители Президента РФ представляют его интересы в органах государственной власти РФ, субъектов РФ и других государственных органах, российских и международных организациях на основании положений, утверждаемых Президентом РФ. Кстати, в других странах, например в США, институт представителей президента «на местах» отсутствует.

В 1996-1997 гг., когда губернаторы стали всенародно избираться, а не назначаться Президентом РФ и властная вертикаль начала выходить из-под контроля главы государства, руководитель Администрации Президента А. Чубайс подготовил проект реформы института полномочных представителей Президента, которая заключалась в учреждении на территории России 24 федеральных округов. Главной задачей административной реформы было выведение федеральных структур, расположенных на территориях, и прежде всего силовых и финансовых органов, из-под контроля и опеки губернаторов и создание удобных для управления и контроля временных структур в рамках федеративного государства. Однако эта реформа не состоялась. Б. Н. Ельцин не пошел на создание укрупненных федеральных округов, но определенные шаги в этом направлении были все же сделаны.

Президент РФ 9 июля 1997 г. подписал указ № 696 «О полномочном представителе Президента РФ в регионе Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. 1997. № 28. Ст. 3421. Данный указ сегодня фактически отменен указом Президента РФ 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112., которым было утверждено соответствующее Положение. Нормативный акт содержал важную инновацию, которая станет первым шагом на пути усиления роли анализируемого нами института в системе государственного строительства.

Согласно этому Положению, полномочный представитель представлял интересы Президента на части территории России, включающей в себя несколько субъектов РФ, т. е. представлял интересы Президента на территории соответствующего «региона». Фактически данный указ нормативно закрепил уже сложившуюся на тот момент практику назначения представителей Президента РФ «на местах».

Комментируя подписание Президентом РФ Положения о полномочном представителе, начальник Управления Президента РФ по координации деятельности полномочных представителей А. Федоров, в частности, отмечал, что оно должно «… обеспечить более четкое взаимодействие центра и регионов по трем важнейшим направлениям… Во-первых, ужесточить контроль за исполнением федерального бюджета. Во-вторых, упорядочить использование федеральной собственности в субъектах федерации. И в-третьих, содействовать укреплению кадров федеральных органов исполнительной власти в субъектах федерации» Российская газета. 1997. 16 июля. С. 4..

Некоторые авторы критически оценивали институт полномочных представителей тех лет См.: Бачило И. Л., Мелюхин И. С. и др. О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации // Государство и право. 1996. № 8. С. 11; Елисеев Б. Н. Система органов государственной власти в современной России. М., 1997. С. 130-134.. Они считали, что функции и полномочия представителей Президента РФ не могут выходить за рамки надзора, анализа, координации в процессе реализации законодательства РФ. Эти должностные лица, отмечали критики, не могли быть уполномочены принимать какие-либо решения или высказывать суждения от имени Президента РФ, так как Конституция РФ не предусматривает возможности передачи полномочий главы государства каким-либо иным структурам власти. Более того, объем полномочий, возложенных на полномочных представителей в регионах, был, как указывалось, слишком велик, чтобы совмещать их все в одном лице, поэтому они считали необходимым сократить объем задач полномочных представителей Президента РФ Сахле М. А. Организационные формы взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ // Законодательство. 1998. № 6. С. 69.. По указанным причинам предлагалось вообще ликвидировать данный институт Елисеев Б. Н. Система органов государственной власти в современной России. М., 1997. С. 248..

Наше мнение совпадает, в основном, с мнением многих авторов, которые уже в тот период высказывали обоснованное сомнение в надобности института представителей Президента РФ, тем более с весьма широкими полномочиями. Настороженно, как показывает анализ периодической и другой литературы тех лет, восприняли укрепление института полномочных представителей губернаторы, справедливо считающие, что установление такого института власти нельзя просто назвать «государевым оком», в этом проявлялось, прежде всего, недоверие Президента РФ и его администрации к руководителям субъектов федерации.

Согласно нормам Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденного указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от нее Президентом Российской Федерации по представлению руководителя администрации Президента Российской Федерации, являясь федеральным государственным служащим, осуществляющим свои обязанности как должностное лицо в рамках администрации Президента.

Пункт 5 Положения в качестве основных задач полномочного представителя называет задачи трех классов:

1. В сфере организации и кадровой политики: организация на подведомственной ему территории работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства и обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента России.

2. В сфере государственного контроля: организация контроля над исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти.

3. В сфере формирования политики национальной безопасности и социально-экономической политики Российской Федерации: наблюдение и представление Президенту информации, докладов.

Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет, в частности, следующие функции (п. 6 Положения):

организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;

1) запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц;

2) направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

3) организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;

4) образовывать совещательные и консультативные органы и т. д.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе получил право беспрепятственного доступа при исполнении должностных обязанностей в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего округа (п. 8 Положения), тогда как раньше полномочный представитель Президента в регионе обладал таким правом только в отношении государственных и муниципальных учреждений и организаций.

Одновременно из нового Положения исключили запрет на вмешательство в оперативную деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, учреждений и организаций на территории соответствующего региона.

Существенны полномочия представителей Президента и в кадровых вопросах: на них возложена задача обеспечения реализации в округе кадровой политики Президента РФ, анализа состояния кадровой обеспеченности в правоохранительных органах в округе и выработки соответствующих предложений Президенту РФ.

Полномочный представитель Президента в федеральном округе сегодня, согласно п. 11 Положения, сам формирует свой аппарат (ранее соответствующие кадровые назначения осуществлялись руководителем президентской администрации).

Нельзя, однако, утверждать, что прежние представители Президента в регионе вообще не обладали полномочиями в области кадровой политики. В частности, руководитель государственной инспекции труда в субъекте РФ назначался на должность и освобождался от нее актом Минтруда России по согласованию, в том числе, и с полномочным представителем Президента РФ в соответствующем регионе Cм. п. 4.4. приказа Министерства труда и социального развития РФ от 29 февраля 2000 г. № 65 «Об утверждении Положения о государственной инспекции труда в субъекте Российской Федерации» // Бюл. нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. № 15..

Сегодня реальная ситуация такова, что при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах созданы и продолжают формироваться самостоятельные федеральные территориальные управленческие структуры с мощным административным ресурсом, по своим функциям схожие в какой-то степени с «окружными правительствами» Некрасов С. И. Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти // Журнал российского права. 2001. № 11. С. 22. (например, согласно Указу Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849, бывшие окружные инспекции Главного контрольного управления включены в состав аппаратов полномочных представителей Президента в федеральных округах (п. 10)).

По поводу складывающейся ситуации в литературе (преимущественно не в специальной юридической) часто высказывается мнение, что полномочные представители Президента РФ в федеральных округах получили функции, сопоставимые с теми, которыми обладали генерал-губернаторы в Российской империи, т. е. возможность координировать деятельность всех силовых структур и принимать решения по стратегически важным вопросам от имени Президента РФ и «через голову» местной законодательной и исполнительной власти Межуев Б. В. Генерал-губернаторство в системе местного управления России // Россия в условиях трансформации: Материалы историко-политического семинара. М., 2001. Вып. 12. С. 5, 24-26; Медушевский А. Н. От договорного федерализма к централизованному: Полномочные представители как инструмент реализации скрытых полномочий президента // Россия в условиях трансформации: Материалы историко-политического семинара. М., 2001. Вып. 11. С. 22..

Несмотря на огромный объем функций полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе (гл. 3 Положения о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ), на практике он обладает лишь несколькими реальными механизмами контроля деятельности территориальных органов исполнительной власти: участвует в работе региональных коллегий органов исполнительной власти и согласовывает кандидатуры для назначения на должность руководителя территориальных органов исполнительной власти, а также согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти представления о награждении государственными наградами, объявлении почетных званий и организует контроль над исполнением федеральных законов и иного федерального законодательства.

Однако, тем не менее, институт полномочных представителей Президента с начала 1990-х гг. претерпел значительные изменения. Со временем чисто представительские функции полпредов «обросли» исполнительно-распорядительными, политическими, причем существенно изменились территориальные критерии определения компетенции соответствующих полномочных представителей (субъект федерации - регион - федеральный округ).

Пытаясь подвести юридическое обоснование под известную трансформацию, в первую очередь ссылаются на ст. 80, 83, 85 Конституции РФ См., напр.: Безруков А. В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 115; Сахле М. А. Организационные формы взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ // Законодательство. 1998. № 6. С. 70; Тарасов А. М. Региональный президентский контроль: Вопросы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 5. С. 49..

Пункт 2 ст. 80 гласит: Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Согласно п. «к» ст. 83, Президент РФ назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ.

Пункт 1 ст. 85 устанавливает, что Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Таким образом, из вышеизложенного анализа следует, что конституционные нормы о полномочных представителях являются лишь рамочными. Очевидно, для нормального (в конституционном, правовом поле) функционирования данного института функции полномочного представителя должны были бы получить более четкую правовую регламентацию на более высоком юридическом уровне - в специальном федеральном законе Безруков А. В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 115. О такой необходимости говорили еще применительно к статусу полномочного представителя Президента РФ в регионе. См.: Сахле М. А. Организационные формы взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ // Законодательство. 1998. № 6. С. 71., наиболее приемлемым в этой ситуации было бы даже, скорее, принятие специального федерального конституционного закона и внесение соответствующих изменений в Конституцию России. В обоснование данной точки зрения можно привести известный теоретический аргумент. В публичной сфере, в государственно-правовых отношениях должен действовать разрешительный тип правового регулирования: юридически допустимо только то, что прямо разрешено законом (иначе - запрещено все, кроме дозволенного законом) Алексеев С. С. Теория права. М, 1994. С. 170; Он же. Право: Азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 381-382..

Показательно, что наиболее зримыми и активно обсуждаемыми являются не количественные и даже не качественные изменения собственно аппаратов полномочных представителей, а изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти с привязкой ее к схеме федеральных округов.

После своего создания федеральные округа вступили в период динамичного развития, который характеризуется, прежде всего, ростом полномочий и контрольных функций федеральных округов по отношению к субъектам РФ и федеральным органам на их территории.

Весьма активно формируются окружные структуры правоохранительных органов, причем достаточно самостоятельные, выполняющие не только контрольные функции Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2000 г. № 98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» // Справочная правовая система «Гарант» (текст приказа официально опубликован не был); Капитонова Ю. В. Федеральный округ: Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 67, 69.; Указ Президента РФ от 31 июля 2000 г. № 1415 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в редакции от 24 ноября 2000 г.) // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3342. Данный указ был отменен указом Президента РФ от 4 июня 2001 г. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 24. Ст. 2416..

Очередным шагом в укреплении вертикали власти явилось создание в 2000 г. окружных подразделений органов Министерства внутренних дел РФ в федеральных округах Указ Президента РФ от 31 июля 2000 г. № 1415 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в редакции от 24 ноября 2000 г.) // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3342. Данный указ был отменен указом Президента РФ от 4 июня 2001 г. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 24. Ст. 2416.. Далее, в соответствии с Указом Президента от 4 июня 2001 г. Указ Президента РФ от 4 июня 2001 г. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Справочная правовая система «Гарант» (текст указа официально опубликован не был)., руководители окружных подразделений МВД России - руководители главных управлений по федеральным округам - стали назначаться главой государства по представлению министра внутренних дел.

Необходимо отметить, что в федеральных округах создаются органы не только Министерства внутренних дел РФ и прокуратуры, но и юстиции, налоговой инспекции и др.

Однако здесь есть особенность: данное полномочие Президента РФ не вытекает из главы 4 Конституции РФ, поскольку назначение руководителей органов Министерства внутренних дел РФ входит в компетенцию министра внутренних дел России с согласия руководителей соответствующих субъектов федерации. Следовательно, весьма сомнительна, как отмечается в литературе, конституционность этого полномочия См.: Безруков А. В. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма? // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 30..

Полагаем, следует особо подчеркнуть, что подобные действия выстраивают жесткую вертикаль, прежде всего, системы правоохранительных органов, в том числе Министерства внутренних дел.

Остается только надеяться, что создание дополнительных структур приведет к укреплению правопорядка в стране и усилению правовой защищенности российских граждан.

В соответствии с размещением полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах стали переориентироваться структуры и иных («несиловых») федеральных органов исполнительной власти, например Министерства природных ресурсов РФ Распоряжение Министерства природных ресурсов РФ от 13 июля 2000 г. № 85-р «О выполнении поручения Правительства РФ № МК-П17-18962» // Справочная правовая система «Гарант» (текст распоряжения официально опубликован не был)..

Значимым шагом в проводимой Президентом РФ реформе было принятие постановления Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» Собрание законодательства РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.. Этот акт вводил некоторую упорядоченность по линии взаимодействия «полномочные представители Президента РФ в федеральных округах - федеральные органы исполнительной власти» и был призван придать системность уже сложившимся тенденциям в концентрации государственной власти в федеральных округах и в стране в целом.