Теоретические и исторические аспекты федерализма

Третьим критерием Сталин определил минимальную численность населения, необходимую для создания государства (1 млн чел.). Этот принцип тоже выглядит излишне «экономистским», и хотя в целом он направлен на недопущение особо малых государственных образований, при его последовательном проведении обнаруживаются слабые стороны. Почему именно один миллион? Не два, три или четыре и не пятьсот тысяч? Население Республики Мальта в 1986 г. составляло 385 тыс. чел., а Федеративную Республику Нигерия населяют 99 млн чел. При этом нельзя сказать, чтобы уровень развития Мальты был ниже, чем Нигерии. Вывод однозначен: процветание государства не связано однозначно с количеством населения. Снова возникает альтернатива: либо исходить из «интересов» радикального автономизма, и тогда государство в 500 тыс. чел. ничуть не хуже государства в 2 млн чел., либо исходить из критерия целесообразности, и тогда 2 млн чел. ничуть не лучше 500 тыс. чел.

Автономная область БСЭ: 1-е изд. (статья «СССР»). С. 1-1985. - это третье по значимости территориальное автономное объединение в составе советской федерации. Сущность этого различия чисто формальная, не имеющая воплощения в действительности, именно поэтому реальной разницы между автономиями разного уровня не было, была фиктивная разница, которая только всех путала, не принося никакой практической пользы.

Создавались автономные области как первый этап становления новой автономной республики. Дважды созданию автономной области предшествовал автономный (национальный) округ, один раз - национальный уезд. АО становились АССР четырнадцать раз. Тенденции дальнейшего повышения статуса национального (автономного) округа не существовало, области же планировалось преобразовывать и развивать, повышая их статус, иногда до АССР, а реже - и до ССР (Киргизия).

Между союзной и автономной республиками существовал жесткий барьер, обусловленный тремя сталинскими критериями, между автономной республикой и автономной областью такого барьера не было, а потому все АО медленно двигались в сторону АССР. После распада Советского Союза на территории Российской Федерации осталась только одна автономная область - Еврейская, все остальные были переведены в статус республик в составе РФ. Мы можем отследить очевидную тенденцию, подчеркивающую промежуточный статус АО как «прелюдию» к АССР. В подавляющем большинстве АССР и во всех АО титульная нация не составляла большинства населения. В случае АО и АССР до определенных пределов можно было говорить о самоуправляющейся автономии, но за этими пределами речь шла уже не о самоуправлении, а просто о неких неясных прерогативах, которые имеет коренная нация, без реальных властных прерогатив.

Таблица 3 Автономные области СССР в их развитии

АО и АССР были, таким образом, самоуправляющимися единицами, которые после 1940 г. не имели шансов приобрести статус союзной республики, но, как самоуправляющиеся единицы, тяготели к повышению своего статуса. Статус автономного образования невольно проецировался и воспринимался как статус народа, поэтому народы автономного округа, естественно, считали, что такой статус принижает их достоинство по сравнению с народами, имеющими свою, хотя и автономную, но все же республику. Но подобные отношения были заложены изначально в самой структуре всей схемы автономных образований, существовавшей в Советском Союзе. АО превращались в АССР за личные заслуги их руководителей перед руководителями партии и государства, и это создавало нездоровую атмосферу межнациональной зависти, необоснованных претензий и желание всеми способами получить вожделенный статус республики. Потому-то по мере разрушения Советского Союза последние четыре АО стали республиками, осталась только Еврейская автономная область, но на Еврейскую автономную область не влияли тенденции национального самоопределения, действовавшие на всем остальном пространстве автономизма.

Еврейская АО Российская Федерация - Россия: Справочник. М., 2001. - 42 с. - это нечто экстраординарное даже по меркам административно-территориальной политики СССР. История ее создания и существования достаточно специфична и находится за рамками настоящего исследования. Достаточно сказать, что данное национально-территориальное образование изначально носило искусственный, виртуальный характер, в результате чего автономия осталась без народа, автономией которого она является, дело обошлось без ущемленных национальных чувств, а потому эта автономная область так и осталась автономной областью, не претерпев никаких статусных изменений. В целом Еврейская АО явилась наиболее ярким проявлением «фантомного федерализма», о котором подробнее будет говориться во второй главе настоящего исследования.

Другая путаница была связана с автономными областями в составе союзных республик (таковых было всего три: Нагорно-Карабахская АО (АзерССР), Юго-Осетинская АО (ГрузССР), Горно-Бадахшанская АО (ТаджССР)). По статусу 1936 г. автономная республика непосредственно подчинялась союзной республике, в состав которой она входила, в то время как автономные области в составе РСФСР входили в состав других территориальных образований, называемых краями (край, собственного говоря, и отличался от области тем, что в его состав входила автономная область). В других союзных республиках автономные области входили не в края, а непосредственно в состав союзной республики, поэтому они, по существу, находились на правах автономных республик (как тут не вспомнить «области на правах губерний»).

В 1920 г. возникла Горская АССР Великий Октябрь и первые годы социалистического строительства (1917 - 1925). Ярославль, 1987. С. 23-41., в состав которой вошли земли семи народов: кабардинцев, балкарцев, карачаевцев, черкесов, чеченцев, ингушей и северных осетин. Как и в Туркестанской АССР, в этой республике оказались соединены издавна враждующие народы; особенно непримиримыми были отношения между ингушами и осетинами. Уже в 1921 г. от Горской АССР отделяется Кабардинская АО, к которой заодно отходят и земли балкарцев, что и признается спустя год переименованием новоявленного образования в Кабардино-Балкарскую АО (1922). В том же 1922 г. из состава Горской АССР выделяется Карачаево-Черкесская АО. Тут возникает ряд вопросов, проигнорированных высшими руководителями советского государства. Во-первых, неужели в начале 20-х гг. ХХ в., сразу после Гражданской войны, у руководителей нового государства не было важней задачи, кроме перекраивания карты Кавказа, и отдавал ли хоть кто-то из них себе отчет в проводимой национально-территориальной политике, если каждый год состав горских автономий менялся? Во-вторых, как могли забыть о балкарцах? В-третьих, почему объединение этих народов было именно таким? Кабардинцы и черкесы говорят на одном языке, он так и называется - «кабардино-черкесский», логично предположить, что и культуры у них близкие, а потому Кабардино-Черкесская АО объединяла бы близкие по традициям и образу жизни народы. Карачаевцы и балкарцы тоже говорят на одном языке (карачаевско-балкарском) и в значительной мере родственны друг другу. Создание Карачаевско-Балкарской АО было бы логичным отражением этого очевидного факта. При этом самая маленькая численность у черкесов, а самая большая у кабардинцев. Именно такое соединение позволило бы создать наиболее равномерные республики. Но объединяют кабардинцев и балкарцев, карачаевцев и черкесов, полностью игнорируя все культурные связи и особенности этих народов и, кроме того, создавая два явно непропорциональных по численности территориальных образования. Но на этом история не заканчивается. В том же 1922 г. из Горской АССР выходит Чеченская АО, после чего в республике остаются лишь две наиболее враждебные друг к другу национальности: ингуши и осетины, союз которых разваливается в 1924 г. В 1926 г. Карачаево-Черкесская АО распадается на Карачаевскую АО и Черкесский Национальный Округ (черкесов в три раза меньше, чем карачаевцев, они на область по существующим нормам претендовать не могут). Но в 1928 г. правительство все же предоставило черкесам АО. В 1934 г. чеченцев объединяют с ингушами, а в 1935 придают этому союзу статус республики: видимо, по каким-то причинам создать сразу АССР было нельзя. В 1936 г. республику получают и осетины, и кабардинцы с балкарцами. В 1944 г. упраздняется Чечено-Ингушская АССР, а в 1943 г. Карачаевская АО, в 1944 же Кабардино-Балкарская АССР переименовывается в Кабардинскую АССР. Видимо, карачаевцы и балкарцы, чье родство наконец-то признается, считаются тоже враждебными элементами. В 1957 г. возникают в окончательной форме те образования этого пространства, которые просуществовали до распада СССР. Создается впечатление, что элемент произвольности деления на автономии сохраняется, ибо кабардинцев вновь соединяют с балкарцами, а карачаевцев с черкесами.

Следующий уровень автономных образований составляют национальные округа (позднее они будут названы автономными). Это чисто фиктивные образования, созданные только для того, чтобы на мировом уровне представить социалистическое государство страной, уважающей права даже самых маленьких народов. Никакой реальной автономии коренным народам они также не предоставляли.

Таблица 4 Национальные (автономные) округа в их развитии БСЭ: 1-е изд. (статья «СССР»). С. 1-1985.

Количество этих образований не очень велико, видимо, они создавались только там, где больше никакая автономия была невозможна. Но вместе с тем и это распределение территорий наводит на размышление о полной бессистемности. Коми-Пермяцкий НО располагается на границе с Коми АССР - одному народу принадлежат целых две автономии, причем разного статуса. Для наилучшего обеспечения правомочий народа было бы целесообразно объединить два этих региона в один. Но сначала провели произвольную границу Коми АО, а спустя четыре года обнаружили, что часть коми проживает за пределами этого региона, и создали еще одну автономию коми. Ненцы оказались равномерно распределены между тремя национальными округами, один из которых они делят с долганами, а для различения двух других в название округа введено наименование местности. Трудно понять логику людей, делящих народ между автономиями. Особенно тогда, когда в одной из них его соединяют с еще одним народом. Три автономии наличествуют и у бурят - одна АССР и два автономных округа, - но тут наличие нескольких форм автономности у одного народа было связано с чересполосным проживанием последнего.

Вся эта система автономных образований представляется очень запутанной, разобраться в ней весьма и весьма нелегко. И это при условии, что здесь не приводились истории некоторых республик, возникавших в 1918 г. по мере распространения советской власти по стране и постепенно исчезнувших в году 1919. Они не были ни автономиями, ни дополнениями к губернской схеме, скорее, они были инструментами, при помощи которых на той или иной территории провозглашалась советская власть.

В отношении прочих территориальных образований, которые не были автономиями, политика советских руководителей не менялась. Не автономных территориальных образований было два: край и область. Некоторое время, правда, существовали и губернии, но, видимо, они слишком уж напоминали старые порядки, так что от них решили избавиться. Край отличался от области наличием в его составе автономной области, в то время как область могла включать в свою территорию только национальный округ.

Вся беда в том, что к этому простому разделению области и края большевики пришли сравнительно поздно, только в 1936 г., до этого же они просто создали две эти номинации, очевидно, не представляя, как же их отличить друг от друга. В 1923 г. была создана первая область, Уральская. Изрядно уже выщербленную автономиями губернскую схему окончательно решено было ликвидировать. С этого момента территориальная система империи, так долго скреплявшая единство государства, окончательно отошла в историю. Принцип территориального управления хозяйством сохраняется и даже усиливается, вместо 48 губерний создано 8 краев и 6 областей. Самостоятельность сохраняют семь республик (Башкирия, Бурятия, Дагестан, Карелия, Татария, Чувашия, Якутия). Новое районирование производится в соответствии с планом ГОЭЛРО.

Начиная с 1931 г. идет процесс вытеснения территориального принципа управления отраслевым, возникают хозяйственные наркоматы. Как следствие этого, начинается процесс разукрупнения. За 6 лет образовано 42 области, преобразовано или переименовано 9, упорядочено 6 (число постановлений по преобразованию областного уровня 57). Весь уровень беспорядка, царившего в этой сфере, наглядно характеризуется следующим обстоятельством: в среднем каждое изменение в областном делении происходило в эти годы каждые 49 дней!

В административном делении неавтономных образований с 1923 по 1936 г. уместно выделить некие ключевые этапы. В 1923 г. можно усмотреть только одно радикальное отличие вновь образованной Уральской области от прежних имперских губерний - это ее размеры. Если мы обратим внимание на все области, формируемые с 1923 по 1928 г., то заметим, что все они (Дальневосточная, Северовосточная, Нижневолжская, Западная, Центральная промышленная и т. д.) включали в свой состав земли сразу нескольких губерний. Подобная гигантомания в административно-правовом устройстве была характерна для доекатерининской губернской системы, и уже тогда она показала свою полную несостоятельность. Советское руководство возвращается к петровским губерниям, когда структурных единиц государства мало и они очень велики. Возникает явная диспропорция - мелкие автономии и крупные административные регионы. Нужно учесть, что подобное решение неграмотно и в чисто управленческом плане. Наиболее эффективная для управления величина территории определяется внутренними системными характеристиками взаимодействий, осуществляемых на этих землях. Регионы с малой плотностью населения и слабо развитой промышленностью разумнее делать бульшими по территории, сильно развитые регионы - меньшими. Размеры, таким образом, должны определяться экономическими задачами. Политика же, при которой одна часть регионов была произвольно уменьшена по потребностям национальной политики, а вторая - непропорционально увеличена, заметно усложнила управление.

Начиная с 1928 г. области стали переименовывать в края. Особенно «повезло» Нижневолжской области, которая была создана 21 мая 1928 г., а уже 18 июня 1928 г. ее переименовали в Нижневолжский край. Это территориальное образование просуществовало меньше месяца, а внятного объяснения причин переименования нет. Официальные историки в конечном счете запутались сами в проведенных их государством преобразованиях. Во всех справочниках второй половины ХХ в. утверждается, что Дальневосточный край был образован в 1926 г.; но это не так: в 1926 г. была образована Дальневосточная область, ставшая краем лишь потом. В большинстве более поздних исследований этот факт обходится вниманием. Годом образования Горьковской области считается 1929 г., но в этом году возник Нижегородский край, только позднее ставший областью. И таких фактов масса. Вывод: переименования областей в края и краев в области в 1928-1936 гг. не имели под собой никакого правового основания, отчего, собственно говоря, и принято считать все их несущественными для определения периодизации и хронологии административных делений. Посему и мы будем считать эти переименования неважными, определяя в качестве края то, что было принято называть таковым с 1936 г., т. е. административно-территориальную единицу, которая в свою территорию включает территорию автономной области.

Пытаясь упорядочить этот процесс, Сталин зафиксировал национальные, автономные и административные наименования в Конституции 1936 г., однако к желаемому результату это не привело: с 1937 по 1941 г. отдельное изменение областной структуры совершалось в среднем каждые 19 дней. Возникло 42 области, упразднилось 9, было преобразовано или переименовано 3. Каждое из этих решений было глубоко экономически обоснованно: приближение управления к народным массам, упорядочение структуры управления в крупных союзных республиках, подъем народного хозяйства на оккупированных фашистами территориях, упорядочение управления Дальневосточным краем, введение областного деления в малых союзных республиках и автономиях (попытка провалилась, и год спустя все эти 19 областей были упразднены). Но вместе с тем в целом схема административно-территориального деления не имела под собой единого реального основания. Ряд исследователей, и прежде всего С. А. Тархов, утверждают, что в АТД СССР существовала строгая и последовательная система. В определенной логике названной системе не откажешь, но возникала она стихийно, из хаоса решений, принимаемых произвольно (без оглядки на последствия для существования системы), а затем с течением времени упорядочивалась. В конечном счете, независимо от исходной воли советских руководителей, административно-территориальное деление вернулось к екатерининской схеме: 30 современных регионов в основном совпадают с прежними губерниями, 15 регионов отличаются лишь по названию (из-за переименования главного города), в 2 областях только сменились центры. Такое положение свидетельствует, что система восстанавливала себя сама, противодействуя волюнтаристским актам вождей государства, возвращаясь к наиболее эффективному в экономическом отношении делению. Тем не менее, остатки этих странных манипуляций с АТД во многом сохранились и продолжают свое негативное воздействие в современный период.

Таблица 5 Края СССР в период их развития См.: БСЭ: 1-е изд. (статья «СССР»); Российская Федерация - Россия. М., 2001. - 42 с.