Теоретические и исторические аспекты федерализма

Прежде всего, данное постановление касается отношений «полномочный представитель Президента РФ - Правительство РФ». Так, согласно документу, «во исполнение указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе”… и в целях обеспечения взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах» Правительство РФ «считает целесообразным»:

– приглашать полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах на заседания Правительства РФ с правом совещательного голоса, а также на заседания создаваемых Правительством РФ комиссий и советов, проводимые Председателем Правительства РФ и его заместителями совещания по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов;

– по обращениям полномочных представителей в пределах полномочий Правительства РФ, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, разрешать споры и устранять разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, создавать для этого согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон с участием работников аппаратов полномочных представителей (п. 1).

Кроме того, указанное постановление выстраивает отношения «полномочный представитель Президента РФ - федеральные министерства, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии РФ и т. п.» Так, п. 5 данного акта обязывает руководителей федеральных органов исполнительной власти, в частности:

- определить в составе центральных аппаратов структурные подразделения, ответственные за координацию взаимодействия федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов с полномочными представителями;

- осуществить при необходимости в пределах установленных численности и фонда оплаты труда работников перемещение территориальных органов, имея в виду согласование их местоположения со схемой размещения полномочных представителей, определить территориальные органы, ответственные за обеспечение взаимодействия с полномочными представителями, возложив на них сводно-аналитические, информационные и контрольные функции и сформировав в них соответствующие структурные подразделения;

- по запросам и в инициативном порядке в пределах своей компетенции представлять полномочным представителям информацию о фактах нарушений органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации для принятия соответствующих мер, а также информацию о ходе реализации федеральных программ в соответствующем федеральном округе;

- согласовывать с полномочными представителями в установленном законодательством Российской Федерации порядке кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и на иные должности в пределах федеральных округов, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;

- обеспечить постоянный контроль и плановую периодическую проверку деятельности территориальных органов и других территориальных структур федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах, в том числе по взаимодействию с полномочными представителями.

Пунктом 6 анализируемого Постановления Правительства РФ утверждена схема взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Согласно схеме указанные органы поделены на три категории, каждая из которых призвана играть определенную роль во взаимодействии, используя соответствующие средства.

Первая группа - это федеральные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельностью нижестоящих территориальных структур этих органов. Указанные территориальные органы обеспечивают взаимодействие с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. К ним отнесены: Государственный таможенный комитет РФ и Министерство природных ресурсов РФ См., напр.: Приказ Государственного таможенного комитета РФ от 14 августа 2000 г. № 712 «Об установлении порядка взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах» // Справочная правовая система «Гарант» (текст приказа официально опубликован не был)..

Вторая группа - это федеральные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального и иного уровня, которые размещаются во всех центрах или в части центров федеральных округов. На указанные территориальные органы возлагаются сводно-аналитические, информационные, контрольные функции и ответственность за обеспечение взаимодействия с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. К ним отнесены, в частности: Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерство РФ по налогам и сборам, Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ, Министерство труда и социального развития РФ, Министерство финансов РФ (органы страхового надзора), Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, Федеральный горный и промышленный надзор России См., напр.: Распоряжение Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 21 сентября 2000 г. № 804-р «Об утверждении перечня субъектов Российской Федерации, на территории которых осуществляют деятельность региональные отделения ФКЦБ России, и о взаимодействии ФКЦБ России с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах» // Вестн. Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. 2000. № 10; Приказ Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 9 октября 2000 г. № 749 «О взаимодействии МАП России с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах» // Справочная правовая система «Гарант» (текст приказа официально опубликован не был); Приказ Федерального горного и промышленного надзора России от 18 марта 2002 г. № 37 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Госгортехнадзора России и Типового положения о территориальном органе Госгортехнадзора России, ответственном за обеспечение взаимодействия с полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Бюл. нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 17..

Третья группа (самая многочисленная) - это федеральные органы исполнительной власти, территориальные органы которых имеют обособленную сферу ведения, а также федеральные органы исполнительной власти, не имеющие территориальных органов. Взаимодействие этих федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах осуществляется на уровне подразделений центральных аппаратов и руководства органов. К ним отнесены, в частности: Министерство здравоохранения РФ, Министерство имущественных отношений РФ, Министерство образования РФ, Министерство промышленности, науки и технологий РФ, Министерство путей сообщения РФ, Министерство РФ по связи и информатизации, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство финансов РФ (органы федерального казначейства и контрольно-ревизионные управления), Министерство экономического развития и торговли РФ, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии, Государственный комитет РФ по статистике, Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Федеральная энергетическая комиссия РФ См., напр.: Приказ Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 6 сентября 2000 г. № 202 «О взаимодействии Госстроя России с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах» // Бюл. Строительной Техники. 2000. № 12; Приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 13 сентября 2000 г. № 756 «О взаимодействии с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах» // Справочная правовая система «Гарант» (текст приказа официально опубликован не был); Приказ Министерства РФ по связи и информатизации от 18 октября 2000 г. № 176 «О взаимодействии Министерства Российской Федерации по связи и информатизации с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах» // Справочная правовая система «Гарант» (текст приказа официально опубликован не был); Приказ Министерства образования РФ от 5 января 2001 г. № 52 «О взаимодействии Министерства образования Российской Федерации с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах» // Справочная правовая система «Гарант» (текст приказа официально опубликован не был)..

Но, несмотря на то, что изменение территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, непосредственно не подчиненных президентам, губернаторам субъектов РФ (управление Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, региональное отделение Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, управление Министерства РФ по налогам и сборам и мн. др.), можно рассматривать как придание им системности и стройности (в силу чего проводимые реформы, как считают некоторые авторы, следует признать необходимыми Михеева И. В. Правовое обеспечение экономики регионов // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 52.), в настоящее время формирование управленческих структур в семи федеральных округах порождает немало проблем. С одной стороны, легче осуществлять координацию деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств и их связей с органами субъектов РФ, с другой - предстоит поиск форм экономической деятельности в рамках такого региона или округа. Потребуются новые программы для объединения ресурсов субъектов федерации, нестандартные решения Михеева И. В. Правовое обеспечение экономики регионов // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 53.. То, что не смогли сделать за предыдущие годы ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ, сегодня пытаются делать представители Президента. Для этого разрабатываются стратегии, концепции, программы социально-экономического развития федеральных округов. На сегодняшний день большинство таких программ готовы, а Программа «Северный Кавказ» уже утверждена Правительством РФ и начала действовать с 2002 г.

Таким образом, если ранее представители Президента РФ в субъектах РФ или регионах слабо взаимодействовали с федеральными органами исполнительной власти и их основной задачей было обеспечить, облегчить общение Президента РФ с соответствующим субъектом РФ, регионом (а для ее решения было достаточно поддержки Администрации Президента РФ), то полномочные представители Президента РФ в федеральных округах взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти достаточно активно. Это показательно и свидетельствует об изменившейся роли данного института: его значение теперь не только чисто представительское, но и исполнительно-распорядительное и он призван быть особым, дополнительным звеном в вертикали федеральной исполнительной власти. Полномочные представители Президента взаимодействуют как с Правительством РФ, так и с соответствующими министерствами, государственными комитетами РФ, федеральными комиссиями России и т. п., что естественным образом требует и нормативно-правового оформления.

Обращает на себя внимание и тенденция реорганизации в связи с образованием федеральных округов не только властных институтов. В частности, создаются окружные средства массовой информации (газеты, журналы, телевизионные каналы) под эгидой Российского информационного центра. В соответствии с указом Президента РФ от 19 сентября 2000 г. № 1671 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 1998 года № 511 “О совершенствовании работы государственных электронных средств массовой информации”» См.: Собрание законодательства РФ. 2000. № 39. Ст. 3855. назначение руководителей дочерних предприятий Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании сейчас осуществляется по согласованию, в том числе, и с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.

Говоря о положительных моментах функционирования института полномочных представителей Президента России в федеральных округах, некоторые авторы отмечают, что наибольшего успеха полномочные представители добились в приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным Некрасов С. И. Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти // Журнал российского права. 2001. № 11. С. 24.. Здесь задача во многом решена, за исключением ряда регионов, особенно республик, где соответствующая процедура идет крайне медленно.

К сожалению, недостатков в институте полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, по нашим оценкам, не меньше, чем достоинств.

Мы не ставим цель оспорить утверждение главы государства в его Послании Федеральному Собранию, что «деятельность полномочных представителей заметно приблизила федеральную власть к регионам» Не будет ни революций, ни контрреволюций: Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 3 апреля 2001 года // Российская газета. 2001. 4 апр. С. 3.. Да, федеральный центр как будто бы приблизился к регионам, но преследуя при этом отнюдь не региональные, а федеральные интересы. Как ни парадоксально, нельзя не заметить, что введение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе все больше отдаляет регионы от центра, вводит некое (и к тому же громоздкое) промежуточное звено. Лидеры регионов во многом уже лишены возможности прямого выхода на главу государства, и взаимодействие между ними в большей мере является опосредованным, в то время как решение ряда ключевых вопросов требует непосредственного общения глав регионов с Президентом России См.: Безруков А. В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 114; Он же. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма? // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 28.. Некоторые усматривают в этом аспекте реформы основание для еще большего усугубления неравенства субъектов РФ: полномочные представители Президента РФ «будут низведены до роли посредников бедных регионов, лишенных природных ресурсов», а экономически развитые субъекты федерации «сумеют найти себе и оплатить какое-то число серьезных союзников в Москве» Моммен А. Заявка Путина на власть: Конец российского федерализма? // Полис. 2000. № 5. С. 77..

Как нам представляется, пожалуй, самыми существенными проблемами реформы являются «размытый» правовой статус института полномочных представителей и «расплывчатость» его функций, параллелизм и дублирование деятельности вновь создаваемых окружных органов власти, отсутствие сколько-нибудь внятного определения федерального округа и его статуса См: Безруков А. В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 115; Он же. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма? // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 31; Некрасов С. И. Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти // Журнал российского права. 2001. № 11. С. 20.. Подобная ситуация должна «подвести» Президента РФ и федерального законодателя к необходимости разработки и принятия специального федерального конституционного закона, о чем мы уже говорили.

Укрепление вертикали исполнительной власти необратимо влечет за собой усиление централизации. Но централизация благотворна до тех пор, пока она обеспечивает необходимое, объективно заданное распределение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами за счет включения в федеральную компетенцию тех полномочий, которые должны принадлежать центру. «Перегиб» с централизацией может усилить сепаратизм См.: Безруков А. В. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма? // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 31.. Особенно остро эта проблема ощущается в свете неурегулированности, непроработанности вопросов детального разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами Козак Д. Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 5. С. 3..

Как показывает опыт, практически любая реформа, направленная на усиление вертикали исполнительной власти, прежде всего ведет к увеличению числа чиновников. Не стали исключением в этой части исследуемые нами реформы. Так, весьма значительно возросло количество работающих в аппаратах полномочных представителей Президента РФ в семи федеральных округах и, кроме того, не уменьшились штаты сотрудников при главных федеральных инспекторах в 89 субъектах Российской Федерации. Стремительно разрастаются штаты чиновников в ведомственных округах Министерства внутренних дел РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Министерства РФ по налогам и сборам, Министерства юстиции РФ и других центральных ведомств. Причем многие отраслевые окружные управления не координируют, а дублируют деятельность соответствующих подразделений в субъектах Российской Федерации, не имея собственного предмета деятельности, а каждое такое управление федерального ведомства непосредственно подчиняется своему министерству, а не полномочному представителю Президента РФ.

Относительно усиления, повышения эффективности президентского контроля необходимо отметить следующее. Количество окружных инспекций в составе аппаратов полномочных представителей Президента в федеральных округах сократилось с 11 до 7 (по количеству округов) при оставшейся штатной численности сотрудников по стране. Они по-прежнему призваны обеспечивать надлежащий контроль в среднем за 12-13 субъектами Российской Федерации, к тому же в основном самостоятельно (за Главным контрольным управлением администрации Президента РФ, как отмечалось, сохранилось только методическое обеспечение их деятельности). К функциям аппаратов инспекций добавился контроль над реализацией определенных решений, принятых полномочными представителями Президента Российской Федерации, а также над исполнением положений федеральных и региональных программ на территории округа, что ранее не входило в их компетенцию. В связи с этим данным подразделениям по объективным причинам сложно улучшить качество контрольной работы в границах федеральных округов Тарасов А. М. Региональный президентский контроль: Вопросы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 5. С. 43..

Важнейшим вопросом создания системы государственного контроля является координация и взаимодействие контрольных органов, особенно если учесть, что степень автономности режима работы органов президентского (государственного) контроля еще высока. Единая методическая база и технология осуществления контроля в стране пока не созданы. В стадии реализации находится формирование общей информационной базы контрольной деятельности, в том числе о выявляемых отклонениях в реализации органами исполнительной власти требований федеральных нормативных правовых актов. Действующие в аппарате главы государства контрольные органы, насколько известно, не имеют единого координирующего центра по обеспечению их взаимодействия в контрольной работе. Такой орган, как предлагают специалисты, исходя из полномочий Главного контрольного управления целесообразно создать на его базе, наделив начальника управления полномочиями по осуществлению координации органов аппарата Президента РФ, выполняющих контрольные функции Тарасов А. М. Региональный президентский контроль: Вопросы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 5. С. 46-47..

Появляются термины «экономическое», «информационное» и т. п. «пространство округа». Государственный комитет РФ по статистике, другие федеральные органы исполнительной власти (Министерство РФ по налогам и сборам, Министерство экономического развития и торговли РФ и др.) стали публиковать данные о социально-экономическом положении, поступлениях в бюджетную систему РФ, темпах промышленного роста и т. п. по федеральным округам См., в частности: Российская газета. 2000. 1 авг.; 2001. 14 июля..

Проведенный нами анализ позволяет рассматривать институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах прежде всего как инструмент временного, антикризисного управления Медушевский А. Н. От договорного федерализма к централизованному: Полномочные представители как инструмент реализации скрытых полномочий президента // Россия в условиях трансформации: Материалы историко-политического семинара. М., 2001. Вып. 11. С. 26, 32-33.. Будучи порожден закономерным стремлением к укреплению государства и обладая исключительно большими полномочиями, указанный институт может максимально полно раскрыть свои возможности лишь в условиях централизации, жесткой вертикали власти. Отсюда известная двойственность его функций: в стабильные периоды - это инструмент контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации; в кризисные периоды - это нерв административной машины, инструмент проведения директив главы государства непосредственно на места.

На наш взгляд, он представляет собой, прежде всего, институт «скрытых полномочий президента», связанных с охраной Конституции РФ и государственного суверенитета (ст. 80 Конституции РФ), механизма введения чрезвычайного и военного положения (ст. 87 и 88 Конституции РФ). Очевидно, поэтому полномочным представителям Президента РФ в большинстве федеральных округов пока не удалось серьезно продвинуться в проведении назревших социально-экономических реформ и создании современных саморегулируемых систем управления.

Вышеизложенное дает нам основание прогнозировать: институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в случае эволюции России в сторону рынка и демократии, выполнив возложенные на него переходные задачи по укреплению государства, будет, вероятнее всего, упразднен, но может быть в дальнейшем использован при необходимости введения чрезвычайного, военного положения в отдельных регионах страны.

Делая выводы, нужно отметить следующее. Соответствующий институт объективно носит временный характер. Его появление совпало с некоторым экономическим подъемом страны в целом и увеличением потенциала аппарата федеральной исполнительной власти в частности, что и было использовано Президентом РФ для осуществления попытки повысить эффективность государственного управления. Думается, вряд ли найдутся оппоненты, которые станут оспаривать очевидное: на данном этапе реформ институт полномочных представителей достиг определенных результатов.

Следующим шагом на этом пути должно стать, на наш взгляд, комплексное реформирование российского федерализма через переход к новой модели федеративных отношений. Опыт построения федеральных округов, работа в них полномочных представителей Президента РФ, в частности их взаимодействие с соответствующими федеральными и региональными органами исполнительной власти, - все это будет надежной платформой для укрупнения субъектов Российской Федерации, унификации их правового статуса согласно предлагаемой нами концепции. Страна должна стремиться к дальнейшему укреплению своей государственности в форме федеративного и правового государства, адекватного времени и целям, которые стоят перед российским народом См.: России надо быть сильной и конкурентоспособной: Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 18 апреля 2002 года // Российская газета. 2002. 19 апр. С. 4.. Как подчеркнул Президент РФ в Послании Федеральному Собранию РФ, по-настоящему сильное государство - это еще и прочная федерация См.: Не будет ни революций, ни контрреволюций: Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Там же. .

Полагаем необходимым в связи с этим обратить внимание на один из подходов в реформировании государственного устройства России. В ноябре 2002 г. в средствах массовой информации стал интенсивно обсуждаться проект реформы федеративного устройства, разработанный еще в середине 1990-х гг. под руководством академика А. Г. Гранберга Сергеев Ю. Вместо 89 регионов - 28 губерний // Комсомольская правда. 2002. 19 нояб.. Проект подразумевает формирование на базе существующих 89 субъектов 28 губерний. Несомненным достоинством концепции является предложение о переходе к единому статусу субъекта федерации и через это - выравнивании асимметрии субъектов. Но вместе с тем проект характеризуется очевидной произвольностью критериев укрупнения субъектов, игнорирующим современные политико-экономические реалии российского федерализма. Так, Татарстан объединяется с Ульяновской областью, Башкортостан с Оренбургской областью, а кризисные республики Северного Кавказа со Ставропольским краем, что в будущем неизбежно создаст очаги новых межнациональных конфликтов. По нашему мнению, модель Гранберга игнорирует один из ключевых факторов, оказывающих влияние на динамику системы российского федерализма, - межнациональные отношения, что, в свою очередь, обнаруживает умозрительность и практическую непригодность данной модели федеративных отношений в современных российских условиях. Национальные субъекты не следовало создавать. Но коли они уже созданы, то одномоментный организационный отказ от них также неприемлем.

Важным событием в политической жизни страны стало проведение 19 февраля 2003 г. Совета законодателей России, на котором были всесторонне обсуждены проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между разными уровнями власти.

Президент РФ В. В. Путин выступил перед российскими законодателями, еще раз акцентируя внимание на необходимости реформ. Президент РФ обратил внимание законодателей на то, что реформы потребуют пересмотра до 2005 г. около 200 законов, и отверг претензии о «выхолащивании» прав субъектов федерации в ходе этих реформ.

4 января 2003 г. Президентом РФ был внесен в Государственную Думу проект поправок к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (которые были приняты Государственной Думой 4 июля 2003 г.) и новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принятого Государственной Думой 6 октября 2003 г.), подготовленные рабочей группой под руководством заместителя главы президентской администрации Д. Н. Козака.

Разработчики данных законопроектов убеждены, что в них содержится исчерпывающий перечень полномочий субъектов РФ по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к совместному ведению федерации и ее субъектов, и полномочий муниципальных органов, осуществляемых соответственно за счет региональных или муниципальных бюджетов. В то же время проекты закрепляют за субъектами федерации и муниципальными образованиями доходные источники бюджета, а также разрешают делегировать отдельные полномочия с вышестоящего на нижестоящий уровень власти с одновременным предоставлением субвенций. Кроме того, ими предусматривается возможность временной передачи отдельных полномочий региональных или муниципальных властей соответственно на федеральный и региональный уровни. Такое может произойти в случаях катастроф или стихийных бедствий, нецелевого расходования средств при использовании федеральных или региональных субвенций, а также если просроченная задолженность субъекта РФ или муниципального образования превысила 30 % его доходов. В последнем случае в регионе или муниципальном образовании на срок до одного года вводится временная финансовая администрация, которая должна реструктурировать задолженность и разработать новый региональный или местный бюджет. Полномочия органов местного самоуправления могут временно возлагаться на органы государственной власти субъектов федерации еще в одном случае - если «решения органов местного самоуправления создают угрозу массового нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу жизни, здоровью и безопасности граждан». Под это определение, в частности, попадают решения муниципальных органов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, вследствие которых происходят массовые отключения электроэнергии и тепла в жилых домах.

Как считают разработчики, идейный каркас указанных законопроектов должен еще обрасти «мясом». Роль «мяса» отведена поправкам в Бюджетный и Налоговый кодексы - они определяют собственную доходную базу регионов и муниципалитетов, за счет которых будет финансироваться часть возложенных на них полномочий. Кроме того, предстоит установить нормативы расчета субвенций - предполагается считать не по количеству учреждений (например, школ), а по количеству оказанных услуг (например, учеников), - а также новый принцип бюджетного выравнивания, который, они полагают, позволит и «доноров» не обескровить, и «реципиентов» окончательно в нахлебников не превратить.

Мы нисколько не сомневаемся в том, что наступило время радикальных реформ и реальных перемен в политической, экономической, социальной и других сферах жизни в Российской Федерации на основе совершенствования системы федерализма. Однако и не признать при этом факты нарушения норм Конституции РФ, ущемления прав одних субъектов федерации в интересах других, разрушения конституционно-правового статуса, в частности, автономных округов, без учета уже сложившейся на основе конституционных норм практики взаимоотношений между субъектами РФ и их отношений с федеральным центром, считаем недопустимым.

Многие комитеты Совета Федерации и Государственной Думы поддержали законопроекты. Но есть и такие, как Комитет Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, мнение которого в заключении об одном из законопроектов (по запросу Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа) изложил председатель Комитета А. А. Евстифеев:

«Первое. Законопроектом предлагается дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ст. 26⁶, в соответствии с которой органы государственной власти края, области, в состав которых входят автономные округа, осуществляют полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов на всей территории края, области, включая территорию автономного округа.

При рассмотрении положений п. 2 и 3 данной статьи, на наш взгляд, необходимо учитывать следующие требования Конституции Российской Федерации.

Положение о том, что органы государственной власти края, области, в состав которых входят автономные округа, осуществляют полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов на всей территории края, области, включая территорию автономного округа, существенно меняет конституционный статус автономного округа, поскольку, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении № 12-П от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области, в правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на его территорию полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом Российской Федерации.

Как постановил Конституционный Суд Российской Федерации, полномочия органов государственной власти края, области распространяются на территорию автономного округа в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти.

Однако, несмотря на это, законопроектом предлагается распространить на территорию автономного округа действие полномочий органов государственной власти края, области по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов по умолчанию, то есть во всех случаях, за исключением предусмотренных федеральным законом (п. 2 ст. 26⁶) или договором между органами государственной власти соответствующих края, области и автономного округа (п. 3 ст. 26⁶).

Следует также обратить внимание на то, что п. 2 ст. 26⁶ содержит положение, согласно которому органы государственной власти края, области, в состав которых входят автономные округа, осуществляют полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренные п. 7 ст. 26³, на всей территории края, области, включая территорию автономного округа, если иное не установлено федеральным законом. В п. 7 ст. 26³ устанавливается перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти. Указанное положение законопроекта вступает в противоречие с требованиями Конституции Российской Федерации, истолкованными Конституционным Судом Российской Федерации, и исключает возможность осуществления полномочий на основе договора и уставов соответствующих субъектов Российской Федерации, ограничиваясь лишь федеральным законом.

Таким образом, полагаем, что органы государственной власти края, области могут наделяться полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении территории автономного округа, входящего в данный край, область, только в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти, и в целях обеспечения конституционного порядка, гарантирования прав и интересов как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит.

Второе. Следует обратить внимание на то, что Конституция Российской Федерации (ст. 66 ч. 3) указывает на возможность принятия федерального закона об автономном округе по представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа.

Представляется, что в свете новой концепции статусных полномочий автономных округов конституционная возможность должна быть реализована. Федеральный закон позволит закрепить специфику конституционных полномочий субъектов Российской Федерации, сформированных в виде автономных округов.

Такое средство правового регулирования вопроса представляется эффективным и правильным с позиций надлежащей реализации конституционных положений о статусе субъекта Российской Федерации, тем более что органами государственной власти ряда автономных округов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации уже были направлены проекты предусмотренных Конституцией Российской Федерации федеральных (именных) законов об автономных округах.

В частности, с такой инициативой выступили органы государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа. Однако федеральный законодатель не оказал должного внимания, соответствующего логике конституционного текста, указанной законодательной инициативе, что, на наш взгляд, во многом и привело к ситуации известной правовой неопределенности в статусе автономных округов».

Заметим, что сдержанное отношение к «реформаторской составляющей» рассматриваемых законопроектов наблюдается не только в самом федеральном центре, но и, особенно, на региональном уровне.

Так, первым вопросом повестки дня заседания Тюменской областной Думы 20 февраля 2003 г. стало «острое» обсуждение проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”». Областные законодатели согласились с предложениями Думы Ханты-Мансийского автономного округа, Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа по формулировке ст. 26⁶ законопроекта в новой редакции:

«Статья 26⁶. Разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа (автономных округов).

Полномочия, указанные в статьях 26², 26³, 26⁵ настоящего Федерального закона, осуществляются органами государственной власти автономного округа, входящего в состав края, области, самостоятельно, если иное не установлено договором между органами государственной власти соответствующих края, области и автономного округа (автономных округов)».

Принято решение направить постановление в Государственную Думу РФ и рекомендовать Совету трех Дум, Постоянной комиссии по государственному строительству и местному самоуправлению Тюменской областной Думы продолжить работу по подготовке согласованных предложений в проект указанного закона ко второму чтению.

Государственная Дума Российской Федерации 21 февраля 2003 г. приняла данные законопроекты в концептуальном виде в первом чтении.

Совет Федерации 26 февраля 2003 г. внес в Государственную Думу РФ поправку к законопроекту «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”», направленную на сохранение равноправия территорий сложноустроенных субъектов России. За внесение данной поправки от имени верхней палаты проголосовало 103 сенатора, против высказался только один, воздержались пятеро. Автором поправки выступил представитель Ханты-Мансийского автономного округа в Совете Федерации П. С. Волостригов.

Решение Совета Федерации многие эксперты уже назвали «переломным», «знаковым» в борьбе за экономическую (и не только) самостоятельность автономных округов - субъектов РФ. Оценки других были более сдержанными, но и они признали, что, пожалуй, это первое заметное на таком уровне политическое достижение за последний период в противостоянии с федеральным центром по принципиальным вопросам реформирования государственного устройства Российской Федерации. Однако, как известно, это «достижение» ни к чему не привело - 20 июня 2003 г. закон был принят в третьем чтении. Полагаем очень важным не уходить от дальнейшего обсуждения этого закона, более того, в ходе развернувшейся дискуссии аргументированно убеждать депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации в необходимости внесения соответствующих поправок, не допустить отступлений от норм Конституции РФ, установленного ею конституционно-правового статуса субъектов федерации.

Считаем необходимым также изложить свое видение предполагаемой реформы местного самоуправления в России. На наш взгляд, суть реформы, предлагаемой Президентом РФ, сводится к следующим ключевым понятиям. Устанавливается двухуровневая система местного самоуправления. Первый уровень - поселения, с числом населения не менее одной тысячи человек. Второй уровень - муниципальный округ - должен объединить несколько поселений, причем органы управления муниципальных районов и городских округов муниципального округа формируются не путем прямых выборов, а через назначение должностных лиц районно-окружного уровня органами местного самоуправления поселенческих образований.

По замыслу разработчиков, предложенная схема должна сочетать преимущества поселенческой и районной моделей местного самоуправления. Для обеспечения финансовой базы местного самоуправления в федеральном законе вводится понятие бюджетной обеспеченности местного самоуправления. Достижение необходимых уровней бюджетной обеспеченности планируется через создание на уровне субъектов региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов и региональных фондов финансовой поддержки городских и сельских поселений. Помимо региональной инфраструктуры выравнивания бюджетной обеспеченности разработчики закона также запланировали создание районного фонда финансовой поддержки городских и сельских поселений.

Таким образом, мы можем констатировать высокую управленческую сложность заложенной в законе структуры местного самоуправления.

Основным аргументом, выдвинутым разработчиками в пользу предлагаемой модели, стало то, что введение поселенческой системы позволит приблизить местную власть к населению. Сразу необходимо подчеркнуть, что в поддержку такого подхода не было представлено ни научных, ни эмпирических данных, убеждающих в позитивном влиянии «приближения муниципалитетов к народу» на эффективность местного самоуправления в целом. Нам неизвестно, был ли проведен анализ существующих моделей местного самоуправления и сравнение возможных вариантов повышения его эффективности.

Хотя юридическая техника разработчиков закона находится на достаточно высоком уровне, можно уже в первом приближении выдвинуть ряд доводов, свидетельствующих об управленческой и финансовой неэффективности предлагаемой модели местного самоуправления.

Первое. Опыт внедрения поселенческой модели местного самоуправления в российских условиях негативен.

Так, в Тюменской области в 1996 г. была внедрена поселенческая модель местного самоуправления: вместо 22 районов на юге области сформировали 296 поселений со статусом муниципального образования. Это вызвало резкий рост численности управленческого аппарата и расходов на его содержание. При этом районное звено управления сохранялось полностью, но уже в качестве районных администраций как структурных подразделений администрации области.

Сохранение районных органов власти оказалось вынужденной мерой, так как вновь созданные муниципальные образования не были в состоянии за счет собственных доходов даже компенсировать расходы на содержание собственного аппарата, поэтому вся финансовая нагрузка легла на областной бюджет.

Реальные полномочия и их исполнение сосредоточились естественным образом в районах, чему способствовала привязка к районному уровню всей социальной инфраструктуры, созданной в советские времена. Очевидная неэффективность и затратность поселенческой модели побудили нового тюменского губернатора С. С. Собянина к проведению в 2001 г. муниципальной реформы, в процессе которой на местных референдумах население во всех районах проголосовало за отказ от поселенческой модели и возврат к районному принципу формирования местного самоуправления. О неэффективности поселенческой модели косвенно свидетельствует социально-экономический кризис в соседней с Тюменской Курганской области, где поселенческие образования создают все более возрастающую нагрузку на и без того «слабый» бюджет.

Второе. Любые возлагаемые на местные органы власти полномочия должны подкрепляться соответствующей финансово-бюджетной базой.

Полноценно взвесить объем последствий перехода на новую структуру местного самоуправления помогла бы апробация предложенной модели в отдельных регионах (например, в одном из каждого федерального округа). Тем не менее этот, казалось бы, разумный шаг не был принят разработчиками реформы, которые стоят на позициях «валового» перехода на двухуровневое местное самоуправление сразу по всей стране одновременно.

Косвенно об ожидании тяжелых экономических последствий введения новой модели самоуправления свидетельствует постоянное стремление федеральных властей отдалить дату введения своей законодательной инициативы в действие. Сначала речь шла о 2005 г. как начальном для реформы, сейчас называется уже 2006 год.

Четвертое. Предложенная в законе модель взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти означает фактическую интеграцию местного самоуправления в вертикаль государственной власти РФ, что непосредственно нарушает зафиксированный в ст. 12 Конституции принцип независимости местного самоуправления от системы государственной власти РФ.

Устанавливаемая в законе возможность назначения главы местной администрации по контракту, а также назначения должностных лиц и депутатов муниципальных районов и городских округов путем делегирования нарушают право граждан на формирование органов местного самоуправления посредством прямых, равных, тайных, альтернативных выборов.