Влияние особенностей российского федерализма на конституции и уставы субъектов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Влияние особенностей российского федерализма на конституции и уставы субъектов РФ

1. Особенности организации публичной власти в агломерациях, федеральных территориях, регионах традиционного проживания казачьего населения, коренных малочисленных народов

В истории российского государства есть конституционный опыт государственно - правовой практики создания сложносоставных субъектов путем слияния или объединения. Идея объединения субъектов РФ возникла в девяностые годы прошлого столетия. В федеративном устройстве Российской Федерации произошли изменения. Количество автономных округов уменьшилось с 10 до 4.

В результате слияния Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа появились Пермский край. В состав Красноярского края вошли Таймырский и Эвенкийский автономные округа. Камчатский край возник путем объединения Камчатской области и Корякского автономного округа. Усть- Ордынский Бурятский автономный округ -в составе Иркутской области, Агинский Бурятский автономный округ и Читинская область -новы субъект Забайкальский край.

Такой опыт представляется наиболее эффективным и достаточно прогрессивным. В конституционно-правовой науке наблюдается необходимость концепции пространственного развития, а в государственно -правовой практике создания новых объединенных субъектов РФ.

Как полагаем, новое территориальное деление в конституционно -правовой науке будет способствовать в теории новым подходам, а в государственно-правовой практике новым приоритетам пространственного развития субъектов путем достижения результатов в социально- экономической сфере.

По мнению В. И. Матвеенко изменения в административно-территориальном устройстве страны были направлены на повышение эффективности управления и развития экономики регионов, а также на укрепление социальной инфраструктуры. Объединение регионов позволяло сократить дублирование функций местных властей и оптимизировать расходы бюджета.

Проблема организации институтов публичной власти гармонично вписалась в концепцию российской государственности. Понятие «публичная власть» активно обсуждается в рамках многих научных дискуссий учеными - правоведами, при этом выявляются различные научные подходы к его трактовке. Актуальность указанных научных дискуссий вызвана особенностями законодательного регулирования единства системы публичной власти на основе внесения поправок в Конституцию Российской Федерации, а также конституции и уставы субъектов Российской Федерации.

Внесение в Конституцию Российской Федерации положений о единстве системы публичной власти кардинально изменяет и укрепляет государственное и муниципальное управление. Поправки способствуют повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, выявлению особенностей организации публичной власти в агломерациях, федеральных территориях, регионах традиционного проживания казачьего населения.

Система публичной власти в субъектах РФ формируется на основе исторических сложившихся традиций, особенностей территориального развития, особенностей уникального характера единства власти с учетом социально-экономических факторов. Ей присущи особенности структуры и организации, в том числе в агломерациях, федеральных территориях, регионах традиционного проживания казачьего населения. При этом закрепление единства системы публичной власти означает новый уровень эффективности их деятельности.

Понятие «публичная власть», в определенное в федеральной Конституции Российской Федерации, активно исследуется учеными - юристами, политологами, социологами.

Так, Ю. А. Тихомиров справедливо отмечал, что публичный характер связывается прежде всего с государственной властью Тихомиров Ю. А. Публичное право: учебник -Москва: БЕК.1995.-496с..

Публичная власть достаточно емкое, широкое, объемное понятие. Оно включает в себя широкий спектр различных отраслей права Тихомиров Ю. А. Как обеспечить эффективность закона.2019.. В конституционно-правовой науке появляются новые подходы к изучению проблематики публичной власти. В последнее время опубликованы научные труды А.В. Безрукова, Н.С. Бондаря, А.А. Клишаса, О.А. Кожевникова, В.В. Комаровой, Н.В. Ландерсон, В.А. Лебедева, В.А. Мещерягиной, А.И, Стахова, Т.Я. Хабриевой и других авторов.

Некоторые исследователи предлагают различные концептуальные подходы определения особенностей организации публичной власти. Идею основных направлений реформы организации публичной власти рассматривает Н.С. Бондарь Реформа организации публичной власти: основные направления реализации: монография/ Постников А.Е., Бондарь Н.С., Помазанский А.Е. и др.; отв. ред. А.Е. Постников, Л.В. Андриченко; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.-Москва: Норма: ИНФРА - М, 2022. С.32 -47/

Единство публичной власти трактуется как существенная особенность конституционной реформы -такую идею высказывают А. В. Безруков, О. А. Кожевников, В.А. -М, Мещерягина Безруков, А. В., Кожевников, О. А., Мещерягина, В.А. Конституционная реформа как основа построения устойчивой и эффективной системы публичного управления в России /А.В.Безруков, О.А.Кожевников, В.А. Мещерягина //Конституционное и муниципальное право.2021. № 9. С.28-32 . По их мнению, эффективность государственного управления зависит от закрепления на уровне федерального и регионального законодательства оптимального баланса в структуре и полномочиях органов государственной власти Безруков А. В., Кожевников О. А., Мещерягина В.А. Конституционная реформа как основа построения устойчивой и эффективной системы публичного управления в России /А.В.Безруков, О.А. Кожевников, В.А. Мещерягина//Конституционное и муниципальное право.2021. № 9..

Вместе с тем, проблема значительно шире. Эффективность баланса зависит не только от компетенции, но и многочисленных факторов. Как представляется, одним из важнейших факторов из них является ответственность органов публичной власти и должностных лиц. Значимым условием выступает также ведение активного диалога между населением и властью, способствующего участию населения в управлении делами государства и общества Малиненко Э.В. Влияние цифровизации управления на оптимизацию правовой системы ( на примере конституций и уставов субъектов РФ)/ Э.В.Малиненко//Вестник Поволжского института управления .2019.Т.19.№2.С.14-19.. Малиненко Э.В. Конституции и уставы как договоры населения и власти в субъектах Российской Федерации)/ Э.В. Малиненко////Право и государство: теория и практика.2018. № 5 (161). С.61-64

С.А. Авакьян, говоря о местном самоуправлении как форме публичной власти, отмечает относительность самостоятельности указанного института Авакьян, С.А. Местное самоуправление как форма публичной власти: конституционные ожидания и реальные конструкции/С.А. Авакьян //Юридический мир.2020. № 1.С.16.

А.А. Клишас, Т.Я. Хабриева абстрагируются от идеи относительной самостоятельности, отмечая, что именно на именно на единстве системы публичной власти строится функционирование государственного механизма, всех его частей и уровней Хабриева, Т.Я., Клишас, А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» /Т.Я. Хабриева , А.А. Клишас А.А// М., Норма, ИНФРА-М, 2020.С.22. Видя цель изменений в установлении более тесного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления Хабриева, Т.Я., Клишас, А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» /Т.Я. Хабриева , А.А. Клишас А.А// М., Норма, ИНФРА-М, 2020.С.22. Для этого, по их мнению, введена новая обобщающая категория - «публичная власть», а также близкие к ней понятия «система публичной власти» и «единство системы публичной власти» Хабриева, Т.Я., Клишас, А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» /Т.Я.Хабриева , А.А.Клишас А.А// М.,Норма, ИНФРА-М, 2020..

В. А. Лебедев, рассматривая органы государственной власти субъектов РФ, характеризует их как элемент единой системы публичной власти современной России Лебедев, В. А. Органы государственной власти субъектов РФ как элемент единства системы публичной власти современной России/В.А.Лебедев//Конституционное и муниципальное право.2021. № 8. С.42 . "

Однако, несмотря на наличие научных трудов по этой проблематике, вопросы организации публичной власти в агломерациях, федеральных территориях и регионах традиционного проживания казачьего населения не рассматривались и не исследовались. Более того, не разработаны теоретические подходы с учетом принципов территориального развития субъекта, не выявлены особенности менталитета населения, этнические особенности коренных малочисленных народов.

В юридической литературе пока не установлено понятие «единая компетенция органов публичной власти» в условиях правового государства с учетом агломераций, федеральных территорий, регионов традиционно проживающего казачьего населения.

Законодательное решение проблемы состоит, на наш взгляд, в выработке концептуальных предпосылок, определяющих новые теоретические подходы.

В конституции и уставы субъектов РФ включены правовые нормы, регулирующие статус органов государственной власти в единой системе публичной власти. Например, ст.5 Устава Хабаровского края определяет перечень органов, входящих в единую систему публичной власти в Хабаровском крае Устав Хабаровского края (принят постановлением Законодательной Думы Хабаровского края от 19.05.2022 № 1331 Официальный интернет-портал нормативных правовых актов Хабаровского края, Официальный интернет-портал правовой информации Приамурские ведомости. № 21, 01.06.2022 . К таковым относятся органы государственной власти Хабаровского края, иные государственные органы Хабаровского края, органы местного самоуправления муниципальных образований. Региональный законодатель определил их роль в целях взаимодействия наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на территории Хабаровского края. Органы государственной власти Хабаровского края, иные государственные органы Хабаровского края, органы местного самоуправления муниципальных образований Хабаровского края входят в единую систему публичной власти в Хабаровском крае и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на территории Хабаровского краяУстав Хабаровского края (принят постановлением Законодательной Думы Хабаровского края от 19.05.2022 № 1331 Официальный интернет-портал нормативных правовых актов Хабаровского края Официальный интернет-портал правовой информации Приамурские ведомости. № 21, 01.06.2022 .

В 2020 году появилась идея создания федеральных территорий. На конституционном уровне она была закреплена в поправках к ст. 67 Конституции РФ. В п.1 ст.67 указанного акта определено создание федеральных территорий на основе федерального закона, регламентирующего статус.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 01.07.2020 № 11-ФКЗ Ст. 4398, от 4.10.2022 № 5-ФКЗ, от 4.10.2022 №6-ФКЗ, от 4.10.2022 №7-ФКЗ, от 4.10.2022 №8-ФКЗ,) // Собрание законодательства Российской Федерации. 01.07.2020. № 31.

22 декабря 2020 года в России создана первая федеральная территория. Предпосылками создания стали реализация конституционных норм относительно культурного наследия, сохранения территориальной самобытности, внедрения различных социальных стандартов.

Законодательное закрепление статуса федеральной территории определено Федеральным законом «О федеральной территории «Сириус»Федеральный закон от 22.12.2020 № 437-ФЗ (ред. от 23.07.2023) «О федеральной территории «Сириус»// Собрание законодательства РФ. 28.12.2020. № 52 (Часть I). Ст. 8583 В современный период на территории государства - это единственная федеральная территория. Ее деятельность определена УставомУстав федеральной территории «Сириус» утвержден решением Совета федеральной территории «Сириус» 19.11.2021 № 1-3/16 . Порядок принятия Устава федеральной территории отличается от принятия исследуемых актов. Устав федеральной территории «Сириус» утвержден решением Совета федеральной территории «Сириус» 19 ноября 2021 г. № 1-3/16 и согласован с Правительством Российской Федерации. Его правовую основу составляет различный перечень вопросов, в том числе организации и функционирования федеральной территории, организации деятельности органов публичной власти, порядок их формирования, взаимодействия, правовую и материальную основу их деятельности, формы прямого волеизъявления населения и его участия в осуществлении публичной властиУстав федеральной территории «Сириус» утвержден решением Совета федеральной территории «Сириус» 19.11.2021 № 1-3/16.

Согласно п.1 ч.1 ст.1 Федеральная территория «Сириус» - публично-правовое образование, имеющее общегосударственное стратегическое значение и созданное в целях:

1) обеспечения комплексного устойчивого социально-экономического и инновационного развития территории. Органы публичной власти указанной территории проводят большую работу по развитию данного направления.

Принято постановление, определяющее оценку эффективности госпрограмм с учетом комплекса планируемых мероприятий (результатов), взаимоувязанных по целям, поставленным задачам и приоритетам. Постановление главы администрации федеральной территории «Сириус» от 30.12.2022 № 152-п «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ федеральной территории «Сириус»

В целях исполнения данных норм на федеральной территории создан инновационный научно-технологический центр «Сириус». Особенности осуществления деятельности на территории инновационного научно-технологического центра «Сириус» определяются в соответствии с Федеральным закономФедеральный закон от 29.07. 2017 № 216-ФЗ (ред. от 28.12.2022) «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ.31.07.2017. № 31 (Часть I). Ст. 4765 Официальный интернет-портал правовой информации и Законом о федеральной территории. Взаимодействие федеральной территории и субъектов РФ обусловлено проведением проекта «Дни регионов России». На территории «Сириуса» представлены выступления симфонических оркестров всех 89 субъектов РФ.

В федеральной территории приняты нормативные правовые акты, улучшающие правовое положение человека и гражданина, многодетных семейРешение Совета Федеральной территории «Сириус» от 14.03.2024 № 1-37/243 «Об установлении в 2024 году дополнительных мер социальной поддержки для семей, имеющих детей». Принятие Социального кодекса является доказательством проводимой политики Социальный кодекс федеральной территории «Сириус».

2)повышения инвестиционной привлекательности территории. Привлекательность федеральной территории обусловлена принятием нормативных правовых актов, определяющих порядок предоставления различных преференций. Например, 17 апреля 2024 года принято постановление главы администрации федеральной территории «Сириус» от 17.04.2024 № 47-п «Об утверждении порядков предоставления субсидий автономной некоммерческой организации «Культурный центр» на реализацию отдельных мероприятий государственной программы федеральной территории «Сириус» «Развитие культуры, искусства и культурно-туристской среды в федеральной территории «Сириус» Постановление главы администрации федеральной территории «Сириус» от 17.04.2024 № 47-п «Об утверждении порядков предоставления субсидий автономной некоммерческой организации «Культурный центр» на реализацию отдельных мероприятий государственной программы федеральной территории «Сириус» «Развитие культуры, искусства и культурно-туристской среды в федеральной территории «Сириус .В данном постановлении очень четко прослеживается эффективность норм Устава федеральной территории «Сириус». Цель предоставления субсидии состоит в обеспечении позиционировании указанной территории в рамках конгрессно-выставочных и других мероприятий. Федеральная территория стала центром проведения мероприятий различного масштаба и уровня.

3) необходимости сохранения и развития олимпийского спортивного, культурного и природного наследия. В федеральной территории действует

4) создания благоприятных условий для выявления, самореализации и развития талантов. Создан образовательный центр поддержки талантливой молодежи и других слоев населения.

5) реализации приоритетов научно-технологического развития Российской ФедерацииУстав федеральной территории «Сириус» утвержден решением Совета федеральной территории «Сириус» . В целях определения эффективности федеральной территории принята государственная программа федеральной территории «Сириус» «Развитие культуры, искусства и культурно- туристской среды в Федеральной территории «Сириус»

Федеральная территория образована на части субъекта Краснодарского края. Она расположена в Имеретинской долине на берегу Чёрного моря.

Следует обратить внимание на особенности применение законодательства Краснодарского края. Согласно ч.2 ст.4 Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты Краснодарского края действуют в федеральной территории «Сириус» только в сфере полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемых в федеральной территории «Сириус» органами государственной власти Краснодарского края, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом Федеральный закон от 22.12.2020 № 437-ФЗ (ред. от 23.07.2023) «О федеральной территории «Сириус»//Собрание законодательства РФ.28.12.2020. № 52 (Часть I). Ст. 8583. .http://pravo.gov.ru, 22.12.2020.,. Идеи приоритетов деятельности органов публичной власти на усиление конституционно -правового статуса личности характеризуют особенности их компетенции с учетом дополнительной федеральной финансовой помощи. Здесь необходимо не только рассматривать в субъектах РФ первичность конституций и уставов субъектов, а определять указанные нормы как производные начала их исполнения органами публичной власти и институтами гражданского общества.

В нынешний период исследуемые акты имеют важное стратегическое значение для развития государства в целом, не только для самого субъекта Федерации, но и еврорегионов, появляющихся в России.

К таким еврорегионам относятся «Донбасс», включающий, четыре субъекта Федерации: Донецкую и Луганскую Народные Республики, Ростовскую область. 29 октября 2010 года было подписано соглашение о создании еврорегиона «Донбасс». Единство поставленных целей заключалось в развитии территории еврорегиона, в том числе и в последствие, новых территорий Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики. Однако надо отметить, что с 2010 года на территории еврорегиона не было выделено главенствующего нормативного правового акта, определяющего верховенство по отношению к иным нормативным правовым актам. Конституции и уставы равнозначны между собой в таком правовом пространстве.

Становление и развитие гражданского общества, изменение социально-экономических, политических, культурно-духовных, информационных факторов, появление новых государственных перспектив, способствующих развитию концепции конституционного формирования актов нового типа- все это способствует определению места и роли конституций и уставов субъектов в системе источников конституционного права.

Современные реалии диктуют необходимость определения роли указанных нормативных правовых актов в правовой системе России. За прошедшие двадцать восемь лет действия последней российской Конституции появились новые термины «федеральный округ», «макрорегион», «регион», «агломерация».

Приоритеты конституциям и уставам, каких субъектов Федерации отданы на территории регионов в России? Эту проблематику раскрыл Ю. А. Тихомиров Тихомиров, Ю. А. Государственно-правовые основы ускоренного развития Дальнего Востока /Ю. А.Тихомиров// монография. М., Институт законодательства и сравнительного правоведения. 2018. 301 с..

Остается нерешенная проблема главенствующих актов в федеральных округах, на вновь созданных федеральных территориях, агломерациях.

Внесение поправок в Российскую конституцию не дало должного формата решения данного вопроса, механизм не представлен.

С целью внедрения в государственно-правовую практику предлагаем следующие варианты решения проблемы.

Во-первых, при образовании федеральной территории необходимо применение специализированного нормативного правового акта, закрепляющего территориальные специфические особенности, правовой статус органов публичной власти, применение цифрового управления, правовое положение человека и гражданина, систему здравоохранения, науки, образования, бюджетное регулирование.

Во - вторых рассматриваем черты, присущие исключительно федеральной территории с учетом сбалансированности федерального и регионального законодательства

С этой целью нужно внести изменения в Федеральный закон «О федеральных территориях»,

В целях прогрессивного развития с учетом волеизъявления населения на территориях субъектов РФ появляются агломерации - объединения территорий городских округов, поселений.

В отдельных субъектах РФ законодательно урегулирован правовой статус агломераций. К таким следует отнести Белгородскую, Воронежскую, Курскую, Ростовскую области и иные субъектыЗакон Белгородской области от01.03.2016 №58 (ред. от 31.08.2021) «О развитии агломераций в Белгородской области»//Вестник нормативных правовых актов Белгородской области" 01.03.2016, официальный интернет-портал правовой информации 31.08.202 Закон Воронежской области от 20.12.2018 № 168-ОЗ (ред. от 23.12.2019) «О Стратегии социально-экономического развития Воронежской области на период до 2035 года»// Информационная система «Портал Воронежской области в сети Интернет» 21.12.2018, Закон Курской области от 14.12.2020 №100-ЗКО (ред. от 0610.2023) «О Стратегии социально-экономического развития Курской области на период до 2030 года»// Официальный интернет-портал правовой информации . Перечень территорий, входящих в состав агломераций, расположенных на территории субъекта РФ утверждается высшим исполнительным органом государственной власти либо уполномоченным органом.

Однако в конституциях и уставах РФ отсутствуют понятия «федеральная территория», «агломерация».

Как представляется, в связи с принятием решения о необходимости наличия конституций и уставов на региональном уровне, следует выявить их правовую природу, законодательно определить их изменение на условиях равноправия субъектов Федерации. Полагаем, важной представляется теория конституционного развития конституций и уставов субъектов РФ. Одной из составных частей является порядок внесения изменений.

Эффективность Устава и нормативных правовых актов федеральной территории «Сириус» в комплексной формате с Уставом Краснодарского края дает возможность эффективной реализации государственных программ..

Насущной задачей эффективной организации деятельности единой системы публичной власти представляется создание агломераций с учетом этнического традиционного населения.

Прежде всего, необходимо определить субъекты Российской Федерации, на территории которых этнически традиционно проживает казачье население.

Многочисленными являются структуры Кубанского казачьего войска, проживающие на территории Краснодарского края, Адыгеи, Карачаево-Черкесской Республики. Второе место - за казаками казачьих обществ «Всевеликого войска донского», охватывающего Ростовскую, Волгоградскую, Астраханскую области и Республику Калмыкия. Замыкает тройку Центральный казачий округК его субъектам отнесены Краснодарский край, Волгоградская, Оренбургская область, Ростовская область, Свердловская область, Ставропольский край, Москва, Санкт-Петербург.

Многолетняя история государства показывает, что наибольшая этническая группа казаков территориально обосновалась в Ростовской области и близлежащих территориях.

Основываясь на данных о численности казачьего населения в субъектах Федерации, можно предложить следующую классификацию:

1)по территориальному устройству Воронежская, Ростовская области, Ставропольский край;

2) по численности казачьего населения

Наиболее крупными субъектами являются Ростовская, Волгоградская области, Краснодарский и Ставропольский края.

Тем не менее Терское войсковое казачье общество, включающее в себя территорию Ставропольского края и всех республик Северо-Кавказского -федерального округа, кроме Карачаево-Черкесской Республики, находится на пятом месте

3)субъекты Федерации, в которых отсутствуют этническое казачье население по данным переписи населения. К ним относятся Чеченская республика, четыре автономных округа.

При формировании научного представления об организации публичной власти в регионах традиционного проживания казачьего населения, необходимо, прежде всего, обратить внимание, на особенности подхода к анализу конституций и уставов субъектов РФ.

Поскольку невнимание в конституционно-правовой науке и государственно-правовой практике к проблематике конституций и уставов субъектов РФ приводит к фактическому отсутствию понимания населением ряда понятий, связанных с институтом публичной власти.

Конституции и уставы субъектов РФ регламентируют ряд институтов, в той или иной степени, способствующих организации публичной власти в регионах традиционного проживания. Вместе с тем основное содержание исследуемых нами нормативных правовых актов. в большей степени далеко от правового идеала, хотя очевидно, что в той или иной степени в конституции и уставы внесены правовые нормы, опосредствующие институт публичной власти.

Считаем, что анализ теоретических подходов к организации публичной власти в указанных регионах возможен только на основе конституций и уставов субъектов РФ.

Представляется обоснованным предложить классификацию исследуемых актов по следующим основаниям:

сфера народовластия;

процедура отзыва высшего должностного лица субъекта РФ;

процедура отзыва депутатов;

дистанционное электронное голосование.

Данная классификация будет способствовать в конституционно-правовой науке появлению новых теоретических подходов, а в практике - совершенствованию деятельности системы публичной власти.

Вместе с тем, это не означает полное слияние органов государственной власти с органами местного самоуправления.

Последние, не нарушая конституционные принципы, по прежнему не входят в систему органов государственной власти. Самостоятельность органов местного самоуправления конституционно закреплена и не подлежит изменению.

2. Особенности федеративного устройства Донецкой, Луганской республик, Запорожской и Херсонской областей и роль и значение конституций и уставов

11 мая 2014 года в Донецкой и Луганской народных республик прошли референдумы, регулирующие статус субъектов. Предпосылками для проведения референдума стало объявление суверенитета Донецкой и Луганской народными республиками. 7 апреля 2014 года провозглашена Донецкая народная республика, а 27 апреля 2014 года - Луганская народная республика. В период с 23 по 27 сентября 2022 года в Луганской и Донецкой народных республиках, Запорожской и Херсонской областях состоялись референдумы о вхождении в состав Российской Федерации.

Избиратели использовали активное избирательное право на участках, на дому, по месту службы. В новых территориях было принято решение о вхождении в состав России. В Луганской Народной Республике за вхождение в состав России проголосовали 21 сентября 2022 года/ Президент Российской Федерации В. В. Путин объявил, что Россия поддержит «решение о своем будущем, которое примет большинство жителей Донецкой и Луганской Народных республик, Запорожской и Херсонской областях» .

29 сентября 2022 года Президентом Российской Федерации был издан указ № 685 «О признании Запорожской области», признающий государственный суверенитет и независимость

30 сентября 2022 года в Москве были подписаны договоры о принятии в Россию Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области и образовании новых субъектов Российской Федерации. Впоследствии в Конституционном Суде Российской Федерации была дана правовая оценка договору между Российской Федерацией и Херсонской областью о принятии в Российскую Федерацию Херсонской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъектанастоящий договор признан соответствующим Конституции РФ Постановлением Конституционного Суда РФ от 2.10.2022 №39 П по делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного Договора между Российской Федерацией и Херсонской областью о принятии в Российскую Федерацию Херсонской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта//Собрание законодательства РФ. 10.10.2022. № 41. Ст. 7157 .

Изменение федеративного устройства Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 01.07.2020 № 11-ФКЗ Ст. 4398, от 4.10.2022 № 5-ФКЗ, от 4.10.2022 №6-ФКЗ, от 4.10.2022 №7-ФКЗ, от 4.10.2022 №8-ФКЗ,) // Собрание законодательства Российской Федерации. 01.07.2020. № 31, федеральными конституционным законом Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта»// Собрание законодательства РФ. 24.12.2001. № 52 (1 ч.). Ст. 4916 .Вхождение в состав Российской Федерации Донецкой Федеральный конституционный закон от 04.10.2022 №5-ФКЗ (ред. от 25.12.2023) «О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта- Донецкой Народной Республики»// Собрание законодательства РФ. 10.10.2022. № 41. Ст. 6930, Луганской Федеральный конституционный закон от 04.10.2022 №6-ФКЗ (ред. от 25.12.2023) «О принятии в Российскую Федерацию Луганской Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта- Луганской Народной Республики» Собрание законодательства РФ. 10.10.2022. № 41. Ст. 6931 республик, Запорожской Федеральный конституционный закон от 04.10.2022 №7-ФКЗ ФКЗ (ред. от 25.12.2023) О принятии в Российскую Федерацию Запорожской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта- Запорожской области»// Собрание законодательства РФ. 10.10.2022. № 41. Ст. 6932. Херсонской Федеральный конституционный закон от 04.10.2022 №8-ФКЗ ФКЗ (ред. от 25.12.2023) «О принятии в Российскую Федерацию Херсонской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта- Херсонской области»//Собрание законодательства РФ. 10.10.2022. № 41. Ст. 6933 областей урегулировано на федеральном уровне.4 октября 2022 года изданы федеральные конституционные законы о вхождении в состав Российской Федерации четырех новых субъектов Федеральный конституционный закон от 04.10.2022 № 5-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта- Донецкой Народной Республики»// Собрание законодательства РФ. 10.10.2022. № 41. Ст. 6930, Федеральный конституционный закон от 04.10.2022 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Луганской Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта- Луганской Народной Республики»// Собрание законодательства РФ. 10.10.2022. № 41. Ст. 6931, Федеральный конституционный закон от 04.10.2022 № 7-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Запорожской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта- Запорожской области» // Собрание законодательства РФ. 10.10.2022. № 41. Ст. 6932, Федеральный конституционный закон от 04.10.2022 № 8-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Херсонской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта- Херсонской области» //Собрание законодательства РФ. 10.10.2022. № 41. Ст. 6933

В конституционно- правовой науке конституции и уставы субъектов РФ теоретически важные нормативные правовые акты, способствующие разработке новых подходов, а в государственно-правовой практике - становлению и развитию субъектов РФ, образованию государственных органов и формированию конституционного (уставного) законодательства.

В Донецкой и Луганской Народных Республиках, Запорожской и Херсонской областях законодательными органами государственной власти субъекта были приняты конституции и уставы. К предпосылкам принятия исследуемых актов можно отнести :

вхождение в состав Российской Федерации и образование нового субъекта Федерации;

выполнение конституционных норм ч.2 ст.5 Конституции Российской Федерации, обязывающих субъект Федерации принять конституцию или устав и законодательство;

;законодательное регулирование равноправия субъекта Российской Федерации; публичный власть федеральный

административно -территориальное устройство;

образование системы органов публичной власти;

исторические традиции.

Конституции и уставы новых территорий, порой не всегда однородны по структуре, содержанию, а наиболее разнообразны по эффективности правового регулирования.

Общей идеей в исследуемых актах является законодательное закрепление равноправия субъектов Федерации. Данная норма отражена в первых главах конституций «Основы конституционного строя»

30 декабря 2022 года Народный Совет Донецкой Народной Республики принял конституцию Конституция Донецкой Народной Республики принята Постановлением Народного Совета 22.12.2022. В ее структуре преамбула и 10 глав, регулирующие 1) основы конституционного строя;2) защиту прав и свобод человека и гражданина; 3)государственное устройство Донецкой Народной Республики; 4)главу Донецкой Народной Республики; 5)Народный Совет Донецкой Народной Республики; 6) Правительство Донецкой Народной Республики; 7) судебную власть; 8) местное самоуправление; 9) принятие Конституции Донецкой Народной Республики и поправок к ней;10)переходные положения.

В этот же период была принята, аналогичная по структуре, Конституция Луганской Народной Республики Конституция Луганской Народной Республики (с изменениями от 29.05.2023№ 442-III), но разнообразная по содержанию.

Ст.43 указывает законодательную возможность установления дополнительных гарантий, не предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами. Дополнительные гарантии устанавливаются исключительно в целях обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина за счет средств не только республиканского бюджета, но и иных финансовых, материальных Ст.43 Конституции Луганской Народной Республики (с изменениями от 29.05.2023№ 442-III).

20 сентября 2023 г. Законодательным Собранием Запорожской области принят УставУстав Запорожской области от 20.09.2023 №1 В конституционно - правовой науке документ стал теоретически обоснованным, а в государственно-правовой практике важным и долгожданными. Принятие данного акта депутатами первого созыва высшего законодательного органа субъекта РФ. Устав Запорожской области состоит 9 из глав: 1)основы статуса Запорожской области 2)предметы ведения Запорожской области; 3)организация государственной власти Запорожской области; 4)Законодательное Собрание Запорожской области 5)губернатор Запорожской области 6) исполнительные органы Запорожской области; 7) иные государственные органы Запорожской области 8) правовые акты Запорожской области; 9) заключительные и переходные положения.

Устав Херсонской области состоит из 10 глав: 1) основы конституционно-правового статуса; 2)защита прав и свобод человека и гражданина; 3)административно-территориальное устройство, предметы ведения и символы Херсонской области; 4)губернатор Херсонской области; 5) Херсонская областная Дума; 6) Правительство Херсонской области; 7)судебная власть; 8)местное самоуправление; 9) принятие Устава Херсонской области и поправок к нему.Устав Херсонской области от 30.11.2023

Несмотря на то, что Запорожская и Херсонская области являются одинаковыми видами субъекта Российской Федерации. принятые органами государственной власти, уставы имеют многообразие правовых норм. Отметим, что различия начинаются с преамбулы. В преамбуле Запорожской области законодательно отмечено, что принятие устава основано на реализации решения о воссоединении с Россией на правах субъекта Российской Федерации, а также на Договоре между Российской Федерацией и Запорожской областью о принятии в Российскую Федерацию Запорожской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, а также на выражении воли и интересов жителей Запорожской области. Иной подход в Херсонской области. В преамбуле отмечено признание приоритета общечеловеческих ценностей и исходя из общепризнанных принципов международного права, стремление защитить и гарантировать равные права и свободы человека независимо от расы, цвета кожи, пола, языка и религии, национального или социального происхождения и политических убеждений, на основе выражения воли народа.

Глава 1 Устава Запорожской области «Основы статуса Запорожской области» и глава 1 Устава Херсонской области «Основы конституционно-правового статуса» несмотря на принадлежность закрепления статуса субъекта Федерации имеют различные правовые нормы.

В главе 1 «Основы статуса Запорожской области» отмечается распространение суверенитета Российской Федерации на всю территорию субъекта Федерации. В ч.3 ст.1 Устава статус Запорожской области может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Запорожской области в соответствии с федеральным конституционным законом. В ч1,.2-5 ст.2 Устава Запорожской области отмечены особенности территориального устройства, выражающиеся в следующем: провозглашение неотъемлемой частью территории, определение пределов территории с учетом границ указанного субъекта и разделением на административно -территориальные единицы, утверждение административно - политического центра, возможность изменения границ по взаимному согласию с другими субъектами.

В Уставе Херсонской области глава 1 закрепляет основы конституционно-правового статуса с учетом иного подхода. В ч.3 ст.1 территория является единой и неделимойЧ.3 ст.1 Устава Херсонской области от 30.11.2023 и составляет аналогично ч.1 ст.2 Устава Запорожской области неотъемлемую часть территории Российской Федерации.

Ст.3 Устава Запорожской области посвящена правовому положению личности.

В ней в отличие от Устава Херсонской области отмечено признание и гарантия всех коллективных и индивидуальных гражданских, политических, социальных, экономических и культурных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного праваСт.3Устава Запорожской области от 20.09.2023 №1.

В то же время в Конституции Российской Федерации не закреплена условная классификация прав и свобод человека и гражданина, закрепленная в уставе Запорожской области. Однако в конституционно-правовой науке она имеет место в правовом пространстве. Считаем, что предложенная классификация в уставе Запорожской области способствует выработке новых теоретических подходов, а в государственно -правовой практике определяет основные направления реализации прав и свобод человека и гражданина.

Иной подход с учетом деятельности органов государственной власти

В статье 4 Устава Херсонской области права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправленияСт.4Устава Херсонской области от 30.11.2023.

Эффективность правового регулирования отмечается в статье 5 Устава Херсонской области отмечает направленность социальной политики на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь, свободное развитие человека, народное благосостояние, доступность основных материальных и духовных благ.Ст.5Устава Херсонской области от 30.11.2023 Это проявляется и в ч.2 ст. 5 отмечается развитие системы социальных служб, установление гарантий социальной защитыЧ.2ст.5Устава Херсонской области от 30.11.2023.

Ч.3 ст. 3 устава Запорожской области вносит, по сути, обязанность осуществлять социально-экономическую и административную политику, направленную на повышение благосостояния и обеспечение достойной жизни всего населения Запорожской области Ч.3 ст. 3 Устава Запорожской области от 20.09.2023 №1. Региональный законодатель закрепляет обязанность создания условий для действенной беспрепятственной реализации основных прав и свобод человека и гражданина на территории области, не допуская дискриминации в зависимости от национальности, языка, религии, пола, общественного, имущественного или должностного положения, а также других обстоятельств, уточняет право обращения гражданина в государственные органы Запорожской области с просьбой о защите своих прав и свобод Ч.3 ст. 3 Устава Запорожской области от 20.09.2023 №1/. Тем не менее на федеральном уровне закреплено право на обращение в любой форме, но в Запорожской области отмечено выражение «просьба о помощи» Ч.5 ст. 3 Устава Запорожской области от 20.09.2023 №1.

Ч.1 ст. 4 Устава Запорожской области определяет народ как часть многонационального народа Российской Федерации Ч.1 ст. 4 Устава Запорожской области от 20.09.2023 №1//. Дается широкая оценка форм реализации посредством народной законодательной инициативы, участия в публичных слушаниях, общественных обсуждениях, опросах, а также в иных формах Ч.4 ст. 4 Устава Запорожской области от 20.09.2023 №1. В ч.4 ст. 3 Устава Херсонской области проблема рассматривается шире и отмечается недопустимость присвоения властных полномочий или захват власти и ответственность устанавливается федеральным закономЧ.4 ст.3Устава Херсонской области от 30.11.2023. В ч.5 ст.4 Устава Запорожской области предусмотрена не только ответственность органов государственной власти перед гражданами, но и подотчетность им, а также общественный контрольЧ.5ст.4 Устава Херсонской области от 30.11.2023.

Ст. 5 и ст. 6 Устава Запорожской области законодательно регулирует официальные символы и знаменательные и памятные даты Ст. 5, 6 Устава Запорожской области от 20.09.2023 №1. В отличие от иных субъектов Федерации в Херсонской области 30 сентября определен общеобластной праздник как день вхождения Запорожской области в состав России на правах субъекта Российской Федерации. Устав Херсонской области не содержит такой правовой нормы.

Ст. 73 Конституции Российской Федерации в части предметов ведения субъектов Российской Федерации с учетом ст.71, 72 составлена по остаточному принципу и позволяет законодательно урегулировать предметы ведения Запорожской области Ч.2 ст. 10 Устава Запорожской области от 20.09.2023 №1 В ведении Запорожской области находятся как общепринятые вопросы: 1) принятие и изменение Устава Запорожской области, законов Запорожской области, иных правовых актов Запорожской области, контроль за их соблюдением; 2) административно-территориальное устройство Запорожской области; 3) установление системы органов государственной власти Запорожской области и иных государственных органов Запорожской области в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации публичной власти в субъектах Российской Федерации, установленных федеральными законами; 4) государственная собственность Запорожской области и управление ею; 5) бюджет Запорожской области, областные налоги и сборы, областные фонды регионального развития, так и вопросы, свойственные тому или иному субъекту Федерации; 12) иные вопросы, не отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Например, 6) документы стратегического планирования Запорожской области; 7) государственные программы Запорожской области в сфере государственного, экономического, экологического, научно-технологического, социального, культурного и национального развития; 8) международные и внешнеэкономические связи Запорожской области; 9) отношения с другими субъектами Российской Федерации; 10) награды Запорожской области, почетные звания Запорожской области и иные знаки отличия Запорожской области; 11) официальные символы Запорожской области Ч.2 ст. 10 Устава Запорожской области от 20.09.2023 №1.

Иной подход к проблематике собственного правового регулирования установлен в статье 65Устава Херсонской области. Законом Херсонской области:1) утверждаются бюджет Херсонской области и отчет о его исполнении; 2) устанавливается порядок проведения выборов в Херсонскую областную Думу, порядок избрания Губернатора Херсонской области депутатами Херсонской областной Думы; 3) устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории Херсонской области в пределах полномочий, определенных федеральным законом; 4) устанавливается порядок назначения и проведения референдума Херсонской области; 5) утверждается порядок осуществления стратегического планирования в Херсонской области; 6) в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах устанавливаются, вводятся в действие (прекращают действие) налоги и сборы, определяются налоговые ставки (ставки сборов), порядок и сроки уплаты налогов и сборов, устанавливаются (отменяются) налоговые льготы (льготы по сборам) и (или) основания и порядок их применения; 7) утверждаются бюджет территориального государственного внебюджетного фонда Херсонской области и отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда Херсонской области; 8) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью Херсонской области, в том числе акциями (долями участия, паями) Херсонской области в уставных (складочных) капиталах организаций; 9) утверждаются заключение и расторжение договоров Херсонской области; 10) устанавливается административно-территориальное деление Херсонской области и порядок его изменения; 11) в пределах полномочий, определенных федеральным законом, могут наделяться отдельными государственными полномочиями Херсонской области органы местного самоуправления, образованные на территории Херсонской области; 12) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, настоящим Уставом и законами Херсонской области к ведению и полномочиям Херсонской областиСт.65 Устава Херсонской области от 30.11.2023.

В Уставе Запорожской области определены принципы деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти Ст. 12 Устава Запорожской области от 20.09.2023 №1 В основе основные начала 1) обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; 2) верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; 3) государственная и территориальная целостность Российской Федерации; 4) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; 5) единство системы публичной власти; 6) согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти на федеральном, региональном, муниципальном уровнях; 7) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; 8) разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти; 9) признание и гарантированность местного самоуправления, его самостоятельность в пределах своих полномочий и осуществление на всей территории Запорожской области; 10) самостоятельное осуществление органами публичной власти своих полномочий; 11) гарантии финансового обеспечения исполнения полномочий, которыми наделяются органы публичной власти в результате разграничения полномочий; 12) обеспечение гласности в деятельности органов публичной власти, в том числе посредством предоставления доступа к информации о деятельности органов публичной власти; 13) государственный контроль (надзор), парламентский контроль и общественный контроль за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц.

Система органов государственной власти Запорожской области представлена в следующем составе:

1) законодательный орган Запорожской области - Законодательное Собрание Запорожской области;

2) высшее должностное лицо Запорожской области - Губернатор Запорожской области;

3) высший исполнительный орган Запорожской области - Правительство Запорожской области;

4) министерства и иные органы исполнительной власти Запорожской области.

3. Государственными органами Запорожской области являются:

1) Избирательная комиссия Запорожской области;

2) территориальные избирательные комиссии Запорожской области;

3) Счетная палата Запорожской области;

4) Аппарат уполномоченных по защите прав в Запорожской области;

5) иные государственные органы, созданные в соответствии с федеральными законами и (или) законами Запорожской области Ч.2, 3 ст.14 Устава Запорожской области от 20.09.2023 №1

Ст. 16 Устава Запорожской области определяет порядок прохождения государственной гражданского службы и статус государственного гражданского служащего Ст.16 Устава Запорожской области от 20.09.2023 №1/. Особенностью Устава Запорожской области является провозглашение правового статуса уполномоченного по защите прав, избирательной комиссии, счетной палаты.

В статье 39 Устава Запорожской области является определение правового статуса уполномоченного по защите прав в Запорожской области Ст.39 Устава Запорожской области от 20.09.2023 №1.

Классифицируем уполномоченных по защите прав в Запорожской области:

по правам человека;

по правам ребенка;

по защите прав предпринимателей.

Указанные уполномоченные назначаются на должность и освобождаются от должности высшим законодательным органом государственной власти субъекта Федерации - Законодательным Собранием Запорожской области сроком на пять лет. Должность уполномоченного является государственной должностью. Компетенция уполномоченного составлена в целях обеспечения дополнительных гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина на территории Запорожской области.