Энергетическое законодательство Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Энергетическое законодательство Российской Федерации

1. Понятие, содержание и особенности энергетического законодательства

1. Энергетическое законодательство - это крупный интегрированный (межотраслевой) комплекс, один из элементов системы законодательства Российской Федерации, совокупность нормативных правовых актов различного уровня, регулирующих предпринимательские и иные отношения, возникающие в области организации и функционирования топливно-энергетического комплекса страны и нетопливной энергетики.

В нормативных актах энергетического законодательства закрепляются существенные особенности в правовых отношениях, которыми закон устанавливает правовой порядок в ТЭК, а именно: организационно-управленческую структуру; ведение предпринимательской деятельности (энергетического бизнеса); регулирование этой деятельности в условиях рыночной экономики, в том числе антимонопольное, ценовое, тарифное, техническое и др.; правовые основы международного энергетического сотрудничества и др.

Главная задача энергетического законодательства - правовое регулирование отношений в сфере энергетики в целях обеспечения потребностей населения и экономики страны в энергетических ресурсах, их рациональном использовании, а также в создании условий для равноправного хозяйствования организаций всех форм собственности в топливно-энергетическом комплексе, выполнения Российской Федерацией своих международных обязательств и охраны окружающей природной среды.

Энергетическое законодательство призвано создать правовую базу государственного регулирования отношений в этой важнейшей сфере экономики, экономико -правовые условия становления и развития рыночных отношений, энергетического бизнеса в целом.

Мы исходим из широкого понимания энергетического законодательства - как законодательства, регулирующего отношения по всей производственно-сбытовой предпринимательской цепочке энергетического бизнеса: от поиска и разведки, добычи (производства), транспортировки, хранения, переработки минеральных энергетических природных ресурсов и до реализации и потребления энергетических материалов и продуктов. Иными словами, отношений природопользования энергетическими природными ресурсами, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при социальной ответственности бизнеса. Сюда же включаются нормативные акты, посвященные правовому регулированию отношений по энергоэффективности и энергосбережению, стимулированию и использованию возобновляемых источников энергии (нетопливная энергетика). Законодательство, регулирующее отношения по государственному руководству в сфере энергетики, является важнейшей составляющей энергетического законодательства. Отдельный массив составляет законодательство в области использования атомной энергии, особенно правовые аспекты безопасности, как это сделано во многих индустриально развитых странах.

Особую актуальность данное направление приобретает в свете неоднократно высказываемых в научной литературе предложений о разработке и принятии (создании) обобщающего стержневого нормативного акта в виде закона об энергетике, а в перспективе - Энергетического кодекса*(783).

Комплексное научное исследование теории и практики, истории становления, состояния и перспектив развития, а также систематизации энергетического законодательства представляет собой отдельное, самостоятельное, фундаментальное научное правовое направление, требующее адекватного исследования. Оно должно включать научно-теоретическую разработку вопросов нормотворческой деятельности (законотворчество), качественную характеристику принятых нормативных правовых актов, анализ правоприменительной практики.

Немаловажное значение имеет систематизация законодательства как один из известных, активно применяемых на практике способов совершенствования содержания и формы действующего законодательства, повышения эффективности правового регулирования. Систематизация также способствует обеспечению удобства его использования в правоприменительной практике. При этом мы имеем в виду все известные ее формы, а именно инкорпорацию, консолидацию и кодификацию.

Определенным ориентиром при исследовании названных научно-практических правовых проблем могут служить достижения ученых в области предпринимательского права*(784), экологического права*(785), гражданского процессуального права*(786) и других отраслей российской системы права.

Изучение опыта рабочих групп по созданию и совершенствованию кодифицированных нормативных актов, в том числе Гражданского кодекса РФ*(787), проектов Хозяйственного (предпринимательского) кодекса СССР*(788), проекта Экологического кодекса России *(789), Экологического кодекса Республики Татарстан, единственного субъекта Российской Федерации, в котором он принят и успешно применяется*(790), проекта Предпринимательского кодекса Республики Казахстан*(791), также способствует совершенствованию научно-практического исследования законодательства в энергетической сфере и перспектив его развития. Анализ материалов, связанных с разработкой и принятием законов и иных нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, содержание самих законов, а также осуществление контроля за их исполнением, способствует повышению качества и эффективности аналогичной работы в области энергетического законодательства.

К примеру, экологическое законодательство находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Статьями 73 и 76 Конституции РФ предусмотрена реализация субъектами Федерации полномочий в области охраны окружающей среды. Правотворчество субъектов Федерации направлено на принятие законов и иных нормативных правовых актов в соответствии с федеральными законами и отведенной в них компетенцией субъектов Федерации. Так, на основании Федерального закона "Об охране окружающей среды" большинство субъектов урегулировали охрану окружающей среды в своем регионе. К числу таких законодательных актов следует отнести:

- Закон Республики Татарстан от 15 января 2009 г. N 5-ЗРТ "Экологический кодекс Республики Татарстан";

- Закон от 11 марта 2003 г. N 316^C "Об охране окружающей среды в Ростовской области";

- Закон от 28 июля 2006 г. N 82-ЗСО "Об охране окружающей среды в Саратовской области";

- Закон от 20 марта 2006 г. N 12-ОЗ "Об охране окружающей среды на территории Свердловской области";

- Закон от 10 ноября 2005 г. N 89-ОЗ "Об охране окружающей среды в Амурской области";

- Закон от 31 декабря 2003 г. N 657-КЗ "Об охране окружающей среды на территории Краснодарского края".

Обширное поле деятельности в области экологического законодательства субъектов федерации представляет собой конкретизацию размежевания (разграничения) компетенции региональных и муниципальных органов по охране различных природных объектов, организации экологической экспертизы, норм об экологическом контроле. Это, в частности, Закон Республики Башкортостан от 24 мая 2000 г. N 73-з "Об экологическом мониторинге", Закон от 6 мая 1998 г. N 29-ЗС "О защите растений в Алтайском крае", Закон от 14 мая 2001 г. N 360-КЗ "Об охране зеленого фонда городских и сельских поселений Краснодарского края", Закон от 26 декабря 2005 г. N 712-109 "О городском экологическом контроле в Санкт-Петербурге и административной ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды" и др.*(792)

Интересен в этом плане опыт зарубежных стран и международных организаций по разработке, принятию и применению обобщающих нормативных актов в области энергетического законодательства. Так, в Республике Азербайджан принят Закон от 24 ноября 1998 г. N 541-IQ "Об энергетике"*(793). В нем закреплены общие правовые основы государственного регулирования нефтяной, газовой и электроэнергетической отраслей. Под деятельностью в области энергетики данный Закон подразумевает разведку, разработку, добычу, производство, обработку, хранение, транспортировку, распределение и использование энергетических материалов и продуктов (энергетических ресурсов). В Законе определяется государственная энергетическая политика; исключительные права и контроль в области энергетики; обязанности по рациональному использованию энергии, охране окружающей среды; вводится система энергетических договоров; определяются права на недвижимое имущество. Следует еще назвать и Закон от 30 мая 1996 г. N 94-IQ "Об использовании энергетических ресурсов" *(794). Этот Закон определяет основы государственного регулирования в области энергетических ресурсов, предусматривает экономические и финансовые механизмы их использования, а также регулирует отношения, связанные с производством и использованием энергетических ресурсов (энергия нефти, нефтепродукты, газ и т.п.), осуществлением научно-исследовательских и проектно-конструкторских разработок и др.

Подобные акты приняты вив других странах - США, ФРГ, Франции и Швеции.

Во Франции в мае 2011 г. был принят Энергетический кодекс *(795).

2. Переход российской экономики на рыночные рельсы развития на определенной стадии не мог не распространиться и на энергетику, одну из самых консервативных (с точки зрения рыночных принципов хозяйствования) отраслей российской экономики.

"Энергетическая сфера - сложная для регулирования, потому что там нет нормальной конкуренции. Там сложные переплетения интересов, вообще ничего общего с конкуренцией не имеющих, - отмечает научный руководитель Высшей школы экономики Е. Ясин. - Путин делает вид, что расстроен, что там не конкурируют, а занимаются тем, чтобы вытащить побольше денег из потребителей. Я бы направил усилия, прежде всего на то, чтобы усилить там конкуренцию, а не карать людей, которые взяли то, что плохо лежит. Нужно делать так, чтобы не лежало плохо" *(796). Для этого, на наш взгляд, и должны работать рыночные условия и механизмы функционирования энергетической отрасли. А чтобы они заработали, государство приняло целый ряд нормативных актов, как раз создающих и определяющих на законодательном и подзаконном уровне эти условия и механизмы. Ибо всем известно, что хорошо поставленное и правильно отлаженное государственное регулирование есть непременное условие нормального функционирования рыночной экономики.

Анализируя историю (процессы) становления, современное состояние и перспективы развития нормативно-правовой базы топливно-энергетического комплекса и не топливной энергетики России, мы можем констатировать, что в правовой системе страны наблюдается формирование и стремительная динамика относительно самостоятельного, комплексного, интегрированного правового массива законодательства - законодательства энергетического. Оно выделяется в связи со спецификой (сферой) предмета правового регулирования, его социально - экономической значимостью и достаточным количеством нормативных правовых актов, составляющих его содержание *(797).

Существующие нормативные акты энергетического законодательства составляют юридическую основу для формирования одноименной отрасли.

На сегодняшний день в Российской Федерации только федеральных законов, специально регулирующих отношения в различных отраслях ТЭК, принято несколько десятков. Еще больше - проектов законов и иных нормативных правовых актов, посвященных ТЭК, находятся на разных стадиях разработки. Всего же по данным различных информационно-справочных правовых систем прямое и непосредственное отношение к ТЭК имеют положения нескольких тысяч нормативных правовых актов различного уровня. Из них более сотни федеральных законов. Есть солидный массив нормативных правовых актов энергетического законодательства практически во всех субъектах Российской Федерации. Значительное количество международных договоров и соглашений как двухсторонних, так и многосторонних, в которых участвует Российская Федерация, посвящено правовому регулированию международных энергетических отношений.

Особую группу в этой сфере занимают акты международных организаций как регионального, так и универсального характера.

Как правильно отмечает О.А. Городов: "Энергетическое законодательство представляет собой совокупность законов, иных нормативных правовых актов, с помощью и посредством которых государство устанавливает, изменяет, либо прекращает действие правовых актов в сфере энергетики. Энергетическое законодательство выступает главенствующей формой закрепления норм энергетического права и является важнейшим правообразующим фактором. Энергетическое законодательство, следуя приоритетам и главенствующим направлениям государственной политики в сфере энергетики, призвано закреплять особенности организации экономических отношений в этой сфере.

Систему энергетического законодательства образуют различные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты, посвященные прямому или опосредованному регулированию отношений, складывающихся в специальных отраслях энергетики: электроэнергетике, теплоэнергетике, газовой промышленности, угольной промышленности, нефтяной промышленности, энергосбережении" *(798). Именно в законах как нормативных актах высшей юридической силы (после Конституции Российской Федерации) реализуются принципы энергетического законодательства и права.

Значительный массив энергетического законодательства составляют Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Федерации.

Но говорить о том, что стадия формирования энергетического законодательства Российской Федерации завершена, на наш взгляд, преждевременно. Об этом свидетельствуют положения программных документов развития энергетики, посвященные нормативно-правовому обеспечению этой сферы, их реализация *(799), планы законопроектных работ Государственной Думы, Правительства, Министерства энергетики Российской Федерации.

Вместе с тем не замечать имеющиеся достижения в этой сфере, значит, грешить против истины. Однако эффективность правового регулирования отношений в сфере энергетики по целому ряду направлений продолжает оставаться не на должном уровне. Примером этого является состояние дел с энергетической эффективностью и энергосбережением, охраной окружающей среды в сфере функционирования предприятий топливно-энергетического комплекса Российской Федерации, истощением минеральных природных энергетических ресурсов и т.д.

И дело здесь не только в неурегулировании нормативными актами соответствующих отношений в сфере ТЭК. Как показывает практика, рост числа актов в энергетическом законодательстве не всегда способен положительно влиять на ситуацию. Более того, он иногда приводит к усилению несогласованности между нормативными правовыми актами, а иногда и прямому противоречию, конкуренции норм действующих законов и иных нормативных правовых актов, появлению актов, с неоправданно узким предметом правового регулирования.

В то же время мы хорошо осознаем тот факт, что на определенном этапе развития законодательства в любой правовой системе увеличение количества законов и иных нормативных правовых актов приводит к необходимости его систематизации. Не является исключением в этом плане и законодательство энергетическое.

Выделение (наличие) в системе российского законодательства в качестве одной из его отраслей, отрасли, которая регулирует отношения в сфере энергетики, и отсюда, получившей свое название - энергетическая, на сегодняшний день является общепризнанным фактом. Об этом пишут видные российские ученые -правоведы, В.Ф. Яковлев, В.П. Мозолин, B.C. Белых, В.Ф. Попондопуло и др., обратившие свой научный взор на правовое регулирование энергетических отношений. Однако имеются не менее видные ученые-правоведы, которые с определенным, мягко скажем, удивлением относятся к выделению энергетического и некоторых других комплексных отраслей права (В.А. Белов*(800), Е.А. Суханов*(801) и др.).

В то же время B.C. Белых, на наш взгляд, правильно отмечает: "Трудно найти ученых, даже ортодоксов, кто бы отрицал комплексный характер энергетического законодательства. В нем гармонично сочетаются нормы частного и публичного права. Соответствующие отношения регулируются нормами конституционного, административного, гражданского, предпринимательского, финансового, налогового, уголовного, судебного права" *(802).

Разделяя энергетическое право и энергетическое законодательство как самостоятельные, отдельные срезы правовой системы, В.Ф. Попондопуло, в частности, замечает, что "энергетическое законодательство... можно определить как совокупность нормативных актов, регулирующих деятельность в сфере энергетики, т.е. как энергетические отношения (предмет энергетического права. - П.Л.), так и отношения по публичной организации деятельности в сфере энергетики" (публичные отрасли. - П.Л.)*(803). И далее, признавая существование комплексных правовых образований, автор констатирует (утверждает): "Законодательство, регулирующее деятельность в сфере энергетики, не может не носить комплексного характера, так как деятельность в сфере энергетики (как, впрочем, на наш взгляд, и любая иная предпринимательская деятельность. - П.Л.) порождает не только горизонтальные (гражданско-правовые), но и вертикальные (административно-правовые) отношения, связанные, например, с установлением контроля за соблюдением специальных требований к энергетическим организациям, антимонопольным, тарифным, техническим регулированием в этой сфере и т.д.

Таким образом, нормативные правовые акты, в которых выражены особенности правового регулирования отношений, возникающих между энергетическими компаниями или с их участием в связи с осуществлением ими деятельности в сфере энергетики, составляют энергетическое законодательство. Иначе говоря, энергетическое законодательство - это совокупность нормативных актов, содержащих нормы разных отраслей права (частного и публичного), регулирующих деятельность в сфере энергетики, как в части ее осуществления, так и публичной организации" *(804).

Об этом же красноречиво пишут В.П. Мозолин, В.Ф. Яковлев и др. Так, В.Ф. Яковлев, называя эти отношения, отношениями частнопубличного характера, задает себе вопросы: "Это что, публичное право? Или это частное право?" И отвечает: "Да и то и другое" *(805).

Характеризуя состояние научной разработки понятий энергетического права и энергетического законодательства, следует отметить, что в юридической литературе пока не сложилось (по мнению автора. - П.Л.) четкого представления о том, что же такое энергетическое право и энергетическое законодательство" *(806). Тем не менее само название статьи В.Ф. Попондопуло "Энергетическое право и энергетическое законодательство: общая характеристика, тенденции развития" свидетельствует о том, что энергетическое право - это реальность. А развитие науки энергетического права, энергетического законодательства - это постоянный процесс. Как отмечает В.Ф. Попондопуло, "бурный интерес к теме объясняется рядом причин, важнейшая из которых бурное развитие энергетической отрасли в России, которую некоторые эксперты определяют как энергетическую державу ("сверхдержаву". - П.Л.) мира"*(807).

Энергетическое законодательство, которое строится в соответствии с практическими интересами, учитывает объективно существующие связи между энергетическими отношениями (частными отношениями) и отношениями по публичной организации деятельности в сфере энергетики (публичные отношения) и комплексно регулирует их, т.е. энергетическое законодательство регулирует всю сферу энергетики. Именно в этом предназначение законодателя и служебная роль принимаемых им нормативных правовых актов. Учитывая эти замечания, следует еще раз отметить, что не следует смешивать понятия отрасли права и отрасли законодательства, критерии их выделения*(808).

Соглашаясь в принципе с авторитетным мнением видного ученого, тем не менее заметим, что мы придерживаемся в своих научных теоретических воззрениях принципа, согласно которому истинно то, что соответствует практической полезности действия. С этих позиций не надо забывать о том, что система права - это результат научного творчества, идеи и соображения, выводы ученых -юристов. Научные достижения, полученные исходя из творческого исследования, толкования действующего законодательства, а не нормотворческая деятельность. Это результат доктринального научного исследования. Следовательно, эта категория носит объективно-субъективный характер *(809). В связи с этим, на наш взгляд, недопустимо противопоставление отраслей права и отраслей законодательства. Говоря об объективном характере отраслей права, В.К. Андреев отмечает, что все это в высшей степени условно, потому что право не может существовать без законодательства*(810), поэтому и происходят процессы выравнивания отраслей права и отраслей законодательства.

У нас очень много внимания уделяется обоснованию отличий, присущих традиционным (общепринятым) отраслям права, выделяемым, главным образом, по методам правового регулирования. Это можно только приветствовать. Но, с нашей точки зрения, нахождение оптимальных решений (происходит) наблюдается также и на стыке, во взаимодействии публично-правового и частноправового регулирования - этих двух совершенно самостоятельных методов, дающих при взаимодействии новое качество регулирования, отличное от чисто публичного и чисто частного (и не только в теории). Этому направлению в настоящее время, к сожалению, уделяется значительно меньше внимания.

Европейское энергетическое законодательство также включает различные источники права ЕС. Это учредительные акты (основополагающие договоры), судебная практика Суда ЕС и т.д. Стоит отметить сообщения (Communications) Еврокомиссии, которые, несмотря на то что не имеют обязательной (принудительной) силы, играют важную роль в европейском энергетическом праве. Большая часть нормативного материала по энергетике содержится в законодательных актах ЕС - директивах и регламентах, которые являются основными источниками европейского энергетического права. Стоит упомянуть инструменты международного права, которые также имеют значение для европейского энергетического права в той мере, в которой они имеют значение для внешнеполитической деятельности Союза (участие ЕС в энергетических проектах с третьими странами - не государствами-членами ЕС). В Европейском Союзе так же, как и в национальных правовых системах, определенную сложность в идентификации энергетического права как отрасли права ЕС представляет его выделение на фоне других отраслей права ЕС, с которыми оно непосредственно имеет связь: экологическое право ЕС; нормы, регулирующие правила внутреннего рынка ЕС; транспортное право; нормы, касающиеся защиты прав потребителей; антимонопольное регулирование; законодательство о конкуренции и т.д. Среди множества правовых актов ЕС, в первую очередь законодательных, существуют акты, не относящиеся напрямую к энергетическому праву, но все же, касающиеся его в большей или меньшей степени. Более того, принимая во внимание, что политика ЕС в сфере энергетики преследует множество политических целей, которые нередко противоречат друг другу и реализуются в рамках других отраслей законодательства, идентифицировать нормы права, относящиеся исключительно к энергетическому праву, довольно сложно. Тем не менее ориентиром отнесения тех либо иных актов к энергетическому законодательству в Европейском Союзе может служить ст. 194 Договора о функционировании Европейского Союза (ДФЕС). В ней содержится список целей, на которые направлена политика Союза в сфере энергетики. В связи с этим любой нормативный акт ЕС, будь то директива или регламент, будет относиться к сфере энергетического права в том случае, если он принят на основании ст. 194 ДФЕС. Это должно, на наш взгляд, облегчить понимание того, относится ли тот или иной акт ЕС к сфере энергетической политики и права ЕС*(811).

Энергетическое право ЕС (как, впрочем, и энергетическое право стран его членов) носит комплексный характер *(812). Ибо политика в сфере энергетики, о которой идет речь в ст. 194 ДФЕС, направлена на достижение нескольких независимых друг от друга целей, которые также частично реализуются в рамках других видов политики ЕС. Основными из этих целей учредительная власть ЕС считает: конкурентоспособность, устойчивость и безопасность, что уже само по себе свидетельствует о том, что реализация энергетической политики зависит от других видов политики ЕС и в первую очередь от политики в сфере экологии. Например, в энергетическом праве к так называемым грязным источникам энергии, в первую очередь ископаемым энергоресурсам, подход будет совсем иным, чем к возобновляемым источникам энергии*(813).

3. История. Первым правовым актом, изданным органом государственной власти в России до 1917 г., который касался использования энергии*(814), это была, естественно, электрическая энергия являлись "Временные правила канализации электрического тока большой силы и устройства проводов и прочих приспособлений для электрического освещения", подписанные 12 августа 1885 г. товарищем (т.е. заместителем) Министра внутренних дел, впоследствии министра и председателя кабинета министров И.Н. Дурново*(815). Инициатива и основная работа по составлению этого акта, равно как и почти всех последующих в области электроэнергетики в России до 1917 г. была связана с VI (электротехническим) отделом Императорского Русского технического общества (ИРТО). Электротехнический отдел ИРТО был образован в 1880 г. и объединял ведущих русских ученых, изобретателей и инженеров, занимавшихся вопросами изучения природы электричества и его производства и применения в различных сферах жизнедеятельности общества. Отдел сразу организовал издание высококачественного научного журнала "Электричество", а с 1899 г. проводил Всероссийские электротехнические съезды.

Временные правила 1885 г. носили исключительно технический характер и совсем не затрагивали гражданско-правовые отношения, связанные с производством и коммерческим оборотом электричества.

Электротехнический отдел ИРТО продолжал работу по совершенствованию правил электротехнической безопасности и 2 января 1891 г. Совет ИРТО утвердил выработанные отделом "Временные правила относительно мер предосторожности при устройстве и пользовании электрическим освещением" *(816). Правила 1891 г., не будучи утверждены каким-либо правительственным органом или должностным лицом, носили рекомендательный характер, однако это не умаляет их значения, поскольку в безопасном использовании электричества заинтересован любой, кто имеет хоть какое-то обращение с ним, и для принятия мер предосторожности не требуется какого-либо закона или административного предписания. Схожая ситуация наблюдалась, например, в США. Там главным руководством для содержателя электрических установок служили правила, выработанные не государственной властью, а техническими и страховыми обществами.

Временные правила 1891 г. от Временных правил 1885 г. отличаются большей систематичностью, четкостью формулировок и главное - наличием определений ключевых понятий. Так, электростанция (электромашинное помещение) определялась как всякое помещение, "в котором получаются электрические токи для общественного и частного пользования".

VI Всероссийский электротехнический съезд (1910-1911) утвердил Правила и нормы для электротехнических сооружений сильных токов низкого и высокого напряжения *(817).

В советский период в качестве общей закономерности законодательного подхода являлось регулирование отношений по снабжению электрической энергией подзаконными нормативными актами, чаще ведомственными *(818). Правоотношения между товариществами по электроснабжению как энергоснабжающими организациями и потребителями энергии не сразу строились на основании договора. Однако последующие нормативные акты содержали правило обязательного заключения договора организацией, отпускающей электрическую энергию, с каждым потребителем.

Основные особенности правового регулирования отношений по снабжению электрической энергией в советский период состояли в том, что: 1) процедура заключения договора снабжения электрической энергией была детально регламентирована; 2) предписывалось выполнение значительного количества технических требований не только для потребителя, но и для энергоснабжающей организации; 3) энергоснабжающая организация наделялась наряду с функциями снабжения функцией контроля; 4) предусматривалось прекращение подачи энергии энергоснабжающей организацией по 10 основаниям, а по трем основаниям - ограничение подачи энергии *(819).

И вместе с тем так сложилось исторически, что договор на снабжение электрической энергией не получил законодательного закрепления ни в Основах гражданского законодательства 1961 г., ни в Гражданском кодексе РСФСР 1964 г.

Впервые на уровне закона правила энергоснабжения были установлены в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. *(820) В них рассматриваемый договор определялся как договор о снабжении энергетическими и другими ресурсами через присоединенную сеть (ст. 84)*(821). Но затем в ГК РФ 1994 г., в особенной части в 1995 г. в гл. 30 "Купля-продажа" в § 6 "Энергоснабжение" в ст. 539 был определен (помещен) договор энергоснабжения. Почему? Потому что предметом данного договора, согласно его формулировке, все - таки являются не энергоресурсы, а энергия с ее отличительными качественными и количественными характеристиками * (822).

Современный период: 1993 - настоящее время. Формирование долгосрочной государственной экономической политики, в том числе в сфере энергетики, началось с первых шагов новой России как самостоятельного государства, что было законодательно закреплено на самом высоком правовом уровне.

В Конституции РФ 1993 г. установлено, что "В ведении Российской Федерации находятся... федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы..." (п. "и" ст. 71).

В развитие конституционных положений государственная энергетическая политика новой России закрепляется на законодательном и ином нормативно-правовом уровне*(823).

Особое место занимают программные документы, посвященные стратегическому развитию каждой отдельной из подотраслей ТЭК и всего комплекса.

В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 1995 г. N 472 "Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно - энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года" *(824) было установлено: "В целях устойчивого обеспечения Российской Федерации энергоносителями, создания условий стабильного и эффективного развития топливно-энергетического комплекса, проведения согласованной энергетической политики на федеральном и региональном уровнях, повышения эффективности добычи (производства), преобразования, транспортировки, распределения и использования топливно-энергетических ресурсов необходима разработка федеральной энергетической политики".

В Указе Президента прямо зафиксировано, что "Энергетическая политика Российской Федерации реализуется на федеральном и региональном уровнях на основе Конституции Российской Федерации, законодательных и иных нормативных актов и предусматривает:

- правовое регулирование отношений в сфере топливо - и энергообеспечения. Реализацией этого положения "Основных направлений..." является разработка и принятие системы взаимоувязанных нормативных правовых и иных актов, определяющих особенности предпринимательской деятельности в ТЭК;

- регулирование на федеральном и региональном уровнях цен (тарифов) на энергоресурсы в порядке, определенном законодательными и иными нормативными правовыми актами*(825). До недавнего времени основным законом в этой области был Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", который утратил силу. В настоящее время отношения, связанные с определенным регулированием цен, подпадают под действие закона "Об электроэнергетике";

- формирование экономических и иных условий для возникновения энергетических рынков и создание конкурентной среды в сфере производства и потребления энергоносителей*(826). Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июля 1996 г. N 793 "О федеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии (мощности)", хотя и утратило силу, но представляет особый интерес в цепочке нормативных актов, создающих условия конкурентной среды в электроэнергетике. Опыт применения названного постановления был бесценен в плане разработки и принятия последующих нормативных актов, создающих ныне функционирующую правовую структуру оптовых рынков электрической энергии. В настоящее время основным законом в этой области является Закон РФ "Об организованных торгах" *(827);

- обеспечение энергетической безопасности. Показатели, характеризующие степень энергетической безопасности страны, должны быть предусмотрены в законах, создающих нормативно-правовую базу функционирования энергетики и обеспечивающих эффективное государственное регулирование деятельности предприятий ТЭК. Отрадно отметить, что в Законе РФ "О безопасности" *(828), в Стратегии национальной безопасности до 2020, утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537*(829), в Доктрине энергетической безопасности и др., названные вопросы нашли отображение.

О необходимости совершенствования законодательства в сфере обеспечения энергетической безопасности, безопасности опасных производственных объектов, неоднократно отмечалось на заседаниях Комиссии при Президенте РФ по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности* (830).

Федеральным законом от 21 июля 2011 г. N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" *(831) были установлены организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов топливно - энергетического комплекса в Российской Федерации в целях предотвращения незаконного вмешательства, определены полномочия органов государственной власти, права и обязанности лиц, владеющих объектами топливно-энергетического комплекса.

Во исполнение данного Закона в течение 2011-2012 гг. были приняты следующие подзаконные акты: Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2011 г. N 1107 "О порядке формирования и ведения реестра объектов топливно-энергетического комплекса"*(832); Постановление Правительства РФ от 5 мая 2012 г. N 459 "Об утверждении Положения об исходных данных для проведения категорирования объекта топливно-энергетического комплекса, порядке его проведения и критериях категорирования" *(833); Постановление Правительства РФ от 5 мая 2012 г. N 460 "Об утверждении Правил актуализации паспорта безопасности объекта топливно - энергетического комплекса" *(834), Приказ Министерства энергетики РФ от 13 декабря 2011 г. N 587 "Об утверждении перечня работ, непосредственно связанных с обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" *(83 5) и др.

Правовой анализ вышеуказанных нормативных правовых актов показывает, что для сферы правового регулирования энергетической безопасности характерна явно выраженная тенденция к унификации законодательства.

Согласно ст. 1 ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса" данный Закон не распространяется лишь на объекты атомной энергетики. А к объектам топливно-энергетического комплекса в соответствии с п. 9 ст. 2 данного Закона отнесены объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения.

Принятым законом установлен особый правовой режим объектов топливно - энергетического комплекса, введены дополнительные требования к лицам, владеющим на праве собственности или ином законном праве объектами топливноэнергетического комплекса.

В зависимости от отнесения объекта топливно -энергетического комплекса к той или иной категории опасности устанавливаются дифференцированные требования обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса.

В качестве собственника или законного владельца объекта топливно-энергетического комплекса, который отнесен к объектам высокой категории опасности, может выступать только юридическое лицо, зарегистрированное на территории Российской Федерации. Установлены также ограничения для субъектов топливно - энергетического комплекса, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса, отнесенные к объектам высокой категории опасности, в отношении распоряжения данными объектами и их частями. Предусмотрена обязанность субъектов топливно-энергетического комплекса составлять паспорта безопасности объектов топливно-энергетического комплекса.

В соответствии с данным Законом разграничены полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения безопасности объектов топливно - энергетического комплекса.

Следующим важнейшим направлением энергетического законодательства, динамичное развитие, является законодательство в сфере промышленной безопасности опасных производственных объектов. С момента принятия Энергетической стратегии России на период до 2030 года в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" *(836) было внесено 14 изменений.

В соответствии с принятыми изменениями расширен понятийный аппарат указанного закона, закреплены новые требования, касающиеся эксплуатации опасных производственных объектов.

Нельзя не обратить внимания и на то, что во исполнение требований данного Закона на опасных производственных объектах и гидротехнических сооружениях введен режим постоянного государственного надзора*(837).

Помимо активного совершенствования законодательства, имеющего общий характер для всех отраслей энергетики, следует отметить и динамичное развитие специального законодательства, регулирующего отношения в отдельных отраслях энергетики. С момента принятия Энергетической стратегии России на период до 2030 года в Федеральном законе от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" было внесено 18 изменений.

Данные изменения касаются различных правовых аспектов. Следует отметить расширение полномочий государственных органов в области государственного регулирования и контроля в сфере электроэнергетики, в том числе в области государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике на основе долгосрочных параметров *(838).

Так, с 1 апреля 2013 г. вступили в силу дополнения в Федеральный закон "Об электроэнергетике", касающиеся расширения полномочий Правительства РФ в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике*(839). Согласно абз. 40 п. 1 ст. 21 ФЗ "Об электроэнергетике" к полномочиям Правительства РФ отнесено установление порядка расчета размера возмещения субъектам электроэнергетики, осуществляющим регулируемые виды деятельности в сфере электроэнергетики, недополученных доходов, относящихся к осуществлению ими регулируемых видов деятельности, за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в связи с принятием уполномоченными органами следующих решений:

(1) об изменении установленных долгосрочных тарифов и (или) необходимой валовой выручки субъекта электроэнергетики, осуществляющего регулируемые виды деятельности, которая определена в соответствии с основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности такого субъекта электроэнергетики;

(2) об изменении долгосрочных параметров регулирования деятельности субъекта электроэнергетики, осуществляющего регулируемые виды деятельности;

(3) об установлении долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности субъекта электроэнергетики, осуществляющего регулируемые виды деятельности, отличных от долгосрочных параметров регулирования деятельности такого субъекта электроэнергетики, установленных органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов или согласованных им в соответствии с законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях. Расширены полномочия по государственному регулированию и контролю в электроэнергетике органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данным государственным органам предоставлено полномочие по осуществлению мониторинга показателей технико-экономического состояния объектов электроэнергетики, в том числе показателей физического износа и энергетической эффективности объектов электросетевого хозяйства.

Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. N 382-ФЗ "О государственной информационной системе топливно -энергетического комплекса" *(840) (ГИС ТЭК) вступил в силу 1 января 2012 г. В Законе созданы правовые и организационные основы предоставления информации для ГИС ТЭК, формирования, эксплуатации и совершенствования этой системы, обеспечения заинтересованных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан достоверной информацией о функционировании ТЭК.

Отдельные статьи Закона регламентируют вопросы структуры, порядка и особенностей эксплуатации ГИС ТЭК, функций оператора и администратора данной системы (ее сегмента), особенностей межведомственного информационного взаимодействия, состава пользователей ГИС ТЭК, формирования государственных информационных ресурсов ТЭК, обеспечения доступа к информационным ресурсам и распоряжения ими, защиты информации и контроля за использованием ГИС ТЭК. Данный Закон направлен на повышение эффективности реализации государственных функций в сфере ТЭК и смежных отраслях экономики на основе использования государственной информационной системы ТЭК. Такой подход предполагает комплексное информационно-аналитическое обеспечение и совершенствование системы межведомственного информационного взаимодействия в сфере ТЭК на основе использования информационных технологий и технических средств, обеспечивающих автоматизированную обработку информационных ресурсов. Благодаря Закону сформировано целостное представление о состоянии и прогнозе развития ТЭК, что во многом способствует оперативному и стратегическому планированию развития отрасли, а также энергоэффективному и энергобезопасному развитию экономики России. Документ вводит правовые положения, гарантирующие обязательное предоставление информации организациями ТЭК, государственными органами для формирования ГИС ТЭК с использованием информационно - телекоммуникационных сетей и методов электронного документооборота.

Умная энергетика. В Российской Федерации в настоящее время продолжается активное внедрение новейших электронных, информационных, телекоммуникационных, вычислительных технологий в энергетическом комплексе. Оборот "умная энергетика" становится не просто красивым словосочетанием, а реальным термином, обозначающим новые принципы работы отрасли как в России, так и в мире. Это системная работа, которая в дальнейшем позволит реально удешевить электроэнергию для конечных потребителей, а сами компании сделать более конкурентоспособными.

Единая информационная политика. В 2011 г. было создано ФГАУ "Стратегические коммуникации топливно-энергетического комплекса" (СК ТЭК). Главная миссия организации - широкое информирование общественности о деятельности ТЭК России и информационное продвижение интересов государства и отрасли на внутреннем и внешнем рынках. СК ТЭК координирует деятельность подразделений по связям с общественностью компаний ТЭК, разрабатывает и проводит собственные информационные компании, направленные на полноценное разъяснение процессов, происходящих в отрасли, регулярно проводит экспертные и научные мероприятия по наиболее актуальным проблемам деятельности российского топливно-энергетического комплекса, а также по вопросам развития мировой энергетики.

Особое место занимает электроэнергетика, которая является вторичным видом энергии и наиболее распространена и привлекательна в использовании. Электроэнергетика - единственная подотрасль ТЭК (правда, электроэнергия вырабатывается и на атомных электростанциях, деятельность которых просто не может безопасно функционировать без правовой, технической, технологической и иной регламентации), в связи с реформированием получившая солидное правовое обеспечение. В 2003 г. был принят пакет законодательных актов и постановлений Правительства Российской Федерации, а также иных актов, регламентирующих электроэнергетическую сферу*(841).

В соответствии с ФЗ "Об электроэнергетике" принят ряд подзаконных нормативных актов, регламентирующих правила оптового и розничных рынков; технические регламенты в сфере функционирования Единой энергетической системы России (передачи электроэнергии, надежного энергоснабжения и т.д.) и др. *(842)

В сфере электроэнергетики, как было отмечено выше, базовым законодательным актом является ФЗ "Об электроэнергетике" *(843). В Законе установлены правовые основы экономических отношений в электроэнергетике, определены полномочия органов государственной власти по регулированию отношений в этой сфере, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики и потребителей энергии. Согласно ст. 2 указанного Закона законодательство РФ об электроэнергетике основывается на Конституции РФ и состоит из ГК РФ, Федерального закона "Об электроэнергетике" и иных, регулирующих отношения в сфере электроэнергетики федеральных законов, а также указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, принимаемых в соответствии с указанными федеральными законами.

При этом следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации" *(844), Гражданскому кодексу РФ в системе законодательных актов, регулирующих отношения в электроэнергетическом секторе, отведена роль общего закона. Ибо ФЗ "О внесении изменений..." предусматривает приоритет специальных нормативных правовых актов в регулировании отношений по договору снабжения электрической энергией перед правилами ГК РФ.

Помимо совершенствования законодательства в сфере электроэнергетики происходит и совершенствование законодательства в иных отраслях энергетики. Так, с момента утверждения Энергетической стратегии России на период до 2030 года в Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации"*(845) было внесено девять изменений. Полномочия федеральных органов государственной власти в области газоснабжения расширены за счет таких полномочий, как:

- осуществление государственного регулирования использования стратегических запасов газа, федерального государственного надзора в области промышленной безопасности систем газоснабжения, государственного экологического надзора в области газоснабжения, а также федерального государственного контроля (надзора) за установлением и (или) применением регулируемых государством цен (тарифов) в области газоснабжения;

- стандартизация, обеспечение единства измерений и организация обязательного подтверждения соответствия в области газоснабжения; установление показателей надежности и качества услуг по транспортировке газа по газораспределительным сетям.

Необходимо обратить внимание и на изменения, вносимые в законодательство в сфере теплоснабжения. В принятый в 2010 г. Федеральный закон "О теплоснабжении" *(846) на сегодняшний день внесено семь изменений (принято семь законов о внесении изменений). Здесь также имеется тенденция по расширению полномочий федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения. К закрепленным законодателем полномочиям дополнительно отнесены такие, как:

- порядок осуществления мониторинга разработки и утверждения схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее чем 500 тыс. человек;

- методика комплексного определения показателей технико-экономического состояния систем теплоснабжения, включая показатели физического износа и энергетической эффективности объектов теплоснабжения и порядок осуществления мониторинга таких показателей;

- порядок осуществления контроля за выполнением инвестиционных программ организаций, реализующих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения. Правовой анализ принимаемых изменений свидетельствует о следующих направлениях развития энергетического законодательства *(847). Формируется особый правовой режим энергетических объектов, что обусловлено в первую очередь необходимостью обеспечения энергетической безопасности и промышленной безопасности опасных производственных объектов.

По отношению к субъектам энергетики, владеющим энергетическими объектами, устанавливаются дополнительные требования, связанные с обеспечением безопасности соответствующих объектов, в том числе на стадии проектирования и строительства соответствующих объектов, а также вводятся дополнительные ограничения в отношении распоряжения данными объектами.

При расширении полномочий государственных органов в осуществлении государственного регулирования и контроля в сфере энергетики наметилась тенденция к снижению доли участия государства в энергетических компаниях, что соответствует закрепленным в Энергетической стратегии России на период до 2030 года положениям о том, что прямое государственное участие в развитии энергетического сектора будет постепенно снижаться и заменяться на различные формы государственно-частного партнерства, особенно в части строительства и модернизации энергетической инфраструктуры, развития инноваций. При этом государство усилит свое регулирующее влияние в сфере совершенствования и оптимизации институциональной среды в российском энергетическом секторе.

В развитии энергетического законодательства Российской Федерации можно выделить определенные этапы, проследить некоторые наметившиеся тенденции. На нахальном этапе становления Российского государства (именно Российского, с момента провозглашения независимости Российской Федерации и существования ее в качестве суверенного самостоятельного государства) в зарождавшемся энергетическом законодательстве преобладали нормативные акты в основном подзаконного характера: Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ и предназначались они главным образом для оперативного регулирования организации и функционирования ТЭК, решения текущих задач об акционировании и приватизации в отраслях ТЭК; о государственной поддержке нефтяной промышленности и стабилизации предприятий нефтяного комплекса, создания равных условий инвестирования и расширения их внешнеэкономической деятельности и др.