Энергетическое законодательство Российской Федерации

В плане усиления юридической составляющей ЭС-2030, на наш взгляд, было бы целесообразным разработать Программу (план) правового обеспечения, в котором предусмотреть разработку и издание нормативных правовых актов различного уровня, и прежде всего законов, направленных на реализацию положений Стратегии. И, как было предусмотрено в проекте ЭС-2030 - в конечном итоге разработке Энергетического кодекса РФ. Это соответствовало бы практике правового регулирования энергетики во многих развитых странах, в которых приняты обобщающие акты об энергетике.

Положения Стратегии используются при разработке и корректировке программ социально-экономического развития, энергетических стратегий и программ субъектов РФ, комплексных программ по энергетическому освоению регионов Восточной Сибири и Дальнего Востока, Северо-Западного региона России, полуострова Ямал и континентального шельфа РФ, при разработке и корректировке генеральных схем развития отдельных отраслей топливно -энергетического комплекса, программ геологического изучения регионов страны, при подготовке и корректировке параметров инвестиционных программ и крупных проектов компаний энергетического сектора.

Распоряжением Правительства РФ реализацию мероприятий, предусмотренных Стратегией, поручено обеспечить Министерству энергетики России, Министерству экономического развития России, Министерству природных ресурсов и экологии России и Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

Названное распоряжение свидетельствует о реализации закрепленной в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ*(971) функции организации исполнения законодательства как основной для исполнительной власти. Организация исполнения законов является ключевой в деятельности Правительства. Организационные меры по повышению эффективности механизма исполнительной власти могут носить самый разнообразный характер. Необходимо постоянное совершенствование самих способов исполнения законов. Регулирующие возможности права не могут быть реальными, если они не подкреплены соответствующими организационными мерами. К числу таких мер, несомненно, относятся поручения Правительства, содержащиеся в Распоряжении об утверждении ЭС-2030 *(972):

- вышеназванные министерства и госкорпорация должны ежегодно докладывать о ходе реализации Стратегии в первом квартале;

- в план действий Правительства РФ по реализации основных направлений социально-экономического развития РФ на соответствующий период должны быть включены необходимые мероприятия, обеспечивающие реализацию Стратегии;

- органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции при формировании региональных программ развития должны предусматривать меры по реализации мероприятий, предусмотренных Стратегией;

- обеспечение учета основных положений Стратегии при разработке корпоративных и региональных стратегических документов и формировании инвестиционных планов и программ энергетических компаний.

Сводный план ("дорожная карта") мероприятий государственной энергетической политики на период до 2030 г., обеспечивающих реализацию Стратегии, должен быть разбит на три этапа и включать 23 позиции. Его содержание и структура приведены в Приложении N 5 Стратегии.

Доклад о ходе реализации мероприятий, предусмотренных Стратегией, должен ежегодно представляться в Правительство РФ. В рамках указанного доклада должны осуществляться анализ и подготовка предложений:

- по обеспечению достижения главных стратегических ориентиров - энергетической безопасности, энергетической эффективности, бюджетной эффективности и экологической безопасности энергетики;

- по выполнению основных групп мероприятий государственной энергетической политики, предусмотренных Стратегией;

- по обеспечению достижения стратегических ориентиров развития отраслей топливно-энергетического комплекса. Предусмотрены также доработка и уточнение Стратегии не реже одного раза в пять лет с одновременной пролонгацией ее временного диапазона.

Указом Президента РФ, утвердившим Доктрину продовольственной безопасности*(973), Правительству РФ поручено: разработать и утвердить план мероприятий по реализации названной Доктрины; обеспечить ежегодную подготовку докладов Президенту РФ, содержащих анализ, оценку и прогноз продовольственной безопасности. Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться положениями Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации в практической деятельности и при разработке нормативных правовых актов, касающихся обеспечения продовольственной безопасности.

Доктриной прямо установлено, что она является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов *(974).

В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года предусмотрено, что "государственная политика в области экологического развития осуществляется в соответствии с планом действия по реализации настоящих Основ, утвержденным Правительством Российской Федерации (п. 24) целевые показатели решения основных задач государственной политики в области экологического развития, количественные значения по их достижению определяются в основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации, концепциях долгосрочного социально - экономического развития Российской Федерации на соответствующие периоды, а также в федеральных и региональных программах в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности" (п. 25).

Наглядным подтверждением эффективности программных документов, о которых мы ведем речь, могут служить слова Президента РФ, произнесенные им на заседании Совета по развитию гражданского общества и правам человека. Г оворя о поручениях по итогам заседаний президиумов Госсовета, Совета Безопасности Президент отметил: "В рамках исполнения этих и некоторых других поручений Правительство внесло в Госдуму пакет из пяти законопроектов, которые направлены на современное экономическое стимулирование, внедрение зеленых технологий, технологий переработки отходов, повышения эффективности государственного экологического мониторинга (последний - вступил в силу); в стадии высокой готовности также проект основ государственной политики в области экологического развития нашей страны на период до 2030 года (этот документ в настоящий момент проходит согласование)*(975).

2.4 Правовое обеспечение Энергетической стратегии РФ на период до 2030 года

Решение поставленных в ЭС-2030 стратегических задач невозможно без системы адекватного нормативного правового обеспечения ее (Стратегии) реализации.

Общие требования к указанной системе включают ее предсказуемость и последовательность, наличие собственных опережающих приоритетов и ориентиров поэтапного развития нормативного правового обеспечения, нацеленность на конечный стратегический результат, гармонизацию с общей нормативной правовой базой инновационного социально -экономического развития страны. Конструкция данной системы должна учитывать основные составляющие и механизмы реализации государственной энергетической политики, специфику отдельных отраслей ТЭК и быть достаточно устойчивой в условиях объективно существующей неопределенности и рисков перспективного развития энергетического сектора и экономики в целом.

Первоочередные нормативные правовые акты, необходимые для правового обеспечения энергетической стратегии России, дополняющие (уточняющие) как уже действующие, так и намечаемые к разработке и принятию, и формирующие в совокупности комплексную цельную систему взаимоотношений государства и ТЭК акты, указаны в приложении к ней. При этом имеется в виду, что в перспективе возникнет потребность в разработке дополнительных, в том числе нормативных правовых актов различного уровня, адекватных складывающейся ситуации. Поставленная проблема, как отмечают А.Б. Яновский и Ю.Л. Барон, в определенном смысле сопоставима по сложности с проблемой стратегического развития энергетического сектора в целом, и ее решение также требует инновационных подходов *(976).

По мнению руководителей Минэнерго РФ, исходные контуры и направления формирования указанной системы могли бы характеризоваться следующей укрупненной структурой:

- комплексные базовые законы в сфере функционирования энергетического сектора в сочетании с целостными системами соответствующих подзаконных актов;

- нормативное правовое обеспечение конкретных механизмов реализации государственной энергетической политики;

- нормативное правовое обеспечение интеграции стратегических инициатив ЭС-2030 с федеральными и региональными проектами и программами социально - экономического развития, совершенствования информационной и кадровой политики в ТЭК.

Комплексные базовые законы являются действующими довольно значительный период времени и зарекомендовавшими себя с позитивной стороны. Однако с учетом особой значимости предмета правового регулирования и комплексного характера названных законов они продолжают оставаться объектами пристального внимания, активной работы в плане внесения необходимых изменений и дополнений и/или формирования системы соответствующих подзаконных актов.

Применительно к Закону РФ "О недрах" - это введение норм, стимулирующих полную и комплексную отработку месторождений путем вовлечения в разработку глубоких горизонтов и прилегающих залежей; введение института конкурсов на право пользования недрами с инвестиционным условиями; обеспечение получения государством всего объема геологической информации, которая имеется у пользователя недр; уточнение и конкретизация порядка досрочного прекращения права пользования недрами; санкционирование возможного отступления от уровней добычи полезных ископаемых, установленных лицензией и (или) техническим проектом на разработку месторождения полезных ископаемых - в пределах, предусмотренных проектом на разработку.

Федеральный закон "Об электроэнергетике" требует правовой регламентации на подзаконном уровне вопросов: обеспечения надежного функционирования тепловых электростанций в осенне-зимний период; определения очередности принятия на оптовом рынке объема производства электрической энергии, вырабатываемой с использованием попутного нефтяного газа; усиления платежной дисциплины и совершенствование порядка заключения договоров энергоснабжения; определения целевой модели оптового и розничных рынков при условии обеспечения их непротиворечивости; совершенствования Правил функционирования розничных рынков; разработки типовых форм основных договоров, заключаемых на розничных рынках и др. По некоторым из названных направлений уже приняты подзаконные нормативные акты, по другим - идет планомерная работа по их созданию и представлению на утверждение *(977).

Для практической реализации ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" важнейшее значение имеет утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. N 1830- р*(978) План мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в Российской Федерации, содержащий более 90 позиций, направленных на реализацию указанного Закона. Кроме того, в развитие данного Федерального закона во всех субъектах Российской Федерации по важнейшим направлениям реализации названного Закона приняты нормативные акты различного уровня.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" *(979) четко разделил обязанности, права и ответственность по управлению сферой теплоснабжения между федеральными и региональными органами власти, региональными органами власти и муниципалитетами, урегулировал отношения, которые сложились и складываются на тепловом рынке. В нем нашел отражение принцип постепенного перехода теплоснабжения в сферу самоуправляемой области деятельности регионов и муниципальных образований без вмешательства федерального центра.

Система как уже принятых, так и находящихся в стадии разработки подзаконных нормативных актов должна охватывать широкий круг вопросов, касающихся в том числе нормативно-методических и нормативно-технических документов по вопросам развития и функционирования теплоснабжающих систем в условиях рынка; комплекса программных мер по модернизации и реформированию теплоснабжения, обеспечивающих единство и одновременно гибкость технической, структурно - инвестиционной, тарифной, кадровой политики в сфере теплоснабжения; порядка разработки, экспертизы и контроля реализации схем и планов теплоснабжения; системы государственного статистического наблюдения за производством и потреблением тепловой энергии; системы договоров теплоснабжения; необходимых технических регламентов и стандартов.

Целью законопроекта "О добыче, переработке и транспортировке по магистральным трубопроводам нефтяного сырья и продуктов его переработки" является создание правовых основ экономических отношений в сфере нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей промышленности, включая вопросы транспортировки по магистральным трубопроводам нефтяного сырья и продуктов его переработки. Законопроектом предусматриваются следующие права и обязанности юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность в указанной сфере:

- обязанность по развитию организациями нефтяного комплекса базовых проектов в сферах добычи, переработки и транспортировки по магистральным трубопроводам нефтяного сырья и продуктов его переработки;

- право изменения объемов добычи нефтяного сырья в зависимости от складывающейся на рынке ценовой конъюнктуры;

- обязанность по публичному раскрытию организациями нефтяного комплекса перечня информации о своей деятельности;

- обязанность по выполнению требований в области охраны окружающей среды и обеспечению промышленной безопасности опасных производственных объектов при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации нефтедобывающих производств, объектов переработки и транспортировки нефтяного сырья и продуктов его переработки;

- право доступа (включая подключение) организаций, осуществляющих добычу и переработку нефти, к магистральным нефте - и нефтепродуктопроводам и др.*(980) Конкретный перечень законодательных актов, требующих изменения, а также нормативных правовых актов Правительства РФ, как отмечает Минэнерго РФ, будет уточнен в процессе доработки данного законопроекта.

Нормативное правовое обеспечение конкретных механизмов реализации государственной энергетической политики

Указанное обеспечение должно учитывать структурную схему построения государственной энергетической политики (рисунок) и специфику отдельных отраслей ТЭК.

Министерством энергетики РФ определены основные мероприятия государственной энергетической политики и механизмы их реализации, требующие нормативно - правового обеспечения*(981).

Нормативно-правовое обеспечение интеграции стратегических инициатив, совершенствование информационной и кадровой политики в ТЭК направлены на создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования социально - экономического развития Российской Федерации, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны.

Целями создания указанной системы планирования являются:

- определение оптимальной траектории перехода от текущего состояния социальноэкономического развития к желаемому состоянию;

- концентрация разнокачественных (финансовых, организационных, информационных, кадровых) ресурсов для достижения запланированных целей;

- консолидация усилий всех субъектов экономики (государства, корпораций, структур гражданского общества) для достижения целей социально -экономического развития Российской Федерации.

ЭС-2030 выделяет в числе важнейших задач сохранение и развитие кадрового потенциала и научной базы энергетического сектора, интеграцию науки, образования и инновационной деятельности, комплексное совершенствование системы образования и повышения квалификации специалистов всех уровней.

Конкретные механизмы, включая нормативное правовое обеспечение решения этих задач, еще требуют своей проработки.

В целом формирование системы нормативного правового обеспечения реализации ЭС-2030 позволит не только снизить риски недостижения намеченных долгосрочных целевых ориентиров развития энергетического сектора, но и обеспечить внесение необходимых оперативных изменений, в том числе путем включения в Ежегодный доклад Правительству РФ о мониторинге энергостратегии обоснованных предложений о первоочередных нормативных правовых актах, необходимых для ее успешной реализации.

Современное состояние энергетического законодательства Российской Федерации отражает уровень научно-теоретической разработки соответствующих правовых проблем топливно-энергетического комплекса, их воплощения в конкретные нормативные правовые акты, принимаемые органами власти и управления. В этой сфере много еще предстоит сделать, поскольку не все требующие законодательного урегулирования отношения в сфере ТЭК имеют соответствующее правовое обеспечение. Многие отношения регулируются подзаконными или даже ведомственными нормативными правовыми актами.

Дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы топливноэнергетического комплекса Российской Федерации, на наш взгляд, будет развиваться в направлении разработки и принятия нормативных правовых актов на уровне федеральных законов, адекватно отражающих требования правового регулирования государственного воздействия и конкуренции в рыночном хозяйстве топливно - энергетического комплекса страны и нетопливной энергетики.

3. Совершенствование энергетического законодательства. Энергетический кодекс РФ

Особую актуальность данное направление приобретает в свете неоднократно высказываемых в научной литературе предложений о разработке и принятии (создании) обобщающего стержневого нормативного акта в виде закона об энергетике, а в перспективе - энергетического кодекса*(982).

Определенным ориентиром при исследовании названных научно -практических правовых проблем могут служить достижения российских ученых в области научно - теоретического и практического исследования, систематизации различных отраслей российского законодательства* (983).

Значительный интерес представляет опыт зарубежных стран и международных организаций по разработке, принятию и применению обобщающего акта энергетического законодательства - США, ФРГ, Франция, Швеция, Азербайджан. Во Франции в мае 2011 г. был принят энергетический кодекс.

Правовое регулирование энергетических и тесно связанных с ними отношений в нашей стране существенно осложняется бессистемным и фрагментарным состоянием нормативной правовой базы в этой сфере. Надо признать, что у нас по большому счету до последнего времени регулировалась не энергетика, не отношения, связанные с выработкой, генерацией, использованием и потреблением энергии, а отдельные первичные источники энергии, энергоносители, минеральные энергетические ресурсы и их использование *(984).

Спору нет: энергия не существует без источника и без носителя энергии. Мы прекрасно понимаем, что без топливно-энергетических ресурсов, возобновляемых источников энергии нет, и не может быть энергии, значит, нет, и не может быть и экономического развития. Поэтому можно только приветствовать стремление законодателя на уровне закона урегулировать отношения, возникающие в сфере использования первичных топливно-энергетических минеральных ресурсов: угля, нефти, газа, урана, а также возобновляемых источников энергии. Во многих странах приняты законы, регламентирующие эти отношения. Но это только одна сторона проблемы. Вторая заключается в том, чтобы в центр правового регулирования была поставлена именно энергия, точнее энергетические услуги *(985).

Во всех странах отношения в сфере энергетики в той или иной степени регулируются государством. Это продемонстрировала вся история энергетического развития общества, развития человечества, особенно после энергетического кризиса и "арабского нефтяного эмбарго" 1973-1974 гг., да и в последующее время, когда в разных странах, прежде всего в США, было принято значительное количество законов, регулирующих энергетические отношения.

Опыт индустриально развитых стран и международных организаций свидетельствует о пристальном внимании законодателей к вопросам энергетики. Во многих странах приняты комплексные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в этой сфере. Наряду с другими можно назвать "Акт об энергетике" (Energy Policy Actof 2005) в Соединенных Штатах Америки, закон ФРГ "Об энергетическом хозяйстве" 2005 г.

В перспективе перед законодателем стоит весьма актуальная задача, которая в немалой степени начала реализовываться, - создание целостной взаимодополняющей, внутренне непротиворечивой системы законодательных актов, своеобразного свода законов, регулирующих различные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования топливно -энергетического комплекса страны и нетопливной энергетики.

Энергетическое законодательство призвано создать правовую базу энергетического бизнеса в России, понимаемого как процесс поиска, разведки (включая трехмерную сейсморазведку с использованием современных суперкомпьютеров), добычи, преобразования, транспортировки (передачи), распределения и потребления энергетических ресурсов (энергии), с применением высоких технологий и инноваций, на базе которых формируются технологические платформы по всем этапам энергетического бизнеса*(986). Иными словами, комплексный подход к правовому регулированию энергетических отношений.

Предприниматель в своей практической деятельности не желает учитывать традиционную дифференциацию отраслевого правового регулирования, пока еще доминирующую в российской правовой доктрине. Ему необходимо комплексное правовое регулирование его бизнеса. По нашему мнению, актом, который наиболее эффективно решал бы поставленную задачу, мог бы стать энергетический кодекс Российской Федерации*(987).

Как отмечает В.Ф. Попондопуло, в настоящее время часто обсуждается проблема, связанная с необходимостью разработки энергетического кодекса РФ. Такое предложение и привлекательное, и настораживающее одновременно *(988). Привлекательно оно тем, что принятие единого (унифицированного) акта в сфере энергетики создаст стабильные, прозрачные правила поведения участников энергетических отношений.

Настораживает в этом предложении форма избранного акта - кодекс, т.е. кодифицированный акт, содержащий по преимуществу нормы одной отраслевой принадлежности, которые подразделяются на нормы, составляющие Общую часть кодекса, и нормы, составляющие Особенную часть кодекса. Очевидно, что энергетический кодекс не может быть таким актом, поскольку будет комплексным, т.е. будет состоять из правовых норм разной отраслевой принадлежности, которые невозможно сгруппировать в Общую и Особенную части, подобно, например, Гражданскому или Уголовному кодексам.

Убедительные аргументы (применительно к правовому регулированию предпринимательской деятельности) против высказанной точки зрения изложил Е.П. Губин: "Хотелось бы отметить, что принятие закона в виде кодекса совсем не означает, что содержащиеся в нем нормы должны регулировать исключительно однородные отношения, а построен он должен быть по пандектной системе, т.е. обязательно иметь общую и особенную часть.

В настоящее время имеется множество примеров создания законов в виде кодексов, которые регулируют разнородные отношения и не имеют общей части (например, Земельный кодекс РФ и др.).

Это не означает, что в Предпринимательском кодексе будут отсутствовать нормы, носящие общий характер, например, посвященные принципам правового регулирования отношений с участием предпринимателей, однако самостоятельной общей части может и не быть.

Отличие законов в виде кодекса от иных законов состоит не в наличии или отсутствии общей части и особенной части, а в том, что он регулирует важнейшие основные отношения в той или иной сфере деятельности. Именно таким и представляется Предпринимательский кодекс РФ, да и Предпринимательские кодексы, которые, уверен, будут разработаны и приняты в иных государствах, в том числе и на постсоветском пространстве" *(989).

Настораживает В.Ф. Попондопуло и необходимость помещения в энергетическом кодексе норм публичного и частного права.

Правомерно задать вопрос - а разве в Гражданском кодексе РФ нет норм публичного права? Дополнения и изменения, внесенные в ГК РФ в последнее время (2012 -2013 гг.), наглядно свидетельствуют об этом. 30 декабря 2012 г. был принят Федеральный закон N 302-ФЗ "О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" *(990) - первый из серии федеральных законов, содержащих важные изменения и дополнения действующего ГК РФ. К числу наиболее принципиальных новелл этого закона следует отнести дополнение содержания ст. 2 ГК РФ, согласно которому гражданское законодательство "регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения)". "На наш взгляд, - отмечает Е.П. Губин, корпоративные отношения, конечно же, не могут рассматриваться как отношения, относящиеся к предмету гражданского права.... Составной частью корпоративных отношений являются управленческие отношения, а они всегда - отношения вертикальные, властные, и, следовательно, их включение в предмет гражданского права противоречит основным принципам гражданского права, прежде всего, принципу равенства сторон" *(991).

Известно, что наряду с отраслевыми кодексами возможно формирование комплексных кодексов, регулирующих разными методами разнородные отношения, возникающие в связи с определенным видом деятельности *(992). Комплексный характер имеют, например, Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ и ряд других.

Если встать на эту точку зрения, то, по мнению B.C. Белых, следует издать валютный кодекс, инвестиционный кодекс, кодекс о банкротстве, страховой кодекс и т.д. "В таких кодексах, являющихся, - по выражению В.Ф. Попондопуло, - по существу, обычными законами, регулируется определенная деятельность (сфера), в процессе осуществления которой возникают отношения разного рода (гражданские, административные и др.)"*(993).

В связи с этим, по мнению цитируемого автора (В.Ф. Попондопуло), общий акт, регулирующий отношения в сфере энергетики, лучше принять в форме обычного федерального закона, не называя его кодексом *(994).

С нашей точки зрения, высказывания B.C. Белых о том, что принятие энергетического кодекса - это не только юридический акт, но и политический, и даже международно-правовой представляются совершенно обоснованными. В данном случае лучше оставить в стороне дискуссии о том, есть ли энергетическое право или нет (равно и предпринимательское). Здесь балом правят прагматизм и целесообразность! С этой точки зрения принятие энергетического кодекса России вписывается в концепцию разработки и принятия Мирового энергетического кодекса, о чем выступил заместитель Председателя Государственной Думы, Президент Российского газового общества В.А. Язев на XXIV Мировом газовом конгрессе - выставке WGC - 2009 (Буэнос-Айрес, Аргентина)*(995).

Сходную мысль с высказанными В.Ф. Попондопуло соображениями формулирует B.C. Белых: "В отличие от традиционных кодексов, они (валютный, инвестиционный, страховой и т.д.) охватывают не отрасли права, а подотрасли (правовые институты), регулирующие какую-либо сферу предпринимательской деятельности. Правда, здесь таится опасность "утонуть" в кодификации, размыть привычные грани слова "кодекс". Поэтому от разработчиков, а в конечном итоге и законодателя, требуется скрупулезная (даже филигранная) нормотворческая работа. В противном случае можно, действительно, прийти к необходимости издания банно - прачечного кодекса (или трамвайно-троллейбусного кодекса либо трубопроводного кодекса).

Однако сторонников концепции Энергетического кодекса России "утонуть" в кодексовой форме такая перспектива не пугает. Об этом убедительно, на наш взгляд, пишет А.Г. Быков: "Энергетический кодекс - не узковедомственный энергетический акт по вопросам функционирования энергетических систем и топливных отраслей промышленности, а важнейший межотраслевой законодательный акт, призванный обеспечить комплексное правовое регулирование в сфере энергетики. Он должен органически увязать в единой системе все многообразие сложившихся здесь отношений, содержать исходные нормы, способствующие формированию и развитию единого топливно-энергетического комплекса страны и нетопливной энергетики, определить тот уровень и основные параметры регулирования энергетики, которые будут обязательны для всех законов и иных нормативных правовых актов об энергетике, соподчиненных с кодексом" *(996).

Создание единой комплексной, непротиворечивой системы нормативно -правового регулирования энергетических отношений - непременное условие эффективного развития ТЭК.

Юридическая практика показывает, что без надлежащей правовой основы обеспечения устойчивого развития и функционирования энергетики при наличии в этой сфере фрагментарного законодательства и отсутствии единой методологии объективно невозможно урегулировать отдельными правовыми актами особенности деятельности и взаимосвязи и взаимозависимости предприятий ТЭК, отношений производителей и потребителей топливно-энергетических ресурсов и энергетических услуг.

Устранение этих недостатков связано с процессом систематизации и кодификации энергетического законодательства, переходом от текущего регулирования отдельных сторон деятельности к единой унифицированной системе правового регулирования. Необходим более тщательный научный анализ проблемы приведения энергетического законодательства в целостную систему. Речь в данном случае идет о принятии основополагающего для данной отрасли кодификационного акта - закона об энергетике или энергетического кодекса. Нужен концептуальный законодательный акт, который закрепил бы отправные положения и принципы правового регулирования ТЭК России, а также ее участия в международных связях на условиях цивилизованных рыночных отношений.

По этому пути уже пошли наиболее индустриально развитые промышленные страны: в Германии, например, в 2005 г. был принят новый (ранее действовали законы 1938 и 1968 гг.) закон об энергетическом хозяйстве. Его целью является "создание ориентированного на конкуренцию, устойчивого и в соответствии с экологическими аспектами действующего энергетического рынка" (ст. 3); в США в 2005 г. Президент Буш подписал одобренный Конгрессом новый закон об энергетической политике (Energy Policy Actof 2005) и др. Как следует отметить, в названных странах не один десяток лет существует, постоянно развивается и совершенствуется энергетическое законодательство *(997).

В концептуальном плане энергетический кодекс в системе действующего законодательства следует рассматривать как обобщающий акт и как основу дальнейшего формирования системы законодательства в области производства и потребления топливно-энергетических ресурсов и энергетических услуг в стране; развития нетопливной энергетики*(998). Его положения могут быть развиты и детализированы в законах, регламентирующих отдельные подотрасли ТЭК, отдельные вопросы деятельности предприятий и организаций, входящих в систему энергетического комплекса страны. Он станет важнейшим инструментом регулирования отношений в сфере энергетики и вместе с конституционным, предпринимательским, гражданским, экологическим, административным, трудовым, финансовым, бюджетным, налоговым законодательством, законодательством о недропользовании, таможенным законодательством призван завершить формирование системы законодательства в сфере энергетики.

В энергетическом кодексе должны найти отражение особенности и специфика функционирования предприятий энергетики, заключающиеся в уникальном взаимодействии экономики, политики и права на фоне рыночных отношений, складывающихся в связи с деятельностью организаций ТЭК и отдельных потребителей энергоресурсов и энергетических услуг, а также взаимодействие государственных и муниципальных структур с хозяйствующими субъектами различных форм собственности.

Сферой правового регулирования энергетического кодекса должны быть правовые, организационные и экономические основы и принципы регулирования отношений, основы единой государственной политики в сфере организации и функционирования топливно-энергетического комплекса и нетопливной энергетики, и установление соответствующих полномочий органов государственной власти и управления; создание правовых условий формирования цивилизованного энергетического рынка (рыночной инфраструктуры) и недискриминационных экономических взаимоотношений его субъектов между собой и с государством как регулятором рыночных взаимоотношений.

Одними из ключевых задач кодекса должны стать:

- определение общего направления развития энергетического законодательства, в том числе его специфику, заключающуюся в учете в правовом регулировании энергетических отношений технических и технологических условий, базирующихся на выводах естественных наук;

- опыт зарубежных стран, а также достижения отечественного правотворчества в сферах, связанных с техникой, требуют дополнительных научных исследований, состыковки специалистов (энергетиков, газовиков, нефтяников, инженеров- технологов и юристов), чтобы не повторять недоработки, а порой и ошибки при принятии законов в данной сфере. Для успеха общего дела юристы, инженеры и технологи, а также энергетики должны найти общий язык;

- формулировка основных юридических понятий в сфере энергетики, в том числе понятие энергии как способности выполнять работу ее видов и форм, ее источников и носителей, ее использования и применения, исходя из того, что энергия как предмет правового регулирования характеризуется уникальными особенностями и признаками, отличающими ее от других предметов и явлений материального мира. Эти особенности во многом предопределяют необходимость самостоятельного регулирования энергетических отношений, включающих весь комплекс проблем, связанных с превращением энергии природных ресурсов в блага человечества. Ибо многие проблемы, связанные с регулированием, как было отмечено в начале книги, коренятся не в самом акте регулирования, а в том, что регулируется;

- определение (в развитие п. "и" ст. 71 Конституции РФ) федеральных энергетических систем: понятие, состав, правовой режим, содержание понятия ведения органов государственной власти РФ по отношению к этим системам, порядок взаимодействия и взаимосвязи федеральных энергетических систем между собой и др., и законодательное установление порядка их функционирования;

- формулировка и раскрытие правовых средств, форм и методов (юридического инструментария) энергетической, в том числе сырьевой, транспортной, технологической, экологической безопасности и укрепления экономической интеграции не только страны - России, но и стран, входящих в Содружество Независимых Государств;

- создание правовых условий для инвестиционной привлекательности, а следовательно, высокотехнологичного развития предприятий и организаций энергетики, партнерства государства и бизнеса (чтобы бизнес инвестировал проекты, в которых заинтересовано государство);

- правовые вопросы энергетической экологии;

- систематизация действующего законодательства в области энергетики и его гармонизация с международным энергетическим законодательством, с учетом положений Концептуального подхода к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы) и проекта Конвенции о международной энергетической безопасности *(999).

Ввиду наличия специального законодательства отношения, связанные с использованием и охраной недр, земель, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, охраны труда, здоровья и безопасности граждан должны регулироваться энергетическим кодексом с учетом специфики отношений, возникающих в энергетике. При этом важно обеспечить сохранение и закрепление законодательного регулирования отношений, возникающих в сфере энергетики, доказавших на практике свою эффективность.

Энергетический кодекс в своих правовых нормах должен целостно закрепить концептуальные положения энергетической политики страны как государственно - властные предписания, юридически обязательные для органов государственной власти и управления, муниципальных образований и субъектов энергетического бизнеса.

Энергетический кодекс РФ станет важным шагом на пути дальнейшего становления, формирования и развития относительно самостоятельного, отличающегося существенными правовыми особенностями, несомненно, связанными со всей системой современного российского законодательства, правового массива, имеющего своей целью правовое обеспечение организации и функционирования топливно-энергетического комплекса Российской Федерации и нетопливной энергетики, и сфер потребления энергетических ресурсов и энергетических услуг, в том числе и на международной арене.

Энергетический кодекс будет являться объединяющим, стержневым нормативным правовым актом, устанавливающим правовой энергетический порядок Российской Федерации.

В этом плане интересны опыты правового регулирования энергетических отношений в Европейском Союзе и в странах его членах, например, Федеративной Республике Германии. Следует отметить, что на правовое регулирование отношений в области энергетики в Европейском Союзе значительное влияние оказали и оказывают правовая доктрина и законодательство Федеративной Республики Германии. Один из авторитетнейших представителей энергетического права в Европе Ф.Ю. Зеккер, пишет о так называемом магическом четырехугольнике энергетического права, в соответствии с которым энергетические организации законодательным предписанием обязываются осуществлять энергоснабжение, которое, насколько возможно, должно быть:

а) надежным;

б) недорогим;

в) экологически совместимым;

г) удовлетворяющим интересы потребителей.

При этом публично-правовое регулирование применяется лишь постольку, поскольку деятельность энергетических компаний, основанная на частной свободе, входит в противоречие с принципами энергетической политики. Чрезмерное вмешательство государства в частные энергетические отношения (частное право) рассматривается как негативный фактор влияния на развитие энергетического сектора. Основным принципом правового регулирования является принцип: сначала энергоснабжение частными лицами, следовательно, регулирование частным правом, а затем - публичным*(1000).

4. Состояние научных исследований (разработки) и преподавания энергетического права в России и за рубежом

энергетический право законодательство регулирование

Вопросы правового регулирования отношений в сфере энергетики в Советском Союзе являлись предметом пристального внимания ведущих ученых -юристов. Особенно следует указать на работы М.М. Агаркова, С.М. Корнеева, Б.М. Сейнароева, А. Шафира и некоторых других ученых.

В Российской Федерации среди заметных следует назвать труды В.Ф. Яковлева, В.К. Андреева, ЛЗ. Андреевой, B.C. Белых, Е.В. Блинковой, А.Г. Быкова, Е.В. Вавилина, А.Н. Варламовой, А.П. Вершинина, В.В. Витрянского, Г.А. Гаджиева, Г.В. Герке, O. А. Городова, А.И. Грищенко, Е.П. Губина, И.В. Гудкова, O3. Дубовик, С.С. Занковского, Ю.Ю. Захарова, П.С. Зиноватного, А.В. Изотовой, Ш.М. Исмаилова, И.А. Кашликовой, Е.В. Кирюхиной, М.И. Клеандрова, Б.Д. Клюкина, О.И. Крассова, P. А. Курбанова, А.С. Лалетиной, ЛЗ. Лапач, С.В. Матиящук, Н.И. Михайлова, В.Ф. Попондопуло, И.В. Редькина, А. Репиной, В.В. Романовой, Р.Н. Салиевой, С.С. Селиверстова, Ю.С. Шемшученко и др.

В последние годы публикации по правовым вопросам энергетики появились в ведущих юридических журналах России: "Государство и право" *(1001), "Правоведение" *(1002), "Предпринимательское право"*(1003), "Экологическое право"*(1004), "Энергетическое право"*(1005), Бизнес, менеджмент и право" *(1006), "Закон"*(1007), "Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения"*(1008), "Административное и муниципальное право" *(1009), "Russian Law. Theory and Practice"*(1010) и др. Заметное место с момента выхода занимает международный научно-практический журнал "Правовой энергетический форум", издателем и учредителями которого являются Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА) и Издательская группа "Юрист", главным редактором В.В. Романова, доктор юридических наук, заведующая кафедрой энергетического права МГЮА.

Правовые вопросы энергетики нередко освещаются на страницах таких журналов, как: "Мировая энергетика", "Нефть и Капитал", "Нефтегазовая вертикаль", "Нефть, Газ и Бизнес", "НефтеРынок", "Академия Энергетики", "Энергия будущего", "Газовый бизнес", "Нефть, Газ и Право", приложение к нему "Нефть, Газ и Право Казахстана", "Oil of Russia", "Oil & Gas Eurasia" и др.

С удовлетворением можно констатировать значительно выросший интерес молодых ученых-юристов к проблемам энергетического права. Среди них можно выделить А.В. Белицкую (Правовое регулирование государственно-частного партнерства. М., 2012); И.В. Гудкова (Газовый рынок Европейского Союза. Правовые аспекты создания, организации, функционирования. М., 2007); Е.В. Вавилина (Осуществление прав и обязанностей по договору энергоснабжения. Саратов, 2007); Г.Д. Джумагельдиеву (Правовое обеспечение энергосбережения. Донецк, 2011); С.С. Селиверстова (Энергетическая безопасность Европейского Союза (Международно - правовые аспекты). М., 2007); а также Д.Ч. Андержанову, Е.А. Гаврилину, А.В. Изотову, С.В. Козлова, О. Крассова, П.А. Курганову, Ю.Н. Нестерчук, Д.А. Петрова, С.А. Свиркова, Э. Мубарякову, Д. Мухамедзянову, А. Трантина, А. Ульбашева, А.А. Чиненову и др.

Примечательно, что на одном из самых представительных юридических форумов в России, Петербургском Международном юридическом форуме, учрежденном в 2011 г. Распоряжением Президента РФ - главном юридическом событии года в России, Восточной Европе и регионе СНГ, на более 40 дискуссионных площадках по самым актуальным вопросам юридической науки и практики, затрагиваются и вопросы правового регулирования отношений в сфере энергетики в самом обширном значении этого слова*(1011).

За четыре года существования форум успел зарекомендовать себя в качестве площадки высшего уровня для диалога представителей государственной власти, бизнеса, юридического и судейского сообщества, а также экономистов и ведущих научных сотрудников академических учреждений всего мира *(1012).

На Европейско-Азиатском правовом конгрессе, учрежденном в 2007 г., Ассоциацией юристов России как особой "дискуссионной площадки" (с активным участием представителей государства и бизнеса) и формой координации юридических разработок, исследований и проектов, способствующих развитию Европейско - Азиатского сотрудничества, на IV сессии функционировала секция по правовому обеспечению сотрудничества в сфере энергетики государств -членов ЕврАзЭС, ШОС и Евросоюза. В рамках секции были освещены вопросы о правовых основах государственной энергетической политики России, государств - членов ЕврАзЭС, ШОС и Евросоюза; правовые аспекты инвестирования в топливно -энергетический комплекс государств - участников ЕврАзЭС; энергетическое право как правовая основа национальной экономической безопасности России*(1013).

В Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова в 2009 г. с целью объединения и координации образовательной, научно -исследовательской и инновационной деятельности в подразделениях университета по решению образовательных, научных и внедренческих задач в нефтегазовой сфере создан Научно-образовательный Центр "Поиска, разведки и разработки месторождений углеводородов" - НОЦ "Нефтегазовый центр МГУ"*(1014). Главная задача центра - координация и междисциплинарная интеграция подразделений МГУ и предприятий, учрежденных МГУ *(1015), направленная на решение актуальных и перспективных задач нефтегазового комплекса, объединяющих учебный процесс и прикладные научные исследования. Одним из ведущих направлений деятельности центра является развитие международного сотрудничества в области поисков, разведки, добычи и переработки и использования углеводородов - энергетического бизнеса в целом, путем выполнения контрактов, участия НОЦ "Нефтегазовый центр МГУ" в работе международных конференций, организации международного обмена сотрудниками, студентами и молодыми учеными с профильными университетами и лабораториями мира, международными научными и образовательными организациями и фондами, расширения связей и практического взаимодействия подразделений МГУ с российскими и зарубежными нефтяными и газовыми компаниями. Основное место в деятельности центра должны занять вопросы права и законодательства, юридического обеспечения и правового сопровождения основных направлений деятельности центра*(1016).

На юридическом факультете МГУ имени М.В. Ломоносова ведутся работы по созданию межкафедрального центра "Энергетика и право", главной задачей которого являются научные разработки и исследования прикладных правовых проблем в сфере организации и функционирования топливно -энергетического комплекса и нетопливной энергетики, изучения и обобщения положительного зарубежного опыта. На факультете более двух десятков лет читается межкафедральный (кафедр предпринимательского и экологического и земельного права) специальный курс "Энергетическое право и политика в XXI веке", в рамках которого рассматриваются основные проблемы правового обеспечения энергетического бизнеса во всем обширном значении этого слова от поиска и разведки, добычи, транспортировки до переработки и реализации энергетических материалов и продуктов. Особое место в рамках программы занимают вопросы энергетической экологии и экологической эффективности. Значительное внимание уделяется вопросам правового обеспечения энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также изучению вопросов правового регулирования энергетического бизнеса в зарубежных странах*(1017) в рамках международных организаций и глобальных энергетических компаниях* (1018).

Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина одним из первых высших учебных заведений не только г. Москвы, но и России в целом среагировал на острую нехватку в нашей стране квалифицированных юристов - энергетиков, приняв решение открыть в 2010 г. в структуре университета Институт энергетического права*(1019).

Необходимость создания Института энергетического права обусловлена научно - техническим прогрессом и усложнением общественных отношений в энергетической сфере, которой не могут быть охвачены только такими традиционными отраслями права, как конституционное право, гражданское право, предпринимательское право, финансовое право, налоговое право, экологическое право. Как отмечает директор Института Н.Б. Пастухова, "возникла потребность в более глубоком изучении и разработке основ энергетического права, так как за последние годы ощутимо возросла заинтересованность государства в адекватном правовом регулировании проблем в энергетике...

Рождению Института энергетического права предшествовала огромная работа, кропотливая методологическая подготовка и серьезный анализ текущей ситуации в сфере энергетики. Создание учебного плана Института - это процесс поэтапный. Законодательство в сфере ТЭК сейчас меняется настолько быстро, что учебный план подготовки студентов нуждается в непрерывной актуализации и уточнении... *(1020) Студенты Института, получая фундаментальные знания в области правоведения, имеют возможность также изучать такие учебные дисциплины специализации, как правовое обеспечение топливно -энергетического комплекса Российской Федерации, правовое регулирование инвестиционной деятельности в топливно-энергетическом комплексе Российской Федерации и зарубежных странах, правовое регулирование обеспечения энергетической безопасности, государственно -частное партнерство в топливно-энергетическом комплексе Российской Федерации и зарубежных странах, налогообложение и тарифное регулирование в топливно-энергетическом комплексе, правовое обеспечение конкуренции и ограничение монополистической деятельности в ТЭК РФ, особенности правового регулирования использования и охраны отдельных компонентов окружающей среды при реализации проектов в сфере энергетики, правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в ТЭК РФ, правовое регулирование отношений в сфере магистрального трубопроводного транспорта, международно-правовое регулирование рынка энергетических ресурсов, энергетическая стратегия Российской Федерации, правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий и др.

Учебный процесс в Институте энергетического права строится по новейшим программам и методикам, разработанным ведущими российскими специалистами в области юриспруденции в соответствии с государственными образовательными стандартами. Закрепление теоретических знаний, приобретение практических умений и навыков работы в сфере топливно-энергетического комплекса РФ осуществляется в процессе прохождения практики в федеральных органах государственной власти, осуществляющих государственное управление в сфере энергетики, а также в российских и зарубежных энергетических компаниях.

В 2013 г. в университете создана кафедра энергетического права. Возглавила и сформировала эту уникальную кафедру д-р юрид. наук Виктория Валерьевна Романова, признанный специалист в области именно энергетического права. Она первая в России защитила докторскую диссертацию именно по специальности 12.00.07. Корпоративное право; энергетическое право. Кафедра энергетического права ведет все основные профильные дисциплины института.

При преподавании энергетического права в МГЮУ им. О.Е. Кутафина задействованы не только видные ученые университета. К чтению лекций привлечены сотрудники профильных министерств и ведомств, а также руководители и менеджеры среднего звена крупнейших энергетических компаний.

Мы оптимисты, открыты для новых инициатив и сотрудничества, а также абсолютно уверены в перспективности развития Института энергетического права МГЮУ им. О.Е. Кутафина" *(1021).

В ведущих юридических вузах страны также преподаются учебные дисциплины энергетического направления: на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета под руководством д -ра юрид. наук, О.А. Городова успешно реализуется магистерская программа по энергетическому праву*(1022); Ученым Советом Института права и предпринимательства Уральского государственного юридического университета принято решение о преподавании энергоправовых дисциплин; в Московском государственном институте международных отношений (Университет) МИД РФ в 2000 г. создан и успешно функционирует Международный институт энергетической политики и дипломатии*(1023), в рамках которого имеется кафедра Правового регулирования ТЭК, возглавляемая чл.-корр. РАН, д-р юрид. наук, проф. В.Ф. Яковлевым. В Институте реализуется магистерская программа "Правовое обеспечение международного энергетического сотрудничества" *(1024); на факультете права Высшей школы экономики - Государственного университета в рамках кафедры предпринимательского права, канд. юрид. наук, доц. А.В. Белицкая читает специальный курс энергетического и горного права; на юридическом факультете Российского государственного университета нефти и газа им. И.М. Губкина функционирует кафедра горного права, читает специальный курс "Энергетическая дипломатия" д-р экон. наук, проф. С.З. Жизнин. В Российском государственном экономическом университете им. Г.В. Плеханова заведующий кафедрой гражданского и трудового права, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ Р.А. Курбанов читает специальные курсы "Энергетическое право Российской Федерации", "Энергетическое право и энергетическая политика Европейского Союза"*(1025); создается Центр энергетики и права. В Байкальском государственном университете экономики и права (ФГБОУ ВПО "БГУЭП") в юридическом институте значительное внимание уделяется изучению направления юридической науки, получившей развитие под названием "энергетическое право". Как отмечают специалисты Института, "в настоящее время энергетическое право становится все более востребованным, что обусловлено возрастанием роли энергетического сектора в экономике страны, формированием массива нормативных правовых актов, регламентирующих широкий спектр отношений, складывающихся в указанном секторе, усложнением правовых связей" *(1026).