Энергетическое законодательство Российской Федерации

Энергетическое законодательство Европейского Союза также развивалось поэтапно. Первые учредительные и нормативные акты, касающиеся различных аспектов энергетики, легли в основу построения европейских интеграционных объединений еще на рубеже 1940-х и 1950-х годов. В результате этого возникло европейское энергетическое право, которое насчитывает более чем полувековую историю, осуществлялось различными юридическими инструментами; от самых простых - предоставляющих регулирование данных вопросов государствам-членам ЕС, до наиболее сложных и технически совершенных актов права ЕС. Так, к примеру, ряд вопросов, касающихся угольной промышленности и атомной энергетики, были разработаны еще в 1950-е годы и регулировались основными учредительными актами европейских интеграционных объединений, что, как следствие, объясняет довольно поверхностный характер такого регулирования. В то же время наиболее современные акты права Европейского Союза, касающиеся, например, возобновляемых источников энергии или качества нефтепродуктов, характеризуются специализацией, а также технической спецификацией и сложностью.

Важную роль в совершенствовании правового обеспечения энергетического бизнеса в России играют энергетические стратегии.

Энергетическая стратегия России на период до 2020 года*(848) исходила из того, что необходимо сформировать комплексную систему законодательства в этой области, которая в конечном счете образует энергетический кодекс России и явится основой для подзаконных и других нормативных актов федеральных органов исполнительной власти страны.

Не менее важным документом программного характера, в свое время являвшимся политической базой развития энергетического законодательства Российской Федерации, была Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации, рассмотренная и одобренная Межведомственной комиссией по экономической безопасности Совета Безопасности Российской Федерации 27 февраля 1998 г. *(849) В Доктрине закреплено, что обеспечение энергетической безопасности России является прерогативой государства и достигается проведением единой государственной политики на федеральном и региональном уровнях, системой мер законодательного, нормативного и иного характера, адекватных выявленным угрозам и дестабилизирующим факторам.

В числе основных принципов обеспечения энергетической безопасности России Доктрина назвала: "Соблюдение Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации при осуществлении топливо - и энергоснабжения потребителей, а также целенаправленной и систематической работой по формированию нормативно-правовой базы ТЭК... и др.

Ныне действующая Энергетическая стратегия России на период до 2030 года была утверждена распоряжением Правительства РФ 13 ноября 2009 г. N 1715-р*(850). Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации утверждена Президентом РФ 29 ноября 2012 г. *(851) Сейчас ведутся работы по расширению горизонта Энергетической стратегии на период до 2035 года.

Относительно самостоятельный комплекс национального хозяйства страны ТЭК требует при разработке нормативных правовых актов различного уровня, регулирующих отношения в этой сфере, учитывать объективно существующие особенности и закономерности ее функционирования и развития. Это наглядно подтверждается действующим законодательством.

В настоящее время мы можем констатировать факт создания значительного числа нормативных актов базового рыночного энергетического законодательства, представляющих устойчивую систему правового регулирования организации и функционирования топливно-энергетического комплекса страны.

В развитие Конституции РФ, в которой содержится значительное количество норм, устанавливающих основы правового регулирования тех или иных направлений в энергетической сфере ст. 8, 9, 11, 12, 17, п. "и" ст. 71, ст. 72 и др., приняты нормативные акты, содержащие правовые нормы, регулирующие отношения в сфере энергетики.

Основные среди них - Гражданский кодекс РФ, который регулирует не только отношения энергоснабжения (§ 6 гл. 30), но и значительный массив отношений рыночного механизма в энергетике, другие нормативные акты, устанавливающие общенормативные правила поведения, распространяющие свои действия, в том числе на энергетическую сферу как важнейшую, неотъемлемую составную часть рыночного хозяйства страны.

В развитие названных ранее и целого ряда других федеральных законов приняты многочисленные постановления Правительства РФ. В системе "законы - подзаконные акты" преимущество в регулировании в сфере энергетики отдано законам как более стабильным актам. При этом необходимо отметить, что в них преобладают нормы прямого действия. В подзаконных нормативных актах решаются вопросы организационного характера, направленные на обеспечение исполнения федеральных законов.

В системе нормативных правовых актов, действующих в сфере электроэнергетики, значительное место занимают приказы и иные акты Федеральной Службы по тарифам (ФСТ России) *(852).

В то же время целостная концепция энергетического законодательства Российской Федерации предполагает учет специфики, особенностей и различий правового регулирования нефтяной, газовой, угольной, атомной и других подотраслей российского ТЭКа. Это нашло отражение в нормативных правовых актах, регламентирующих отношения в названных сферах: Федеральный закон "О газоснабжении в Российской Федерации" от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ*(853); Федеральный закон "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" от 20 июня 1996 г. N 81-ФЗ*(854). В настоящее время в профильных министерствах и ведомствах (Минэкономразвития РФ, Минэнерго РФ, ФАС РФ и др.) разработаны проекты законов "Об основах государственного регулирования деятельности по добыче, переработке и транспортировке нефти и нефтепродуктов" - закон о нефти*(855);"Об особенностях оборота нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации"; "О рыночном ценообразовании на нефть и нефтепродукты в Российской Федерации".

К основным нормативным правовым актам, регламентирующим отношения в сфере теплоснабжения, относятся ГК РФ и ЖК РФ. Центральное место занимает

Федеральный закон "О теплоснабжении"*(856); ст. 45 Федерального закона "Об электроэнергетике". Здесь также присутствует целый ряд подзаконных нормативных правовых актов. Положения, касающиеся энергетической сферы, имеются в федеральных законах "О недрах" *(857), "О континентальном шельфе Российской Федерации" *(858), "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" *(859) и др. Специальным законом является закон "Об экспорте газа" *(860).

Множество нормативных актов различной юридической силы включает в свою структуру законодательство в области угольной промышленности. Основное место среди них занимает Федеральный закон "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организации угольной промышленности" *(861), который определяет основы государственной политики в области добычи (переработки) и использования угля (горючих сланцев), а также регулирует отношения, возникающие при осуществлении деятельности в этой области.

Энергетическое законодательство определяет не только направления и механизмы реализации энергетической стратегии и политики, но и создает законодательную (правовую) базу регулирования поиска, разведки, добычи (производства), транспортировки, переработки, распределения и потребления энергетических ресурсов, т.е. всю цепочку энергетического бизнеса.

И, конечно, научная мысль, а по некоторым параметрам и практические действия заставляют обратить внимание и на альтернативные возобновляемые источники энергии - солнце, ветер, вода, геотермальные источники, энергия приливов и отливов и др. Надо сказать, что в зарубежных странах принят целый ряд нормативных актов, регулирующих отношения в этой сфере. Достижением российского законодательства следует признать закрепление в ФЗ "Об электроэнергетике" перечня возобновляемых источников энергии и определение экономических механизмов, стимулирующих их использование *(862).

Однако отсутствие целостной комплексной нормативно -правовой базы в России по данному вопросу (ВИЭ) существенно препятствует их реализации. В 103 странах мира приняты законы о возобновляемых источниках энергии. Эти законы позволяют развивать строительство ветровых электростанций, станций, которые работают на солнечной энергии и т.д.

В Соединенных Штатах Америки в год вырабатывается за счет ветра 120 тыс. мегаватт электрической энергии. В европейских странах (Германия, Голландия, Италия, Испания) от 60 до 90 мегаватт электрической энергии в год вырабатывается за счет ветра. В Российской Федерации - всего пять мегаватт. Почему пять мегаватт? В том числе и потому, на наш взгляд, что нет закона, нет нормативной базы, нет реализации положений Постановлений Правительства РФ, которые были приняты в этой области. В этом плане значительным шагом вперед можно признать новую редакцию Правил квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2013 г. N 499*(863).

Правила устанавливают критерии и порядок квалификации электрических станций и отдельных энергоустановок по производству электрической энергии (энергоблоков) (далее - генерирующие объекты), функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии, с целью определения соответствия целевым показателям объема производства и потребления электрической энергии с использованием возобновляемых источников энергии в совокупном балансе производства и потребления электрической энергии и целевым показателям степени локализации на территории Российской Федерации производства основного и (или) вспомогательного генерирующего оборудования для производства электрической энергии с использованием возобновляемых источников энергии (далее - степень локализации), установленным в соответствии с основными направлениями государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии (далее - целевые показатели) (в ред. Постановления Правительства РФ от 28 мая 2013 г. N 449).

Понятие "возобновляемые источники энергии" используется в настоящих Правилах в значении, установленном в ст. 3 ФЗ "Об электроэнергетике".

Степень локализации по генерирующему объекту определяется как сумма вкладов каждого элемента оборудования (оборудования в сборе) и выполняемых при проектировании и строительстве работ в степень локализации по генерирующему объекту. Вклады элементов оборудования (оборудования в сборе) и выполняемых при проектировании и строительстве работ в степень локализации по генерирующему объекту определяются согласно приложениям N 1-4 (абзац введен Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2013 г. N 449).

Признание генерирующих объектов функционирующими на основе использования возобновляемых источников энергии квалифицированными генерирующими объектами осуществляет Совет рынка.

В 2010 г. на заседании Президиума Государственного совета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды было предложено внести в Государственную Думу проект закона о "зеленой энергии" или возобновляемых источниках энергии. Высказано предложение о доведении до 2020 г. суммы произведенной "зеленой энергии" до 10% от общего производства энергии. На сегодняшний день это 0,9%.

Для сравнения укажем, что в Евросоюзе принято решение довести производство электрической энергии до 20% из возобновляемых источников энергии до 2020 г.

В качестве примера можно назвать Республику Калмыкия, на территории которой запущены две ветряные электрические станции каждая мощностью 1,5 мегаватта. Калмыкия - один из субъектов Российской Федерации, реализующих проекты по строительству ветроэнергетических станций.

Общее и специальное законодательство. Говоря о системе правового регулирования ТЭК, отметим, что она имеет сложную структуру. Энергетическое законодательство включает элементы общего законодательства и законодательства специального, содержащего нормы, отражающие специфику данной сферы отношений, т.е. отличительные, присущие именно энергетической сфере особенности.

Общие нормативные правовые акты закрепляют общие правила поведения без учета тех или иных особенностей сферы правового регулирования.

Специальные нормативные правовые акты отражают особенности соответствующей сферы правового регулирования.

Практическое значение деления нормативных правовых актов на общие и специальные, как известно, заключается в том, что специальным актам отдается приоритет в процессе правоприменения. Нормы общих актов применяются лишь тогда, когда отношение не урегулировано либо не в полной мере урегулировано в специальном акте.

Между общим и специальным законодательством имеется неразрывная связь. Специальное законодательство базируется на общем и зависимо от него, поскольку использует конструкции и категории общих нормативных правовых актов как данные. В этом смысле без общих нормативных правовых актов невозможно существование и тем более применение специальных актов.

Общее законодательство тем хорошо, что оно более стабильно, так как отражает систему объективного права непосредственно и содержит базовые нормы, отражающие неизменную долгосрочную политику общества.

Специальное законодательство подвижно, поскольку связано с объективной системой права опосредованно через общее законодательство, содержит более конкретные нормы, отражающие экономическую политику данного периода развития общества. Высокая динамичность предпринимательского законодательства как раз и является объяснением того, что оно развивается главным образом за пределами Гражданского кодекса РФ, в текущих федеральных законах, которые подвергаются частым изменениям под влиянием изменяющейся экономической ситуации в обществе*(864).

Это характеризует такой признак права и законодательства, который в социологии называют амбивалентностью. Он заключается в том, что законодательство, с одной стороны, должно быть стабильным, постоянным и в определенном смысле слова консервативным - и это благо. С другой стороны, законодательство должно учитывать текущие потребности экономического развития и поспевать за ними, т.е. быть достаточно оперативным и изменчивым. Это одновременно и благо и вред, поскольку изменчивость создает нестабильность правил осуществления предпринимательской деятельности, особенно поведение на рынке, в инвестиционной сфере, что неприемлемо для предпринимателей. Для предпринимателей особенно важен деловой климат, что наряду с развитием малого и среднего предпринимательства, повышением инвестиционной активности, повышением доступности банковского кредитования, развитием реального сектора предусмотрено в плане Минэкономразвития, состоящем из 24 пунктов в пяти разделах, представленном министром 25 июля 2013 г. на заседание Правительства РФ*(865).

В энергетическом законодательстве присутствует развитое техническое регулирование и, наконец, регулирование международно-правовое, прежде всего в виде международных договоров и соглашений.

Общее законодательство представлено: ГК РФ; ЗК РФ; НК РФ; БК РФ; ТК РФ и т.д., что объективно и, вполне естественно, ибо топливно-энергетический комплекс - составная часть экономики страны и общие положения статутных и других нормативных правовых актов, определяющих основы правового статуса субъектов ТЭК, их функционирования, государственного регулирования экономики, защиты конкуренции, основы структуры и характер договорных связей, защиту и охрану окружающей природной среды и др. являются общими для всех отраслей экономики. (Законы РФ "Об акционерных обществах", "О защите конкуренции", "Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений" и др.).

Но сформировалось и специальное законодательство - о недрах, о нефти, о соглашениях о разделе продукции, об электроэнергетике, о газоснабжении, об угле, об экспорте газа и т.д. В этом плане можно говорить о самом энергетическом законодательстве, энергетическом законодательстве в узком, собственном смысле слова. Оно, естественно, коррелируется с общим законодательством и не должно противоречить ему, хотя это специальный, относительно самостоятельный пласт законодательства.

Можно выделить нормы двоякого характера:

1) нормы, относящиеся к энергетическому законодательству, но содержащиеся в нормативных правовых актах общего характера. Например, ст. 71 Конституции РФ: "В ведении Российской Федерации находятся:

...и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика..."; ст. 539-548, параграф 6 "Энергоснабжение", гл. 30 "Купля-продажа", часть вторая Гражданского кодекса РФ; соответствующие положения Законов РФ "О соглашениях о разделе продукции", "О естественных монополиях", "О промышленной безопасности производственных объектов" и др.

2) нормативные акты, относящиеся к энергетическому законодательству в узком смысле слова. К ним относятся Законы РФ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности", "Об электроэнергетике", "О теплоснабжении", "Об экспорте газа" и др.

Соотношение законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Система энергетического законодательства Российской Федерации отражает федеративный характер устройства нашего государства. Поэтому в его структуре имеются нормативные правовые акты федерального уровня: Федеральные законы, нормативные Указы Президента РФ, Постановления и Распоряжения Правительства РФ, ведомственные нормативные акты (нормативные акты федеральных органов исполнительной власти и других федеральных органов). Федеральное энергетическое законодательство составляет основной массив энергетического законодательства Российской Федерации *(866).

Конституция РФ в п. 1 п/п "к" ст. 72, где речь идет о совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в числе других не называет энергетическое законодательство. В то же время в п. "и" ст. 71, где речь идет о ведении Российской Федерации, упоминаются федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы и др. Исходя из этого, на наш взгляд, принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области энергетики возможно только в соответствии и развитие положений федерального законодательства. В рамках положений ст. 73, 76 Конституции РФ, правотворчество субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с отведенной для них компетенцией. Например, в сфере энергосбережения и энергоэффективности.

В развитие положений федеральных законов в области энергетики, субъекты Российской Федерации создают энергетическое законодательство, тесно связанное с законодательством по владению, пользованию и распоряжению землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, что находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пп. "в", п. 1, ст. 72 Конституции РФ). Практически во всех субъектах Российской Федерации имеются нормативные правовые акты, регулирующие отношения в топливно-энергетической сфере, относящиеся к энергетическому законодательству. При этом нормы регионального законодательства устанавливаются в тесной взаимосвязи с федеральным законодательством и не противоречат ему, что действительно означает детализацию и практическое применение принципов совместного ведения.

В качестве примера, отражающего историю становления и развития взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов в сфере нормотворческой деятельности, можно привести интересный опыт из области правового регулирования отношений в энергетической сфере.

В 1995 г. в Российской Федерации Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят Федеральный закон "О нефти и газе", одобрен Советом Федерации, но был отклонен Президентом РФ.

19 июня 1997 г. был принят Закон Республики Татарстан N 1211 "О нефти и газе"*(867), 28 февраля 2002 г. - Закон N 1331 Республики Татарстан "О признании утратившим силу Закона от 19 июня 1997 г. "О нефти и газе" *(868).

26 февраля 1999 г. был принят Закон Тюменской области "О нефти и газе" N 490*(869); 28 декабря 2004 г. Закон Тюменской области "О признании утратившим силу Закона Тюменской области "О нефти и газе" N 300*(870).

Закон ХМАО от 26 июня 1998 N 57-оз "О разработке месторождений углеводородов на территории автономного округа" *(871). Закон ХМАО "О внесении изменений и дополнений в Закон Ханты-Мансийского автономного округа "О недропользовании" *(872).

Как видим, в некоторых субъектах РФ были приняты специальные законы о нефти и газе, хотя в последующем эти законы были отменены.

На развитие законодательства в рассматриваемой сфере значительное влияние оказали судебные решения по вопросам собственности на недра и другие природные ресурсы. В частности, можно отметить Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона " Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" *(873), в соответствии с которым признано не соответствующим Конституции РФ положение части первой ст. 16 Конституции Республики Алтай, согласно которому земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай.

В субъектах Российской Федерации принято немало законов, развивающих отдельные положения федеральных законов или конкретизирующих их, исходя из специфики того или иного региона. Так, например, в Московской области принят соответствующий Федеральному закону N 261-ФЗ, - Закон Московской области от 16 июля 2010 г. N 97/2010-ОЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности на территории Московской области" *(874).

Федеральный закон "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" *(875) использует широкую трактовку законодательства при определении состава законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности (ст. 3). Согласно нормативно закрепленному подходу названное законодательство образуется как законодательными актами Российской Федерации, такими же актами субъектов Российской Федерации, так и иными нормативными правовыми актами, а также муниципальными правовыми актами. Таким образом, реализация Закона предусматривает нормотворчество на всех возможных уровнях - федеральном, субъектов Федерации и местном.

В ст. 2 Закона Московской области определены основные направления проведения государственной политики Московской области в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, к которым в развитие направлений, заданных на федеральном уровне законодательства, в частности, отнесены: приоритет эффективного использования энергетических ресурсов; программный подход к развитию энергосбережения и повышения энергетической эффективности; приборный учет при производстве, переработке, транспортировке, хранении, распределении и потреблении энергетических ресурсов; повышение инвестиционной привлекательности Московской области в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, стимулирование инвестиционных ресурсов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в том числе в развитии возобновляемых источников энергии; стимулирование потребителей к перераспределению потребляемой электрической энергии с пиковой зоны на ночную зону посредством установления интервалов тарифных зон суток на территории Московской области с учетом фактических графиков нагрузки энергозоны и др.

Закон Московской области четко разграничивает полномочия органов государственной власти Московской области в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности между Московской областной Думой и Правительством Московской области (ст. 3).

То же можно сказать и о других законах, принятых в субъектах Российской Федерации, конкретизирующих положения Федерального закона.

Содержание энергетического законодательства. Энергетическое и другие отрасли законодательства. Будучи комплексным правовым образованием, состоящим из нормативных правовых актов или их частей, имеющих основную прописку (Ю.К. Толстой) в основных базовых отраслях, энергетическое законодательство включает нормативные акты практически всех этих традиционных отраслей права и законодательства.

Конституционное право является центральной сердцевинной отраслью российского права, ядром его системы. Для топливно -энергетического комплекса как фундаментальной сферы экономики страны наиболее значимыми являются нормы Конституции РФ, определяющие систему и виды органов государственной власти и местного самоуправления, правовой статус, компетенцию, порядок образования и формы деятельности органов законодательной, исполнительной, судебной власти. Фундаментальное значение для принятия нормативных актов энергетического законодательства имеют положения Конституции РФ о гарантированности единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободе экономической деятельности (ст. 8), о свободном, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц, владении, пользовании и распоряжении землей и другими природными ресурсами (ст. 36), о нахождении в ведении Российской Федерации федеральных энергетических систем, ядерной энергетики, расщепляющихся материалов (ст. 71), о нахождении в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (ст. 72).

В соответствии с п. 1 ст. 3 Конституции РФ многонациональный народ Российской Федерации является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации.

Статья 9 устанавливает, что:

"1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности".

Для правового регулирования отношений в сфере энергетики важно, что в силу пп. "в", "г" и "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами, а также вопросы природопользования, разграничения государственной собственности, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении двух субъектов конституционного права: Российской

Федерации и субъектов Российской Федерации. Совместное ведение обусловлено тем, что все, связанное с территорией, с ее пользованием и охраной, напрямую затрагивает интересы не только каждого отдельного субъекта Федерации, но и всей Федерации в целом.

В абз. 2 ст. 2 Федерального закона "О недрах" установлено: "Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляется совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации".

Как отмечает М.И. Клеандров: "С определенной долей условности можно отметить, что для структур нефтегазового комплекса взаимодействие с властями оказывается трехуровневым: федеральное, субъектов федерации и местное самоуправление; но местный, нижний уровень взаимодействия целиком находится в правовом, законодательно оформленном поле, созданном первыми, верхними двумя уровнями" *(876). Если конституционно-правовые отношения (в рамках данной отрасли права) регулируют сферу государственной власти (и государственного управления) на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, то третий, местный более низкий уровень входит в сферу регулирования иной отраслью законодательства, именуемой муниципальным правом.

Структуры нефтегазового комплекса, относящиеся не только к производственной инфраструктуре, но и объекты социальной инфраструктуры весьма тесно взаимодействуют с органами местного самоуправления по вопросам жилищно - коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, торговли, общественного питания, охраны общественного порядка, охраны природы, санитарного контроля, землеустройства, строительства и т.д.

В принципе можно применительно к каждой из традиционных (общепринятых) отраслей законодательства использовать выше изложенный прием и показать ее энергетический срез. Методологической основой может служить подход, использованный в упомянутой работе М.И. Клеандрова "Нефтегазовое законодательство в системе российского права" *(877).

2. Энергетическая стратегия и другие программные документы в системе регулирования отношений в сфере энергетики

2.1 Общая характеристика программных документов

В современных условиях особую значимость приобретает государственная энергетическая политика, задающая устойчивый долгосрочный курс развития энергетического сектора.

Как отметил 10 июля 2012 г. на заседании Комиссии по вопросам стратегии развития ТЭК и экологической безопасности Президент РФ: "Заложена долгосрочная основа развития ТЭК, действует Энергетическая стратегия на период до 2030 г., приняты генеральные схемы развития газовой и нефтяной промышленности, размещения объектов электроэнергетики, Программа развития угольной промышленности... Наша задача - обеспечить четкое и бесперебойное функционирование всех механизмов работы ТЭК, задать систему координат его развития" *(878). Государственный подход к организации и функционированию ТЭК, его правовому обеспечению проявляется как в разработке, принятии и применении федеральных законов и иных нормативных правовых актов и законов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере ТЭК, так и в разработке документов программного характера, определяющих стратегические направления развития ТЭК на среднесрочную и отдаленную перспективы, в том числе и программу развития энергетического законодательства Российской Федерации.

В советский период накоплен фундаментальный опыт стратегического планирования в энергетике. В то время разрабатывались комплексные энергетические планы и программы, не имеющие, по мнению специалистов, сейчас аналогов по эффективности своей реализации*(879). С провозглашением курса на переход к рыночным отношениям энергетическое планирование на постсоветском пространстве, к сожалению, во многом утратило свои позиции. Отказ от прямого энергетического планирования привел в определенной степени к утрате целей регулирования энергетической отрасли, в том числе сегмента энергопотребления, что усугубило экстенсивную направленность использования природно -ресурсной базы и бесконтрольное повышение энергоемкости экономики.

Однако необходимо отметить, что не все так плохо было с планированием и прогнозированием в энергетической отрасли России. Заслугой Министерства топлива и энергетики РФ, образованного в самом начале 1990 -х годов*(880), является пристальное внимание к стратегическим вопросам развития отрасли и ее правового обеспечения.

История. Одним из первых документов, положивших начало стратегическому планированию энергетической политики в России и ее правовому обеспечению, были "Основные направления энергетической политики Российской Федерации на период до 2010 года". Они были разработаны и утверждены в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 1995 г. N 472 "Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года" *(881).

Еще раньше решением Правительства РФ от 10 сентября 1992 г. N 26*(882) (опубликовано не было) была одобрена Концепция энергетической политики России в новых экономических условиях.

Через три года Постановлением Правительства РФ от 13 октября 1995 г. N 1006 были одобрены Основные положения Энергетической стратегии на период до 2010 г. *(883) Этим же постановлением Правительство РФ рекомендовало федеральным органам исполнительной власти субъектов Федерации руководствоваться Энергетической стратегией России (Основными положениями) при разработке и реализации мер государственного регулирования в сфере топливно -энергетического комплекса, включая формирование энергетического рынка и создание конкурентной среды в сфере производства и потребления энергоносителей, а также при разработке инвестиционных, научно-технических и других программ развития отраслей и регионов.

Решением Правительства РФ от 16 марта 2000 г. N 389*(884) было поручено разработать Энергетическую стратегию России на период до 2020 года. В ноябре 2000 г. Правительство одобрило первую редакцию Основных положений Энергетической стратегии России и отправило ее на доработку.

Необходимость доработки Энергетической стратегии обусловливалась:

- исключительно важной ролью, которую играет ТЭК в экономике России;

- низкой энергоэффективностью экономики страны и, как следствие, высокими издержками общества на свое энергообеспечение;

- глобализацией энергетических рынков;

- наметившимся ростом экономики страны в условиях прогрессирующего старения и износа основных фондов энергетики.

Решением Правительства РФ от 23 ноября 2000 г. N 39 (протокол заседания Правительства опубликован не был) был одобрен новый вариант "Основных положений Энергетической стратегии России на период до 2020 года". Энергетическая стратегия России на период до 2020 г. была утверждена Распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. N 1234-р*(885).

Одним из первых указов, вступившего 7 мая 2012 в должность Президента РФ В.В. Путина, был Указ от 7 мая 2012 г. N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике", в котором значительное внимание уделено стратегическому планированию социально -экономического развития страны. В плане реализации поручений Президента, содержащихся в Указе,

Минэкономразвития России разработан "Прогноз долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2030 года"*(886). Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 21 ноября 2012 г. N 1229-6ГД в первом чтении принят проект Федерального закона N 143912-6 "О государственном стратегическом планировании", внесенный Правительством РФ *(887).

Правительство Российской Федерации утвердило основные государственные программы.

Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2030 года и ее общая характеристика. На сегодняшний день важнейшими документами, конкретизирующими цели и задачи перспективного развития российского энергетического сектора, приоритеты и ориентиры, а также механизмы государственной энергетической политики на отдельных этапах ее реализации, являются Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная 13 ноября 2009 г. Правительством РФ (далее - ЭС-2030)*(888), Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации *(889), Государственная программа "Энергоэффективность и развитие энергетики", утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. N 512-р*(890). Содержание Программы конкретизируется в семи подпрограммах: "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности" ; "Развитие и модернизация электроэнергетики"; "Развитие нефтяной отрасли"; "Развитие газовой отрасли"; "Реструктуризация и развитие угольной промышленности" ; "Развитие и использование возобновляемых источников энергии" и подпрограмма, посвященная обеспечению реализации данной государственной программы.

На основании и в развитие положений Декларации о евразийской экономической интеграции*(891), подписанной Президентами РФ, Республики Беларусь и Республики Казахстан 18 ноября 2011 г. разработана Евразийская энергетическая Доктрина.

Энергетическая стратегия России на период до 2030 года - не первый документ подобного рода. Энергетических стратегий в России с 1991 г. было разработано несколько. Последняя - с проекцией на 2030 г. *(892) Но все они базировались, как подчеркивает Генеральный директор Института энергетической стратегии В.В. Бушуев, на трех китах.

Первое - обеспечение энергетической безопасности страны и ее регионов. Говоря об энергетической безопасности, подразумеваем триаду: ресурсная достаточность, экономическая доступность и технологическая (в том числе экологическая *(893) и климатическая*(894)) допустимость энергоснабжения. Там должно быть достаточно ресурсов, они должны быть экономически доступны и технологически допустимы. Второе - эффективно использовать природные ресурсы и весь энергетический потенциал, все национальное богатство для развития экономики и повышения качества жизни населения.

Третье - инновационно обновить как сам ТЭК, так и с его помощью всю отечественную промышленность *(895).

Энергетическая стратегия России на период до 2030 г. соблюдает преемственность по отношению к ЭС-2020, что свидетельствует о достаточной обоснованности прогнозов развития энергетического сектора страны, выполненных в ЭС -2020. Как отмечают специалисты, за годы реализации ЭС-2020 была подтверждена адекватность ее положений реальному процессу развития энергетического сектора страны, даже, несмотря на то, что в это время происходили резкие изменения внешних и внутренних факторов, влияющих на развитие ТЭК.

Тем не менее в документе предусматривается доработка и уточнение Стратегии не реже, чем раз в пять лет. Поэтому новая ЭС - преемница предыдущей. Она обеспечивает корректировку ориентиров, максимальный учет новых тенденций развития экономики и энергетики, появление новых технологий и расширение временного горизонта до 2030 г. в соответствии с требованиями времени.

Цели ЭС-2030, а именно:

- трансформация структуры экономики страны в пользу наименее энергоемких отраслей;

- переход страны в целом нее основных регионов от экспортно -сырьевого к ресурсно-инновационному развитию с качественным обновлением самой энергетики (как топливной, так и нетопливной) и смежных отраслей, т.е. объединение сырьевой модели и инноваций;

- рациональное снижение доли ТЭК в общем объеме инвестиций в экономику страны при увеличении абсолютных объемов инвестиций в энергетику, необходимых для развития и ускоренной модернизации этого сектора и требуемого роста масштабов его деятельности;

- повышение энергоэффективности и снижение энергоемкости экономики до уровня стран с аналогичными природно-климатическими условиями (Канада, страны Скандинавии);

- последовательное ограничение нагрузки ТЭК на окружающую среду и климат путем снижения выбросов, загрязняющих веществ, сброса загрязненных сточных вод, а также эмиссии парниковых газов, сокращения отходов производства и потребления энергии.

Главная цель - максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и всего потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций.

Какие важнейшие вызовы ожидают нас на этом пути?

Основной внутренний вызов заключается в необходимости выполнения энергетическим сектором страны своей важнейшей роли - во всех без исключения направлениях - в рамках предусмотренного Концепцией долгосрочного социальноэкономического развития перехода на инновационный путь развития экономики. Главный внешний вызов заключается в необходимости преодоления угроз, связанных с волатильностью мировых цен на энергоресурсы, неустойчивостью мировых энергетических рынков и обострением конкуренции на них, и обеспечения энергетическим сектором страны в этих условиях, требуемого вклада в повышение эффективности внешнеэкономической деятельности и усиление позиций России в мировой экономической системе.

Энергетический сектор должен содействовать воспроизводству человеческого капитала (через развитие энергетической инфраструктуры и предоставление энергетических товаров и услуг по социально доступным ценам, обеспечение устойчивого воспроизводства высококвалифицированных кадров и повышение качества жизни граждан страны, в том числе занятых в энергетическом и смежных секторах), а также способствовать переходу к новой модели пространственного развития, опирающейся на сбалансированное развитие энергетической и транспортной инфраструктуры *(896).

ЭС-2030, в отличие от аналогичных документов, разработанных ранее, привязана не к годам, а к этапам стратегического развития. В ней заложены новые вводные макроэкономические условия. Стратегия ориентирована на снижение зависимости экономики страны от нефтегазового сектора с 30 до 18%*(897).

Смысл создания Стратегии состоит в том, чтобы обеспечить баланс интересов государства и бизнеса.

Государство старается обеспечить сбалансирование развития всех отраслей экономики. В отличие от бизнеса оно стремится не столько к коммерческой, сколько к социально-экономической эффективности народного хозяйства, например, ставит цель выйти на определенный уровень доходов в расчете на душу населения (подушевое потребление энергии) или уменьшить энергоемкость экономики. На единицу ВВП мы тратим в 5-6 раз больше, чем развитые европейские страны, и в 12 - 16 раз больше, чем США и Япония*(898). Например, исходя из социально - экономической эффективности снижения нагрузки на окружающую среду, развивать альтернативную энергетику очень важно, несмотря на текущую ее коммерческую непривлекательность, поскольку реальная отдача от вложений в этот вид деятельности возможна лишь в отдаленной перспективе *(899).

Бизнес же устремляется туда, где видит возможность больше заработать при действующих экономических условиях, и это совершенно естественно и правильно: он стремится к коммерческой эффективности. Цели компании просты и краткосрочны: минимизация налогов и максимизация прибыли, максимальная эффективность на вложенный капитал.

Энергетическая стратегия нужна, чтобы компании (бизнес) понимали, какие цели государство ставит перед отраслью, какие направления стремится развивать, и что оно будет предпринимать для этого. Компании работают в текущей системе координат. Задача Стратегии - изменить эту систему в нужную сторону, формируя новые рамочные условия бизнеса с таким расчетом, чтобы бизнесу было выгодно инвестировать в программы, намечаемые государством, т.е. в развитие государственно-частного партнерства, о чем неоднократно говорится в ЭС-2030 *(900).

В итоге реализации Энергетической стратегии должно быть достигнуто следующее. Прежде всего это масштабное продвижение по осям главных стратегических ориентиров - энергетической безопасности, энергоэффективности, бюджетной эффективности и экологической безопасности энергетики, в том числе:

- обеспечение гарантированной энергетической безопасности России и ее регионов; рост душевого потребления различных энергоресурсов на 40-85% к уровню 2005 г. (с учетом мер по повышению энергоэффективности);

- более чем полуторакратное снижение износа производственных фондов;

ликвидация дефицита и поддержание устойчивого резерва электро - и теплогенерирующих мощностей;

- более чем двукратное снижение удельной энергоемкости ВВП; кратный рост объема энергосервисных услуг; ежегодное снижение удельных потерь и расходов на собственные нужды на предприятиях ТЭК; доведение ежегодного объема экономии энергоресурсов по сравнению с современным уровнем до 300 млн. т у.т./год;

- обеспечение финансово-экономической устойчивости предприятий ТЭК при выполнении ими своих бюджетных обязательств;

- двукратное снижение удельной нагрузки ТЭК на окружающую среду и ограничение выбросов парниковых газов к 2030 г. на уровне не более 100% от показателей 1990 г. Отметим, что приведенные в ЭС-2030 цифры задают минимальные требования к указанным продвижениям.

Достижение поставленных целей потребует адекватного развития всех отраслей ТЭК

- с учетом намеченных в ЭС-2030 соответствующих поэтапных стратегических ориентиров. В частности, при этом предстоит:

- существенно повысить коэффициент извлечения нефти; в разы увеличить долю восточных регионов страны в объеме добычи нефти и долю восточного направления ее экспорта (расширить географию добычи углеводородов); обеспечить резкое повышение глубины переработки нефти и качества нефтепродуктов; резко интенсифицировать развитие высокотехнологичных нефтехимических производств и энергетического сервиса (ТЭК завтрашнего дня - это прежде всего высокотехнологичная отрасль);

- увеличить долю новых районов в суммарном объеме добычи газа с 2% до 38 -39%, активнее выходить на шельфовые месторождения, одновременно максимально повышать отдачу от действующих проектов; создать масштабное восточное направление его экспорта; значительно увеличить долю экспортных поставок СПГ; увеличить долю независимых производителей и вертикально интегрированных нефтяных компаний в поставках газа с 17 до не менее чем 27%; обеспечить развитие высокотехнологичной газохимии и производства синтетического жидкого топлива на основе газа;

- кардинально повысить производительность труда в угольной отрасли при обеспечении мировых стандартов в области промышленной безопасности и охраны труда, экологической безопасности при добыче и обогащении угля; обеспечить промышленное получение продуктов глубокой переработки угля (синтетическое жидкое топливо, этанол и т.п.) и сопутствующих ресурсов (метан, подземные воды, строительные материалы);

- обеспечить развитие Единой энергосистемы России как путем присоединения к ней ныне изолированных энергосистем и энергообъединений, так и путем развития межсистемных и внутрисистемных электрических сетей всех классов напряжений, в том числе для экспорта электроэнергии; завершить формирование оптового и розничного рынка электрической энергии (мощности) и обеспечить соответствующие нормативно-правовые и институциональные условия деятельности сбытовых и энергосервисных компаний; обеспечить на базе предсказуемой государственной тарифной политики в электроэнергетике ограниченный рост средне-отпускной цены электроэнергии для конечных потребителей в течение всего периода реализации стратегии; добиться поэтапного повышения вероятности бездефицитной работы энергосистем России (с точностью уже не до десятых, а до сотых долей процента); изменить структуру топливообеспечения (снижение доли газа с 70 до 60-62%, рост доли угля с 26 до 34-36%); снизить потери в электрических сетях (с 13 до 8%), обеспечить значительный рост КПД электростанций;

- обеспечить увеличение доли нетопливных источников в производстве электроэнергии с 32% до не менее чем 38%, в том числе рост более чем на порядок (до не менее чем 80-100 млрд. кВт ч.) годового объема производства электроэнергии на базе новых возобновляемых источников энергии (геотермальной, солнечной, ветровой, приливной, биоэнергии и др.);

- обеспечить высокий уровень теплового комфорта населения, соответствующий уровню стран с аналогичными природно -климатическими условиями (Канада, страны Скандинавии), а также расширенное вовлечение в производство тепла новых нетопливных источников энергии; достичь 90% -ного уровня обновления тепловых сетей и двукратного снижения уровня тепловых потерь.

Необходимо подчеркнуть, что в рамках ЭС-2030 задаются не конкретные траектории, а модель поэтапного перспективного развития энергетического сектора с учетом объективно существующих рисков. Иными словами, курс развития задается не условными сценариями, а системой поэтапных целевых индикаторов. Основное целевое содержание выделенных в ЭС-2030 этапов характеризуется именно переходом от преодоления кризисных явлений к интенсивному посткризисному развитию. При этом предусматривается, что реализация ЭС-2030, включая принятие решений о привлечении государственных средств, будет осуществляться в рамках утвержденных программных документов.

ЭС-2030 - объемный документ, содержащий 89 страниц основного текста и пять приложений на 49 страницах.

В восьми разделах документа отражены как текущие результаты реализации предыдущей Энергетической стратегии России до 2020 года, так и сформулированы цели и задачи на период до 2030 года. В пяти Приложениях сформулированы конкретные показатели и индикаторы, в большей части цифровые, развития топливно-энергетического комплекса России.

Особое место в нем занимает Приложение N 5 - Сводный план ("дорожная карта") мероприятий государственной энергетической политики на период до 2030 года, обеспечивающих реализацию стратегии. В нем, например, наряду с другими (всего 23 пункта) и в развитие п. 4. Развитие внутренних энергетических рынков, раздела V "Государственная энергетическая политика Энергетической стратегии", предусмотрены меры по развитию внутренних энергетических рынков: 1) по совершенствованию государственного контроля за уровнем экономической концентрации; 2) по созданию и развитию отечественных систем биржевой торговли всеми видами топливно-энергетических ресурсов; 3) по формированию эффективной и стабильной системы тарифо- и ценообразования на энергетических рынках.

По большинству из названных направлений приняты конкретные решения органами власти и управления, достигнуты определенные (планируемые) результаты.

То же можно сказать и о других отраслевых Государственных программах, Долгосрочных программах, Стратегиях и Генеральных схемах развития.

24 января 2012 г. Премьер-министр В.В. Путин подписал в Кемерово Распоряжение N 14-р, которым утверждена Долгосрочная программа развития угольной промышленности России на период до 2030 года *(901).

Последние планы такого рода разрабатывались в начале 1990 -х годов, незадолго до приватизации угольной отрасли.

Соответствующее решение было принято 24 января 2012 г. на совещании по вопросу "Об итогах реструктуризации и перспективах развития угольной промышленности", проходившее в г. Кемерово под руководством Председателя Правительства РФ В.В. Путина.

Долгосрочная Программа состоит из восьми подпрограмм и учитывает мероприятия действующих федеральных целевых программ, отраслевых стратегий и уже принятые решения Правительства в отношении угольной отрасли. В основе программы - оценка перспектив спроса на российский уголь, исходя из прогнозируемой конъюнктуры внутреннего и внешнего рынков. Объем бюджетных средств на реализацию Программы составляет менее 9% от общего объема ее финансирования (251,8 млрд. из 3,7 трлн. руб.), таким образом, планируется выйти на новый уровень государственно-частного партнерства.