Энергетическое законодательство Российской Федерации

Программа предполагает, что к 2030 г. добыча угля вырастет до 430 млн. т и будет осуществляться на 82 разрезах и 64 шахтах, а уровень производительности труда (добыча угля на одного занятого), в 5 раз превысит показатель 2010 г. (9000 т и 1880 т соответственно). За весь период действия программы будет введено 505 млн. т новых и модернизированных мощностей по добыче угля - при выбытии 375 млн. т мощностей неперспективных и убыточных предприятий и сокращении уровня износа основных фондов с 70-75% до 20%.

Реализация мероприятий Программы приведет к снижению транспортных затрат и повышению эффективности поставок угля.

Так, средняя дальность перевозки угольной продукции сократится в 1,2 раза, в том числе на внутреннем рынке - в 1,4 раза. Для снижения влияния дальности перевозки в бассейне будет развиваться местное использование добываемых углей, намечается создание ряда энерготехнологических комплексов, позволяющих перейти к комплексному освоению ресурсов угольных месторождений, извлечению и использованию метана.

В целом в соответствии с принятыми темпами формирования новых центров добычи угля произойдет смещение угледобычи в направлении востока страны. Доля Восточной Сибири возрастет с 25,8% до 32%, Дальнего Востока - с 9,7% до 15,2%.

В рамках соответствующей подпрограммы и намеченных мероприятий предусматривается создание устойчивой инновационной системы для обеспечения угольной отрасли прогрессивными отечественными технологиями и оборудованием, научно-техническими и инновационными решениями. При создании новых центров угледобычи предусматривается обязательное строительство современных обогатительных фабрик. В целом по России уровень обогащения намечается довести до 60% (с 40% в настоящее время). Всего различным видам переработки (сортировка, обогащение, глубокая переработка, газификация) будет подвергаться более 80% добываемого угля.

Новая Стратегия будет рассматривать вопросы обеспечения безопасности работ на шахтах, совершенствования нормативно -технической базы по проектированию и эксплуатации шахт, а также вопросы логистики и налогообложения.

Документ предполагает развитие сырьевой базы и производственного потенциала существующих мощностей по добыче и переработке угля, а также развитие внутреннего рынка угольной продукции и укрепления позиций России на мировом рынке. Большое внимание в Программе уделяется укреплению научно -технической базы, совершенствованию системы профессиональной подготовки кадров для угольной промышленности.

Механизм реализации Программы предусматривает использование комплекса организационных, экономических и правовых мероприятий. Важно подчеркнуть, что Долгосрочная Программа развития угольной промышленности России - это не сценарный прогноз изменения ситуации в отрасли и не простое сложение долгосрочных планов угольных компаний. Прежде всего - это проект развития отрасли, инструмент реализации государственно-частного партнерства в ходе инновационных преобразований.

Ситуация в угольной отрасли была обсуждена на первом выездном заседании Комиссии по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности 26 августа 2013 г. в Кемерово. Обсуждались вопросы реструктуризации угольной промышленности России, развитие внутреннего рынка угля, модернизации необходимой транспортной инфраструктуры *(902).

Зарубежный опыт. Зарубежный опыт свидетельствует о том, что наиболее эффективной является форма государственно-частного партнерства, основанного на программном документе стратегического характера, определяющем цели и приоритеты государственной энергетической политики, способы их достижения, а также механизм государственной поддержки субъектов хозяйствования, участвующих в реализации принятой государственной программы.

На рубеже 1973-1974 гг. произошел так называемый нефтяной шок ОПЕК, последовавший за кризисом на Ближнем Востоке, в результате которого цены на нефть поднялись в 4 раза. Резкий рост цен повторился в 1978 -1979 гг., что было связано с волной национализации, прокатившейся в нефтедобывающих государствах Аравийского полуострова, и борьбой за экономическую и политическую независимость.

Данные обстоятельства привели к переломному моменту в европейской энергетической политике. Она стала более координированной, поскольку были осознаны общие для всего сообщества вызовы *(903).

Это положило начало полномасштабному энергетическому планированию в зарубежных странах. Ибо так называемое нефтяное эмбарго, наглядно засвидетельствовавшее уязвимость энергетик развитых стран Западной Европы и США, обусловленную высоким уровнем их зависимости от импорта энергоносителей. Возникла необходимость изменения приоритетов государственной экономической политики в вопросах энергообеспечения.

Документы программного характера в области энергетики приняты во многих развитых странах: в США*(904), Норвегии*(905), Китае*(906), Японии, в ЕС*(907). Энергетическая стратегия Украины на период до 2030 г., утв. в 2006 г. Распоряжением Кабинета министров Украины N 145-р, в которой, в частности, предусмотрены разработка и принятие Энергетического кодекса, Концепция развития отраслей топливно-энергетического комплекса Республики Таджикистан на период 2003-2015 гг., утв. Постановлением Правительства Республики Таджикистан от 3 августа 2002 г. N 318, аналогичные акты в других странах СНГ свидетельствуют о возвращении к энергетическому планированию, которое призвано обеспечить построение взаимовыгодных партнерских отношений между государством и субъектами хозяйствования в преодолении кризиса энергопотребления.

Программы преодоления энергетического кризиса, разрабатываемые различными государствами, безусловно, отличаются друг от друга. Однако основным способом преодоления негативных тенденций в энергетике было избрано государственное энергетическое планирование, охватывающее следующие направления:

1) количественная и качественная (с позиции обеспечения энергоэффективности) оценка необходимого уровня энергопотребления;

2) создание резервного стратегического запаса энергоресурсов;

3) обеспечение доступа к резервным, но неиспользуемым по причине недостаточной экологичности энергоносителям, прежде всего углю;

4) активизация усилий по производству энергии из возобновляемых источников.

Энергетическое планирование дало свои результаты. Один из ведущих российских специалистов по вопросам энергетической политики США А.В. Корнеев отмечает: "Механизм снижения энергетической зависимости государства в общих чертах предусматривал: 1) диверсификацию источников энергии за счет перевода промышленности на использование угля и других энергоресурсов вместо импортных нефти и природного газа; 2) введение режима жесткого контроля за эффективностью использования энергии; 3) увеличение объемов собственной добычи углеводородов; 4) расширение использования альтернативных, возобновляемых источников энергии. Результатом предпринятых усилий по энергетическому планированию стало сокращение удельного веса нефти и природного газа в энергетическом балансе США на 78% за период с 1973 по 1990 г. При этом произошедший за тот же период общий экономический рост на 50% вызвал увеличение энергопотребления всего на 9%”*(908).

2.2 Место Энергетической стратегии ЭС-2030 в системе программных документов

В системе стратегических и программных документов, других официальных актов (схема 3)*(909). Энергетическая стратегия занимает свое определенное место. И это очень важно, ибо многие проблемы связаны именно с выяснением, четким определением места Стратегии в системе официальных документов страны. Надо отметить, что Стратегия согласована с самыми главными документами подобного рода, определяющими развитие страны, с Концепцией долгосрочного социальноэкономического развития РФ до 2020 года *(910), утв. Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р (в ред. 8 августа 2009 г.) и разработанным Минэкономразвития России Прогнозом долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года *(911). И это совершенно логично, ибо цели ЭС-2030 и этапы ее реализации исходят из общей экономической и социальной стратегии государства.

Действуя логично, исходя из системы программных стратегических документов, государство ставит глобальные задачи в Концепции и Долгосрочном прогнозе, а в Энергетической стратегии, равно как и во многих других документах по различным направлениям и отраслям, объясняет, какими средствами достигаются эти цели. Дается набор инструментов экономической мотивации, применяемых для того, чтобы стимулировать частные компании реализовывать проекты, отвечающие целям политики государства. Например, в "Основах государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года", утвержденных Президентом РФ 30 апреля 2012 г.*(912) в пп. 5, 6 сказано: "Настоящими Основами определяются стратегическая цель, основные задачи государства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и механизмы ее реализации". При этом подчеркивается, что "государственная политика в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года... основывается на Конституции Российской Федерации, принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации, а также на федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, документах долгосрочного стратегического планирования, включая Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденную Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р"*(913).

Совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности в документе названо в качестве одной из основных задач государственной политики в области экологического развития.

При решении задач совершенствования нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности необходимо использовать следующие механизмы: а) принятие законодательных и иных нормативных правовых актов в целях реализации государственной политики в области экологического развития; б) создание структурно -целостной, комплексной и непротиворечивой системы законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, обеспечение экологической безопасности и рационального природопользования; в) создание нормативно-правовой базы внедрения и применения стратегической экологической оценки при принятии планов и программ, реализация которых может оказать воздействие на окружающую среду; г) усиление ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и обеспечение неотвратимости наказания за экологические преступления и иные правонарушения.

Применительно к Энергетической стратегии можно сказать, что стратегия - не документ прямого действия, это документ для документов. Она не может и не должна подменять собой программы (генеральные схемы развития отраслей и регионов, инвестиционные программы отраслей и энергетических компаний), она задает приоритеты и ориентиры, с которыми должны согласовываться программы. Как подчеркивает заместитель Генерального директора по науке Института энергетической стратегии Министерства энергетики РФ А. Громов, "важно не то, чего нет в Стратегии, а то, что в ней есть. Нельзя рассматривать ЭС-2030 как простой набор конкретных проектов, технологий, компаний, объемов государственной поддержки, который можно использовать для лоббирования частных вопросов развития энергетики. Это искажает саму сущность стратегии как документа. Стратегия состоялась, если после ее принятия нельзя действовать так, как будто ее нет. Понимание этого делает абсолютно необходимым принятие Энергетической стратегии именно сегодня и именно в условиях кризиса, поскольку правильно и вовремя выбранный путь стратегического развития энергетики страны позволит не только улучшить состояние российского энергетического сектора, но и самим повлиять на внешние условия развития энергетики, построить свое энергетическое будущее, основанное на целевых ориентирах развития энергетики, а не на переменчивых прогнозах" *(914).

ЭС-2030 содержит индикаторы, на базе которых были разработаны Государственная программа Российской Федерации "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года", утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. N 2446-р*(915), Генеральная схема размещения объектов электроэнергетики до 2020 года, утв. Распоряжением Правительства РФ от 22 февраля 2008 г. N 215-р*(916).

Приказами Министерства энергетики Российской Федерации в июне 2011 г. были утверждены Генеральная схема развития нефтяной отрасли до 2020 года*(917) и Генеральная схема развития газовой отрасли до 2030 года *(918).

Генеральная схема развития нефтяной отрасли до 2020 года предусматривает комплексное развитие всех подотраслей нефтяного сектора - геологоразведки, разработки и обустройства нефти и газового конденсата, утилизации попутного нефтяного газа (ПНГ), реализации нефти и нефтепродуктов, переработки нефтяного сырья и транспортной инфраструктуры. В соответствии с Генеральной схемой целевой объем переработки нефти должен составлять в 2020 г. около 230 млн. т при глубине переработки не менее 85%. Этот объем полностью удовлетворит потребности растущего внутреннего спроса и позволит высвободить для экспорта значительные объемы нефти.

В новой редакции Генеральной схемы развития нефтяной отрасли на период 2020 - 2035 годы, которую Минэнерго РФ планирует утвердить до конца 2014 г., будут представлены прогнозы и анализ тенденций развития нефтяной отрасли до 2035 г. с учетом региональных и продуктовых особенностей. В ходе обсуждения перспектив развития нефтяной отрасли, которое состоялось в Аналитическом центре при Правительстве РФ, заместитель министра энергетики К. Молодцов обозначил основные вызовы, с которыми сталкиваются производители нефти. По его словам, к ним относится разработка запасов нетрадиционной нефти и нефти плотных пород, удорожание традиционной добычи и повышение глобальной конкуренции. Основными точками роста для нефтедобывающей отрасли России являются трудно извлекаемые запасы традиционных регионов, а также новые проекты Восточной Сибири и континентального шельфа. "Для эффективного вовлечения в освоение таких запасов необходим комплексный подход, включающий опытно - промышленную эксплуатацию передовых технологий добычи, привлечение нефтесервисных компаний с соответствующим технологическим опытом и предоставление налоговых льгот для стимулирования нефтяных компаний", подчеркнул зам. министра *(919). Генеральная схема развития газовой отрасли до 2030 года является комплексным проектом, который определяет вектор развития отрасли на долгосрочную перспективу. Этот стратегический документ включает все составляющие отрасли: геологоразведочные работы, бурение, добычу, транспортировку и хранение газа, поставку потребителям углеводородного сырья и продуктов его переработки. Согласно документу ожидаемый рост внутреннего потребления к 2030 г. составит порядка 155 млрд. куб. м и достигнет годового уровня более 580 млрд. куб. м*(920).

В отраслевых программах и схемах конкретизируются планы действий вплоть до каждой скважины. Уже, исходя из этого, компании будут создавать свои инвестиционные программы на 3-5 лет. В результате стратегические документы разных уровней не будут противоречить друг другу и приведут к тому результату, на который рассчитывали при их разработке и принятии (утверждении).

В качестве примера документа межотраслевого характера возьмем Государственную программу Российской Федерации "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года". Она разработана в соответствии с планом подготовки актов по реализации в 2009 -2010 гг. Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2008 г. N 1996-р*(921).

Программа направлена на обеспечение повышения конкурентоспособности, финансовой устойчивости, энергетической и экологической безопасности российской экономики, а также роста уровня и качества жизни населения за счет реализации потенциала энергосбережения и повышения энергетической эффективности на основе модернизации, технологического развития и перехода к рациональному и экологически ответственному использованию энергетических ресурсов.

В рамках реализации государственной программы "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года" в 2011 г. запущена в эксплуатацию Государственная информационная система (ГИС) "Энергоэффективность", которая представляет собой полный набор информации в области рационального использования энергетической эффективности. Основными целями и задачами Системы являются представление гражданам, организациям, органам государственной власти и органам местного самоуправления актуальной информации о требованиях законодательства в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности, о ходе реализации его положений, а также получение объективных данных об энергоемкости российской экономики, о потенциале снижения такой энергоемкости, о наиболее эффективных проектах и выдающихся достижениях в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Важность пуска ГИС еще и в том, что она станет инструментом контроля соблюдения требований Федерального закона "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности" в субъектах Федерации. Результаты мониторинга реализации региональных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, позволяют оценивать качество программных мероприятий, проследить их конкретное влияние на снижение энергоемкости валового регионального продукта, определить значения иных целевых показателей.

В 2011 г. на реализацию Федеральной программы "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года" Минэнерго России было выделено 5,1 млрд. руб. из федерального бюджета на софинансирование мероприятий, включенных в программы энергосбережения субъектов РФ. С учетом регионального софинансирования на реализацию программ энергосбережения в 54 регионах России было направлено около 16,5 млрд. руб. только бюджетных средств и на порядок больше внебюджетных. В последующие годы эта практика была продолжена.

2.3 Правовые аспекты стратегий, концепций, доктрин

Для юриста, исследующего правовые проблемы энергетики (как, впрочем, для любого юриста, работающего с официальными документами), помимо самого содержания документа, значима его юридическая квалификация, юридическая сила, место в иерархии официальных документов, тем более - нормативных правовых актов.

Нормативные правовые акты классифицируются по разным основаниям*(922). Одним из главных является способ выражения (формирования) воли органов государства - название, вид, формат официального документа, в котором содержатся правила поведения (текст акта). Согласно этому критерию традиционно в юридической литературе выделяются следующие виды источников права:

- нормативный правовой акт (законы - федеральные конституционные, федеральные; указы - нормативные, индивидуальные; подзаконные нормативные акты - постановления, распоряжения Правительства; отраслевые, издаваемые органами исполнительной власти);

- правовой обычай;

- юридический прецедент;

- нормативный договор;

- юридическая доктрина.

Что касается последних трех видов актов, позицию о том, что они являются источниками права, нельзя отнести к общепризнанной. В этом плане существуют различные точки зрения.

Необходимо сказать, что в Конституции РФ нет упоминания о таких видах актов, как концепция, стратегия и доктрина. Кроме того, ни в общей теории права, ни в конституционном праве вопросы понятия и юридических аспектов данных актов фактически не разработаны.

В одной из фундаментальных работ последнего времени "Источники права" *(923) М.Н. Марченко, говоря в общем обо всех существовавших в истории видах правовых актов, упоминает и правовую доктрину. Однако в работе не дается исчерпывающей квалификации этого явления. Мало сказано о доктрине, о стратегии, о концепции как правовых явлениях в работах других авторов. Вряд ли вызывает сомнение то, что эти документы не являются классическими источниками права. Но их влияние, и притом существенное, на развитие правового обеспечения соответствующих сфер (в нашем случае - энергетики) не вызывает сомнений. Достаточно сослаться на положения ЭС- 2030 о том, что система реализации Стратегии предусматривает принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию основных положений настоящей Стратегии.

В правовом поле Российской Федерации, в том числе и применительно к энергетической сфере имеется большой массив актов, которые, заимствуя наработки ученых науки международного права, можно назвать "мягким правом". Подобные акты, как правило, предшествуют изданию юридически обязывающих актов, образуя поэтапность коммунитарного правотворчества.

С нашей точки зрения, теоретическая разработка "мягкого права" наиболее продвинута в международном праве в силу специфики международных отношений *(924)

Значение таких актов весьма высоко, так как они хотя и не обладают свойствами классических источников права, тем не менее предопределяют формирование права на будущее, его развитие и стратегически очерчивают рамки нормотворчества. Очевидно, что "мягкое право" относительно новая категория российской правовой науки обладает значительным ресурсом и активно используется в нашей стране. Наглядным подтверждением сказанного является Стратегия национальной безопасности, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537"О Стратегии национальной безопасности" *(925).

Президент России поручил Секретарю Совета Безопасности ежегодно представлять доклад о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению, в том числе о ходе реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, а также вносить проекты нормативных правовых актов Президента РФ по вопросам реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, представлять предложения по приведению нормативных правовых актов Президента РФ, вытекающие из содержания Указа и Стратегии. Иными словами, осуществлять подготовительную нормотворческую деятельность по правовому обеспечению Стратегии.

Принципиальное значение имеют программные Указы Президента РФ, определяющие основные направления развития нашего государства и общества. В день вступления в должность 7 мая 2012 г. Президент РФ подписал ряд указов подобного характера. В них содержатся поручения Правительству РФ осуществить целый ряд конкретных дел. В развитие этих поручений в плане реализации поручений Президента, содержащихся в Указе, Минэкономразвития России разработан "Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года" *(926).

Правительство РФ утвердило основные государственные программы, в том числе такие, как "Развитие здравоохранения", "Развитие образования", "Культура России", "Социальная поддержка граждан", "Развитие науки и технологий" и "Развитие транспортной системы".

В области модернизации и инновационного развития экономики в составе разрабатываемых государственных программах Российской Федерации предусмотрены мероприятия по развитию национальной инновационной системы в соответствии со Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года. В них сформированы системы технологического прогнозирования, ориентированные на обеспечение перспективных потребностей обрабатывающего сектора экономики, с учетом развития ключевых производственных технологий.

Разработаны и утверждены государственные программы Российской Федерации, включая такие, как "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности", "Развитие авиационной промышленности", "Космическая деятельность России", "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности", "Развитие судостроения", "Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности".

Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2012 г. N 717 утверждена "Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 -2020 годы" *(927).

В необходимых случаях осуществлена корректировка стратегий, направленных на модернизацию и развитие ведущих секторов экономики. При этом предусмотрена увязка указанных программ и отраслевых стратегий с формируемыми приоритетными технологическими платформами и пилотными проектами инновационных территориальных кластеров и др. *(928)

В рамках исполнения инаугурационных указов Президента РФ В.В. Путин в мае 2013 г. потребовал от министерств опубликовать планы и регулярно по ним отчитываться. В.В. Путин потребовал учесть в планах его инаугурационные указы, выбрать не более пяти понятных целей, а также указать ответственного за достижение каждой. В конце года министры будут докладывать об исполнении самому В.В. Путину. Как говорит министр по вопросам "открытого правительства" Михаил Абызов, "за месяц качество планов радикально улучшилось и сточки зрения доступности, и с точки зрения сфокусированности на президентских указах и Основных направлениях деятельности правительства. Упрекнуть министерства в невнимании к указам больше нельзя: у многих их исполнение прямо названо одной из целей деятельности. Минфин дал ссылки на конкретные указы Путина".

"У Минэнерго обширный план - 19 целей: четыре приоритетные отмечены звездочкой: повышение тепловой экономичности генерирующего оборудования, повышение доступности инфраструктуры, реструктуризация угольной промышленности, изменение правил функционирования рынков электрической энергии и мощности.

У Минэкономразвития 10 целей, а их описание занимает 35 страниц, и приоритетов не выделено. Первая цель - система стратегического управления...вторая - формирование комфортной предпринимательской среды, которая должна выразиться в скачке Doing Business...".

"Контроль за исполнением будет двойным: с одной стороны, по государственной линии, с другой - по линии общественных структур", - предупредил вчера Премьер- министр Д.А. Медведев *(929).

В этом плане следует отметить Публичную декларацию целей и задач Министерства энергетики РФ в рамках реализации программы "Открытое правительство", которую представил 25 апреля 2013 г. министр А. Новак. В ней предусмотрено пять направлений деятельности, данные о ходе выполнения которых, будут представлены в открытом доступе. При этом следует отметить, что замечания и предложения публичной декларации целей и задач Минэнерго России можно направлять на адрес Минэнерго, а также через форму обратной связи на сайте *(930).

Первое направление - упрощение процедуры подключения потребителей к энергетическим сетям, что является одним из главных принципов гарантии обеспечения энергоснабжения и, как следствие, энергетической безопасности.

Для решения этой задачи разработана и принята соответствующая "дорожная карта", утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2012 г. N 1144-р "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Повышение доступности энергетической инфраструктуры" (ред. от 26 марта 2013 г.)*(931).

"В рейтинге Всемирного банка по доступности технологического присоединения к электрическим сетям Россия находится на 184 месте. На 2013 год мы ставим себе задачу уменьшения количества этапов, которые проходят потребители при прохождении процедуры подключения к электросетям, с 10 до 6, а также уменьшить количество дней, необходимых для подключения. Сегодня это 280 дней, в течение года мы планируем принять нормативно -правовые акты, которые позволят сократить этот срок до 195 дней"*(932), рассказал о планах министр.

Повышение доступности энергетической инфраструктуры (снижение административных барьеров, улучшение предпринимательского климата) является одной из целей, зафиксированных в плане деятельности Минэнерго. В нем предусмотрено снижение срока подключения к энергосети до 40 дней к 2018 г. и снижение количества этапов для получения доступа к энергосети до 5 шт. к 2016 г.*(933)

Второе - разработка новой модели развития розничного и оптового рынков электроэнергии.

"Программа модернизации электроэнергетики уже была обсуждена, - пояснил А. Новак, - но нам необходима модель розничного и оптового рынка для создания соответствующих стимулов привлечения инвестиций на основе двусторонних долгосрочных договоров" *(934).

Разработка еще одной модели рынка - в сфере теплоснабжения стала третьей задачей в декларации Минэнерго. В конце 2013 г. подготовлены соответствующая нормативно-правовая база и модель, которая позволит реализовать принципы единой территориальной теплоснабжающей организации, принципы формирования тарифа, исходя из принципа альтернативной котельной. Это те новые методы, которые позволят значительно улучшить ситуацию в теплоснабжении и обеспечить приток инвестиций в отрасль" *(935).

Четвертое направление - энергообеспечение Сочинского энергорайона. Успешное проведение Олимпиады 2014 в Сочи, отсутствие сбоев в энергоснабжении свидетельствуют о том, что энергетики с поставленной задачей справились.

Пятая задача имеет социальную направленность - переселение около 2000 тыс. семей по программе реструктуризации угольных предприятий из районов, где закрываются шахты, а также из районов Крайнего Севера*(936).

Следует также отметить План деятельности Министерства энергетики Российской Федерации на 2013-2018 гг.*(937), предусматривающий 19 целей деятельности Правительства РФ, в том числе исполнение поручений, содержащихся в Указах Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 596-606.

В Публичной декларации целей и задач Минэнерго на 2014 год предусмотрена корректировка Энергетической стратегии на период до 2030 года с пролонгацией до 2035 года. Основной задачей корректировки является формирование стратегических приоритетов для топливно-энергетического сектора России с учетом внутренних и внешних вызовов.

Среди внутренних вызовов следует отметить:

- замедление темпов экономического роста;

- технологическое отставание ТЭК России от уровня развитых стран;

- несбалансированность инвестиций по отраслям энергетики, направлениям и регионам.

Среди внешних вызовов:

- ужесточение конкуренции на внешних энергетических рынках;

- переход от ресурсной глобализации к региональному энергетическому самообеспечению.

Необходимость адекватного ответа на внутренние и внешние вызовы формирует цели и задачи ЭС-2035.

Ожидаемым стратегическим эффектом будет являться создание инновационного и эффективного энергетического сектора страны для обеспечения устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения и содействия в укреплении внешнеэкономических позиций.

Это конкретизируется в ключевых задачах прежде всего:

- комплексная модернизация и развитие энергетики;

- повышение энергетической эффективности экономики страны;

- повышение доступности и качества энергетических товаров и услуг;

- повышение гибкости и диверсификация экспортных поставок.

Реализация предусмотренных целей, задач и направлений планируется в три этапа:

- первый этап (2014-2020 гг.) - это преодоление "узких мест" в развитии энергетической инфраструктуры и формирование основ инновационного развития ТЭК. На первом этапе должны быть созданы основы целостной институциональной системы энергетического сектора;

- второй этап (2021-2025 гг.) - это формирование инфраструктуры новой экономики. Доминантой второго этапа будет повышение энергоэффективности, реализация инновационных и капиталоемких энергетических проектов в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке, на континентальном шельфе и на полуострове Ямал, переход к глубокой переработке энергоресурсов;

- третий этап (2026-2035 гг.) - это переход к энергетике нового поколения с опорой на высокоэффективное использование традиционных энергоресурсов и новых углеводородных и не углеводородных источников энергии, развитие интеллектуальных энергетических систем.

Можно выделить еще один - четвертый этап (2036-2050 гг.) - этап инновационного развития российской энергетики с переходом к принципиально иным технологическим возможностям высокоэффективного использования традиционных энергоресурсов и неуглеводородных источников энергии.

Особым механизмом ЭС-2035 являются комплексные межотраслевые частногосударственные долгосрочные проекты, требующие по своей природе особых усилий по реализации*(938).

В настоящее время сформирована новая ее редакция с пролонгацией на период до 2035 года, которая будет представлена на заключение в Экспертный совет Правительства РФ.

Важное место в Декларации занимают повышение эффективности электросетевого комплекса, связанное с продолжением реализации Стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2013 г. N 511-р*(939); переход к новой модели регулирования рынка теплоснабжения, основанной на принципах "альтернативной котельной". Осуществление перехода на полное регулирования по методу "альтернативной котельной" будет осуществляться поэтапно, с учетом региональных особенностей и должно завершиться не позднее 2020 г.; стабильное обеспечение внутреннего рынка качественными нефтепродуктами. Отдельно предусмотрено развитие энергетики Дальневосточного федерального округа и энергоснабжение Байкало-Амурской магистрали и Транссибирской магистрали. Запланировано проведение аудита энергообеспечения Дальневосточного федерального округа, по результатам которого будут выработаны рекомендации по развитию ТЭК Дальнего Востока*(940).

Для выяснения юридических особенностей Концепций, Стратегий, Программ рассмотрим определения (понятия) исследуемых официальных документов. Концепция (лат. "conceptio" - понимание, система) - определенный способ понимания (трактовки) какого-либо предмета, явления или процесса; основная точка зрения на предмет; руководящая идея для их систематического освещения. Употребляется это понятие также для обозначения ведущего замысла, конструктивного принципа в научной, художественной, технической, политической и другой деятельности *(941). В экономической литературе концепция определяется как генеральный замысел, определяющий стратегию действий при осуществлении реформ, проектов, планов, программ, или как система взглядов на процессы и явления в природе и в обществе. Наиболее общее понятие стратегии (др. греч. strategia<stratus войско + ago веду>*(942) "искусство полководца") - общий, недетализированный план какой-либо деятельности, охватывающий длительный период времени, способ достижения сложной цели, являющейся неопределенной и главной для управленца на данный момент, в дальнейшем корректируемой под изменившиеся условия существования управленца-стратега. Исходя из этого, надо понимать, что стратегия и прогноз - это не одно и то же. Фактически стратегия задает курс долгосрочного развития энергетического сектора, независимый от широкого поля прогнозов долгосрочного изменения внешних и внутренних условий. Та же Энергетическая стратегия исходит не из адаптации российского энергетического сектора к внешним условиям, а из целевой модели его перспективного развития, опирающейся на устойчивую (инвариантную) систему поэтапных целевых индикаторов его развития.

Стратегия как способ действий становится необходимой в ситуации, когда для прямого достижения основной цели нет достаточных ресурсов. Задача стратегии - эффективное использование наличных ресурсов для достижения основной цели. Тактика является инструментом реализации стратегии и подчинена основной цели стратегии. Стратегия достигает основной цели через решение промежуточных тактических задач по оси "ресурсы - цель". Понятие стратегии в современном мире принято воспринимать как нечто связанное с маркетингом (например, ценовая стратегия, рыночная стратегия и т.д.), но не только.

Наиболее близко к возможному пониманию в качестве источника права понятие "доктрина". Доктрина (лат. "doctrina"), учение, научная или философская теория, система, руководящий теоретический или политический принцип *(943). Но и здесь мы обязаны вести речь о юридической доктрине - доктрине права. Говоря о юридической доктрине как об источнике права, необходимо сказать, что ссылки на труды выдающихся юристов встречаются в судебных решениях, но только в качестве дополнительной аргументации. Роль правовой доктрины проявляется в создании конструкций, понятий, определений, которыми пользуется правотворческий орган. Судьи высших или международных судов, выражая свое особое мнение, зачастую ссылаются на труды известных правоведов. И.А. Покровский считал, что "юрист должен быть не только судьей и применителем права, а зачастую и творцом права, законодателем, хотя бы и не в формальном смысле. На его плечи сплошь и рядом возлагается обязанность выработать новую норму для вновь народившихся отношений, изменить старую соответственно изменившимся условиям жизни" *(944). Р. Давид отмечал: "Можно, конечно, именовать правом лишь правовые нормы. Для тех же, кто считается с реальностью и имеет более широкий и, с нашей точки зрения, более правильный взгляд на право, доктрина в наши дни, так же как и в прошлом, составляет очень важный и весьма жизненный источник права. Эта ее роль проявляется в том, что именно доктрина создает словарь и правовые понятия, которыми пользуется законодатель" *(945).

Г.А. Гаджиев утверждает: "В случаях применения законодательства по аналогии, при невозможности использования аналогии закона, права и обязанности сторон могут определяться с учетом общих начал и смысла законодательства, которое выявляется доктриной, что подтверждает необходимость признания ее источником права" *(946). В этой связи особый интерес представляют соображения о роли и значении научных позиций, высказанных учеными, которые занимают видные государственные посты, например в судебной системе США*(947). Таким образом, можно сделать вывод о том, что официальной науке такой источник права, как концепции и стратегии, неизвестен. Что касается доктрины, то этот вопрос решается неоднозначно. Как подчеркивает Б.Н. Топорнин, "сейчас становится все труднее обходиться прежним набором источников права, который явно перестал быть достаточным и нуждается в модернизации" * (948).

Среди официальных документов, принимаемых и утверждаемых компетентными органами власти и управления Российской Федерации, можно найти акты, озаглавленные как концепции, стратегии и доктрины.

Судить о правовых аспектах, обязательности документа, необходимо с учетом не только (и не столько) его названия (хотя закон - всегда закон), но и органа, его утвердившего и придавшему ему соответствующий юридический статус. Утверждение подобных документов Указами Президента РФ, Распоряжениями Правительства РФ придает им юридически-обязательный характер.

Всего на данный момент насчитывается более 80 актов с упоминаемыми названиями: 43 концепции, 25 стратегий, восемь доктрин, основ. В некоторых из этих актов дана попытка трактовки самих понятий концепции, стратегии, доктрины.

В большинстве документов, озаглавленных как Концепции, они определяются как система взглядов и принципов на содержание, принципы и основные направления в той либо иной сфере*(949); "система представлений о стратегических целях и принципах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей" *(950).

Стратегии *(951) характеризуются как документы, определяющие наиболее приоритетные направления деятельности государственных органов в той либо иной сфере регулирования. Например, в Энергетической стратегии РФ до 2020 года*(952) прямо определялось, что стратегия является документом, конкретизирующим цели, задачи и основные направления долгосрочной энергетической политики государства на соответствующий период с учетом складывающейся внутренней и внешней ситуации в энергетическом секторе и его роли в обеспечении единства экономического пространства РФ, а также политического, макроэкономического и научно-технологического развития страны. Данное определение очень похоже на понятие концепции. В связи с этим отметим, что по вопросам национальной безопасности документ программного характера ранее назывался Концепцией. 12 мая 2009 г. Указом Президента РФ N 537 была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Она определяется как официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу.

Концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года *(953) и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

Стратегия - базовый документ по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности. Она является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Ныне действующая ЭС-2030 *(954) формирует новые ориентиры развития энергетического сектора в рамках перехода российской экономики на инновационный путь развития, предусмотренный Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года*(955), т.е. указывается на связь в рамках означенного подчиненного характера ЭС -2030 Концепции и долгосрочному прогнозу.

Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 29 ноября 2012 г. *(956) Ее предшественницей являлась Доктрина энергетической безопасности России, одобренная решением Межведомственной комиссией по экономической безопасности Совета Безопасности Российской Федерации от 27 февраля 1998 г. Доктрина была разработана в 1996 г. в соответствии с Законом РФ от 25 декабря 1992 г. N 4235-1 "О безопасности"*(957). В Доктрине энергетика рассматривается как важнейший фактор национальной безопасности, в том числе внешнего характера*(958).

Доктрина информационной безопасности РФ, утвержденная Президентом РФ 9 сентября 2000 г. N Пр-1895*(959) определяется как совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности РФ.

Экологическая доктрина РФ, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р*(960), определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период.

Выступая 15 марта 2012 г. в Новокуйбышевске на заседании Совета по развитию гражданского общества и правам человека, его Председатель М.А. Федотов отметил, что "согласно Конституции, определение основных направлений внутренней и внешней политики относится к исключительному ведению Президента Российской Федерации. Именно глава государства одобряет, например, Военную доктрину,

Морскую доктрину, Доктрину информационной безопасности, даже Доктрину развития российской науки. А вот Экологическая доктрина была утверждена Распоряжением Правительства в 2002 г. и фактически так и не вступила в силу. Про нее Совет Федерации написал в 2009 году, что она была забыта. Хотя это стратегически важный документ, который готовился, кстати говоря, с участием представителей экологических НКО.

А что получается? Получается, что у нас под развитие законодательства по экологии не подложена доктринальная база. А это все равно, что писать проект Гражданского кодекса, забыв доктрину гражданского права. Этого не может быть. Вот почему одно из предложений Совета - ускорить разработку Основных направлений экологической политики и утвердить их на президентском уровне" *(961).

В настоящее время действующим актом являются "Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года", утвержденные Президентом РФ 30 апреля 2012 г. *(962)

Климатическая доктрина России, утвержденная Распоряжением Президента РФ от 17 декабря 2009 г. N 861-рп*(963), представляет собой систему взглядов на цель, принципы, содержание и пути реализации единой государственной политики РФ в отношении изменений климата. Учитывая стратегические ориентиры РФ, настоящая Доктрина является основой формирования и реализации политики в области климата (п. 1). В названном документе впервые определены его статус и правовая основа, которую составляют "Конституция РФ, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, Рамочная конвенция ООН об изменении климата от 9 мая 1992 г. и другие международные договоры РФ, в том числе по проблемам окружающей среды и устойчивого развития" (п. 2).

"Развитие нормативной базы и организация государственного регулирования в области изменения климата является основной предпосылкой создания и эффективного функционирования механизма реализации политики в этой области. Организация работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации конкретных мер, направленных на предотвращение и преодоление угроз национальным интересам в области изменений климата, требует дальнейшего совершенствования законодательства РФ в указанной области и обеспечения строгого его соблюдения всеми хозяйствующими субъектами. При этом необходима гармонизация законодательства РФ, регулирующего вопросы изменений климата, с соответствующими нормами международного права в рамках международных обязательств РФ. Основные принципы политики в области климата находят развитие и в законодательстве субъектов РФ" (п. 32)*(964).

Реализация политики в области климата предполагает разработку на ее основе федеральных, региональных и отраслевых программ и планов действий.

Доктрина развития российской науки - система взглядов на роль и значение науки в обеспечении независимости и процветания России, а также принципов, определяющих механизм государственного регулирования научной деятельности, которыми с учетом конкретной социально-экономической ситуации руководствуются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, научные работники, научно - исследовательские организации, научно -технические общества и объединения*(965). Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. N 120, определяется как совокупность официальных взглядов на цели, задачи и основные направления государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности России*(966).

14 июля 2012 г. Правительством РФ утверждена Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы*(967).

Документы с вышепоименованными названиями принимаются по самым разным направлениям государственной деятельности: внешняя политика, национальная безопасность, военная доктрина; социальные вопросы; отдельные вопросы развития рыночной экономики; отдельные отрасли промышленности *(968) и др. При этом следует обратить особое внимание на необходимость согласования положений концепций, стратегий, доктрин между собой и с другими документами, как это, например, сделано при разработке Энергетической стратегии России на период до 2030 г., которая согласована с Концепцией долгосрочного социально экономического развития РФ до 2020 г., Долгосрочным прогнозом развития экономики России до 2030 г. и другими программными документами. То же можно сказать о Стратегии национальной безопасности *(969). В Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации прямо сказано: "В настоящей Доктрине развиваются положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537, касающиеся продовольственной безопасности, учтены нормы Морской доктрины Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 27 июля 2001 года N Пр- 1387*(970) и других нормативных правовых актов в этой области".

Анализируя рассматриваемые концепции, стратегии, доктрины, мы можем констатировать, что они утверждаются различными органами и в различной правовой форме: указами Президента, постановлениями и распоряжениями, заявлениями Правительства, актами Совета Федерации, Государственной Думы, актами отдельных министерств, ведомств, приказом Госкорпорации "Росатом", актами Центрального банка России.

В итоге можно констатировать, что концепция - то, чего хочет добиться законодатель, определение основных направлений реформирования; но это некий промежуточный вариант, концепция не так теоретична, как доктрина, но и не так направлена на практику, как стратегия. Стратегия определяет пути достижения тех или иных целей, закрепляет систему действий, анализирует множество факторов, влияющих на развитие государства, реализация ее положений рассчитана на долгое время. Стратегия не детализированный план, но в то же время в ней определены основные задачи и временные этапы по их достижению, даются прогнозы экономистов, социологов. В определенной степени она напоминает бизнес -план.

Доктрина формирует основную идеологию реформ, теоретический характер. Создается впечатление, что понятия доктрины и концепции, как они определены в самих этих документах, во многом совпадают. Исходя из проведенного анализа, мы можем отметить, что органы (а их не так уж мало), принимающие документы под вышеперечисленными названиями, зачастую не до конца видят различие, смешивают понятия "концепция", "стратегия" и "доктрина". Это свидетельствует о том, что в данной сфере есть резервы для наведения порядка, унификации и единого методологического подхода. Конечно, дело не в названиях тех или иных актов, но для юриста это имеет принципиальное значение.

В результате Энергетическую стратегию России на период до 2030 г. можно определить как основной документ, содержащий систему научно обоснованных утверждений о приоритетах долгосрочной политики государства и механизмах ее реализации. Она определяет приоритеты, направленность и средства структурной, региональной научно-технической, экологической и климатической политики в энергообеспечении страны. В ней также определены средства и механизмы реализации закрепленных положений, среди которых определяющее место отведено принятию нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию основных положений Стратегии.