Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПЕРМСКИЙ ФИЛИАЛ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АВТОНОМНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет экономики, менеджмента и бизнес-информатики

Смирнова Наталья Сергеевна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕЖБЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ПЕРМСКОГО КРАЯ

Выпускная квалификационная работа -

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

по направлению подготовки 38.04.04

Государственное и муниципальное управление

образовательная программа магистратуры

«Государственное и муниципальное управление»

Пермь, 2020



Аннотация

За последнее десятилетие произошли существенные изменения в регулировании межбюджетных отношений в Пермском крае. Однако, ситуация в муниципалитетах критична. Бюджеты муниципалитетов на 65% зависят от дотаций. Научная новизна работы состоит в оценке и описании эффективности сложившейся системы межбюджетного выравнивания муниципальных образований в Пермском крае, а также в выявлении факторов и проблем, препятствующих оптимальному функционированию межбюджетной системы выравнивания бюджетных единиц на локальном уровне.

В своем исследовании мы пришли к выводу, что в Пермском крае недостаточно развита система бюджетного выравнивания. По результатам анализа мы можем говорить, что явно прослеживается проблема дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Прослеживается отклонение ниже среднего уровня бюджетной обеспеченности по ряду муниципалитетов от минимального. Власти края предпочтительнее финансируют проекты развитых муниципальных образований, нежели развивающихся.

Нами были выделены и обозначены следующие пути решения: необходимо выработать направление по обеспечению органов власти кадровым резервом; устранить несовершенство нормативно-правового обеспечения; улучшить качество существующих инструментов регулирования; отладить механизм соответствия полномочий между разными уровнями власти в Пермском крае; повысить эффективность межбюджетного планирования, для выведения на новый более качественный уровень трансфертного механизма в Пермском крае; повысить финансовую самостоятельность территориальных органов управления.



Abstract

Over the past decade, significant changes have occurred in the regulation of interbudgetary relations in the Perm Krai. However, the situation in the municipalities is a critical. Municipal budgets are 65% dependent on subsidies. The scientific novelty of the work consists in evaluating and describing the effectiveness of the existing system of inter-budgetary alignment of municipalities in the Perm Krai.

In our study, we came to the conclusion that the system of budget equalization is not sufficiently developed in the Perm Krai. According to the results of the analysis, we can say that the problem of differentiating the level of budgetary provision of municipalities is clearly traced. There is a deviation in the level of average budgetary provision in a number of municipalities from the minimum. The regional authorities prefer to finance projects of developed municipalities than developing ones.

We have identified and outlined the following solutions: it is necessary to develop a direction for providing the authorities with a personnel reserve; eliminate the imperfection of law support; improve the quality of existing regulatory instruments; debug the mechanism of compliance of powers between different levels of government in the Perm territory; to increase the effectiveness of intergovernmental planning; increase the financial independence of territorial governing bodies.



Оглавление

межбюджетный обеспеченность муниципальный пермский

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы межбюджетных отношений в Российской Федерации

1.1 Межбюджетные отношения: основные категории, правовое регулирование, структура межбюджетных отношений в Российской Федерации

1.2 Инструменты регулирования межбюджетных отношений муниципалитетов и проблемы выравнивания их бюджетной обеспеченности

1.3 Зарубежная практика формирования межбюджетных отношений между публично-правовыми образованиями

Глава 2. Анализ реализации механизма межбюджетного выравнивания муниципальных образований Пермского края

2.1 Описание методики выравнивания

2.2 Анализ механизма распределения бюджетных средств муниципалитетам

2.3 Оценка эффективности реализации методики межбюджетного выравнивания муниципальных образований Пермского края

Глава 3. Разработка новой методики межбюджетного выравнивания муниципальных образований Пермского края

3.1 Обоснование необходимости формирования новой методики межбюджетного выравнивания муниципальных образований в Пермском крае

3.2 Описание новой методики

3.3 Оценка возможных результатов внедрения новой методики

Заключение

Список использованных источников

Приложение 1. Математический инструментарий оценки результативности межбюджетного регулирования М.А. Печенской

Введение

Обоснование выбора темы и ее актуальность. В последние годы в Российской Федерации произошли серьезные изменения в сфере управления общественными финансами. 1999 начало 2001 годах отметили себя началом реформирования сферы межбюджетных отношений посредством принятия «Программы развития бюджетного федерализма до 2005», которая породила основу новой системе. Период с 2006 по 2009 года также отметил себя, были приняты «Концепция повышения качества управления государственными и муниципальными финансами» (2006-2008гг.) и «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах и муниципальных образованиях РФ до 2013 года». Государством была проделана большая работа по реформированию бюджетной системы, но, несмотря на все принятые новые законодательные акты и введённые механизмы, управление муниципальными финансами происходит недостаточно эффективно.

Необходимо сказать о том, что сегодня все экономические реформы, проводимые в Российской Федерации, призванные решить проблемы в сфере межбюджетных отношений, посредством, например, повышения финансовой самостоятельности местных и региональных бюджетных единиц, все чаще напротив открывают нам изъяны и несовершенства этой системы. В первую очередь, это касается аспекта взаимодействия разных уровней власти и управления вопросами бюджетно-финансового обеспечения [Волохина, Малышев, 2015, с. 15-22].

Существенным остается вопрос вовлеченности органов власти и управления регионов в развитие инвестиционно-налогового потенциала разных по уровню территориальных единиц.

Современная ситуация текущего года такова, что в Пермском крае на период 2020 года насчитывается 280 муниципальных образований, и большинство из них зависят от трансфертов. В общей сложности по Пермскому краю среднее значение по доле перечислений в местные бюджеты в 2020 году составляет 65%. Это говорит о том, что трансферты на сегодняшний день в Пермском крае стали сильным инструментом не только по транслированию приоритетов региональной власти в муниципалитеты, но и способом в регулировании межбюджетных отношений. А также они являются практически единственным средством властей края в устранении разницы в социально-экономическом развитии муниципальных образований. По данным об исполнении бюджетов в Пермском крае процент дотаций из бюджета в среднем составляет 28%. Расхождение между верхней и нижней границами (1 и 5 группой дотационности) колеблется от 2 до 398 процентов. Это все говорит о том, что вопрос выравнивания муниципальных образований стоит в крае очень остро.

Степень проработанности темы в отечественных и зарубежных источниках. Исследование основывается на научных источниках, посвященных особенностям организации и устройства механизма межбюджетных отношений, таких зарубежных авторов, как Дж. Хендерсон, Дж. Крейг, В.Е. Оутс. и другие.

Вопрос механизма функционирования децентрализованных межбюджетных систем в разных государствах был отражен в работах таких зарубежных авторов, как П. Бут, С. Анвар, Р. Бодвей.

Среди отечественных экспертов следует отметить работы следующих авторов. Вопросам трансформации бюджетной системы Российской Федерации и ее развитию посвятили свои исследования Бабич А.М., Бежаев О.Г., Булатова В.Б., Владимиров В.И., Шубин Е.А., Волохина В.А., Малышев В.В., Калашников С.А., Гревцов Т.В., Конычева Н.А., Подъяблонская Л. М., Пыхова И.А., Савиных Т.С., Казаков В.В., Сатарова Н.А., Хугаева М.О., Ягофаров Р.Р.

Над теоретическими и методическими подходами решения проблем федеративных отношений и региональной политики работают такие известные экономисты, как Виноградов А.В., Пыхтеева И.В., Махаранов Н.А, Иванов В. В., Печенская М.А., Ускова Т.В, Поляк Г.Б., Мингалева Н.П., Паздникова Н.П., Яшина Н.И, Емельянова О.В., Иванов И.В., Коробова А.Н.

Однако все вышеприведенные научные исследования и работы рассматривают только часть проблем. Как в зарубежной, так и в отечественной экономической литературе отсутствует комплексный подход к анализу системы межбюджетных отношений, а также оценка противоречий и недостатков системы межбюджетный отношений на муниципальном уровне. Недостаточное внимание уделяется проблеме выравнивания бюджетов на локальном уровне. В связи с этим, требуется дополнительное исследование инструментов и методик регулирования межбюджетных отношений на муниципальном уровне.

Достоверность результатов исследования определяется использованием данных Министерства финансов Пермского края, Федеральной службы государственной статистики Пермского края, сайта «Понятный бюджет», сайта «Управляем вместе» программы развития Пермского края, текстами федеральных, региональных и местных нормативно-правовых актов, и другой официальной и отчетной документацией.

Проблема исследования. Теоретическая и практическая нерешенность многих проблем межбюджетных отношений на уровне муниципалитетов Пермского края обусловили направленность данного исследования. Выпускная квалификационная работа призвана описать и проанализировать комплексно проблему практической реализации разработанных органами власти Пермского края методических подходов к оптимизации распределения финансовых средств между бюджетами муниципалитетов на локальном уровне.

Цель работы - разработка новой методики межбюджетного выравнивания муниципальных образований в Пермском крае.

Реализация этой цели предполагает решение следующих задач:

· дать характеристику основным категориям, правовому регулированию и структуре межбюджетных отношений в Российской Федерации;

· охарактеризовать инструменты регулирования межбюджетных отношений муниципалитетов в Российской Федерации и проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов;

· рассмотреть зарубежную практику формирования межбюджетных отношений между публично-правовыми образованиями;

· описать действующую методику выравнивания муниципалитетов Пермского края;

· проанализировать механизм распределения бюджетных средств муниципалитетам Пермского края;

· дать оценку эффективности реализации методики межбюджетного выравнивания муниципальных образований Пермского края;

· обосновать необходимость формирования новой методики межбюджетного выравнивания муниципальных образований в Пермском крае;

· описать новую методику выравнивания муниципальных образований Пермского края;

· оценить возможные результаты внедрения новой методики выравнивания муниципальных образований в Пермском крае.

Объект исследования - муниципальные образования Пермского края.

Предмет - система межбюджетного выравнивания муниципальных образований Пермского края.

Научная новизна работы состоит в оценке сложившейся системы межбюджетного выравнивания муниципальных образований.

Методы исследования: системный анализ (для раскрытия теоретического контекста), финансовый анализ, сравнительный метод (для анализа механизма выравнивания).

Характеристика практической значимости. Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанная методика может быть использованная в работе органов власти и местного самоуправления Пермского края в рамках совершенствования системы межбюджетного выравнивания муниципалитетов в регионе.

Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложений.

В первой главе раскрывается теоретическо-правовой контекст основ межбюджетных отношений в Российской Федерации. Дается понятие и раскрывается сущность межбюджетных отношений, а также описывается содержание, структура и инструменты регулирования межбюджетных отношений муниципалитетов в РФ. Характеризуются проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Рассматривается зарубежная практика формирования межбюджетных отношений между публично-правовыми образованиями. Первая глава заканчивается анализом и оценкой текущей ситуации и проблем системы выравнивания муниципалитетов в Российской Федерации.

Во второй главе проводится анализ действующего механизма распределения денежных средств муниципалитетам Пермского края и анализ обеспеченности муниципальных бюджетов. Описывается действующая методика выравнивания муниципалитетов Пермского края. Дается оценка эффективности реализации методики межбюджетного выравнивания муниципальных образований Пермского края. По итогам второй главы обозначается список проблем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований Пермского края.

В третьей главе описываются проблемы действующего механизма выравнивания муниципалитетов Пермского края, а также предлагаются направления совершенствования межбюджетного выравнивания муниципальных образований Пермского края. Описывается новая методика межбюджетного выравнивания муниципальных образований. Дается оценка возможным результатам внедрения новой методики выравнивания муниципальных образований Пермского края.

В заключении, останавливаемся на основных моментах работы и делаем выводы по трем главам.

Объем работы 162 страницы с приложениями. Количество отечественных и зарубежных источников литературы в работе- 70.



Глава 1. Теоретико-правовые основы межбюджетных отношений в Российской Федерации

1.1. Межбюджетные отношения: основные категории, правовое регулирование, структура межбюджетных отношений в Российской Федерации

Любое государство, выполняя свои социально-экономические функции, осуществляет бюджетную деятельность. Другими словами, государство формирует, распределяет и использует средства государственного бюджета. Именно в процессе такой бюджетной деятельности и возникает особый вид общественных отношений - межбюджетные отношения.

Межбюджетные отношения также играют огромную роль для социально-экономического развития любого государства. Прежде всего, они обеспечивают функционирование всей бюджетной системы, образовывая новые финансовые взаимосвязи между различными субъектами экономическо-правовых отношений и поддерживая старые взаимосвязи. Во-вторых, межбюджетные отношения служат основой для разграничений доходных и расходных полномочий между различными уровнями власти (федеральным, субфедеральным и локальным). Они определяют методы и критерии предоставления финансовой помощи. В-третьих, межбюджетные отношения обеспечивают функционирование налоговой системы. И сглаживают, таким образом, социально-экономические различия между субъектами.

Первое определение и основные принципы «межбюджетных отношений» в России законодательно были зафиксированы в Бюджетном кодексе Российской Федерации 31 июля 1998 года в федеральном законе № 145, статья 129. Закон гласил, что под межбюджетными отношениями следует понимать «отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления». Позже в данное определение были внесены изменения, и 29 декабря 2004 года статья 129 федерального закона № 145 была упразднена.

На сегодняшний день определение межбюджетных отношений и основные принципы их регулирования регламентируются федеральным законом № 120 статья 6 от 20 августа 2004 года. Согласно статье межбюджетные отношения - это «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса» [Бюджетный кодекс, ст. 6].

Но, несмотря на стремление власти юридически и законодательно усовершенствовать трактовку термина «межбюджетные отношения», для многих исследователей, юристов и экспертов данное определение представляется неточным и неполным. Они считают, что недостаточно отражена сущность термина «межбюджетных отношений», не определена цель возникновения и спектр вопросов регулирования. Большинство отечественных юристов эту проблему с неточночностью определения субъектного состава «межбюджетных отношений».

Таблица 1

Проблемы, выделяемые экспертами в отношении термина «межбюджетные отношения», закрепленного в статье 6 БК РФ

Эксперт	Проблема
Шмакова С.А.	Понятие не раскрывает всю полноту сущности денежных и не денежных отношений во взаимодействии разных уровней властей.
Ягофаров Р.Р.	Неполнота в определении субъектов межбюджетных операций. В статье «К вопросу о понятии межбюджетных трансфертов» исследователь пишет о том, что сложно ответить на вопрос «кто и кому выделяет денежные средства» [Ягофаров, 2009, с. 75-77].
Владимиров В.И., Шубин Е.А.	Не можем с точностью назвать субъектов межбюджетных отношений, наделенных правом передачи, регулирования и организации денежных средств.
Ю.А. Крохина, Н.И. Химичева	Основания возникновения межбюджетных отношений слишком широкие и охватывают все бюджетные отношения. Нецелесообразность выделения вопросов организации и осуществления бюджетного процесса.

Несовершенство термина, закрепленного в статье 6 Бюджетного кодекса РФ, заставило многих исследователей дать свое определение «межбюджетным отношениям».

Рисунок 1. Трактовки понятия «межбюджетные отношения» Материалы взяты из учебного пособия Межбюджетные отношения: сущность, оценка, эффективность, Печенская, М. А. / М. А. Печенская, Т. В. Ускова. Вологда : ФГБУН ВолНЦ РАН. 2018. 102 с.

Недостаточно четкая формулировка «межбюджетные отношения» заставило экспертов по-своему определить смысл. Систематизация выявила, что основная дискуссия развернулась вокруг следующих трех проблем: субъектный состав, основания возникновения и сфера действия.

Рисунок 2. Понимание субъектного состава межбюджетных отношений Материалы взяты из учебного пособия Межбюджетные отношения: сущность, оценка, эффективность, Печенская, М. А. / М. А. Печенская, Т. В. Ускова. Вологда : ФГБУН ВолНЦ РАН. 2018. 102 с.

Однако следует отметить, что все они лишь дополняют либо уточняют определение, закрепленное в Бюджетном кодексе РФ. Поэтому, мы можем сделать вывод о том, что на данный момент в экономической и юридической литературе не сложилось единого понимания сущности механизма «межбюджетных отношений».

Обобщив мнения различных экономистов и юристов, выделим основные признаки, характеризующие термин «межбюджетные отношения»:

1. Многоуровневая система финансово-правовых отношений.

2. Инструмент влияния на социально-экономическое развитие бюджетной единицы (субъект, регион, муниципалитет).

3. Контроль, регулирование и перераспределение финансовых ресурсов.

4. Целевые и экономические показатели законодательно закреплены [Шубин, Владимиров 2013, с.81-83].

Функции межбюджетных отношений можно свести к следующим семи положениям.

Рисунок 3. Функции межбюджетных отношений Материалы взяты из учебного пособия Межбюджетные отношения: сущность, оценка, эффективность, Печенская, М. А. / М. А. Печенская, Т. В. Ускова. Вологда : ФГБУН ВолНЦ РАН. 2018. 102 с.

На данный момент существует множество классификаций межбюджетных отношений, приведем некоторые из них.

Схема 1

Классификация межбюджетных отношений по Суглубову А.Е Материалы взяты из учебного пособия Межбюджетные отношения: сущность, оценка, эффективность, Печенская, М. А. / М. А. Печенская, Т. В. Ускова. Вологда : ФГБУН ВолНЦ РАН. 2018. 102 с..

Межбюджетные отношения
По содержанию	По способу движения денежных средств
Имущественные	Организационные	Односторонние	Возвратные
Доходные	Расходные



Схема 2

Классификация межбюджетных отношений по В.А. Уатис, Т.С. Новиковой, В.И. Клисторину, С.А. Суслицыну Материалы взяты из учебного пособия Межбюджетные отношения: сущность, оценка, эффективность, Печенская, М. А. / М. А. Печенская, Т. В. Ускова. Вологда : ФГБУН ВолНЦ РАН. 2018. 102 с..

Межбюджетные отношения
Национальные	Региональные	Местные
Межбюджетные отношения
Универсальные	Целевые

Схема 3

Классификация межбюджетных отношений по О.Г Бажаеву, А.С. Колесовой, А.Г. Игудину, Н.А. Шевелеву Материалы взяты из учебного пособия Межбюджетные отношения: сущность, оценка, эффективность, Печенская, М. А. / М. А. Печенская, Т. В. Ускова. Вологда : ФГБУН ВолНЦ РАН. 2018. 102 с.

.

Межбюджетные отношения
Вертикальные	Горизонтальные

Экономические модели типологии межбюджетных отношений сильно разнятся друг от друга. Их дифференциация связана со спецификой построения бюджетной системы каждого отдельно взятого государства, а также с формами обращения денежных средств между разными уровнями в нем [Хутаева, 2013].

Существует множество факторов, влияющих на формирование и развитие межбюджетных отношений: природно-географические особенности, уровень социально-экономической дифференциации территории, руководящая элита, демографическая структура, менталитет населения, степень демократизации общества, урбанистическая структура населения и так далее. Однако стоит отметить, что в чистом виде та или иная модель межбюджетной системы существовать не может, речь идет о преобладании особого принципа в их построении.

В современной экономической науке все чаще понятие межбюджетных отношений отожествляется с федеративным экономическим устройством государства.

Таблица 2

Классификация типов бюджетных систем федеративных государств.

Бюджетные системы федеративных государств
Централизованная	Децентрализованная	Комбинированная (кооперативная)
Разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, где нижестоящие звенья системы недополучают средства и при этом у них зачастую отсутствуют собственные источники доходов. Финансирование региональных программ происходит за счет федеральных бюджетных средств.	Системы раскрывает и признает высокую степень самостоятельности за бюджетными уровнями субъектов и регионов. Огромное значение придается местному уровню власти. В этом случае финансовая помощь из федерального центра сведена к минимуму.	Союз централизованного и децентрализованного типа федеративной бюджетной системы. Смешанная модель характеризует взаимодействие и сотрудничество всех трех уровней власти, как по вертикали, так и по горизонтали.
Плюсы
Единство федерального и регионального уровня власти.	Общепризнанным становиться разграничение полномочий между уровнями субъектов, и расходы их адекватны доходам.	Выравнивание диспропорции бюджетной системы, особенно на региональном и муниципальных уровнях власти. Обеспечивается высокий уровень макроэкономической стабильности и активное горизонтальное бюджетное выравнивание.
Минусы
Отсутствие самостоятельного функционирования региональных субъектов бюджетной федеральной системы, связанного с неспособностью привлечения собственных источников дохода. Отсутствие у субъектов возможности самостоятельно без верхних уровней власти осуществлять бюджетную политику.	Избыточность самостоятельных полномочий у регионов, что в свою очередь может стать препятствием для проведения единой экономической политики государственности. Конфликт интересов участников процесса.

Существуют и другие классификации федеративных бюджетных систем в экономической литературе. Так, например, в 1991 году англичанами Г. Хьюзом и С. Смитом была предложена разделительная типология стран. Они свели 19 стран Организации Экономического Сотрудничества и Развития к 4 классификационным группам на основе схожести подходов к регулированию межбюджетных отношений, соотношения ролей центральных и субнациональных властей и степени централизации.

Таблица 3

Классификация стран по типам бюджетных систем федеративных государств по Г. Хьюзу и С. Смиту.

Бюджетных систем федеративных государств
Первый тип	Второй тип	Третий тип	Четвертый тип
большая бюджетная самостоятельность	высокая доля участия субнациональных властей в финансировании социальных расходов	высокая степень автономности бюджетов, развитая система сотрудничества и взаимодействия бюджетов	местные бюджеты сильно зависят от федерального центра
федеральные государства: · Соединенные Штаты Америки, · Канада, · Австралия унитарные государства: · Япония, · Великобритания.	· Дания, · Норвегия, · Финляндия, · Швеция	· Германия, · Австрия, · Швейцария	· Франция, · Италия, · Испания, · Португалия, · Нидерланды, · Греция, · Бельгия

Существует и другая типология межбюджетных отношений, предложенная профессором Национального исследовательского университета - Высшей школы экономики А.М. Лавровым. Он разграничил бюджетную федеральную систему по типологии на пять различных уровней: советскую, американскую, канадскую, китайскую, германскую [Иванов, 2010, с.8].

Таблица 4

Классификация моделей межбюджетных отношений по Лаврову А.М. Талица составлена по материалам работы Хутаевой М.О. Актуальные проблемы межбюджетных отношений в федеративном государстве: опыт Германии и России. 2013. 105 с.

Типология бюджетной федеральной системы
Советская модель	Китайская модель	Американская модель	Канадская модель	Германская модель
Бюджет нижестоящих субъектов и региональных единиц утверждает федеральный центр. Самостоятельность местных властей сводится к минимуму. Изменения не возможны из-за жесткого контроля со стороны вышестоящих властей. Эффективность модели на практике сводится к нулю, так как в увеличении доходов заинтересован только центр, в то время как нагрузка на все остальные бюджетные части системы нарастает и становится неподъёмной.	Повторение структуры и содержания советской модели. Единственное отличие - включение элементов «одноканальной» финансовой модели. Федеральный центр перераспределяет между всеми региональными единицами налоговые средства, собранные нижестоящим субфедеральным уровнем. Экономический рост наблюдается только в привилегированных субъектах федерации. Экономических стимулов у регионов для наращивания доходных средств нет.	Бюджет любого уровня имеет в своем распоряжении только те налоговые и неналоговые доходы, которые он может собрать с территории своего штата, субъекта или муниципалитета, никаких перечислений из вышестоящего федерального бюджета не поступает, однако, это совсем не означает, что субъекты не имеют право получать средства целевых субвенций. Особенностью такой системы является ориентированность властей любого уровня на общенациональные цели. Экономическая эффективность американской модели по сей день считается самой высокой.	Система совмещает в себе и «непересекающиеся» и общие налоговые доходы. При разделении поступлений используется метод «достраивания», нижестоящие бюджеты субъектов увеличивают конечные налоговые ставки путем добавления своих к общей базовой федеральной ставке.	Бюджетная система представляет собой кооперативной вид межбюджетных отношений. Налоговая система основана на общих налогах, распределяемых между всеми уровнями. Активно используются инструменты межбюджетного выравнивания для того, чтобы снизить разрыв между более обеспеченными и отсталыми регионами. Вышестоящие бюджеты не заинтересованы в предоставлении средств нижестоящим бюджетам, существует целый ряд федеральных и совместных программ регионального развития и помощи.

Характеристика межбюджетных отношений предполагает рассмотрение их структуры, которая изменяется с течением времени в зависимости от социально-экономических условий функционирования бюджетной системы страны. В научной литературе выделяется несколько этапов совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации [Печенская, 2015].

Первый этап длился три года с 1991 по 1993 год. Первый этап начинается с 1991 и заканчивается 1993 годом. Эти три года советского периода характеризовались активной нормотворческой деятельностью в области реформирования системы межбюджетных отношений. Основным достижением в процессе децентрализации стало создание трёхуровневой бюджетной системы, однако, серьёзные трудности вызвали методы разграничения полномочий между центром и регионами. Поэтому было принято решение пользоваться договорным методом, впрочем, практика показала обратное - принцип правового равенства регионов во взаимодействии с федеральным центром нарушался снова и снова. Дотационные регионы всеми силами пытались привлечь больше финансовых ресурсов к себе в бюджет, а субъекты с собственными бюджетными ресурсами стремились уклоняться или сократить свой объем налоговых платежей в государственную казну.

В 1991-1993 гг. республики Татарстан, Саха, Башкортостан, Чеченская и Якутия потребовали построения «одноканальной» бюджетной системы. Субъекты федерации хотели добиться прекращения утечки налоговых средств, собранных на своих территориях, в вышестоящий бюджет. В результате на региональный уровень были переданы все функции по социальной защите населения, поддержке сельского хозяйства и осуществлению капитальных инвестиций. Однако дефицит региональных бюджетов продолжал существовать в большинстве регионов. Поэтому Правительство было вынуждено принять решение о создании нового элемента финансовой помощи - дотаций. Теперь трансферты распределялись следующим образом: при увеличении региональных доходов сокращался норматив отчислений от налогов или объём трансфертов, и наоборот. Функционирование такой системы не стимулировало регионы к наращиванию собственных доходных средств и оптимизации расходной части бюджетов. Основными нормативными документами первого периода стали такие законодательные акты как: «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (1991), «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным округам, г. Москве и г. Санкт-Петербургу» (1992), «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов органов государственной власти республик, автономной области, автономных округов, краев, областей, гг. Москвы и Санкт-Петербурга, органов МСУ» (1993)

Второй этап имеет исторические границы 1994 - 1998 годы. Огромное значение в реформировании бюджетной советской системы в этот период времени сыграло образование «Федерального фонда финансовой поддержки регионов», который ввел единые нормативы отчислений. Основными нормативными актами 1994-1998 годов стали: «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» (1996), «О финансовых основах МСУ в Российской Федерации» (1997), Бюджетный и налоговый кодексы (1998).

Третий этап 1999 - 2001 годы. Этот этап стал стартовым и дал толчок к развитию, были созданы «Фонд регионального развития» (поддержка инфраструктуры субъектов) и «Фонд компенсаций» (поддержка нефинансируемых мандатов) благодаря принятию среднесрочной «Концепции реформирования межбюджетных отношений на 1999-2001 годов» (1998).

М.А. Печенская в своей работе четвертому этапу отводит промежуток с 2002 по 2005 года. В это время реформирования межбюджетных отношений федерального центра с регионами, законодатели практически не уделяли внимание внутренним бюджетным связям на уровне регионов. Следовательно, основной задачей четвёртого этапа в соответствии со среднесрочной «Программой развития бюджетного федерализма до 2005 года» было определено стимулирование регионального, а также местного развития, что проявлялось в закреплении на постоянной основе доходных источников муниципальных образований. Реформированию территориально-организационных основ местного самоуправления способствовало принятие в 2003 году Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2013 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Но новый поселенческий тип муниципальных образований был сформирован в отрыве от финансово-экономической базы, что породило множество противоречий, существующих до сих пор. Основные законодательные документы 2002-2005 годов: «Программа развития бюджетного федерализма до 2005 года» (2001), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003).

Пятый этап - 2006-2008 года был ознаменован созданием такого нормативно-правового акта, как «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах» (2006). Региональные власти имели право заменять дотации дополнительными нормативами отчислений от налогов и сборов. Были установлены ужесточающие условия получения трансфертов, а также были введены отрицательные трансферты - изъятие сверх доходных средств, а также было учреждено неиспользованные целевые средства возвращать обратно в федеральный бюджет.

Шестой этап, выделяемый автором, занимает промежуток от 2009 до 2012 года. Был скорректирован механизм оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти. Основными нормативными документами первого периода стали такие законодательные акты как: «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» (2009), «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления (далее - МСУ)» (распоряжение Президента Российской Федерации от 27.06.2011 года № 425).

Седьмой этап был обозначен в работе автора с 2013 года и по сегодняшний момент. Этот период времени становится обязательным для: планирования бюджетов на три года, исполнения майских указов Президента РФ, перехода к единой субсидии и курсу на децентрализацию. Основные документы: «О предоставлении субъектам Федерации субсидий на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов» (Приказ Министерства финансов России от 18.07.2013 № 188). Указы Президента России от 7 мая 2012 года, «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Федерации» (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 18.03.2013 № 376).

Рассмотренные этапы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации имеют в своей основе правовую базу для дальнейшего совершенствования законодательных мер, направленных на формирование межбюджетных отношений.

Таким образом, анализ эволюции российской межбюджетной системы показал, что в историческом развитии ей свойственна цикличность. Сначала федеральный центр оказывает финансовую поддержку субъектам и регионам, а после наделяет их полной самостоятельностью в определении доходных и расходных статей бюджета, а после все вновь повторяется [Волохина, Малышев, 2015, с.15-22]. Как итог, наша система и по сей день «мечется» между политикой сбалансированности и выравнивания региональных образований и потребностью муниципалитетов зависеть от бюджетов вышестоящих уровней.

Разбор и оценка развития системы межбюджетных отношений предполагает рассмотрение не только прошлого периода, но современного и будущего этапа их развития.

В Конституции прописано: «Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» [Конституция, гл. 1, ст. 1.1]. Законодательно закрепленное федеративное устройство оказывает влияние не только на формирование ветвей власти государства и его социально-политических институтов, оно также непосредственно организует и форму бюджетно-налогового устройства России и его экономических подсистем. Бюджетным и Налоговым Кодексами РФ в России закреплено федеративное бюджетное устройство экономической системы.

Межбюджетные отношения в РФ, помимо ежегодно принимаемых бюджетных планов, регулируются следующими основными законодательными актами: Бюджетный и Налоговый Кодексы Российской Федерации, Ежегодное послание Президента Федеральному Собранию (1 марта 2018 года и 20 февраля 2019 года), проектом Постановления Правительства РФ «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» от 30.03.2018 [Проект Постановления Правительства РФ №364, 2018], Постановлением Правительства РФ от 02.04.2020 N 415 «Об утверждении Правил предоставления в 2020 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации», Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2019 № 1711 «Об общих требованиях к порядку формирования и предоставления единой субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации» и другими нормативно-правовыми актами.

За последние пять лет, с 2013 по 2018 год, в стране сформировался ряд тенденций в области управления бюджетами:

· стремление к централизации доходов в федеральном бюджете (2013 год - налоговая реформа доходов субъектов);

· снижение дотаций регионам с богатыми природными ресурсами при распределении финансовых средств (например, нефтедобыча и новые месторождения - Якутия, Иркутская и Оренбургская области);

· полное зачисление налоговых средств от акцизов на табачные изделия в федеральный бюджет;

· увеличение федеральной доли от налоговых сборов на добычу полезных ископаемых (особенно с нефти и газового сектора - до 9,5-11% с 2014 года);

· сокращение межбюджетных трансфертов на 0,2% ВВП.

Все эти направления говорят о возросшей вертикальной диспропорции. Средства от доходных источников распределяются неравномерно между федеральным и субъектным уровнями.

В настоящее время основу политики государства межбюджетных отношений РФ составляет принцип стимулирования развитых регионов страны за счет перераспределения финансовой помощи между бюджетами разного уровня, а также принцип сбалансированности бюджетов всех уровней.

Таким образом, обобщение теорий и исследований, содержащихся в законодательно-правовых актах, экономической и юридической литературе по исследуемому вопросу позволили прийти к следующим выводам.

Под межбюджетными отношениями на сегодняшний день принято понимать, «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса», данное определение закреплено законодательно в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Данная формулировка понятия считается многими исследователями несовершенной из-за проблемы полноты содержания термина «межбюджетные отношения», а также из-за невозможности определения субъектов. Авторы и эксперты пытаются доработать и дополнить понятие, подчеркнув его особенности. Так, например, Иванов В.В. в своей работе «Теория и практика межбюджетных отношений» подчеркивает важность структурного взаимодействия межбюджетных отношений в аспекте их способности выступать универсальным инструментом управления. А Бажаев О.Г. считает, что практика «межбюджетных отношений» должна быть раскрыта через многогранность взаимоотношений и полномочий. Экономисты Печенская М.А. и Ускова Т.В. выдвигают мнение о том, что важно определить конечную цель межбюджетных отношений.

Как отмечалось раннее, в экономической литературе не сложилось единого понимания сущности механизма «межбюджетных отношений». Тем не менее, многие эксперты сходятся во мнении, что межбюджетные отношения должны опираться на следующие шесть принципов: баланс интересов всех участников межбюджетных отношений; равенство прав субъектов межбюджетных отношений; взаимная ответственность властей разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям; прозрачность и гласность отношений; простота расчетов.

Типологий межбюджетных отношений исследователями в юридической и экономической литературе выделяется множество. Модели так или иначе отличаются друг от друга в спецификой построения бюджетных систем каждого отдельного государства или страны, а также формами обращения денежных средств между уровнями в них.

Понятие межбюджетных отношений сегодня в отечественной науке отожествляется с федеративным экономическим устройством государства. Поэтому, авторами для федеративных государств свойственно в экономической области выделять следующие три общих типа бюджетных систем, которые они соотносят с экономическим устройством того или иного государства. Первый тип - централизованная, вторая система - децентрализованная и последняя - комбинированная.

Так, например, профессор НИУ ВШЭ А.М. Лавров, вложив в основу вышеописанную схему, создал свою типологию бюджетных федеральных систем, выделив в ней пять различных моделей: советскую, американскую, канадскую, китайскую, германскую. При этом, как пишет автор, экономическая эффективность американской модели по сей день считается самой высокой. Говоря о российском варианте развития межбюджетных отношений, А. М. Лавров делает вывод о том, что если в будущем и должно произойти реформирование российской федеральной межбюджетной системы, то было бы верно тогда брать за основу канадскую или немецкую модель.

Анализ эволюции российской межбюджетной системы показал, что в историческом развитии ей свойственна цикличность между политикой сбалансированности и выравнивания региональных образований и потребностью муниципалитетов зависеть от бюджетов вышестоящих уровней.

За последние пять лет, с 2013 по 2018 год, в стране сформировалась тенденция возросшей вертикальной диспропорции. Средства от доходных источников распределяются неравномерно между федеральным и субъектным уровнями. На 2019 год основу политики государства межбюджетных отношений РФ составляет принцип стимулирования развитых регионов страны.

Политика межбюджетных отношений в анализе опыта российских реалий никогда не отличалась стабильностью. Будь то плановый государственный бюджет за год или бюджет субъекта Российской Федерации, он, как правило, принимается и исполняется с дефицитом, что закреплено законодательно. Что касается эффекта профицита, то он очень редок и средства списываются на расходные статьи в пользу погашения государственного долга. Эта проблемная область для межбюджетных финансово-экономических отношений для России не единственная, и более подробно она будет рассмотрена в дальнейшем исследовании. Поэтому перспективы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации в ближайшем будущем должны затронуть вопросы практического согласования интересов между бюджетными субъектами разного уровня и ужесточения контроля над перемещениями бюджетно-налоговых потоков по стране, тему доходной части средств бюджетов в области налоговой политики и инвестиций и тему планирования на два-три года вперед.

1.2. Инструменты регулирования межбюджетных отношений муниципалитетов и проблемы выравнивания их бюджетной обеспеченности

Недостаток любой бюджетной государственной системы заключается в невозможном «идеальном» распределении налоговых и неналоговых доходов и расходных обязательств между субъектами межбюджетных отношений. В практике реализации любой экономической программы всегда есть вероятность возникновения вертикального или горизонтального дисбаланса. И Россия в этом плане не исключение. Поэтому роль регулирующих инструментов столь важна. В экономической науке принято считать, что эти функции отведены налогам, сборам и межбюджетным трансфертам.

В Налоговом кодексе Российской Федерации прописано, что под налогом понимается «обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований» [Налоговый кодекс, п. 1, ст. 8].

Под «сбором» в НК РФ законодательно закреплено следующее значение «обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношений плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий)» [Налоговый кодекс, п. 2, ст. 8].

Под «межбюджетными трансфертами» согласно Бюджетному Кодексу Российской Федерации принято считать «средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации» [Бюджетный кодекс, ст.6].

Статьей 129 Бюджетного Кодекса РФ регламентируются следующие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых государственным субъектам и региональным образованиям из федерального бюджета:

– дотации - безвозмездные или безвозвратные, нецелевые межбюджетные трансферты [Бюджетный кодекс, ст. 131, 137, 138];

– субсидии - межбюджетные трансферты, выделяемые бюджету другого уровня в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий [Бюджетный кодекс, ст. 132, 138.1, 139.1, 142];

– субвенции - средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов и/или муниципальных образований, возникающих при выполнении переданных им полномочий [Бюджетный кодекс, ст. 133.1, 133.2, 138.2, 140];

– иные межбюджетные трансферты, выделяемые бюджетам субъектов Российской Федерации;

– межбюджетные трансферты, выделяемые бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Суть всех вышеперечисленных процессов состоит в том, чтобы помочь бюджетам нижнего уровня устранить разрыв между наложенными на них федеральным центром обязательствами и имеющимся налоговым потенциалом. И как упоминалось выше, в качестве такой помощи могут послужить межбюджетные трансферты и закрепление дополнительных источников доходов, а также инструменты вертикальной и горизонтальной политики выравнивания.

Общая схема межбюджетных отношений в Российской Федерации выглядит следующим образом. Во главе стоит Министерство финансов и территориальные органы, которые играют ведущую роль в регулировании. По этой схеме горизонтальное межбюджетное сотрудничество происходит между региональными субъектами одного уровня (исполнительными органами власти субъектов РФ). По тому же принципу складывается и межмуниципальное сотрудничество (финансовыми отделами администраций муниципальных образований). Вертикальное же взаимодействие в иерархии происходит непосредственно между федеральным субъектом регулирования и региональными и муниципальными субъектами.

Как отмечалось ранее, существует вертикальное и горизонтальное выравнивание.

Смысл инструмента вертикального выравнивания заключается в том, что вышестоящий бюджетный уровень обязуется предоставить недостающие ресурсы нижестоящему бюджетному уровню в случае, если возможностей его доходной части бюджета недостаточно для выполнения возложенных функций и предоставления услуг. В теории предполагается разумное распределение полномочий между уровнями власти. Обобщая выше сказанное, сбалансированность финансовых потребностей различных уровней бюджетов в РФ достигается за счет процесса выравнивания объема обязательств между разными бюджетными уровнями власти по расходным обязательствам с потенциалом его доходных источников. Примерами инструментов вертикального выравнивания на практике выступают субвенции, субсидии, распределение регулирующих доходных средств и закрепление налогов за определенным бюджетным уровнем. Но вертикальное регулирование бюджетов не идеально, оно не способно решить проблему неравномерности экономического пространства. По-настоящему эффективно оно способно работать только в комплексе с другими инструментами бюджетного выравнивания, или, например, в сочетании с горизонтальным выравниванием. Другими инструментами вертикального выравнивания являются: отчисления от акцизов на ГСМ по дифференцированным нормативам; замена дотаций дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ; установление единых нормативов отчислений от налогов.

Горизонтальное выравнивание по своей сущности призвано обеспечить один уровень потребления государственных услуг всеми жителями субъекта или муниципалитета. В нашей стране данная проблема стоит особенно остро, так как в случае с теми же регионами развитие социально-экономических муниципальных образований может резко отличаться. Инструментами горизонтального выравнивания являются: субсидии; субвенции; дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов; дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Как отмечалось ранее, в России до сих пор существует проблема несбалансированности бюджетов всех уровней и проблема финансового стимулирования только развитых регионов страны. И это не единственные задачи, которые приходится решать бюджетной системе РФ. Существует еще ряд вопросов, требующие решения, с которыми бюджетная система страны сталкивается ежегодно:

1. За уровнем бюджетных субъектов и муниципалитетов закрепляется все больше расходных обязательств.

2. Исполненный объем межбюджетных трансфертов превышает планово-закрепленный. На этом этапе необходимо остановиться подробнее, так как в первоначальном виде методика распределения трансфертов в бюджеты субъектов и регионов, была заложена в 2000 году, и была призвана стимулировать налоговый потенциал муниципалитетов и их заинтересованность в увеличении доходной части местной финансовой системы [Волохина, Малышев, 2015, с.15-22]. По нашему мнению, российское бюджетное законодательство не сильно поменялось с того времени, оно до сих пор не способно дать гарантий по вопросу стремления региональных властей в увеличении своего налогового потенциала. Российские муниципалитеты с трудом способны получить денежные средства из неналоговых доходов. Сегодня инструмент межбюджетных трансфертов в Российской Федерации не эффективен, дополнительная федеральная финансовая помощь не создает стимулов для бюджетов нижестоящих уровней.

3. Существует такое явление как «мягкие бюджетные ограничения» -- это некачественное планирование и недостоверная оценка показателей доходов и расходов бюджетов субъектов [Булатова, 2007, с. 15-17].