4. Дестабилизация межбюджетной системы. Как пример, 2009 год отмечен ростом дотационных регионов и снижением их финансовой самостоятельности. В 2016 году из 85 субъектов Российской Федерации 72 получают дотации из федерального бюджета. Разворачивается активная программа выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации. Лишь 13 из них имеют способность самостоятельно себя обеспечивать. На протяжении длительного периода времени такими регионами с собственным экономическим потенциалом, являются, например: Московская область, Санкт-Петербург, Ленинградская и Самарская области, Республика Татарстан [Виноградов, Пыхтеева, Махаранов, 2018, с. 526-531].

Существование этих проблем в области межбюджетных отношений можно в значительной степени объяснить влиянием следующих факторов:

1. Рост объемов частных инвестиций, приходящихся на федеральный бюджет и уровень субъектов.

2. Увеличение числа неэффективных финансовых проектов с повышенным риском.

3. Уровень кредиторской задолженности на всех межбюджетных уровнях: федеральном, субъектном, муниципальном.

4. Политические изменения. В частности, изменение выборной системы глав субъектов Российской Федерации (губернаторов). А также политика федеральных органов власти, направленная на централизацию и децентрализацию некоторых регионов страны. Такой процесс связывают с эффектом «искусственного стимулирования».

По вопросу законодательных изменений за последний период можно сказать следующее. Государственной Думой Российской Федерации 24 октября 2018 года был внесен законопроект о совершенствовании межбюджетной системы отношений. Его суть заключается в том, что субъекты должны будут сократить свой предельный бюджетный дефицит с 15% до 10%. Также новым законодательным актом декларируется идея о новых трансфертах - «горизонтальных субсидиях» [О внесении в Госдуму законопроектов…, 2018].

Что касается перспектив развития межбюджетных отношений в Российской Федерации после 2018 года, то некоторые отечественные эксперты - экономисты прогнозируют следующее:

1. Государство будет вкладываться в разработку долгосрочного бюджетного прогнозирования не менее чем на два-три года. Сюда же входят и исследования принципов формирования бюджетов разных уровней по единой методологии [Пыхова, 2003, с. 62-65].

2. Все более актуальным будет направление в области практического согласования интересов между бюджетными субъектами разного уровня.

3. Не останется без внимания законодательная область, регулирующая бюджетные отношения в сфере разграничения функции между различно-уровневыми органами государственной власти по вопросам формирования и исполнения бюджета.

4. Будет ужесточен контроль над перемещениями бюджетно-налоговых потоков по стране.

5. Актуальность приобретут вопросы доходной части средств бюджетов в области налоговой политики и инвестиций.

Современная ситуация следующего года такова, что политика государства в 2019 году будет непосредственно направлена на совершенствование механизмов участия регионов в национальных проектах [Неверов: в бюджете должны…, 2018]. Будет расширено финансирование субъектов и муниципалитетов посредством межбюджетных трансфертов. Также Министерству Финансов было предложено выделить дополнительные источники (компенсацию) на обеспечение регионов денежными средствами в связи с отменой с 1 января 2019 года налога на движимое имущество организаций. В дополнение, как сообщил заместитель министра финансов Российской Федерации Горнин Л.В., стратегию выравнивания финансовой обеспеченности субъектов посредством дотаций планируется реализовать в полном объеме в 2019 году [Регионы не останутся…, 2018].

Что касается решения проблем, то необходимо корректировать методику формирования бюджетов нижестоящих уровней, основывающуюся на принципах, продекларированных Министерством Финансов Российской Федерации, которая одновременно находится и в ведении каждого из субъектов России. Необходимы кардинальные доработки экономических и правовых изъянов.

Прежде всего, необходимо выяснить субъективные и объективные причины высокого уровня дифференциации бюджетов. Если же к увеличению расходной части бюджета муниципалитета привели проблемы, ни прямо, ни косвенно не зависящие от региональных органов власти, то дополнительные компенсационные дотации призваны решить эту ситуацию. Но если, причины идут от местных органов власти, например, неэффективная эксплуатация муниципального имущества или же снижение уровня зарплат, повлекшее за собой падение НДФЛ-поступлений, то здесь жизненно необходимо проработать план экономических действий по улучшению эффективности проводимой бюджетной политики территориальной единицы.

Российскому налогово-бюджетному законодательству также требуется заполнение нормативно-правовых пробелов. Во-первых, необходимы прозрачные механизмы контроля за выделяемыми центром трансфертами для региональных уровней власти. Во-вторых, законодательное избавление от «лже-трансфертов», уходящих мимо бюджета [Волохина, Малышев, 2015, с. 15-22]. В-третьих, нужно ввести ограничение на множество приоритетных вариантов и путей со-финансирования. Потому что, довольно часто мы можем наблюдать такую картину, когда приоритетные направления сформулированы по своей сущности довольно широко, например, «развитие села» или «развитие Жилищно-коммунального хозяйства», а куда именно выделенные средства направляются неизвестно, финансирование осуществляется по несвязным программам с обозначенными изначально несвязными приоритетами.

Бюджетная вертикаль экономической системы России также нуждается в изменениях. Необходимо разумно ограничивать полную зависимость территориальных единиц от большой финансовой помощи посредством новой политики социально-финансовой сбалансированности развития субъектов РФ. Муниципалитеты обязаны увеличивать свою доходную часть бюджета, например, с помощью развития хозяйственного комплекса, создания новых рабочих мест или увеличения зарплаты населения и так далее.

Что касается вопроса нормативных отчислений, то здесь должен быть введен механизм, который при введении нормативов отчислений, учитывал бы возможности, потребности и способности каждой территории и муниципалитета индивидуально [Савиных, Казаков, 2011, с. 145-148]. Ведь на практике мы имеем дело с тем, что все эти социально-экономические тонкости ложатся тяжкой ношей на дотации субъектов РФ.

Таким образом, вопрос регулирования межбюджетных отношений остается актуальным и занимает особое место в процессе социально-экономического развития муниципальных образований. Главной функцией инструментов межбюджетного регулирования на местном уровне выступает устранение разницы в социально-экономическом уровне развития муниципальных образований и в компенсировании местным бюджетам разницы между возложенными на них обязанностями и их налоговым потенциалом для увеличения их собственной самостоятельности.

Политика бюджетного федерализма, проводимая в Российской Федерации на протяжении более 16 лет, кардинальным образом не изменилась. До сих пор имеют место такие проблемы, как: вертикальная и горизонтальная разбалансированность бюджетов разных уровней, дефицит государственного бюджета и бюджетов субъектов и муниципалитетов. Государству необходимы изменения в области устройства и функционирования бюджетно-налоговой сферы. Основной целью бюджетного федерализма в Российской Федерации должна стать политика ориентации на стимулирование способностей субъектов и регионов к их активному самостоятельному устойчивому развитию и самообеспечению.



1.3. Зарубежная практика формирования межбюджетных отношений между публично-правовыми образованиями

На формирование любой системы межбюджетных отношений влияет множество факторов, начиная от уровня социально-экономической дифференциации территории и заканчивая степенью демократизации общества. Под влиянием разных процессов в государстве в конечном счете образуется централизованная, децентрализованная или кооперативная модель межбюджетных отношений.

Рисунок 4. Модели межбюджетных отношений Материалы взяты из учебного пособия Межбюджетные отношения: сущность, оценка, эффективность, Печенская, М. А. / М. А. Печенская, Т. В. Ускова. Вологда : ФГБУН ВолНЦ РАН. 2018. 102 с.

Как мы отмечали ранее та или иная модель в чистом виде не может существовать, преобладают лишь особые принципы построения системы, ограниченные во времени. И потому на сегодняшний день бюджетный федерализм представляет собой динамичную систему, которая способна приспосабливаться меняющимся социально-политическим условиям. Критерием ее эффективности выступает качество и уровень предоставления бюджетных услуг населению.

Рассмотрим более детально, какой опыт зарубежных стран Российская Федерация могла бы перенять, чтобы улучшить качество регулирования межбюджетных отношений, в особенности повышения финансовой автономии территориальных единиц.

На наш взгляд основная проблема системы межбюджетных отношений в России является - несовершенство трансфертного механизма. И в этом вопросе мы могли бы обратиться к опыту Щвейцарии, где в 1993 году была произведена радикальная реформа, в результате которой многие типы разрозненных субсидий были заменены общей системой субсидий [Кнутсон, 2001].

Не менее интересен опыт Канады в данном вопросе. Власти страны большое количество разрозненных субсидий и субвенций социальной направленности объединили в один блочный грант - «субсидия на социально страхование и медицину». Размер блочного гранта одинаков как для бедных, так и для богатых территорий [Boothe P., 2004].

Имеет хорошую нормативную базу в решении данной проблемы США. Половина объема государственной финансовой помощи предоставляется на долевой основе. Социальные расходы покрываются только у муниципалитетов с низкой бюджетной обеспеченностью в США [Кириллов, 2008, С. 34-71].

Другая проблема межбюджетной системы Российской Федерации связана с разграничением полномочий между разными уровнями властей. Данная проблема, например, в Европе разрешается посредством методики оценки бюджетных потребностей территорий. Специалисты Международного валютного фонда предложили четыре способа оценки бюджетных потребностей территорий [Boadway R., 2007].

Первый вариант - анализа факторов, оказывающих влияние на стоимость расходных нормативов [Печенская, 2018]. Часто применяется в Великобритании. На основе регрессионного анализа рассчитывается функция удельных расходов субнациональных бюджетов от различных социально-экономических факторов. Значения ряда коэффициентов определяются на основе экспертной оценки, получаемой после консультаций с властями территорий. Такой способ учитывает все бюджетные услуги, стоимостные различия и широкий спектр особенностей территории.

Второй вариант - оценка фактической доли в целевом трансферте на соответствующий вид расходов бюджета [Печенская, 2018].

Третий вариант - расчет и анализ среднедушевых показателей. Применяется в Австралии, рассчитывается сложным образом на основе регрессионного анализа одиннадцати групп показателей, начиная от благоустройства и заканчивая охраной порядка. Германия тоже применяет подобную технику. Однако, высчитывает более простым способом: произведением средних подушевых доходов территории на численность населения. Высокие удельные веса уходят к крупным территориям с большим объемом расходов.

Четвертый вариант - произведенные бюджетные расходы в краткосрочном периоде.

Одна из существующих проблема межбюджетных отношений в Российской Федерации связана с несовершенством порядка налогообложения.

Здесь был бы интересен опыт Германии, в которой налог на доходы физических лиц собирается по месту работы, а перераспределяется потом по месту жительства. Тем самым решается проблема нехватки у муниципалитетов финансовых ресурсов и проблема налогового социального и имущественного вычета и возврата сумм.

Таким образом, несмотря на то, что единого подхода к решению проблем и вопросов несовершенства системы межбюджетных отношений в Российской Федерации не существует, тем не менее, опыт рассмотренных нами выше стран может быть полезен, например, при введении изменений в систему расходных нормативов, во избежание перекосов.



Глава 2. Анализ реализации механизма межбюджетного выравнивания муниципальных образований Пермского края

2.1. Описание методики выравнивания

Существующая методика выравнивания муниципалитетов Пермского края была принята 17 августа 2006 года Законодательным Собранием Пермской области и Законодательным Собранием Коми-Пермяцкого автономного округа, и вступила в действие 13 сентября 2006 года.

Методика была принята законом ПК «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае». Нормативным законодательным актом были утверждены следующие четыре положения:

· методика распределения дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений;

· методика распределения дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

· методика распределения дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений;

· методика расчета субвенций из бюджетов муниципальных районов (городских округов) и поселений.

Содержание методики распределения средств регионального фонда финансовой поддержки поселений Пермского края раскрывается в расчете размера дотаций поселениям из регионального фонда финансовой поддержки поселений. Бюджетные средства распределяются между муниципальными образованиями исходя из численности населения.

Расчет подушевой дотации определяется по следующей формуле:

Рисунок 6. Расчёт подушевой дотации Закон Пермского края от 13 сентября 2006 года N 11-КЗ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае» (с изменениями на 7 октября 2019 года).

Размер дотаций рассчитывается по другой формуле:

Рисунок 7. Формула расчета дотаций Закон Пермского края от 13 сентября 2006 года N 11-КЗ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае» (с изменениями на 7 октября 2019 года).

Следующая методика - это методика распределения дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов). Дотации распределяются муниципалитетам в несколько этапов. Сначала происходит расчет бюджетной обеспеченности муниципального района или городского округа, и лишь после выделяются бюджетные средства. А на последнем этапе происходит расчет дополнительных нормативов отчислений по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ) в части замещения подушевой дотации. Разберем этапы дотационности муниципальных образований более детально.

Обеспеченность муниципального образования рассчитывается по следующей формуле:

Рисунок 8

Формула расчета обеспеченности муниципального образования Закон Пермского края от 13 сентября 2006 года N 11-КЗ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае» (с изменениями на 7 октября 2019 года).

Далее рассчитывается индекс налогового потенциала муниципалитета через отношение его налогового потенциала в расчете на одного жителя к аналогичному показателю по всем бюджетам муниципальных образований края.

Рисунок 9

Формула расчета индекса налогового потенциала муниципалитета Закон Пермского края от 13 сентября 2006 года N 11-КЗ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае» (с изменениями на 7 октября 2019 года).

Оценка налогового потенциала муниципалитетов производится по репрезентативной системе налогов в разрезе отдельных видов, исходя из показателей уровня экономического развития, прогноза поступлений данного вида налогов со всех муниципальных образований в консолидированный бюджет края, а также нормативов отчислений по данному налогу в бюджеты муниципалитетов.

Репрезентативная система налогов включает в себя только основные налоговые источники муниципалитетов. Именно они дают информацию о доходных возможностях муниципального образования, которые учитываются при распределении финансовых средств в порядке межбюджетного регулирования. Прочие виды доходов муниципалитета, не вошедшие в данную систему, не учитываются при определении размера финансовых средств, передаваемых муниципальным образованиям. В состав репрезентативной системы входят: налог на доходы физических лиц и единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности.

Также важным является то, что несовпадение расчетных показателей с фактическими поступлениями доходов в бюджет муниципалитета не является основанием для снижения или увеличения размера финансовых средств, передаваемых ему в порядке межбюджетного регулирования.

Данная система оценки используются только для расчета индекса и сопоставления бюджетной обеспеченности.

Во внимание также берется и индекс бюджетных расходов муниципалитета. Для оценки используется та же репрезентативная система, которая включает основные виды расходов, связанные с решением вопросов местного значения (например, контроль над исполнением бюджета, организация электро- и газоснабжения, организация охраны общественного порядка и так далее).

В состав не включаются расходы, связанные с осуществлением полномочий органов местного самоуправления, то есть относящихся к решению вопросов местного значения.

Формула индекса бюджетных расходов выглядит следующим образом:

Рисунок 10

Формула расчета индекса бюджетных расходов Закон Пермского края от 13 сентября 2006 года N 11-КЗ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае» (с изменениями на 7 октября 2019 года).

Для расчета данных выше приведенной формулы, методикой также производятся вычисления по следующим коэффициентам:

· коэффициент масштаба;

· коэффициент дисперсности расселения;

· коэффициент неблагоприятности климатических условий;

· коэффициент транспортной доступности;

· коэффициент уровня газификации;

· коэффициент стоимости предоставления коммунальных услуг для бюджетных учреждений;

· коэффициент стоимости содержания автомобильных дорог между населенными пунктами;

· коэффициент стоимости строительства автомобильных дорог между населенными пунктами;

· коэффициент интегрального риска возникновения чрезвычайных ситуаций;

· коэффициент экологической ситуации;

· коэффициент надбавки к заработной плате.

Расчет налогового потенциала всех поселений, входящих в состав территории, производится по репрезентативной системе. В состав выборки входят: налог на доходы физических лиц, налог на имущество физических лиц, земельный налог.

Налоговый потенциал всех поселений, входящих в состав территории в части полномочий по решению вопросов местного значения поселений рассчитывается по формуле:

Рисунок 11

Формула расчета налогового потенциала поселений ПК Закон Пермского края от 13 сентября 2006 года N 11-КЗ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае» (с изменениями на 7 октября 2019 года).

После идет шаг «распределение средств регионального фонда финансовой поддержки». Региональный фонд делиться на три части: первая - распределяется с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов, вторая - на подушевой основе с целью расчета дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ, третья - распределяется с целью компенсации возможных потерь бюджетов муниципальных образований.

Рисунок 12

Формула расчета общего размера регионального фонда финансовой поддержки Закон Пермского края от 13 сентября 2006 года N 11-КЗ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае» (с изменениями на 7 октября 2019 года).

Размер каждой из трех частей фонда утверждается законом о бюджете Пермского края на очередной финансовый год.

После происходит расчёт дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которая предоставляется тем муниципальным образованиям, чья бюджетная обеспеченность ниже установленного критерия выравнивания (КМР). Расчетная формула:

Рисунок 13

Формула расчета дотаций муниципальному образованию Закон Пермского края от 13 сентября 2006 года N 11-КЗ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае» (с изменениями на 7 октября 2019 года).

На предпоследнем шаге высчитывается «Подушевая дотация для расчета дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ» и «Трансфертозамещающие нормативы отчислений от НДФЛ».

И последнем шагом в вышеописанном методике выступает расчет дотаций для компенсации потерь.

Теперь разберем методику распределения дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений. Методика включает в себя расчет бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципалитета, и расчет распределения дотаций из фонда.

Сначала происходит расчет бюджетной обеспеченности муниципалитета по следующей формуле:

Рисунок 14

Формула расчета бюджетной обеспеченности поселения ПК Закон Пермского края от 13 сентября 2006 года N 11-КЗ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае» (с изменениями на 7 октября 2019 года).

Далее рассчитывается индекс доходного потенциала.

Рисунок 15

Формула расчета индекса доходного потенциала поселения Закон Пермского края от 13 сентября 2006 года N 11-КЗ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае» (с изменениями на 7 октября 2019 года).

Расчет налогового потенциала поселения производится по репрезентативной системе налогов в разрезе их отдельных видов. В ее состав входят: налог на доходы физических лиц, налог на имущество физических лиц и земельный налог.

После по методике происходит расчет индекса бюджетных расходов поселений для оценки относительных различий в расходных обязательствах. Индекс рассчитывается по следующей формуле:

Рисунок 16

Формула расчета индекса бюджетных расходов муниципального образования Закон Пермского края от 13 сентября 2006 года N 11-КЗ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае» (с изменениями на 7 октября 2019 года).

Для расчета данных выше приведенной формулы, методикой также производятся вычисления по следующим коэффициентам удорожания, которые отражают социально-экономические, географические и иные объективные факторы, влияющие на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя:

· коэффициент масштаба,

· коэффициент дисперсности расселения,

· коэффициент уровня газификации,

· коэффициент транспортной доступности,

· коэффициент стоимости предоставления коммунальных услуг для бюджетных учреждений,

· коэффициент содержания автодорог в границах населенных пунктов поселения,

· коэффициент строительства автодорог в границах населенных пунктов поселения,

· коэффициент исторической местности,

· коэффициент малоэтажности застройки.

После районный фонд финансовой поддержки поселений распределяет бюджетные средства с целью выравнивания бюджетной обеспеченности поселений. Размер фонда определяется и утверждается представительным органом муниципального образования в решении о бюджете на очередной финансовый год.

Также производится расчет дотаций на частичное выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.

Рисунок 17

Формула расчета размера дотации муниципальному образованию из фонда Закон Пермского края от 13 сентября 2006 года N 11-КЗ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае» (с изменениями на 7 октября 2019 года).

Теперь перейдем к описанию методики расчета субвенций из бюджетов муниципальных районов или городских округов и поселений.

Размер субвенции из бюджета муниципального образования рассчитывается по следующей формуле:

Рисунок 18

Формула расчета субвенции из бюджета муниципального образования в краевой бюджет Закон Пермского края от 13 сентября 2006 года N 11-КЗ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае» (с изменениями на 7 октября 2019 года).

Размер субвенции из бюджета поселения (городского округа в части полномочий поселений) в краевой бюджет рассчитывается по следующей формуле:

Рисунок 19

Формула расчета субвенции из бюджета поселения в краевой бюджет Закон Пермского края от 13 сентября 2006 года N 11-КЗ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае» (с изменениями на 7 октября 2019 года).

Так выглядела действующая методика выравнивания муниципальных образований Пермского края до июля 2019 года.

Но 2 июля 2019 года законом № 419-ПК были введены новые поправки в документ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае». Документом была утверждена новая методика расчёта общего объема и распределения иных межбюджетных трансфертов в форме дотации на стимулирование муниципальных районов и городских округов [Закон №419-ПК, 2019]. Причиной принятия новых изменений стал вопрос об отмене ЕНВД на очередной финансовый год, и как результат - закрытии дыр в бюджетах муниципальных образований новым трансфертом, то есть дотациями. Рассмотрим детально историю вопроса.

На майском пленарном заседании губернатором Максимом Решетниковым было вынесено предложение о выделении дополнительных 2 миллиардов рублей в 2020 - 2021 годах для компенсации выпадающих доходов муниципальных образований, которые должны были отменить с 2020 года ЕНВД для отдельных видов деятельности [На компенсации выпадающих…].

Особенно остро региональными СМИ Пермского края обсуждалась тема об отказе от вмененного налога. Многие информационные порталы придерживались мнения, что такой рискованный шаг сделал бы рынок региона более прозрачным, однако, не меньшее количество социальных медиа выступило против, высказав свои опасения по поводу и так возрастающей непосильной нагрузки на бизнес.

Вопрос был поднят на повестку дня в комитете по бюджету и комитете экономического развития ПК. Мнение Елены Чугариной, министра финансов Прикамья, было предельно ясным: «Предлагаем муниципалитетам отменить ЕНВЛ, так как актуальность упала и предприниматели без того активно переходят на альтернативные системы налогообложения» [Борьба с неадекватностью…].

По статистике, представленной на сайте Министерства финансов Пермского края объем поступлений с вмененного налога значительно сократился, как и количество налогоплательщиков в 2019 году, когда как упрощенная и патентная системы значительно увеличили доход регионального бюджета. Однако были высказаны возражения, которые касались малого бизнеса (особенно категорий как общественное питание и риэлтерская деятельность) и большой налоговой нагрузки. Министерствам экономики, промышленной торговли и сельского хозяйства было предложено сформировать дополнительные пакетные решения, которые бы позволили решить данные вопросы и опасения и дополнительно бы обезопасили определенные категории предпринимателей (например, в сельской местности). Власти края не спешили данную меру сделать обязательной, но вместе с тем активно продвигали проект, поскольку считали, что ЕНВД часто используется для уклонения от уплаты налогов и создания неравных условий для предпринимательства [Власти Перми планируют…].

Что касается мнения местных групп, политический партий края и самих предпринимателей, то они выступили против законодательного акта. В первом чтении тринадцать депутатов из ЛДПР, КПРФ и Справедливой России проголосовали против принятия закона об отмене ЕНВД.

Согласно аналитической записки от 2018 года к проекту закона о бюджете, объем финансовых поступлений в местные бюджеты составил 1 миллиард 36 миллионов рублей. А с принятием нового законопроекта у предпринимателей будет всего два выхода. Первый выход - переход на патентную систему налогообложения, доходы от которой идут в местные бюджеты муниципалитетов. И второй выход - упрощенная система налогообложения, средства которых идет в региональную бюджетную систему. Даже с учетом двукратной предлагаемой компенсации предпринимателям в 2020 придется уплатить до 980 миллионов рублей. Только при этом условии доходы муниципалитетов возрастут до 1700 планируемых миллионов рублей [Предпринимателям придется…].

24 сентября 2019 года депутатами был принят закон об отмене единого налога на вмененный доход и внесены новые поправки в документ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае».

А 7 октября 2019 года была принята новая методика распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае. Рассмотрим более подробно изменения, которые были внесены в документ.

Во-первых, были предложены уточнения в части расчёта налогового потенциала городского округа и муниципального района по доходам физических лиц, а также в части распределения подушевой дотации бюджетам городских округов и муниципальных районов. Подушевую дотацию предлагается рассчитывать по иной формуле: вместо расчета из численности населения, скорректированного на индекс бюджетных расходов, применять расчет исходя из прироста налоговых доходов в отчетном финансовом году, по сравнению с годом, предшествующим отчетному. Тем самым подушевой дотации в новой методике придается стимулирующий характер [Заключение на закон ПК, 2017].

Во-вторых, текст документа законопроектами был дополнен нормами, устанавливающими, что общий объем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов на очередной финансовый год не может быть меньше объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов текущего года. А нераспределенный резерв регионального фонда финансовой поддержки муниципалитетов будет направлен на соответствующий очередной финановый год, в том числе на формирование подушевой дотации [Информация о работе комитета по бюджету, 2017].

В-третьих, был упрощен расчет единого критерия выравнивания бюджетов поселений и установлен отдельный порядок расчета дотаций поселениям [Информация о работе комитета по бюджету, 2018]. Также были уточнены и изменены некоторые понятия и термины.

В-четвертых, был изменен подход к расчету налогового потенциала по НДФЛ. Вместо условного облагаемого дохода базой расчета налогового потенциала предложено использовать фактический облагаемый доход за последний отчетный период.

Таким образом, в результате предлагаемых изменений общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов в 2020 году планируется увеличить на 1 200 миллионов рублей. Расходы бюджета Пермского края по предоставлению иных межбюджетных трансфертов на стимулирование муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов к росту доходов в 2020 должны составить 0,3 миллиарда рублей [Проект закона ПК, 2019].

В связи с принятием закона № 441-ПК Пермского края от 7 октября 2019 года были внесены поправки и в краевой бюджет Пермского края на 2020 год и плановый период 2021-2022 года. Но многие из этих изменений были уже введены в практику намного раньше. Так, например, в 2018 году краевые власти уже выполняли задачу по устранению дефицита бюджетов местных муниципалитетов. Ставилась цель по уменьшению займов, чтобы средства от которых шли не на погашение процентов по коммерческим кредитам, а пошли бы на муниципальные нужды. А в 2019 на финансовую поддержку муниципалитетов по проектам бюджетов было выделено 18,5 миллиардов рублей, что на 15% больше с 2016 годом. Почти половина средств пошла на субсидирование муниципальных проектов, а 9 миллиардов пошло на дотации в местные бюджеты и 737 миллионов рублей на иные трансферты. Также в 2019 году 31 территория получили дотации (дотация была введена впервые) в размере 404 миллиона рублей, так как они достигли роста налоговых доходов. С 2019 года в Пермском крае расширились полномочия глав районов. Органам местного самоуправления передан фонд финансовой поддержки поселений на выравнивание их бюджетной обеспеченности [Бюджеты городов и регионов…].

В 2020 году планируется также продолжить политику объединения территорий с целью повышения эффективности управления ресурсами. Также в связи с новой методикой предполагается продолжить компенсировать выпадающие доходы муниципальных образований. Новая методика выравнивания должна повысить эффективность муниципалитетов в части использования финансовых ресурсов, а также помочь сократить количество кредитов. Муниципалитеты должны достигнуть бездефицитных показателей и вернуть кредиты до 2021 года. Иными словами, задача бюджета Пермского края на 2020 год помочь муниципалитетам погасить долги перед банками.

Итак, новая методика выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов Пермского края должна позволить муниципальным образованиям стать в 2020 - 2021 годах более независимыми, закрыть «дыры» в бюджетах и увеличить финансовые возможности.

Что касается оценки и анализа методики, то тут можно сказать следующее, что суть любой политики выравнивания, которая выступает частью бюджетного регулирования, состоит в том, законодательно муниципалитеты уже находятся в проигрыше, так как по сравнению с другими бюджетными субъектами имеют слабую финансовую самостоятельность. Собственными налоговыми доходами в среднем по Пермскому краю покрывается лишь половина расходов любого муниципалитета.

Диаграмма 3

Доля налоговых доходов в бюджетах муниципальных районов и городских округов на 2019 год Данные взяты из доклада «О состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований Пермского края в 2018-2019 годах».

Суть любой политики выравнивания, которая выступает частью бюджетного регулирования, состоит в том, законодательно муниципалитеты уже находятся в проигрыше, так как по сравнению с другими бюджетными субъектами имеют слабую финансовую самостоятельность. Собственными налоговыми доходами в среднем по Пермскому краю покрывается лишь половина расходов любого муниципалитета.

Из методики видно, что региональные власти края не могут создать условия для наращивания бюджетной базы муниципального образования. Придерживаясь политики патернализма по отношению к муниципалитетам Пермский край лишает их тем самым стимулов к изысканию и увеличению собственных доходов. Муниципальные власти продолжают находится в собственной ресурсной зависимости. Как видно из вышеописанной нами методики выравнивание реализуется властями Пермского края путем трансфертных мотивационных рычагов и инструментов.

Ключевыми инструментами политики выравнивания, как части межбюджетного бюджетного регулирования, в Пермском крае выступают налоговые поступления и межбюджетные трансферты. Законодательно мы также можем проследить, что начиная с 2006 года, политика перераспределения бюджетных средств, налогов и сборов претерпевала неоднократные изменения, в результате чего полномочия муниципалитетов то сужались, то расширялись. Что продолжает происходить и по сей день.

Как видно из методики дотации на выравнивание в Пермском крае выделяются муниципалитетам с разной численностью населения и экономическим уровнем развития через фонды финансовой поддержки. Действуют три стратегии: подушевая дотация, подтягивание уровня бюджетной обеспеченности пропорционально отклонению от среднего значения, и доведение обеспеченности всех муниципалитетов до максимального значения. В своем взаимодействии они складываются в принцип пропорционального подтягивания территории. В формулах расчета можно проследить параллель, что чем выше обеспеченность муниципального образования, тем ниже объем получаемый им дотации.

По методике также можно судить о проявляющейся негативной тенденции, связанной с субвенциями. Если их доля в процентном соотношении в будущем будет возрастать, то это будет говорить о том, что все больше полномочий будет делегироваться сверху, замещая при этом общий объем собственных.

Таким образом, при анализе действующей методики выравнивания муниципальных образований мы пришли к выводу, что в Пермском крае муниципалитеты лишены стимулов к поиску и увеличению своей собственной доходной части бюджета. Методика посредством трансфертов создает условия для «иждивенчества» и зависимости муниципальных образований от регионального центра.

2.2. Анализ механизма распределения бюджетных средств муниципалитетам

Проблема бюджетного выравнивания муниципалитетов Пермского края всегда оставалась на повестке дня, поскольку так или иначе она упирается в вопрос предоставлении трансфертов, которые играют огромную роль в жизнедеятельности местных бюджетов. В общей сложности по Пермскому краю среднее значение по доле перечислений в местные бюджеты в 2020 году составляет 65%. Это говорит о том, что трансферты на сегодняшний день в Пермском крае стали сильным инструментом не только по транслированию приоритетов региональной власти в муниципалитеты, но и способом в регулировании межбюджетных отношений. А также они являются практически единственным средством властей края в устранении разницы в социально-экономическом развитии муниципальных образований.

В соответствии с законодательными актами Бюджетного кодекса РФ, все межбюджетные трансферты делятся на четыре вида: дотации, субсидии, субвенции и иные. Дотации и субвенции являются неким «гарантированным минимумом» финансовой помощи муниципальным образованиям. И чтобы их получить, не требуются какие-либо усилия со стороны последних. Иной характер имеют субсидии и иные межбюджетные трансферты. Субсидии передаются в местные бюджеты на условиях софинансирования с целью решения вопросов муниципального значения. Иные межбюджетные трансферты различаются по целям, условиям и порядку их передачи в местные бюджеты. Предоставление муниципалитетам субсидий и иных межбюджетных трансфертов не является «гарантированным», а потому способствует проявлению муниципальной инициативы и активизации взаимодействия региональных и местных властей в целом.

Взаимодействие муниципальных образований и властей Пермского края очень подробно были описаны и исследованы в трудах А.С. Зуйкиной и П.В. Панова. Так исследователи считают, что власти Пермского края через трансферты устанавливают девять моделей взаимодействий.

1) Автоматический вход - это трансферты, которые предоставляются всем на основе законодательно зафиксированных универсальных правил, региональные власти не могут никого исключить, муниципалитеты, в свою очередь, не могут получить больше, чем им «положено», и в то же время от них не требуется специальных действий для того, чтобы получить то, что «положено».

2) Вход по атрибутам - это ситуация, при которой доступ к трансферту ограничен, его получают лишь те муниципалитеты, которые обладают определенными «атрибутами». На основе этих атрибутов (к примеру, наличие некой категории потребителей, для которых предназначен трансферт) устанавливаются и размеры трансфертов.

3) Вход по показателям - ограничение доступа к трансферту связано с «качественными» характеристиками развития муниципального образования, их достижениями.

4) Вход за плату - доступ к взаимодействию по поводу распределения трансферта не ограничен, но для его получения муниципальное образование должно выделить собственные средства.

5) Конкуренция за вход - эта ситуация предполагает наличие двух фаз взаимодействия. В первой фазе доступ к взаимодействию открыт для всех, он не ограничен. Однако оказывается ограниченным количество тех муниципалитетов, которые в итоге получают трансферт, то есть на второй фазе взаимодействия количество будет меньшим. Трансферт распределяется на конкурентной основе.

6) Вход по назначению - перечень муниципальных образований, которые получают трансферты, определяют региональные власти, исходя из собственной политической повестки дня.

7) Комбинированные модели взаимодействия - ярким примером в этом плане является один из наиболее важных трансфертов - субсидии из ФСР.

8) Вход по принуждению - региональные власти предпринимают специальные действия для того, чтобы побудить муниципалитет участвовать в непривлекательной для него программе. Принуждение может быть разным: жесткое давление, убеждение, стимулирование. В зависимости от конкретного случая региональные власти могут побуждать к участию в программе как отдельные, так и все муниципалитеты.

9) Вход для своих - характеризует специфические мотивации региональных властей при распределении трансфертов в тех случаях, когда они обладают дискреционными полномочиями [Зуйкина, 2014, с. 55-71].

Бюджетно-налоговая политика Пермского края напрямую осуществляется в рамках федеральных установлений. Ее основной формат был задан федеральным законом № 131- ФЗ в 2003 году. Остальные тонкости и особенности диктуются Бюджетным и Налоговым кодексами. В соответствии с федеральным законодательством в Пермском крае двухуровневая система: нижний уровень составляют поселения, а верхний - муниципальные районы (городские округа). На 1 января 2020 года по данным сайта территориального органа Федеральной службы государственной статистики в Пермском крае насчитывается: 26 городских округов, 10 муниципальных округов, 10 муниципальных районов; в них: 87 сельских поселений, 25 городов, 27 посёлков городского типа, 3576 сельских населённых пунктов.

На сегодняшний момент местные бюджеты имеют два основных налоговых источника: поступления от местных налогов и поступления по единым или дополнительным нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и госпошлина. Также муниципалитеты наполняются за счет неналоговых доходов и безвозмездных перечисления из вышестоящих бюджетов, то есть трансфертов.

Что касается налоговой политики муниципалитетов в Пермском крае, то с 2005 года она развивалась довольно неоднозначно. В результате изменений 2005 года количество местных налогов было сокращено до двух: земельных налог и налог на имущество физических лиц. Нормативы отчислений также были уменьшены, так по налогу на доходы физических лиц с 2005 года процент уменьшился с 50 до 30. Источники собственных доходов муниципалитетов значительно уменьшились в своем объеме.

С 2006 по 2012 год изменения коснулись системы налоговых доходов. Согласно изменениям Бюджетного кодекса РФ от 24 июля 2009 года ставка налога на прибыль упала с 24 до 20 процентов.

НДФЛ с 2005 года полностью поступал в бюджет региона (70% - краевой бюджет, 30% - местные бюджеты). А с 2011 года из-за изменений, внесенных в Бюджетный кодекс РФ, его доля увеличилась до 80%, а муниципальная соответственно уменьшилась на 10% [Зуйкина, 2015, с. 151-171].

Налоги, относящиеся к специальным налоговым режимам, распределялись следующим образом. До 2010 года единый налог на вмененный доход поступал в местные бюджеты в размере 90%. В соответствии с изменениями в Бюджетный кодекс РФ от 24 июля 2009 года он стал зачисляться в муниципалитеты полностью. Единый сельскохозяйственный налог -- распределялся между региональным бюджетом и местными бюджетами по 30% и 60% соответственно. С 2010 года в муниципалитеты поступает на 10% больше.

Анализ политики трансфертов в Пермском крае показывает, что для выравнивания бюджетной обеспеченности были созданы фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов и фонд финансовой поддержки поселений. Средства данных фондов поступают в муниципальные образования в виде дотаций. Субсидии местным бюджетам поступают из фонда софинансирования расходов. А субвенции - из фонда компенсаций. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ регламентировано предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов в бюджеты поселений и обратно.

На 2020 год сложилась ситуация, при которой доходы муниципалитетов Пермского края оказались поставленными в зависимость от объема их расходных обязательств. Их доходы напрямую зависят от объема их расходных обязательств. Упор пермскими властями делается не на обеспечение экономической автономии муниципальных образований за счет собственных доходов, а на модели распределения бюджета «сверху-вниз». Сбалансированность местных бюджетов достигается за счет субсидий и дотаций из бюджетов вышестоящего уровня власти. И это не единственная проблема.

Возможности муниципалитетов Пермского края в установлении собственных правил очень сужены. Упор идет на трансферты перечисляемые свыше. Местные проблемы муниципалитетов решаются в основном за счет предоставленных Пермским краем субсидий по региональным программам и проектам.

Также стоит отметить, что доля «чистых» собственных доходов муниципальных образований на 2020 год остается весьма незначительной. Это говорит о том, что финансовая автономия муниципалитетов остается чрезвычайно уязвимой.

Кроме того, очень существенную часть в деятельности муниципалитетов составляет исполнение делегированных полномочий, о чем говорит высокая доля субвенций в местных бюджетах.

В дополнение, в Пермском крае вследствие активной трансфертной политики и использования фондов как инструмента стимулирования местных властей последние оказываются в достаточно непростой ситуации. С одной стороны, эта политика улучшает положение с местными бюджетами и позволяет решать им проблемы муниципалитетов. С другой стороны, они оказываются «завязанными» на региональных проектах и программах и тем самым попадают в «зависимость» от краевых органов власти. Вследствие этого некоторое улучшение ситуации с финансовой автономией может сопровождаться снижением степени политической автономии муниципалитетов.

Имеется проблемы и с принципом пропорционального подтягивания. В Пермском крае задается определенный уровень бюджетной обеспеченности, до которого территориям необходимо дотянуть. Причем «дотягивают» все -- и в равной степени, независимо от профицитности и дефицитности муниципалитета. Иначе говоря, чем выше бюджетная обеспеченность, тем меньше объем дотации. Считается, что данный способ уменьшает дифференциацию в большей степени, чем подушевое распределение дотаций, но не устраняет ее полностью. При этом, чем выше уровень подтягивания, тем в меньшей степени сокращается дифференциация. В Пермском крае таким способом распределяется 75% фонда финансовой поддержки.

Налоговая политика края также ограничивает роль муниципальных образований. «Маятниковые» действия центра по перераспределению расходно-доходных полномочий негативно отражаются на вопросах планирования развития муниципалитетов. Предоставление центру возможности корректировать доходно-расходные полномочия муниципалитетов разных уровней способствует укреплению властного дисбаланса в сфере межбюджетного обеспечения в пользу первых [Зуйкина, 2016, с. 148-174].

Усиление централизации изменяет баланс и ведет к сокращению ресурсов местной власти. Централизуя налоги, оставляя муниципалитетам незначительную их часть, власти края расширяют «поле» применения трансфертов - укрепляя тем самым финансовые «нити» руководства муниципалитетами.

Централизация полномочий, избыточное регулирование, рождает «иной» вид конкуренции между муниципалитетами - борьбу за получение средств вышестоящего бюджета.

Проблема взаимодействия властей Пермского края и муниципалитетов тоже не остается в стороне. Стратегии убеждения, стимулирования и принуждения в большей степени применяются к «бедным» муниципалитетам, так как «богатые» имеют ресурсы оказать сопротивление.

Что касается решения проблем, то необходимы кардинальные доработки экономических и правовых изъянов. Необходимо проработать план экономических действий по улучшению эффективности проводимой бюджетной политики территории. Налогово-бюджетному законодательству Пермского края также требуется заполнение нормативно-правовых пробелов. Бюджетная вертикаль экономической системы нуждается в изменениях. Необходимо разумно ограничивать полную зависимость территориальных единиц от большой финансовой помощи посредством новой политики социально-финансовой сбалансированности развития. Муниципалитеты обязаны увеличивать свою доходную часть бюджета, например, с помощью развития хозяйственного комплекса, создания новых рабочих мест, увеличения зарплаты населения и так далее.

Перейдем к анализу непосредственно самого механизма распределения бюджетных средств муниципалитетам Пермского края на период с 2019 по 2020 годы.

В Пермском крае на период 2019 года насчитывалось всего 337 муниципальных образований. Из них по официальным данным: 8 городских округов, 40 муниципальных районов, 29 городских поселений и 260 сельских поселений. С 2017 года некоторые муниципалитеты Пермского края претерпели преобразования, в их число вошли такие муниципальные районы и городские округа как: Гремячинский, Кизеловский, Краснокамский и Чайковский [Доклад, 2017].

На 2020 год в Пермском крае существует 280 муниципальных образований. Из них по данным сайта статистики по Пермскому краю: 14 городских округов, 32 муниципальных района, 21 городское поселение и 213 сельских поселений.

Многие эксперты и экономисты по Пермскому краю предполагают, что если преобразовательная тенденция в субъекте продолжится, а действующее законодательство о территориальных основах МСУ останется неизменным, то численность городских округов возрастет более чем в три раза. Когда как численность муниципальных районов сократится вполовину. При этом в Пермском крае прогнозируется исчезновение городских поселений, как территориальной формы организации муниципалитетов. Ожидаемая общая численность муниципалитетов, по данным экспертов и экономистов, составит не более 180 единиц [Доклад, 2018].



Диаграмма 1

Динамика количества муниципальных образований в Пермском крае Данные взяты из проекта бюджета Пермского края на 2019 год и плановый период 2020 года.

При этом положительными сторонами данной преобразовательной тенденции, а именно укрупнение муниципалитетов в Пермском крае, смогут выступить следующие процессы как:

· объединение кадровых ресурсов;

· консолидация финансовых ресурсов;

· сокращение расходов на государственный властный аппарат управления;

· повышение ответственности глав и депутатов перед населением;

· формирование единого компетентного органа власти;

· повышение эффективности использования бюджетных средств.

Как и в других субъектах Российской Федерации в Пермском крае вопросы местного значения и полномочия муниципалитетов регулируются Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставом Пермского края от 27 апреля 2007 г. N 32-ПК (с изменениями и дополнениями от 30 ноября 2017 года). А на местном уровне, непосредственно в самом Пермском крае, полномочия муниципалитетов и органов власти регулируются законодательными актами местной правовой базой МСУ Пермского края, такими как постановления Правительства ПК, указами губернатора ПК, приказами министерств, решениями Пермской городской Думы, постановлениями Администраций и другими нормативно-правовыми актами местного значения.

Бюджет Пермского края имеет две отличительные черты в отличие от остальных субъектов Российской Федерации. Во-первых, некоторый период времени бюджет оставался бездефицитным. Дефицит покрывался и балансировался за счет инвестиционной составляющей. Первый раз такая методика была принята и введена в Пермском крае в 2013 году. Во-вторых, девяносто процентов на данный период времени в бюджете Пермского края составляет программно-целевой бюджет. Пермский край стал одним из первых в стране, кто начал делать упор не на достижение показателей, а на цели и задачи бюджета.