Глава 3. Разработка новой методики межбюджетного выравнивания муниципальных образований Пермского края

3.1. Обоснование необходимости формирования новой методики межбюджетного выравнивания муниципальных образований в Пермском крае

Качество межбюджетных отношений между горизонтальными и вертикальными уровнями власти в Пермском крае, как показал анализ, на протяжении длительного периода времени оставались несовершенными и нестабильными, что свидетельствует о необходимости улучшения бюджетного планирования. Основными проблемами выступили: недофинансирование, высокая доля полномочий, делегированных с вышестоящих уровней.

Расчет интегральной оценки результативности межбюджетного регулирования муниципальных образований Пермского края также выявил следующие недостатки:

· у муниципалитетов изменяются ранги бюджетной обеспеченности до и после политики выравнивания и предоставления трансфертов;

· существуют сложности в расчетах подушевых трансфертов, в результате чего данные полномочия опускаются с верхних уровней власти на нижние уровни;

· имеется проблема незначительного выравнивания и небольшого по объему подушевого трансферта, предоставляемого из краевого фонда финансовой поддержки, который не решает проблему выравнивания;

· существует острая проблема большого по объемам финансирования поселений, ежегодно выделяются огромные средства из фондов финансовой поддержки городских округов и муниципальных районов;

· прослеживается тенденция к занижению объемов доходных средств муниципальными образованиями;

· имеются трудности в расчетах поселений Пермского края по методикам в связи с недостаточностью информации по индексу бюджетных расходов и налоговому потенциалу.

Оценка межбюджетного регулирования в Пермском крае держится на уровне значения «средняя степень результативности» за последние три года. Говорить о стабильной положительной динамике в новом бюджетном цикле в 2020 году пока рано. У бюджета региона отсутствует адаптированность к макроэкономическим изменениям и системе индикативного планирования.

Прежде чем перейдем к описанию основных направлений совершенствования данного механизма, определим основные проблемы в области выравнивания муниципалитетов в Пермском крае.

Высокая доля безвозмездных поступлений и трансфертов в бюджеты муниципальных образований Пермского края лишает возможности местных властей реализовывать самостоятельно свои полномочия.

Также после выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных единиц у числа сельских поселений наблюдается отставание по уровню налогового потенциала с учетом дотаций от уровня того же самого показателя по всем поселениям края в среднем. Выравнивание бюджетной обеспеченности поселений очень сильно ограничено финансовыми возможностями фондов.

Муниципалитеты сталкиваются с проблемой необоснованного использования данных, учитывающих удешевляющие или удорожающие факторы. На практике это порождает проблему дифференциации муниципалитетов в своих уникальных социально-экономических и географическо-природных условиях, потому очень сложно, даже теоретически свести все к единым коэффициентам и рассчитать на их основе повышение или понижение услуг.

В дополнение, у ряда муниципалитетов отсутствует мотивация эффективного расходования бюджетных средств, так как зачастую система межбюджетного выравнивания сталкивается с проблемой иждивенчества. Дотации получают те муниципальные образования, которые проводят нерациональную бюджетную политику и расходуют бюджетные средства без соответствия своей доходной базе.

Существует проблема непрозрачности устанавливаемого конечного объема дотационных средств на выравнивание, весьма затруднительно через формулу определить потенциальный уровень обеспеченности, до которого необходимо дотянуть муниципалитет [Кизиль, 2014, с. 35].

Общая закономерность такова, что имеется разрыв между обеспеченностью у муниципальных районов и городских округов и сельских поселений. Уровень бюджетной обеспеченности по собственным доходам у сельских поселений на одного жителя в 24 раза ниже, чем у городских округов. Разрыв в уровнях собственных доходов по доходам на душу населения между наиболее и наименее обеспеченным муниципальным образованием составляет 11 раз для муниципальных районов и городских округов и для сельских поселений 59 раз.

Практика показывает, что развитие эффективного действующего механизма регулирования межбюджетных отношений на локальном уровне способствует росту благосостояния, экономических показателей, а также строительству бюджетного федерализма. Поэтому так важно выделить и обозначить пути повышения эффективности межбюджетных отношений в Пермском крае.

Во-первых, необходимо выработать направление по обеспечению органов власти кадровым резервом. Создавать и реализовывать совместно с научным сообществом края исследовательские проекты, программы и стратегии.

Во-вторых, устранить несовершенство нормативно-правового обеспечения. Повышению прозрачности способствовало бы создание единого нормативно-правового акта, который содержал бы в себе различные инструментально-экономические блоки. По средством которых в Пермской крае регулировались межбюджетные отношения, как между муниципалитетами, так и выше стоящими органами власти, а также решались бы проблемы, связанные с гибкостью локальных бюджетов и их адаптированностью к макроэкономическим изменениям извне.

В-третьих, основываясь на полученных оценках результативности регулирования межбюджетных отношений в Пермском крае, можно сделать вывод о необходимости развития существующих инструментов регулирования. Совершенствование механизма компенсации местным бюджетам выпадающих доходов способствует устранению недостатков в механизме собираемости налогов в крае.

В-четвертых, необходимо отладить механизм соответствия полномочий между разными уровнями власти в Пермском крае. Привести в равновесие возложенные на местные органы власти требования и потребности в финансовых средствах. Полномочия должны делегироваться с четким расчетом и финансовым обоснованием в форме субвенций.

Принятие законов, увеличивающих количество полномочий нижестоящих органов власти, следует подкреплять соответствующей передачей доходов. Разрешение данной ситуации возможно при проведении следующих мер:

· внесение в бюджетное законодательство ограничения объема передаваемых государственных полномочий, обязательных к исполнению;

· установить предел в виде определенного процента от общих расходов регионального или местного бюджета, свыше которого передаваемые полномочия принимаются к исполнению и реализуются нижестоящими органами власти только на добровольной основе;

· обязательность компенсации не только полной стоимости передаваемых полномочий, но и стоимости дополнительных затрат, связанных с их осуществлением на местах [Печенская, 2018].

В-пятых, для выведения на новый более качественный уровень трансфертного механизма в Пермском крае, необходимо повысить эффективность межбюджетного планирования.

Действующие механизмы проектирования и планирования бюджетных показателей в крае не способны обеспечить стабильность и равномерность перечислений трансфертов, налоговых поступлений и бюджетных расходов.

Использование основной массы государственных денег в конце финансового года приводит не только к их неполному и нецелевому освоению, но и к нарастанию инфляции в начале следующего года, что в конечном итоге подрывает макроэкономическую стабильность.

Ситуация осложняется тем, что неиспользованные целевые трансферты

подлежат возврату в бюджет. Это приводит к потере доходов территориальных бюджетов и увеличению числа финансовых межбюджетных потоков.

Для прекращения выпадения из регионального и местных бюджетов данных доходов необходимо принятие мер повышения межбюджетного планирования, в частности, решение вопроса нерегулярности перечисления трансфертов и связанного с нею кризиса неплатежеспособности:

· исключение субсидий из перечня целевых трансфертов, подлежащих

возврату в случае неосвоения, поскольку они передаются на софинансирование программ социально-экономического развития;

· применение сценарного подхода при составлении бюджета - увеличение маневренности бюджетной политики, гарант исполнения социально значимых обязательств при неблагоприятной конъюнктуре;

· повышение взаимосвязи стадий бюджетного планирования и составления отчетности об исполнении бюджета;

· расширение практики формирования региональных фондов финансовых резервов, которые в случае кризиса обеспечат реализацию расходных приоритетов [Печенская, 2018].

Проведенная нами оценка и анализ системы межбюджетных отношений в Пермском крае, также показали, что на сегодняшний день главными актуальными направлениями в бюджетной политике края должны стать следующие направления:

· достаточность финансовых ресурсов органов власти при выполнении ими возложенных функций;

· обеспечение предсказуемости распределения трансфертов за счет повышения качества и оперативности планирования;

· повышение финансовой самостоятельности (автономии) территориальных органов управления;

· результативность финансовой поддержки территорий.

Достигнуть решения всех выше упомянутых нами задач можно посредством обеспечения в Пермском крае в политике межбюджетных отношений следующих трех пунктов:

1. Обеспечить финансовую автономию муниципалитетов, для формирования условий их самостоятельной деятельности как уровня публичной власти. Для возможности выбора наиболее эффективных путей решения вопросов местного значения, а также для формирования предпосылки для комплексного социально-экономического развития, которая в свою очередь позволяет создавать стимулы к наращиванию доходов и оптимизации расходов местных бюджетов.

2. Использовать механизмы выравнивания финансовых условий деятельности муниципальных образований, что позволит создать предпосылки для реализации социальной справедливости в обеспечении доступа граждан к муниципальным услугам, сформировать стимулы к оптимизации муниципальных расходов.

3. Обеспечить передачу на муниципальный уровень ресурсов, достаточных для решения вопросов местного значения с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий, без чего невозможно наиболее полное удовлетворение спроса граждан на муниципальные бюджетные услуги [Печенская, 2018].

Таким образом, делая вывод по параграфу, мы можем сказать, что вопрос регулирования межбюджетных отношений Пермского края остается актуальным и занимает особое место в процессе социально-экономического развития муниципальных образований. Необходимы изменения в области устройства и функционирования бюджетно-налоговой сферы. Основной целью должна стать политика ориентации на стимулирование способностей муниципалитетов к их активному самостоятельному устойчивому развитию и самообеспечению. Главной функцией инструментов межбюджетного регулирования в будущем на местном уровне должно выступать устранение разницы в социально-экономическом уровне развития муниципальных образований и в компенсировании местным бюджетам разницы между возложенными на них обязанностями и их налоговым потенциалом для увеличения их собственной самостоятельности.

3.2. Описание новой методики

Для решения проблем выделенных в предыдущем параграфе скорректируем методику выравнивания. Мы не будем полностью менять всю модель, оставим существующую основу и лишь частично устраним имеющиеся, на наш взгляд, недостатки. Мы скорректируем методику распределения дотаций муниципалитетам и определим необходимые составляющие, которые при изменении конкретных параметров смогут способствовать улучшению механизму регулирования межбюджетных отношений в Пермском крае.

Сохраняется структура нормативно-правового акта и не меняется механизм устройства и функционирования фондов. Нас также устраивает действующая в крае система репрезентативных расходов, которая оценивается исходя из численности потребителей бюджетных услуг по единому для всех муниципальных образований перечню бюджетных услуг [Ляхова, Понкратова, 2014, с. 48]. Однако мы думаем, что необходимо ввести больше поправок ориентированных на местные факторы в каждом конкретном муниципалитете (например, уровень цен, географические и ресурсные особенности и так далее).

Для разрешения всех проблем, выявленных в прошлой главе посредством «оценки эффективности системы выравнивания муниципалитетов Пермского края», предлагаем в новой методике заложить в основу модель пропорционального подтягивания. На наш взгляд именно такая форма выравнивания способна более полно реализовать на практике принцип равенства, так как между муниципальными образованиями сохраняется градация по финансово-бюджетной обеспеченности. Муниципалитет, обладающий большим объемом удельных расчетных доходов, все равно сохраняет за собой преимущество и даже после перераспределения.

При разработке методики необходимо поделить объем всех финансовых ресурсов, передаваемых из бюджета региона Пермского края на уровень муниципалитетов, на следующие группы:

· выравнивание бюджетной обеспеченности;

· закрепление минимальных нормативов отчислений;

· выравнивание бюджетной обеспеченности беднейших муниципальных образований;

· пропорциональное подтягивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований до единого среднего уровня.

Все финансово-бюджетные средства необходимо распределять на основе расчета уровня бюджетной обеспеченности Данные взяты из доклада «О состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований Пермского края в 2018-2019 годах»..

Последовательность межбюджетного выравнивания должна выглядеть следующим образом.

Во-первых, определить общий объем средств, направляемый на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов Пермского края.

Во-вторых, провести пропорциональное подтягивание муниципалитетов.

В-третьих, довести в рамках каждого муниципального образования бюджетную обеспеченность до максимального уровня в пределах средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

В-четвертых, перераспределить дотации муниципалитетам Пермского края.

В-пятых, рассчитать показатель эффективности и сбалансированности бюджетной системы выравнивания муниципальных образований Пермского края.

На первом этапе объем средств на межбюджетное регулирование рассчитываем в форме дотаций исходя из прогноза доходов муниципальных образований и существующего разграничения расходных полномочий. Размер фонда утверждается законом о бюджете на соответствующий год. Общий объем финансовой помощи высчитывается по следующей формуле.

(16)

Общий объем финансовой помощи из регионального бюджета Пермского края муниципальным образованиям	=	Сумма расходов регионального бюджета Пермского края + Финансовая помощь муниципалитетам	+	Сумма расходов муниципальных образований
? прогноз доходов консолидированного бюджета региона

На втором этапе реализуем пропорциональное подтягивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований Пермского края по собственным доходным источникам до значений среднего уровня по краю в целом.

Для сокращения масштабов бюджетного регулирования и укрепления бюджетной вертикали системы предлагаем закрепить за бюджетами муниципалитетов единых минимальных нормативов отчислений по регулирующим налоговым взносам на долговременной основе. То есть мы даем гарантию того, что в ближайшие несколько лет муниципалитеты будут гарантированно получать отчисления по нормативам не ниже минимально установленных значений. Конкретная величина таких нормативов должна приниматься по результатам общей методики межбюджетного регулирования муниципальных образований Пермского края ежегодно. Так, например, в Пермском крае уже существует несколько удачных программ по снижению дотационности и укреплению местных бюджетов. Мы считаем, что их еще больше необходимо развивать. По НДФЛ в городские округа перечисляется 17 процентов, а в муниципальные районы - 22 процента. ПО транспортному налогу в городские округа перечисляется - 100 процентов, в муниципальные районы - 50 процентов, в городские и сельские поселения - 50 процентов.

Таблица 38

Пример существующих нормативов отчислений в местные бюджеты Пермского края за 2018 год Данные взяты из доклада «О состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований Пермского края в 2018-2019 годах».

Муниципальные образования	Сумма дотации в виде дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ, тыс. рублей	Дополнительный норматив отчислений от НДФЛ, зачисляемый в бюджет МО, %
Соликамский городской округ	42317,6	2,44
Нытвенский муниципальный район	53718,9	12,58
Пермский муниципальный район	242025,2	18
Соликамский муниципальный район	11960,2	3,36
Суксунский муниципальный район	63116,3	47,26
Усольский муниципальный район	37409,2	12,75
Кудымкарский муниципальный район	18861,3	21,63
Юсьвинский муниципальный район	45385,3	46,03

На практике сегодня расходные полномочия и нормативы передаются с вышестоящего уровня власти на нижестоящий уровень по средствам субвенций. Предлагаем это оставить, но перечислять средства на этом этапе только тем муниципалитетам, чья бюджетная обеспеченность по собственным доходам ниже средней по Пермскому краю.



Таблица 39

Уровень бюджетной обеспеченности муниципалитетов Пермского края за 2018-20119 года Данные взяты из доклада «О состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований Пермского края в 2018-2019 годах».

Низкий уровень бюджетной обеспеченности	Средний уровень бюджетной обеспеченности	Высокий уровень бюджетной обеспеченности
Гайнский муниципальный район	Красновишерский муниципальный район	Соликамский муниципальный район
Чердынский муниципальный район	Косинский муниципальный район	Городской округ Соликамск
Александровский муниципальный район	Кочевский муниципальный район	Усольский муниципальный район
Кизеловский муниципальный район	Чусовской муниципальный район	Городской округ Березники
Кудымкарский муниципальный район	ЗАТО Звездный	Городской округ Губаха
Ильинский муниципальный район	Березовский муниципальный район	Городской округ Пермь
Карагайский муниципальный район	Кишертский муниципальный район	Пермский муниципальный район
Сивинский муниципальный район	Кунгурский муниципальный район	Осинский муниципальный район
Верещагинский муниципальный район	Бардымский муниципальный район	Суксупский муниципальный район
Очерский муниципальный район	Октябрьский муниципальный район	Ординский муниципальный район
Большесосновский муниципальный район	1 Краснокамский муниципальный район
	Юрлинский муниципальный район
	Юсьвинский муниципальный район
	Добрянский муниципальный район
	Гремячинский муниципальный район
	Горнозаводский муниципальный район
	Добрянский муниципальный район
	Городской округ Лысьва
	Уинский муниципальный район
	Чернушинский муниципальный район
	Куединский муниципальный район
	Чайковский муниципальный район

Доходные возможности муниципальных образований предлагаем оценивать с помощью коэффициента налогового потенциала, учитывающего только объективные показатели уровня экономического развития территории муниципалитета.

На третьем этапе доводим муниципальные образования Пермского края до максимального уровня обеспеченности при выделенном объеме бюджетных средств. Остатки тоже направляем на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов с низкими показателями обеспеченности. То есть мы проводим политику выравнивания всех муниципалитетов, кроме наиболее богатых.

Также на этом этапе рассчитываем и передаем бюджетам муниципальных образований «стимулирующую составляющую» в форме дотаций. Распределяем ее пропорционально объемам поступлений в консолидированный бюджет Пермского края с территорий в текущем году.

Фонды муниципального развития в крае должны в большей степени выполнять функцию стимулирования и поощрения, а не просто перечислять доплату с корректировкой на численность территории.



Таблица 40

Данные за 2017 год

Муниципальное образование	Численность населения	Руб. (на 1 жителя)	Процент
Кочевский муниципальный район	10 263	142,9	13,1%
Косинский муниципальный район	6 455	178,1	15,4%
Чайковский муниципальный район	105 241	298,2	16,5%
Березниковский городской округ	15 479	494,5	20,0%
Красновишерский муниципальный район	20 629	223,6	20,1%
Березовский муниципальный район	145 115	283,7	20,2%
Кудымкарский городской округ	31 265	356,2	20,5%
Чернушинский муниципальный район	50 652	352,0	21,1%
Бардымский муниципальный район	25 202	310,9	21,6%
Горнозаводский муниципальный район	23 984	346,7	22,0%
Юсьвинский муниципальный район	17 886	205,7	22,4%
Соликамский городской округ	16 320	522,5	23,1%
Гайнский муниципальный район	12 149	201,3	23,5%
Еловский муниципальный район	9 311	346,1	23,6%
Осинский муниципальный район	28 786	395,2	23,6%
Кудымкарский муниципальный район	22 968	230,6	23,8%
Чусовской муниципальный район	68 073	305,2	24,2%
Александровский муниципальный район	28 386	321,9	24,9%
Лысьвенский городской округ	73 766	381,8	24,9%
Куединский муниципальный район	24 984	301,7	25,1%
Краснокамский муниципальный район	74 044	455,5	25,2%
Очерский муниципальный район	22 834	332,4	25,7%
Юрлинский муниципальный район	8 656	361,6	28,1%
Пермский городской округ	1 048 011	1 108,7	28,2%
Чердынский муниципальный район	20 731	243,7	29,2%
Кишертский муниципальный район	11 767	392,4	29,8%
Суксунский муниципальный район	19 632	402,4	30,0%
Добрянский муниципальный район	56 458	735,1	30,8%
Губахинский городской округ	34 586	350,1	31,2%
Кунгурский городской округ	66 157	421,2	31,3%
Октябрьский муниципальный район	28 056	391,2	32,1%
Уинский муниципальный район	10 647	423,8	33,1%
Частинский муниципальный район	12 920	465,6	37,6%
Верещагинский муниципальный район	40 270	435,4	39,0%
Гремячинский муниципальный район	11 319	403,5	39,8%
Кизеловский муниципальный район	20 525	454,4	41,2%
Ординский муниципальный район	14 878	533,1	42,5%
Оханский муниципальный район	16 126	464,5	42,8%
Нытвенский муниципальный район	42 071	592,7	43,5%
Большесосновский муниципальный район	12 612	631,1	46,2%
Ильинский муниципальный район	19 029	510,2	46,3%
Кунгурский муниципальный район	42 135	747,7	49,0%
Пермский муниципальный район	107 986	1 592,9	49,6%
Сивинский муниципальный район	14 101	464,7	50,2%
Усольский муниципальный район	14 233	504,5	51,1%
Соликамский муниципальный район	16 320	583,9	51,7%
Карагайский муниципальный район	21 468	703,6	54,5%
Городской округ ЗАТО "Звездный"	9 303	703,5	79,5%

На четвертом этапе перечисляем в бюджеты муниципалитетов дотации или трансфертозамещающие отчисления от регулирующих налогов для сокращения встречных бюджетных потоков. По каждой территории рассчитываем суммарную дотацию по итогам пропорционального подтягивания до среднего уровня бюджетной обеспеченности. Если полностью не обеспечивается объем доходов после выравнивания и финансовой помощи, то высчитываем остаток в виде денежного трансферта из регионального бюджета. За муниципалитетами, которым не хватает регулирующих доходов, закрепляем все регулирующие налоги, а остальное покрываем дотациями из фонда финансовой поддержки. Таким образом, выполняется принцип, что богатый делится с бедным, однако последний не становится богаче первого. Вводится ранг бюджетной обеспеченности муниципальных образований Пермского края.

На пятом этапе проводим оценку качества выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов ПК посредством коэффициента сбалансированности бюджета. Данный коэффициент оценивает вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы. Соотносим доходы и расходные обязательства. Формула оценки горизонтальной сбалансированности выглядит следующим образом.

(17)

Где: Эсб - коэффициент сбалансированности бюджета; ФД - фактические доходы муниципалитета до получения дотаций; Дфонд - размер дотаций, перечисляемый муниципалитету из фондов финансовой поддержки; Робяз. - расходные обязательства на душу населения; ИБР - индекс бюджетных расходов.

Вертикальную сбалансированность бюджетов муниципалитетов высчитываем следующим образом.

Таблица 41

Формула расчета вертикальной сбалансированности

Местные бюджеты	Городские и сельские поселения	Эффективность вертикальной сбалансированности в целом
Где: Эсб - коэффициент сбалансированности бюджета; ФДр и ФДокр - фактические доходы районов и городских округов соответственно до получения дотаций; Др и Докр - размер дотаций, перечисляемый городским округам и районам из фондов финансовой поддержки; Робяз р и Робяз окр. - расходные обязательства на душу населения для районов и городских округов соотвественно.	Где: Эсб - коэффициент сбалансированности бюджета; ФДпосл - фактические доходы городских и сельских поселений до получения дотаций; Дпосл - размер дотаций, перечисляемый городским и сельским поселениям из фондов финансовой поддержки; Робяз посл - расходные обязательства на душу населения городских и сельских поселений.	Где: Эсб - коэффициент сбалансированности бюджета; ФД - фактические доходы районов и городских округов, городских и сельских поселений до получения дотаций; Д - размер дотаций, перечисляемый городским и сельским поселениям, городским округам и районам из фондов финансовой поддержки; Робяз - расходные обязательства на душу населения городских и сельских поселений, районов и городских округов.

Оптимальной ситуацией будет являться стремление коэффициента к нулю. В этом случае это будет говорить о том, что доля расходных обязательств муниципальных образований может быть покрыта доходами консолидированного бюджета региона, выделенными в качестве доходных источников муниципального уровня.

Такая оценка позволяет сравнить расходные обязательства и доходные возможности каждого муниципалитета, вследствие этого можно увидеть и устранить недочеты политики горизонтального выравнивания края.

Таким образом, с помощью предлагаемых мер, мы закрепляем неизменность позиций муниципалитетов до и после политики выравнивания. Приоритет в получении финансовой помощи из регионального бюджета Пермского края получают беднейшие муниципальные образования.

Помимо методики выравнивания муниципалитетов, мы предлагаем также в новой методике уделить внимание стимулирующей функции, так как именно она выполняет главную роль в процессе согласования финансовых интересов между краем и муниципалитетами. Посредством стимулирования трансфертами у муниципалитетов появляется заинтересованность в результатах и действиях.

Финансовое стимулирование является особым видом экономических отношений, основанным на использовании разных форм денежных средств, в рамках которых на региональном уровне субъектом этих межбюджетных отношений выступает Пермский край, а объектом - муниципалитеты, входящие в состав. Роль стимулов в данных межбюджетных отношениях выполняют трансферты, а получателями этих «стимулов» считается местное население муниципальных образований. Целью данных межбюджетных отношений является увеличение объемов доходов консолидированного бюджета Пермского края посредством увеличения объемов местных бюджетов.

В Пермском крае реализуются программы по стимулированию муниципалитетов, но, несмотря на это стимулирующие трансферты в своем объеме и качестве даже несоизмеримы с выравнивающими трансфертами, их получение не всегда основано на объективных критериях. Это еще раз свидетельствует о недостаточной эффективности стимулирующей системы в Пермском крае.

Проведенный во второй главе анализ позволяет сделать вывод о необходимости совершенствования механизмов стимулирования муниципалитетов в Пермском крае. Предлагаемый нами механизм основан на количественных критериях и показателе, объединившем в себе динамику неналоговых и налоговых доходов бюджета муниципалитета, который может быть рассчитан так с учетом, и без учета инфляции.

Налоговая база выступает значимым фактором, который воздействует на объем бюджетных поступлений. Она отражает финансовые сдвиги муниципального образования, поскольку обусловлена влиянием экономических факторов, а не правовых. Поэтому коэффициент динамики налоговых поступлений без учета инфляции будет представлен виде следующей формулы.

(18)

Где:

n - количество налогов, зачисляемых в бюджет муниципалитета;

НБk1 - налоговая база по 1…k налогу в текущем году;

НСk0 - налоговая ставка, принятая в базовом году;

ПрНk0 - процентный норматив зачислений по 1…k налогу в бюджет муниципального образования в базовом году;

НД0 - налоговые доходы бюджета муниципалитета в базовом году.

Для неналоговых поступлений в бюджет муниципалитета Пермского края без учета инфляции, формула будет выглядеть следующим образом.

(19)

Где:

НеНД1 - это неналоговые доходы в текущем году, закрепленные законодательно с учетом корректировок;

НеНД0 - неналоговые доходы бюджета муниципалитета в базовом году.

Результирующим показателем в данном механизме будет выступать коэффициент динамики доходов муниципалитета ПК с использованием зависимости. Формула выглядит следующим образом.

(20)

КД = l х Кнд + m х Кненд,

Где:

l - доля налоговых доходов в структуре бюджета собственных доходов муниципалитета;

m - доля неналоговых доходов в структуре бюджета собственных доходов муниципалитета без учета трансфертов.

Критерием отбора в нашей методике выступает коэффициент динамики доходов с учетом инфляции, так как он учитывает бюджетную динамику с учетом внешних и внутренних факторов. Формула представлена ниже.

(21)

КДинф = КД / P,

Где:

P - индекс потребительских цен по Пермскому краю за текущий год.

Итоговая формула расчёта коэффициента представляется следующим образом.

Значения коэффициентов итоговой формулы всегда неотрицательны, и могут быть рассчитаны в случае, когда неналоговые и налоговые доходы равны нулевым значениям в базовом периоде. Ограничение не умешает практическую значимость итоговой формулы.

Выводы о динамике доходов бюджета муниципального образования делаются на основе следующих положений:

· КДинф > 1, муниципалитет имеет высокие показатели финансового состояния бюджета;

· КДинф < 1, муниципалитет имеет низкие показатели финансового состояния бюджета;

· КДинф = 1, муниципалитет имеет неизменные показатели финансового состояния бюджета, даже с учетом инфляции.

Под методику стимулирования должны попасть бюджеты, чей коэффициент КДинф > 1, им должны быть выделены стимулирующие трансферты из краевого бюджета в виде дотаций.

Для пропорционального распределения средств между выделенными муниципальными образованиями необходимо использовать формулу коэффициента расчётных доходов бюджета.

(22)

ДД r = (НД 1 r + НеНД 1 r) х КДинф r,

Где:

НД 1 r - налоговые доходы 1…. n муниципалитета ПК в текущем году;

НеНД 1 r - неналоговые доходы 1…. n муниципалитета ПК в текущем году;

ДД r - динамика доходов бюджета 1…. n муниципалитета ПК.

Показатель ДД используется в данной методике в качестве механизма по распределению бюджетных средств между муниципальными образованиями для повышения их самостоятельной бюджетной обеспеченности.

Разработанная методика позволяет оценить деятельность органов власти муниципалитетов по привлечению доходных средств в бюджеты. Разработанный нами механизм на практике выглядит следующим образом.

В расходной части бюджета Пермского края администрацией формируется фонд стимулирования муниципалитетов, проводятся подготовительные работы. Затем муниципалитеты представляют отчеты об исполнении бюджета за прошлый период и проект бюджета на будущий период. Сведения анализируются, проводятся расчёты, и делается выборка. Далее определяются объемы финансового стимулирования для каждого из муниципалитетов края, вошедших в выборку. Все вышеперечисленные действия осуществляются на стадии бюджетного планирования. И последним шагом выступает перечисление стимулирующих трансфертов в муниципалитеты.

Средства стимулирующего фонда распределяются по следующей формуле.

(23)

ОФФС = ФФС / ДБ * ДБ y,

Где:

ОФФС - объем всех денежных средств, которые имеются у фонда финансового стимулирования, направляемые 1…n муниципалитету из множества;

ФФС - общий объем фонда финансового стимулирования Пермского края;

ДБ - доходы бюджетов всех муниципалитетов, участвующих в выборке с учетом их динамики;

ДБ y - доходы бюджета y муниципалитета, участвующего в выборке, с учетом динамики.

Муниципальные образования предоставляют сведения об использовании денежных средств, выполняется анализ эффективности, и на основе результатов в механизм вносятся изменения.

Алгоритм данного процесса выглядит следующим образом:

1. Сбор сведений об объемах доходов муниципальных образований Пермского края.

2. Высчитывается коэффициент динамики налоговых и неналоговых доходов по формулам, представленным выше, для каждого муниципалитета в отдельности.

3. Определяется коэффициент динамики объемов доходных средств бюджетов муниципалитетов без и с учетом инфляции.

4. Происходит выборка муниципалитетов по отмеченным критериям.

5. Осуществляется расчет доходов бюджета и суммирование расчетных доходов бюджетов муниципалитетов.

6. Распределение средств между муниципалитетами.

Итак, процесс стимулирования муниципалитетов выступает частью бюджетного процесса, который носит цикличный характер для каждого финансового года. Список муниципальных образований получающих стимулирование может меняться каждый год. Создание специального фонда будет стимулировать муниципалитеты повышать свои неналоговые и налоговые доходы бюджетов.

Таким образом, усовершенствованная методика доказала, что системе межбюджетных отношений Пермского края необходимы кардинальные изменения в области выравнивания муниципальных образований. Требуется повышение качества и разработка новых инструментов регулирования финансовой системы края, особенно в области повышения самостоятельности муниципалитетов в обеспечении себя доходными ресурсами.

Методика межбюджетного выравнивания муниципальных образований Пермского края не лишена недостатков, но вполне может быть доработана и улучшена с учетом решения связанных с нею проблем. Необходимо создание дополнительного краевого фонда стимулирования, вкупе с существующими фондами сбалансированности муниципальных образований, для выделения дотаций на повышение качества управления финансами. Подобное решение значительно увеличит расходы из краевого бюджета, но будет способствовать конкурентному развитию муниципалитетов в достижении наиболее эффективного способа расходования бюджетных средств и в конечном итоге существенно повысит объем выделяемых дотаций самым результативным районам и городским округам. Система пропорционального подтягивания также позволит в перспективе выравнивать условия доступа населения разных муниципальных образований к базовым бюджетным услугам.

3.3. Оценка возможных результатов внедрения новой методики

Вопросы межбюджетного взаимодействия всегда являлись важнейшей частью налогово-бюджетной политики Пермского края, поскольку их решение влияет не только на сбалансированность бюджетной системы, как на краевом уровне, так и на муниципальном, но и на социально-экономическую стабильность в субъекте. Поэтому нами и были предложены изменения по реформированию системы межбюджетного выравнивания.

Введение новой методики на практике позволит не только устранить проблемы в области межбюджетного выравнивания муниципальных образований Пермского края, а также сможет привнести в бюджетную систему новые возможности.

Методика позволяет сравнить расходные обязательства и доходные возможности каждого муниципалитета, вследствие этого можно увидеть и устранить недочеты политики горизонтального выравнивания края.

Методика закрепляет неизменность позиций муниципалитетов до и после политики выравнивания, и как итог приоритет в получении финансовой помощи из регионального бюджета Пермского края получают беднейшие муниципальные образования.

Наша методика формализована и объективно измеряет возможности местных бюджетов муниципалитетов. Расчеты дотаций проводятся по предложенным формулам, в основу которых легла политика межбюджетного регулирования Пермского края. Нецелевая финансовая помощь также нами учтена и распределена по ежегодной методике. Оценка с помощью коэффициентов позволяет объективно держать контроль над распределением финансовой помощи.

Предложенные принципы в методике выравнивания муниципальных образований Пермского края могут быть также использованы фондами финансовой поддержки. Методика основывается на официальной статистике и данных в открытом доступе.

Диаграмма 9

Распределение муниципалитетов по уровню бюджетной обеспеченности

Мы считаем, что одним из главных практических результатов использования нашей методики должно стать увеличение объемов доходов консолидированного бюджета Пермского края. Это должно произойти за счет процесса увеличения бюджетных доходов муниципальных образований, с помощью прописанного нами выше механизма стимулирования.

Поскольку большинство муниципалитетов Пермского края не способны самостоятельно нарастить достаточную собственную доходную базу для надлежащего выполнения наложенных на них полномочий, дотации на межбюджетное выравнивания до сих пор остаются сильным инструментом по выравниванию в крае. Поэтому одним из важных прогнозируемых результатов нашей методики стало повышение качества выравнивания муниципалитетов при одновременном подтягивании слабых муниципальных образовании.

Диаграмма 10

Прогнозируемые результаты

На основании расчетов, представленных во второй главе данной работы можно прогнозировать, что средний уровень бюджетной обеспеченности муниципалитетов Пермского края после введенных изменений в методику должен увеличиться на 11 процентов. Разница в уровне бюджетной обеспеченности между богатыми и бедными муниципальными образованиями должна уменьшиться на 17 процентов. Эффективность общей системы выравнивания также должна возрасти на 8 процентов.

Также наша методика учитывает и тенденцию по сокращению муниципальных единиц в Пермском крае. Мы в этом процессе видим огромное преимущество, так как сократится аппарат власти органов местного самоуправления, а, следовательно, сократится объем средств на их содержание. Данный процесс повлечет за собой и сокращение числа высокодотационных поселений.

Для проверки прогнозируемых результатов мы просчитали новую методику на цифрах от 12 декабря 2017 года по методике «Оценки результативности межбюджетного регулирования в регионе» доктора экономических наук Печенской М.А. Расчет интегральной оценки результативности межбюджетного регулирования муниципальных образований Пермского края показал следующие результаты.

Диаграмма 11

Как мы можем видеть, итоговые значения по новой методике набрали более высокие баллы, что свидетельствует о высокой степени эффективности нового механизма выравнивания на практике.

Проведенный анализ обеспечения основных задач системы межбюджетных отношений по направлениям финансовая автономия органов местного самоуправления, вопрос планирования бюджета, уровень выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов, объёмы бюджетных ресурсов, позволил оценить результативность и качество управленческих решений органов власти муниципальных образований, и не потребовал специального сбора информации.

Средний общий итог действующей системы выравнивания составил 36,92 процента против 46,6 новой методики. Как мы видим, степень результативности всей системы возросла на 9,7 процентов. Проблема дифференциации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований значительно сглаживается при использовании нового механизма выравнивания.

По первому направлению, характеризующему степень финансовой автономии органов местного самоуправления, в итоге расчётов бюджеты муниципалитетов Пермского края по действующей методике набрали 52 процента, а по новой 59. Мы можем видеть, что показатели автономии и самостоятельности муниципальных властей в решении собственных вопросов бюджета выросли в своих значениях на 7 процентов.

Сгладилась проблема централизации доходных средств, особенно налоговых средств, на вышестоящих уровнях. Уровень децентрализации доходных источников по местным уровням бюджетной системы по новой методике уменьшился в 2 раза.

По итогу анализа по второму направлению «Достаточность финансовых ресурсов для выполнения органами власти собственных законодательных полномочий» по расчету интегральной оценки результативности межбюджетного регулирования муниципальных образований Пермского края получилось 25 и 29,5 процентов соответственно. Новая методика повысила эффективность на 4 процента в решении проблемы, связанной с недостаточностью бюджетных ресурсов для выполнения органами местного самоуправления собственных законодательных полномочий.

По итогу анализа третьего направления «Качество и оперативность бюджетного планирования» значение с 25 увеличилось до 28 процентов. Можно сделать вывод о том, что новая методика значительно помогает бюджетной системе Пермского края в процессе улучшения качества планирования. Решаются проблемы недофинансирования, делегирования полномочий с вышестоящих бюджетов нижестоящим, несвоевременности межбюджетных перечислений.

Делая вывод по последнему блоку, связанному с результативностью бюджетного выравнивания в крае, мы можем сказать следующее. Общий итог по новой методике - степень результативности выше среднего. Все это дает нам право говорить о том, что проблема бюджетной обеспеченности некоторого ряда муниципальных образований может быть разрешена.

При введении на практике изменений в действующую методику мы сможем увидеть положительные сдвиги в следующих аспектах.

Новая методика посредством введённой стимулирующей функции предоставит возможность местным властям самостоятельно реализовывать свои полномочия.

Благодаря введенному механизму пропорционального подтягивания бюджетной обеспеченности муниципальных единиц у числа сельских поселений будет наблюдаться увеличение уровня налогового потенциала. У фондов выравнивания бюджетной обеспеченности поселений появятся новые возможности.

Новый механизм выравнивания учитывает уникальные социально-экономических особенности муниципалитетов.

В дополнение, у ряда муниципалитетов появится мотивация к эффективному расходованию бюджетных средств, так как система межбюджетного выравнивания частично избавится от проблемы иждивенчества. Дотации получают те муниципальные образования, которые действительно в этом нуждаются.

Проблема непрозрачности устанавливаемого конечного объема дотационных средств на выравнивание также уйдет.

Общая закономерность такова, что разрыв между обеспеченностью у муниципальных районов и городских округов и сельских поселений сократится в 2 раза. Уровень бюджетной обеспеченности по собственным доходам у сельских поселений на одного жителя в 8 раз возрастет. Разрыв между уровнем собственных доходов по доходам на душу населения между наиболее и наименее обеспеченным муниципальным образованием составит не 11 раз для муниципальных районов и городских округов, а 6.

Зарубежная практика развития муниципальных образований показывает, что если тратить ресурсы на развитие эффективного действующего механизма регулирования межбюджетных отношений на локальном уровне, то это будет способствовать росту благосостояния, экономических показателей, а также строительству бюджетного федерализма. Поэтому так важно выделить и обозначить пути повышения эффективности межбюджетных отношений в Пермском крае.

Таким образом, совершенствование методики межбюджетного выравнивания муниципальных образований Пермского края, необходимо для того, чтобы выравнивающая и стимулирующая функций поддерживали нуждающиеся территорий, предоставляли финансовую помощь, и стимулировали деятельность органов МСУ, направленную на повышение мобилизации доходов и финансирование местных целевых программ. А горизонтальное и вертикальное выравнивание в крае развивали общую систему межбюджетных отношений: совершенствовалось планирование бюджетных расходов на основе учета численности потребителей бюджетных услуг; учитывались местные особенности муниципальных образований с целью выравнивания условий при получении бюджетных услуг.



Заключение

Современная ситуация такова, что в Пермском крае на данный период насчитывается 280 муниципальных образований, и большинство из них зависят от трансфертов. В общей сложности по Пермскому краю среднее значение по доле перечислений в местные бюджеты в 2020 году составляет 65%. Это говорит о том, что трансферты на сегодняшний день в Пермском крае стали сильным инструментом не только по транслированию приоритетов региональной власти в муниципалитеты, но и способом в регулировании межбюджетных отношений. А также они являются практически единственным средством властей края в устранении разницы в социально-экономическом развитии муниципальных образований. По данным об исполнении бюджетов в Пермском крае процент дотаций из бюджета в среднем составляет 28%. Разница между верхней и нижней границами (1 и 5 группой дотационности) составляет от 2 до 398 процентов. Это говорит о том, что вопрос выравнивания муниципальных образований стоит в крае очень остро.

Теоретическая и практическая нерешенность многих проблем межбюджетных отношений на уровне муниципалитетов Пермского края обостряют направленность данного исследования. В выпускной квалификационной работе комплексно описана и проанализирована проблема практической реализации разработанных органами власти Пермского края методических подходов к оптимизации распределения финансовых средств между бюджетами муниципалитетов на локальном уровне.

Целью работы является разработка новой методики межбюджетного выравнивания муниципальных образований в Пермском крае.

Для достижения данной цели нами были рассмотрены основные категории правового регулирования и структура межбюджетных отношений в Российской Федерации. Мы охарактеризовали инструменты регулирования межбюджетных отношений муниципалитетов в Российской Федерации и проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов, а также рассмотрели зарубежную практику формирования межбюджетных отношений между публично-правовыми образованиями.

Обобщение теорий и исследований, содержащихся в законодательно-правовых актах, экономической и юридической литературе по исследуемому вопросу позволили прийти к следующим выводам.

Под межбюджетными отношениями на сегодняшний день принято понимать, «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса», данное определение закреплено законодательно в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Данная формулировка понятия считается многими исследователями несовершенной из-за проблемы не полноты содержания понятия «межбюджетные отношения», а также из-за невозможности определения субъектов. Авторы и эксперты пытаются доработать и дополнить понятие, подчеркнув его особенности. Так, например, Иванов В.В. в своей работе «Теория и практика межбюджетных отношений» подчеркивает важность структурного взаимодействия межбюджетных отношений в аспекте их способности выступать универсальным инструментом управления. А Бажаев О.Г. считает, что практика «межбюджетных отношений» должна быть раскрыта через многогранность взаимоотношений и полномочий. Экономисты Печенская М.А. и Ускова Т.В. выдвигают мнение о том, что важно определить конечную цель межбюджетных отношений.

В экономической литературе не сложилось единого понимания сущности механизма «межбюджетных отношений». Тем не менее, многие эксперты сходятся во мнении, что межбюджетные отношения должны опираться на следующие шесть принципов: баланс интересов всех участников межбюджетных отношений; равенство прав субъектов межбюджетных отношений; взаимная ответственность властей разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям; прозрачность и гласность отношений; простота расчетов.

Исследователями межбюджетных отношений в юридической и экономической литературе выделяется множество типологий. Модели так или иначе отличаются друг от друга в спецификой построения бюджетных систем каждого отдельного государства или страны, а также формами обращения денежных средств между уровнями в них.

Понятие межбюджетных отношений в отечественной науке сегодня отожествляется с федеративным экономическим устройством государства. Поэтому, авторам свойственно выделять для федеративной государственности в экономической области следующие три общих типа бюджетных систем, которые соотносятся с экономическим устройством того или иного государства. Первый тип - централизованная, вторая система - децентрализованная и последняя - комбинированная.

Так, например, профессор НИУ ВШЭ А.М. Лавров, вложив в основу вышеописанную схему, создал свою типологию бюджетных федеральных систем, выделив в ней пять различных моделей: советскую, американскую, канадскую, китайскую, германскую. При этом, как пишет автор, экономическая эффективность американской модели по сей день считается самой высокой. Говоря о российском варианте развития межбюджетных отношений, А. М. Лавров делает вывод о том, что если в будущем и должно произойти реформирование российской федеральной межбюджетной системы, то было бы верно тогда брать за основу канадскую или немецкую модель.

Анализ эволюции российской межбюджетной системы показал, что в историческом развитии ей свойственна цикличность между политикой сбалансированности и выравнивания региональных образований и потребностью муниципалитетов зависеть от бюджетов вышестоящих уровней.

За последние пять лет, с 2013 по 2018 год, в стране сформировалась тенденция возросшей вертикальной диспропорции. Средства от доходных источников распределялись неравномерно между федеральным и субъектным уровнями. На 2019 год основу политики государства межбюджетных отношений РФ составляет принцип стимулирования развитых регионов страны.

Политика межбюджетных отношений в анализе опыта российских реалий никогда не отличалась стабильностью. Будь то плановый государственный бюджет за год или бюджет субъекта Российской Федерации, он, как правило, принимается и исполняется с дефицитом, что закреплено законодательно. Что касается эффекта профицита, то он очень редок и средства списываются на расходные статьи в пользу погашения государственного долга. Эта проблемная область для межбюджетных финансово-экономических отношений для России не единственная, и более подробно она будет рассмотрена в дальнейшем исследовании. Поэтому перспективы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации в ближайшем будущем должны затронуть вопросы практического согласования интересов между бюджетными субъектами разного уровня и ужесточения контроля над перемещениями бюджетно-налоговых потоков по стране, тему доходной части средств бюджетов в области налоговой политики и инвестиций и тему планирования на два-три года вперед.

Вопрос регулирования межбюджетных отношений остается актуальным и занимает особое место в процессе социально-экономического развития муниципальных образований. Главной функцией инструментов межбюджетного регулирования на местном уровне выступает устранение разницы в социально-экономическом уровне развития муниципальных образований и в компенсировании местным бюджетам разницы между возложенными на них обязанностями и их налоговым потенциалом для увеличения их собственной самостоятельности.