Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы. Кыргызская Республика в настоящее время ведет активный поиск оптимальных форм муниципального строительства, а также методов соединения интересов государства и местных сообществ. В связи с этим особенно актуальное значение в современный период приобретает проблема совершенствования взаимоотношений государственных и местных органов, осмысление общетеоретических и практических аспектов взаимоотношения государства и местного самоуправления и воплощения их в законодательную практику. Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей. Местное самоуправление - система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории. Это одновременно и одна из предусмотренных Конституцией Кыргызской Республики форм народовластия.

В Конституции Кыргызской Республики нормы, посвященные местному самоуправлению, выделены в отдельную главу 8 "Местное самоуправление", которая раскрывает основные принципы организации и функционирования местного самоуправления, как особой публичной власти, независимой от государства и реализующей свои задачи. В соответствии со ст. 113 Конституции КР государственные органы не вправе вмешиваться в предусмотренные законом полномочия местного самоуправления. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Кыргызской Республики представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Органам местного самоуправления могут быть делегированы государственные полномочия с передачей материальных, финансовых и иных средств, необходимых для их осуществления. Государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления на основании закона или договора. По делегированным полномочиям органы местного самоуправления подотчетны государственным органам. Органы местного самоуправления несут ответственность перед государством и его органами за исполнение законов, перед местным сообществом - за результаты своей деятельности. Закон КР «О местном самоуправлении» - г. Бишкек, от 15 июля 2011 г. № 101

Существуют сферы общественных отношений, в которых невозможно организовать управление только на государственном или только на муниципальном уровне. Например, для создания условий осуществления прав граждан на жилище, организации охраны здоровья и медицинской помощи, образования, реализации ряда других прав граждан необходимы усилия, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти. Решающее значение для достижения баланса интересов государственной и муниципальной власти заключается в качественном построении взаимодействия названных уровней публичной власти, результатом которого должно стать достижение политической и правовой стабильности положения местного самоуправления в системе публичной власти нашей страны.

Взаимоотношения органов государственной власти с органами местного самоуправления являются одной из наиболее важных проблем системы местного самоуправления. От их правильного решения зависит эффективность осуществления публичной власти в Кыргызстане.

Степень разработанности тематики исследования в специальной литературе. Среди работ, посвященных исследованиям взаимоотношений государственных и местных органов власти в Кыргызстане, следует, прежде всего, выделить А.А. Карашева и О.С. Тарбинского, посвященных оценке процесса реформирования местного самоуправления в Кыргызстане, в которых подводятся итоги проводимой реформы в системе местного самоуправления, а также дается анализ функционального взаимодействия местного самоуправления и государства. Эти работы основаны на фактических данных о состоянии местного самоуправления в различных регионах Кыргызской Республики. В то же время, широкий спектр вопросов взаимодействия данных уровней публичной власти по-прежнему недостаточно глубоко и всесторонне исследован и нуждается в дальнейшей научной разработке.

Цель дипломной работы - комплексный, на основе норм и принципов конституционного и муниципального права, анализ института взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в Кыргызской Республике, включая анализ осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Задачи дипломного исследования, вытекающие из поставленной цели:

ь Определить сущность и содержание взаимодействия государственного управления и местного самоуправления.

ь Дать анализ правовых основ делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

ь Исследовать организацию взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в городе республиканского значения (на примере Первомайской районной администрации г. Бишкек).

ь Охарактеризовать выявленные проблемы взаимодействия государственного управления и местного самоуправления на примере муниципального органа г. Бишкек.

ь Обосновать предложения по развитию практики взаимодействия государственного управления и местного самоуправления.

Объектом исследования является взаимодействие органов государственного и муниципального управления Первомайской районной администрации города Бишкек.

Структура и объем работы. Структура дипломной работы отражает специфику темы «Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации» и обусловлены логикой достижения цели и решения поставленных исследовательских задач.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. Общий объем дипломной работы 87 страниц.



Глава I. Теоретические аспекты взаимодействия государственного управления и местного самоуправления

1.1 Сущность и содержание государственного управления и местного самоуправления

Кыргызская Республика - суверенная, унитарная, демократическая республика, построенная на началах правового, светского государства. Государственная власть в Кыргызской Республике основывается на принципах:

· верховенства власти народа, представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемым главой государства - Президентом;

· разделения государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную ветви, их согласованного функционирования и взаимодействия;

· ответственности государственных органов перед народом и осуществления ими своих полномочий в интересах народа;

· разграничения функций государственной власти и местного самоуправления.

Государственную власть в республике представляют и осуществляют: Президент; Жогорку Кенеш; Правительство и местные государственные администрации; Верховный суд, местные суды и судьи системы правосудия.

Президент является главой государства, высшим должностным лицом Кыргызской Республики. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики республики, представляет Кыргызстан внутри страны и в международных отношениях, принимает меры по охране суверенитета и территориальной целостности государства, обеспечивает единство и преемственность государственной власти, согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов, их ответственность перед народом.

Жогорку Кенеш - парламент Кыргызской Республики - является представительным органом, осуществляющим законодательную власть.

Исполнительную власть в Кыргызской Республике осуществляют Правительство, подчиненные ему министерства, государственные комитеты, административные ведомства, местная государственная администрация. Правительство является коллегиальным органом и состоит из Премьер-министра, Вице-премьер министров, министров, председателей государственных комитетов. Конституция Кыргызской Республики. - Бишкек: Академия, 2010г.

Управление в городах, поселках и аилах осуществляется на началах местного самоуправления. Правосудие в республике осуществляется только судом. Надзор за точным и единообразным исполнением законодательных актов осуществляется Прокуратурой в пределах ее компетенции.

Основным нормативным правовым актом, устанавливающим основу деятельности государственного и местного самоуправления в республике, является Конституция. В статье 3 Конституции в качестве одного из принципов устройства государственной власти определен принцип разграничения функций государственной власти и местного самоуправления, а глава 8 целиком посвящена вопросам местного самоуправления. В этой главе установлено, что местное самоуправление осуществляется местными сообществами, которые в пределах закона и под свою ответственность управляют делами местного значения. Конституция определяет, что местное самоуправление осуществляется через местные кенеши и другие органы, формируемые самим населением. Базовым законом, устанавливающим основы организации местного самоуправления, является Закон «О местном самоуправлении» от 15 июля 2011 года. Закон описывает принципы организации местной власти на уровне административно-территориальных единиц Кыргызской Республики, определяет роль местного самоуправления и местной государственной администрации в осуществлении публичной власти, закрепляет организационные и правовые основы их деятельности, устанавливает компетенцию и принципы взаимоотношений органов местного самоуправления и местной государственной администрации, государственные гарантии права местных сообществ на самоуправление.

Природа публичной власти предполагает наличие как минимум двух уровней ее реализации - государственный и местный. Государственная власть реализуется на государственном и региональном уровнях. Местная власть осуществляется в городских, сельских поселениях и на территории других муниципальных образований. Термин «государственное управление» характеризует как научную дисциплину, так и область практической деятельности, связанную с проблемами организации государственной власти и общественной жизни. Основой для понимания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности. Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Общественная обусловленность вытекает из практики государственного управления как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан.

Управление - это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта выступают различные явления и процессы: человек, социальная общность, общество в целом, общественные процессы.

Государственно-административное управление - вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц. Предметом выступают государственный сектор экономики; инфраструктура (например, государственные дороги, аэропорты, транспорт), вся сфера социальных услуг; службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством; государственные учреждения образования, здравоохранения; армия, милиция, тюрьмы, пожарная охрана и другие структуры, чья деятельность финансируется из средств государственного и местных бюджетов.

Сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль. Окружающая среда состоит из экономических, политических, правовых и культурных условий деятельности субъектов государственного управления и обеспечивает границы, объекты, формы и методы управления

В качестве общих управленческих функций, отражающих важнейшие этапы организации управленческого процесса, В. И. Кнорринг выделяет функции организации, планирования, мотивации и контроля. Г.В. Атаманчук классифицирует функции государственного управления на внутренние (управление внутри государственной управляющей системы) и внешние (воздействие государственных органов на управляемые объекты), общие (отражающие сущностные моменты управления) и специфические (отражающие особенное содержание отдельных воздействий). К общим функциям управления он относит организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль.

Также к основным функциям государственного управления можно отнести следующие функции:

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, то есть сбор, получение, обработка, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. Под информацией в данном случае понимается совокупность сведений о системе управления, происходящих в ней изменениях, формах соприкосновения управленческой системы с внешним миром, внутриорганизационных и внешних управленческих связях. Точность информации, логичность и оперативность информационных процессов - это важные условия оптимального информационного обеспечения системы управления, в прямую зависимость от которых попадают дальнейшие действия органов власти и выполнение ими основных функций.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, системы и структуры государственных органов. Прогнозирование - предвидение изменений в развитии и результатах каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование - это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов. Прогнозирование, как и информационное обеспечение, является важным условием эффективного выполнения многих функций государства и государственного управления, в частности планирования. Моделирование - это создание системы управления, предназначенной для спланированного управления, решения задач и достижения поставленных целей.

3. Планирование - это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных), конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления.

4. Распорядительство, то есть оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т.д.). Распорядительство в узком смысле - это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).

5. Руководство - это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов.

6. Координация - это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Функция координации часто используется вместе с функцией контроля и надзора. Использование координационных механизмов создает условия для успешного достижения целей и решения задач государственного управления всеми участниками управленческих отношений, вовлеченными в общий управленческий процесс. Функции координации в той или иной мере свойственны каждому органу государственного управления, ведь руководители этих органов и их структурных подразделений постоянно осуществляют согласование внутренней и внешней деятельности подчиненных им субъектов.

7. Контроль - это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль - это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах государственной деятельности органы государственной власти постоянно усиливают контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля является надзор, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).

8. Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование - это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права с целью обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан. Можно отметить, что в настоящее время с учетом постоянных реформ в государственном устройстве страны функция государственного регулирования становится преобладающей и первостепенной. Под государственным регулированием понимается закрепление в законодательных и иных нормативных правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти. Государственное и муниципальное управление: Справочник. - Москва: Магистр, 2007. С. 36

Итак, управление на местах осуществляется двумя видами органов: органами государственной администрации и органами местного самоуправления. Органы государственной администрации назначаются сверху и полностью подчинены центральному правительству. Они действуют в качестве агентов государственной администрации, представляют правительство, министерства, департаменты и т.п.

Управление государственными делами в административно-территориальных единицах, осуществляемое представителями центральной администрации, обычно именуется местным управлением. Во всех странах в административно-территориальных единицах действуют периферийные органы центральных министерств и ведомств - департаменты, отделы, управления. Понятие местного управления может трактоваться и иначе - как деятельность местных органов по управлению территориальным развитием, что вполне соответствует концепции комплексного изучения территориальной администрации, разработанной в зарубежной и отечественной литературе. Бюрократический централизм служит определяющей чертой построения и деятельности органов местного самоуправления. Будучи инструментом центральной власти, они играют важную роль в осуществлении на местах функций государства.

В научной и учебной литературе, а также в законодательстве многих стран наряду с понятием "местное управление" используется понятие "местное самоуправление" Такой подход отражен в названии книги Г.В. Барабашева "Местное самоуправление", вышедшей в 1996 г. Здесь, местным самоуправлением именуется управление делами преимущественно местного значения, осуществляемое самим населением территориальной единицы, его выборными органами и их административным аппаратом.

Местное самоуправление - это относительно децентрализованная форма управления на местах. Главными признаками этих органов являются их выборность и сравнительная самостоятельность в руководстве делами местного значения (наличие собственного исполнительного аппарата, материальной базы в виде муниципальной собственности, права устанавливать и взимать местные налоги, издавать нормативные акты). Дементьев А.Н. Местное самоуправление как уровень публичной власти // Федерализм. 2010. -№ 1. С. 37

Эволюция местного управления и муниципальная политика государств находят отражение в теориях местного управления, получивших распространение в современном государствоведении. Существуют различные теории, отражающие подчинение муниципалитетов государственной администрации. Для этого направления весьма характерна концепция дуализма местного управления. Вторжение центральной администрации в местную жизнь данная концепция объясняет тем, что ряд местных дел (например, просвещение, дорожное строительство) приобрел общегосударственное значение. Согласно этой теории, муниципалитет, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходит за рамки местных интересов и, следовательно, должен действовать как инструмент государственной администрации. Вместе с тем муниципалитеты сохраняют самостоятельность в чисто местных делах.

Местное самоуправление есть автономная деятельность самоорганизующегося населения. Муниципалитеты имеют относительно децентрализованный характер организации, однако трудно согласиться с тем, что они являются продолжением государства в территориальных общностях. Нельзя назвать местное самоуправление и элементом государственного устройства, поскольку оно не определяет территориальную характеристику государства, функционирует в пределах муниципальных образований и выполняет отличные от государства функции.

Концепция взаимодействия государственных и местных органов представляет собой обособленный пласт. При этом необходимо исходить из того, что государственное централизованное управление и местное самоуправление - не однопорядковые явления, они скорее противостоят друг другу, так же как государство и гражданское общество - взаимно связанные, но противоположные по сути образования. Потому самоуправление успешно функционирует там, где гражданское общество сложилось и самоуправление не сводится лишь к деятельности муниципалитетов, а вбирает в себя иные структуры и институты гражданского общества. Но у местного самоуправления и государственного управления имеются ряд объединяющих черт:

· местная и государственная власть организованы по территориальному признаку;

· и первые, и вторые реализуют свое социальное назначение посредством специальных органов, наделенных властными полномочиями;

· только государство и муниципалитеты могут устанавливать налоги и сборы;

· только государственная и местная власти принимают в рамках своей компетенции нормативно-правовые акты;

· и те, и другие имеют право применять принуждение на своей территории.

Муниципалитеты действительно могут рассматриваться как фундамент государства и элемент его конституционного механизма. Однако если мы признаем их продолжением государства на местах, то тем самым перечеркнем идею самостоятельного и ответственного местного самоуправления в Кыргызстане. Отношения государства и местного самоуправления должны развиваться на паритетной основе, где государство призвано играть ведущую роль, законодательно регулируя, поддерживая и гарантируя местное самоуправление. Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в Кыргызстане, так в других странах.

власть ответственность партнерство самоуправление

1.2 Правовые основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

В течение последних лет в Кыргызской Республике постепенно формируется современная система местного самоуправления. В Конституциях и законах Кыргызстана закреплены основные принципы и черты модели организации государственного и местного самоуправления. В целом мировой опыт в области создания теории местного управления, изучение законодательства и практики государственного строительства является очень ценным для Кыргызстана. Во многих зарубежных странах местное управление является важнейшим звеном государственного управления. Потому что оно лучше знает приоритеты местного населения, потребности, в каких услугах местное сообщество больше нуждается. Местному населению легче установить контроль над органами местного самоуправления, так как они ближе к ним, отсюда и повышение эффективности управления.

На сегодняшний день нормативная правовая база местного самоуправления еще не сформировалась в полном объеме, достаточном для эффективной организации деятельности муниципального управления. Нет законодательных актов, устанавливающих четкое разграничение сферы компетенции различных уровней управления, а также простые и ясные процедуры взаимодействия органов территориального управления по всем аспектам деятельности.

Мировая практика показывает, что любое демократическое, правовое государство может решать поставленные перед ней задачи только при наличии развитой системы самоуправления. Составляя одну из основ конституционного строя правового государства, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства. Как показывает история, на любом этапе становления государственности прослеживается тесная органическая взаимосвязь между государством и самоуправлением. В различных типах государства существовали модели местного самоуправления соответствовавшие этапам исторического развития, которые, в конечном счете, всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, которые устанавливает государство, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима. Анализируя правовые основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, акцентируя при этом внимание не на противопоставлении данных органов, а на выработке точек их соприкосновения и разграничения функции, необходимо рассмотреть этапы развития местного самоуправления в Кыргызстане. Становление и развитие местного самоуправления в Кыргызской Республике за прошедший период можно охарактеризовать как непрерывный процесс, состоящий из четырех фаз:

· первая фаза 1994-2001 годы. В этот период произошли значительные изменения в политической и социально-экономической жизни Кыргызстана, охватившие и сферу местного самоуправления. Был заложен фундамент местного самоуправления, и в результате проведенных реформ в 2001 году закончился процесс перевода всех населенных пунктов республики (сел, поселков и городов) на принципы местного самоуправления;

· вторая фаза 2002-2006 годы. За этот период был проведен анализ развития и текущей ситуации в республике, который показал, что дальнейшая децентрализация государственного управления, развитие и укрепление местного самоуправления требует проведения финансовой децентрализации, что сориентировало бы страну на достижение стоящих важнейших целей и задач развития;

· третья фаза 2007-2008 годы. Период, когда были применены на практике положения Закона «О финансово-экономических основах местного самоуправления». Были определены новые принципы межбюджетных отношений республиканского и местных бюджетов;

· четвертая фаза 2009-2010 годы. За этот период местное самоуправление развивалось под эгидой финансовой децентрализации, но при отсутствии политической самостоятельности, которую отняли при принятии Конституции 2007 года, когда выборы глав органов местного самоуправления произошли через представления кандидатур акимами районов.

Итак, Конституция Кыргызской Республики называет два типа муниципальных образований - городские и сельские поселения, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Кыргызской Республики в соответствии с требованиями, предусмотренными Законом Кыргызской Республики от 15 июля 2011 года N 101 «О местном самоуправлении». Настоящий Закон устанавливает принципы организации местной власти на уровне административно-территориальных единиц Кыргызской Республики, определяет роль местного самоуправления в осуществлении публичной власти, закрепляет организационные и правовые основы их деятельности, устанавливает компетенцию и принципы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти, государственные гарантии права местных сообществ на самоуправление.

Местное самоуправление осуществляется на принципах:

1) разграничения функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;

2) открытости и ответственности органов местного самоуправления перед местным сообществом и осуществления ими своих функций в интересах местного сообщества;

3) законности и социальной справедливости;

4) самообеспечения, саморегулирования и самофинансирования;

5) волеизъявления граждан через систему органов местного самоуправления, а также через сходы граждан, собрания и курултаи;

6) защиты прав и охраняемых законом интересов местных сообществ;

7) гласности и учета общественного мнения;

8) коллегиальности, свободного обсуждения при решении соответствующих вопросов;

9) независимости местных кенешей в решении вопросов своей компетенции. Закон КР «О местном самоуправлении» - г. Бишкек, от 15 июля 2011 г. № 101

Органы местного самоуправления функционируют в тесном взаимодействии с органами государственной власти по созданию условий для реализации конституционных прав граждан Кыргызской Республики на участие в решении вопросов государственного и местного значения.

Органы государственной власти создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. При подготовке и принятии решений по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных сообществ, органы государственной власти проводят консультации и обсуждение с органами местного самоуправления и их ассоциациями и союзами местных сообществ в установленном законом порядке. Официальные обращения органов местного самоуправления по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных сообществ, направляемые в органы государственной власти, подлежат обязательному рассмотрению по существу поставленных в них вопросов. Органы государственной власти осуществляют контроль за законностью в деятельности органов местного самоуправления в порядке, установленном нормативными правовыми актами. (В редакции Закона КР от 19 июня 2012 года N 87)

К полномочиям органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

1) принятие законов в области местного самоуправления, обеспечение их единообразного исполнения и контроль за их соблюдением;

2) принятие государственных программ развития местного самоуправления;

3) обеспечение гарантий осуществления обязанностей государства в области местного самоуправления, установленных Конституцией Кыргызской Республики (далее - Конституция) и законами Кыргызской Республики;

4) регулирование в соответствии с законодательством порядка передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;

5) наделение органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями, а также передача им отдельных государственных полномочий в соответствии с законом или договором, материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных государственных полномочий, контроль за реализацией переданных государственных полномочий и средств;

6) установление и обеспечение государственных минимальных социальных норм;

7) обеспечение дошкольного образования, школьного и профессионального образования в соответствии с государственными образовательными стандартами;

8) обеспечение здравоохранения в соответствии с государственными стандартами;

9) регулирование отношений между республиканским и местными бюджетами, обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

10) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

11) обеспечение государственных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

12) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения административно-территориальных единиц, установление и изменение их границ с учетом административно-территориального устройства государства, а также их наименований;

13) установление порядка разграничения и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местным самоуправлением, а также между органами местного самоуправления, в том числе различных территориальных уровней;

14) обеспечение и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

15) установление порядка проведения местных выборов и государственных гарантий избирательных прав граждан при их проведении;

16) установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;

17) регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за нарушение законов;

18) осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц;

19) регулирование в соответствии с законом особенностей организации местного самоуправления на территориях с особым статусом, обусловленным необходимостью обеспечения безопасности государства;

20) регулирование в соответствии с законами, а также настоящим Законом особенностей организации местного самоуправления на отдельных территориях, обусловленных соответствующими историческими и иными местными традициями;

21) принятие и изменение законов об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

22) установление порядка регистрации уставов местных сообществ;

23) организация распределения материальной, денежной и иных видов государственной и гуманитарной помощи;

24) контроль за деятельностью предприятий, организаций и учреждений, других хозяйствующих субъектов по исполнению законодательства об охране окружающей среды, за использованием земли и природных ресурсов, соблюдением норм и правил градостроительства и архитектуры, санитарных норм, проведением экологических мероприятий в порядке, установленном законодательством.

Но Законодательство о местном самоуправлении все еще динамично меняется, и не выработано единого подхода в определении статуса муниципальных образований. А особенности организации местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления в городах Бишкек и Ош устанавливаются отдельными законами Кыргызской Республики о статусе этих городов. Особенности организации местного самоуправления в приграничных, высокогорных, отдаленных территориях, их функции и полномочия, взаимоотношения с органами государственной власти могут устанавливаться законами Кыргызской Республики о статусе этих территорий.

1.3 Делегирование местному самоуправлению, отдельных государственных полномочий

Вопрос делегирования отдельных государственных полномочий местному самоуправлению является одним из центральных при характеристике основ организации территориального управления в республике. Он связан с политико-правовой природой государственной власти, национальными управленческими традициями в Кыргызстане, а также доставшемся в наследство от десятилетий централизованного управления психологией государственных чиновников. В силу этого, а также в связи с отсутствием полноценного законодательства в этой сфере, в практике взаимодействия государственных и муниципальных органов субъективизм часто превалирует над правовыми рамками и объективной необходимостью. В целом взаимодействие внутри системы территориального управления может происходить по нескольким направлениям. Первое из них - делегированные государственные полномочия. Согласно Конституции государство может делегировать для исполнения органами местного самоуправления отдельные полномочия. По этим полномочиям муниципалитеты ответственны перед соответствующими органами государственной власти. Второе направление - государственный контроль за законностью деятельности органов местного самоуправления.

Как ранее отмечалось, законодательство республики предусматривает разграничение предметов ведения государства и местного самоуправления. Принцип разграничения сферы компетенции между двумя важнейшими составляющими общественного государственного управления - государственной властью и местным самоуправлением - установлен в качестве одного из конституционных принципов организации государственной власти в Кыргызской Республике. В статье 9 базового Закона «О местном самоуправлении» от 15 июля 2011 года определены полномочия государства в сфере местного самоуправления.

Органы государственной власти создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. При подготовке и принятии решений по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных сообществ, органы государственной власти проводят консультации и обсуждение с органами местного самоуправления и их ассоциациями и союзами местных сообществ в установленном законом порядке. Официальные обращения органов местного самоуправления по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных сообществ, направляемые в органы государственной власти, подлежат обязательному рассмотрению по существу поставленных в них вопросов. Органы государственной власти осуществляют контроль за законностью в деятельности органов местного самоуправления в порядке, установленном нормативными правовыми актами. Согласно положениям Закона к полномочиям органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

· принятие законов в области местного самоуправления и контроль за их соблюдением;

· принятие государственных программ развития местного самоуправления;

· обеспечение гарантий осуществления обязанностей государства в области местного самоуправления, установленных Конституцией и законами;

· регулирование в соответствии с законодательством порядка передачи объектов государственной собственности в коммунальную собственность;

· наделение органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями, а также передача им отдельных государственных полномочий в соответствии с нормативными и правовыми актами, передача органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных государственных полномочий, контроль за реализацией переданных государственных полномочий и средств;

· установление и обеспечение государственных минимальных социальных норм;

· дошкольное, школьное и профессиональное образование в соответствии с государственными образовательными стандартами;

· здравоохранение в соответствии с государственными стандартами;

· регулирование отношений между республиканским бюджетом и местными бюджетами, обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

· компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

· обеспечение государственных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

· установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения административно-территориальных единиц, установление и изменение их границ с учетом административно-территориального устройства государства, а также их наименований;

· установление порядка разграничения и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местным самоуправлением, а также между органами местного самоуправления, в том числе различных территориальных уровней;

· обеспечение и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

· установление порядка проведения местных выборов и государственных гарантий избирательных прав граждан при их проведении;

· установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;

· регулирование и установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

· осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

· регулирование в соответствии с законом особенностей организации местного самоуправления на территориях с особым статусом, обусловленным необходимостью обеспечения безопасности государства;

· регулирование в соответствии с законами, а также Законом «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» особенностей организации местного самоуправления на отдельных территориях, обусловленных соответствующими историческими и иными местными традициями;

· принятие и изменение законов об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

· установление порядка регистрации уставов местных сообществ;

· организация распределения материальной, денежной и иных видов государственной и гуманитарной помощи;

· контроль за деятельностью предприятий, организаций и учреждений, других хозяйствующих субъектов по исполнению законодательства об охране окружающей среды, за использованием земли и природных ресурсов, соблюдением норм и правил градостроительства и архитектуры, санитарных норм, проведением экологических мероприятий в порядке, установленном законодательством;

· осуществление иных полномочий, предусмотренных законодательством Кыргызской Республики. Впрочем, эти полномочия не всегда детализированы, а отсутствие четкого разграничения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления продолжает оставаться одной из злободневных проблем децентрализации. Карашев А.А., Тарбинский О.С. Развитие местного самоуправления в Кыргызстане. - Бишкек: Салам, 2002. С. 38

Кроме указанных положений Закона «О местном самоуправлении и местной государственной администрации», существует большое количество отраслевых законов, определяющих пределы компетенции республиканских и территориальных органов управления, в том числе областных, районных, городских, поселковых и аильных. Например, Законом «Об автомобильных дорогах» автомобильные дороги республики подразделяются на дороги общего пользования, ведомственные, частные, а также улицы городов и населенных пунктов. К автомобильным дорогам общего пользования относятся внегородские автомобильные дороги и сооружения на них, являющиеся собственностью Кыргызской Республики и обеспечивающие перевозки грузов и пассажиров между городскими и сельскими населенными пунктами для удовлетворения социально-экономических и оборонных потребностей страны и нужд населения. В комплекс автомобильной дороги общего пользования входят также воздушное пространство и недра земли в полосе отвода. Автомобильные дороги общего пользования по своему хозяйственному и административному значению подразделяются на автомобильные дороги международного, государственного и местного значения. К автомобильным дорогам международного значения относятся автомобильные дороги, соединяющие столицы суверенных государств, а также входящие в соответствии с межгосударственными соглашениями в международную сеть автомобильных дорог.

К автомобильным дорогам государственного значения относятся дороги, обеспечивающие транспортное сообщение между административными, культурными и промышленными центрами республики, а также с соседними государствами. К дорогам местного значения относятся автомобильные дороги, соединяющие административные центры республики и области с административными центрами районов, сельскими населенными пунктами, а также районные центры с дорогами государственного значения.

К ведомственным автомобильным дорогам относятся внутрихозяйственные, технологические, служебные, патрульные и другие автомобильные дороги, обслуживающие в основном нужды владельцев дороги, в том числе и сельскохозяйственных предприятий. К частным автомобильным дорогам относятся автомобильные дороги, построенные юридическими и физическими лицами и являющиеся их собственностью. К улицам городов и населенных пунктов относятся дороги, улицы, проезды и транспортные пути, расположенные и обеспечивающие транспортные связи в пределах границ городов и населенных пунктов и являющиеся составной частью их инфраструктуры. Требования и порядок классификации и нумерации автомобильных дорог устанавливаются Правительством Кыргызской Республики. Автомобильные дороги общего пользования, ведомственные, частные улицы городов и населенных пунктов подлежат государственному учету в порядке, установленном Правительством Кыргызской Республики.

Государственное управление автомобильными дорогами общего пользования осуществляется Министерством транспорта и коммуникаций Кыргызской Республики, обеспечивающим их развитие, сохранность, ремонт и содержание. Управление ведомственными и частными автомобильными дорогами осуществляется собственниками этих дорог. Управление дорогами, улицами городов и других населенных пунктов осуществляется соответствующими местными органами власти. Постановлениями Правительства республики большое количество дорог внутри населенных пунктов передано в коммунальную собственность органов местного самоуправления и, следовательно, эти органы отвечают за их содержание. Ряд таких вопросов, как разработка технических стандартов, норм, правил, положений и инструкций в отношении ремонта и содержания автомобильных дорог и железнодорожных переездов осуществляется и утверждается Министерством транспорта и дорог Кыргызской Республики при условии их согласования в установленном порядке с последующей регистрацией в соответствии с законодательством Кыргызской Республики. Несоблюдение законодательства по автомобильным дорогам влечет за собой привлечение виновных органов и должностных лиц к судебной ответственности.

Аналогичным образом разграничиваются предметы ведения государства и местного самоуправления и в других областях. Так, вопросы правоотношений в градостроительстве, архитектуре Кыргызской Республики регулируются Законом «О градостроительстве и архитектуре». Этим Законом устанавливаются полномочия государства и местного самоуправления в данной сфере, определяются субъекты и объекты градостроительства и архитектуры. Законом установлено, что строительство, реконструкция объектов градостроительства и архитектуры не может осуществляться без градостроительно-архитектурной документации; что градостроительно-архитектурные программы, схемы, планы и проекты, разработанные и утвержденные в установленном порядке, обязательны для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, осуществляющими проектирование, строительство, реконструкцию зданий и сооружений независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности. Нормы и правила в градостроительстве, архитектуре, строительстве устанавливают и регламентируют планировочные, архитектурные, строительные, экологические, санитарно-оздоровительные и другие требования. Отступление от требований действующих норм и правил допускается с разрешения государственного органа по делам архитектуры и строительства.

Одной из основных форм взаимодействия государства и местного самоуправления являются делегированные государственные полномочия. Право государства делегировать органам местного самоуправления отдельные полномочия установлено в статье 113 Конституции Кыргызской Республики. В ходе административной реформы перечень этих полномочий все более расширяется, тем самым юридически закрепляя сферу государственного регулирования деятельности органов местного самоуправления. Согласно действующему Закону «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляется на основании нормативных правовых актов с одновременным установлением порядка государственного обеспечения условий реализации передаваемых полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами. Законом также установлен основной перечень таких вопросов. Так, к основным государственным полномочиям, делегированным органам местного самоуправления в случае отсутствия в населенных пунктах соответствующих государственных органов, относятся:

· разработка и выполнение программ занятости и миграции населения;

· выявление малоимущих лиц, организация их адресной социальной защиты;

· осуществление контроля за выполнением правил паспортного режима и проведение в установленном порядке прописки и выписки граждан;

· регистрация актов гражданского состояния в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;

· назначение опекунов и попечителей, а также мониторинг опекунских и приемных семей;

· совершение нотариальных действий в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;

· выдача гражданам справок, удостоверяющих личность, семейное, имущественное положение, иных документов, предусмотренных законодательством;

· содействие в укреплении общественного порядка;

· содействие в организации призыва на воинскую службу;

· обеспечение соблюдения законности и общественного порядка на территории;

· установление порядка дачи разрешения на организацию и проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций на соответствующей территории в соответствии с законодательством;

· распределение и использование земель Фонда перераспределения сельскохозяйственных угодий;

· обобщение материалов по перспективному развитию сельскохозяйственного производства, составление индикативных планов по производству сельхозпродукции;

· содействие в организации своевременного проведения ветеринарно-санитарных, противоэпизоотических мероприятий и селекционно-племенной работы в животноводстве;