Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации

радикальное сокращение местных налоговых источников доходов.

Необходимо отметить, что состояние местного самоуправления в наших регионах не соответствует современным требованиям и усугубляется множеством проблем, существенно снижающих возможности укрепления муниципальной автономии:

низкая эффективность управления со стороны местных органов власти как следствие проводимой реорганизации;

слабый уровень профессиональной подготовки кадров;

недостаток финансовых средств, выделяемых для исполнения закрепленных полномочий;

отсутствие необходимых организационных и материально- технических условий для функционирования муниципальных органов власти.

Законодательное решение перечисленных проблем, несомненно, привнесет необходимую сбалансированность в систему взаимных прав, обязанностей, полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

3.2 Направления совершенствования взаимосвязи органов государственной и местной власти

Местное самоуправление является одним из ключевых элементов государственного устройства не только Кыргызстана, но и любого демократического государства. Значение местного самоуправления в государственном устройстве трудно переоценить, поскольку оно в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и негосударственный статус его органов требуют последовательного перехода от централизованного руководства их деятельностью со стороны органов государственной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления и формированию органами власти эффективной системы контроля над соответствием законодательству решений, принимаемых органами местного самоуправления.

Что касается проблемы регулирования предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления необходимо сказать, что при законодательном решении данных вопросов необходимо учитывать четыре основных фактора:

1) какой уровень публичной власти, за какие функции отвечает;

2) каким объемом ресурсов располагает каждый уровень публичной власти, чтобы выполнять возложенные на него Конституцией КР и законом полномочия;

3) какие механизмы обеспечивают выполнение органами государственной власти, местного самоуправления возложенных на них функций с целевым использованием средств налогоплательщиков;

4) какие органы являются носителями этих полномочий, распорядителями финансовых ресурсов.

Кроме того, в Законе КР «О местном самоуправлении» следует выделить вопросы, находящиеся в исключительном ведении местного самоуправления, и вопросы совместного ведения государственного и местного самоуправления. Определенные шаги в этом направлении законодателем уже сделаны. Статьями 84, 85, 86, 87 Бюджетного кодекса КР определены виды расходов, финансирование которых происходит либо исключительно и отдельно из республиканского бюджета или местного бюджета, либо совместно из бюджетов обоих уровней.

Необходимо в ближайшее время определить порядок реализации полномочий органов местного самоуправления и государственных органов власти по вопросам совместного ведения и совместного финансирования. Без такого разграничения полномочий при реализации полномочий при решении вопросов, находящихся в исключительном ведении органов местного самоуправления, и вопросов, находящихся в совместном ведении, возникнут споры, в первую очередь, межбюджетные. Кроме этого органы государственной власти и местного самоуправления могут вторгаться в компетенцию друг друга. Эти обстоятельства явно не способствует стабильности и эффективности во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления.

Исследователи предлагают различные варианты организации государственного и местного самоуправления. Как показывает практика государственная власть и местное самоуправление - разные формы единой публичной власти, государственное управление и местное самоуправление - суть разные формы социального управления. Становление местного самоуправления нуждается в разработке института осуществления им государственных полномочий, прежде всего, в социальной сфере - наиболее близкой и болезненной для населения. Социальная сфера - это то, где должно быть четкое и интенсивное взаимодействие государственной власти и местного самоуправления во имя интересов населения, каждого человека. В отсутствие четкой правовой базы регламентирования разделения полномочий между государственной и муниципальной властью в такой сложной области как социальная политика и социальная защита институт делегирования государственных полномочий является одним из решений сложившейся проблемной социально-экономической ситуации на местах.

Правовая норма, говорящая о том, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, в статьях Закона «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» получила свое развитие, выраженное в требовании к органам государственной власти и государственным должностным лицам: осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Вместе с тем, система местного самоуправления интегрирована в общую систему управления делами общества и государства, занимает в ней особое место, обладая определенной самостоятельностью. Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных вопросов - тех пределах, которые устанавливает Конституция. Государство должно в той или иной форме присутствовать на всех уровнях своего административно-территориального деления. Другое дело, что функционирование государственного механизма на местном уровне имеет свои особенности (к этим особенностям необходимо отнести значительную вовлеченность населения в решении вопросов местного значения, относительно частое использование форм непосредственной демократии, меньшая, чем на центральном уровне, степень разделения властей. Как показывает анализ, не всегда можно провести четкую линию между представителями государственной администрации (прямым государственным управлением) на местах и исполнительными органами местного самоуправления (местной администрацией), поскольку последние зачастую наделяются государственными функциями.

Соотношение властных полномочий и реальных функций, ради осуществления которых тому или иному государственному или негосударственному органу управления дается власть, определяет концепцию власти в государстве. Данную проблему можно обозначить более объемно, как перераспределение власти от государства гражданскому обществу, а также определение оптимальных объемов властных полномочий и взаимодействие органов между собой. Анализируя возможные модели местного государственного управления и местного самоуправления в Кыргызстане, необходимо отметить, что существование различных видов населенных пунктов вызывает к жизни многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления и местного государственного управления. Большинство современных моделей местного самоуправления, и соответственно их научных интерпретаций исходят именно из дуализма природы локальных властей, что напрямую влияет на состояние, систему и структуру местных государственных органов управления. Исходя из данного факта, необходимо сделать заключение, что в системе местного государственного управления и местного самоуправления, в отличие от высших эшелонов власти, по всей вероятности, упор надо делать не столько на «разделении властей», сколько на их объединении не только в едином понимании проблем и задач, но и в единстве действий. Власть в поселке, селе, аильном (сельском) округе должна быть единой, выборные органы самоуправления, их исполнительные органы, местные органы государственного управления должны сливаться, соединиться в единое целое, что создаст удобства для населения и эффективную форму управления. Функции представительного органа местного самоуправления в данном случае будет осуществлять сход граждан или собрание граждан по месту жительства, а возглавлять исполнительную власть и председательствовать на сходах или собраниях граждан, возглавлять Совет должен аким. Следовательно, на уровне поселка, крупного села, аильного (сельского) округа аким избирается непосредственно сходом граждан (или собранием их уполномоченных), возможно, по представлению акима районного звена. Здесь самоуправление максимально должно совпадать по своему субъекту и объекту. При таком подходе местное самоуправление сохранит свои главные признаки, к числу которых можно отнести: выборность; самостоятельность в управлении делами в рамках конкретной административно-территориальной единицы.

Рассматривая вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, следует иметь в виду, что это должно осуществляться в соответствии с законами; объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик; наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для осуществления материальных и финансовых средств; государство должно оставлять за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Достаточно много проблем ждут своего решения и в структурах исполнительных органов, существующая сегодня модель местных исполнительных органов далека от совершенства, не отрегулированы вопросы взаимоотношений по вертикали, нет правовых норм, которые бы регулировали горизонтальные взаимоотношения местных исполнительных органов. Сосредоточив в своих руках значительный объем властных полномочий, местные исполнительные органы не располагают достаточным арсеналом правовых норм для их реализации. Полагаем, что необходима поэтапная передача большинства текущих функций и полномочий от Правительства, министерств и ведомств на месный уровень, в первую очередь, по различным направлениям осуществления реформ, акимам соответствующей административно - территориальной единицы необходимо представить более широкие полномочия в обеспечении сбалансированного социально-экономического развития регионов и углубления рыночных преобразований. Необходимо разработать и законодательно закрепить механизм координации и взаимодействия всех звеньев исполнительной власти, четкого определения и разграничения функций каждого из них с тем, чтобы обеспечить проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории.

Учитывая то, что единая система исполнительных органов в любом случае должна действовать на принципах обязательности выполнения решений вышестоящих органов для нижестоящих, подконтрольности и подотчетности, единой кадровой политики, вместе с тем: необходимы изменения в структуре центральных органов государственного управления во взаимодействии с местными исполнительными органами по вопросам перечня должностей, назначаемых и утвержденных (освобождаемых) Правительством, а также порядок решения ими кадровых вопросов.

Дальнейшее углубление децентрализации власти потребует некоторых особенностей в законодательном обеспечении по вопросам регулирования общественных отношений в организации жилищного хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслуживания, строительства, транспорта, обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан, в целом, предметами ведения представительных органов будет весь спектр жизнеобеспечения населения соответствующих административно-территориальных единиц. Необходимо констатировать, что вся деятельность местных органов государственного управления, должна определяться едиными законами, принятыми в государстве, функциональные же обязанности, которые находятся в области полномочий переданных местным органам управления, должны определяться на местах, представительными и исполнительными органами, органами местного самоуправления.

Анализ текущей ситуации в республике показал, что главными нерешенными проблемами дальнейшей децентрализации государственного управления и развития МСУ являются:

1. Несовершенство законодательной базы;

2. Медленное осуществление процессов децентрализации государственного управления и недостаточная государственная поддержка органов МСУ;

3. Неэффективные механизмы финансово-экономического регулирования;

4. Низкий профессиональный уровень муниципальных служащих, отсутствие четко налаженной работы с кадрами;

5. Недостаточность развития социальной мобилизации и развития человеческого потенциала;

6. Не развито эффективное партнерство и взаимодействие органов государственной власти и МСУ, НПО, частного сектора, превентивное развитие.

Представляется, что до законодательного уточнения вопросов, относящихся к совместному ведению, совместному правовому регулированию, совместному финансированию возможно заключение соглашений (договоров) между органами государственной власти и муниципальными органами власти соответствующего муниципального образования на определенный срок, например, на время действия республиканского бюджета и соответствующего муниципалитета. Это может стать одним из вариантов для нахождения компромисса и дальнейшей работы по разграничению полномочий между государственными и муниципальными органами власти в Кыргызской Республике.

В качестве правового инструмента оптимизации процесса взаимодействия органов государственной власти следует рассматривать регламентацию взаимоотношений органов исполнительной власти и органов местного самоуправления отдельным законом либо внесением соответствующих поправок в действующий Закон КР «Об общих принципах организации местного самоуправления». Регламентация взаимоотношений по вопросам реализации собственных полномочий местного самоуправления и при осуществлении государственных полномочий создаст прочный механизм соотношения органов местного самоуправления. Это поможет, с одной стороны, решить и существующие правовые проблемы в организации местного самоуправления как в городах, так и в селах. В отношении делегирования отдельных государственных полномочий необходимо в законодательстве отделить правовое регулирование вопросов местного значения от иных вопросов, связанных с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Также необходимо уточнить понятие отдельных государственных полномочий, выделяя из них те, которые должны быть переданы органам местного самоуправления под контролем государства с точки зрения более эффективной их реализации и оптимизации процесса управления, и те, которые относятся к исключительному ведению органов государственной власти и не могут быть переданы для выполнения на другой уровень. И, конечно, крайне важно, чтобы передаваемые на уровень местного самоуправления государственные полномочия были обеспечены необходимыми для их выполнения материальными и финансовыми ресурсами.

В части финансовых основ местного самоуправления можно выделить следующие основные направления их совершенствования, которые одновременно являются и частью государственной политики в этой сфере:

- совершенствование механизмов распределения предметов ведения, полномочий и ответственности между уровнями публичной власти;

- реформирование налоговой системы в части перераспределения существующих налогов и сборов между уровнями бюджетной системы. Одним из главных требований налоговой системы здесь является сбалансированность финансовых ресурсов всех уровней бюджетной системы. Также особое место следует уделить целевым программам поддержки местного самоуправления;

- расширение возможностей влияния муниципальных образований на решения, принимаемые государством по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления;

- повышение эффективности методов бюджетного планирования на всех уровнях. Самым перспективным может являться переход к программно-целевым методам планирования финансового обеспечения деятельности муниципалитетов. Национальная концепция развития местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2017 года (проект).

Законодательная реформа в отношении местного самоуправления находится в настоящий момент на переломном этапе. Последние законодательные решения носят промежуточный характер и требуются усилия всех заинтересованных сторон по выработке стратегических направлений и определению видения местного самоуправления на перспективу.

Муниципальное управление будет эффективным только тогда, когда государство не только законодательно оформит функции местного самоуправления, но и создаст условия для самостоятельного формирования и функционирования муниципалитетов, гарантирует им их автономный статус и исключит как включение местного самоуправления в государственно-управленческую систему, так и возможное смешение государственных и муниципальных функций. В противном случае нам придется признать отсутствие важного качества местного самоуправления - самостоятельности, а следовательно, и отсутствие местного самоуправления как такового.

Итак, в целях реализации основных направлений повышения эффективности взаимодействия государственного и муниципального управления предполагается осуществление комплекса мер в четырех направлениях:

1. Повышение эффективности системы государственного управления.

2. Повышение бюджетной эффективности городов.

3. Совершенствование муниципального самоуправления.

4.Развитие институтов социальной ответственности и частно-государственного партнерства.

В целом, хочется отметить, что перечисленные в данном параграфе направления совершенствования взаимосвязи органов государственной и местной власти помогут создать взаимовыгодное, а самое главное, эффективное сотрудничество данных органов публичной власти.

3.3 Государственная поддержка местного самоуправления, система государственных гарантий

Основные гарантии местного самоуправления установлены в Конституции Кыргызской Республики и Законе «О местном самоуправлении» от 15 июля 2011 года, где оговариваются основные права местного самоуправления. В этом направлении государство также принимает различные решения и программы, направленные на становление и укрепление основ местного народовластия. Так, с целью перевода управления территориями на принципы местного самоуправления были приняты законы «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» от 19 апреля 1991 года, «О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан» от 12 января 2002 года, «О коммунальной собственности на имущество» от 15 марта 2002 года. Ряд положений, касающихся укрепления организационно-правовых, финансовоэкономических основ, содержится в других законодательных актах, например, в Кодексе о выборах в Кыргызской Республике, в Законе «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике» и т.д. Кроме того, было принято более 30 указов и распоряжений Президента Кыргызской Республики, десятки постановлений Правительства республики.

В числе государственных и национальных программ развития местного самоуправления следует выделить принятую Правительством и одобренную Указом главы государства от 12 мая 1997 года Программу государственной поддержки местного самоуправления и его органов в Кыргызской Республике и Основные направления реформы местного самоуправления на уровне городов, районов, областей Кыргызской Республики на 1997-1998 годы. В качестве приоритетных целей в Программе были обозначены консолидация усилий органов государственной власти и местного самоуправления в решении стоящих перед ними задач, обеспечение внедрения и развития принципов местного самоуправления на местах, защита интересов местного самоуправления в процессе принятия решений и законов государственными органами, оказание содействия процессу формирования правового государства и гражданского общества.

Важным, хотя и не всеобъемлющим, концептуальным документом стала Концепция развития местного самоуправления, утвержденная Указом Президента Кыргызской Республики в 1999 году. Концепция, наряду с ранее обозначенными в других документах, выделяла два важных направления реформы: необходимость демократизации местного самоуправления и осуществления дальнейших преобразований в городах областного значения, которые на тот момент ещё не были переведены на принцип местного самоуправления.

Наиболее всеобъемлющим и долгосрочным государственным документом, определившим направления развития местного самоуправления стала Национальная стратегия «Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года», утвержденная Указом Президента Кыргызской Республики 17 декабря 2002 года. Стратегия была разработана при технической поддержке Программы развития Организации Объединенных Наций в Кыргызской Республике.

В результате принятых мер в 2001 году закончился процесс перевода всех населенных пунктов республики (сел, поселков и городов) на принципы местного самоуправления. В настоящее время на территории республики функционируют 487 сельских, поселковых и городских органов местного самоуправления. Созданы и успешно действуют Ассоциация городов Кыргызской Республики и Ассоциация органов местного самоуправления сел и поселков Кыргызской Республики, объединенных в Конгресс органов местного самоуправления Кыргызской Республики, выражающий и защищающий интересы местных сообществ...».

В целях реализации государственной политики в сфере местного самоуправления и межэтнических отношений, создание условий для устойчивого развития системы местного самоуправления для достижения экономического роста и благосостояния населения, и укрепления межэтнического согласия было создано 5 марта 2013 года Постановлением Правительства КР Государственное агентство по делам местного самоуправления и межэтнических отношений (ГАМСУМО) при Правительстве КР. ГАМСУМО является государственным органом исполнительной власти,. После трагических событий в июне 2010 года руководством страны было принято решение о необходимости образования государственной структуры, которая несет политическую и административную ответственность за развитие ОМСУ и укрепление единства народа. Именно в данной взаимосвязи ГАМСУМО видит свою уникальность и ценность.

Задачами ГАМСУМО являются:

-совершенствование и укрепление организационно-правовых и финансово- экономических основ местного самоуправления;

-совершенствование деятельности органов местного самоуправления, усиление их ответственности перед местным сообществом;

- защита прав и охраняемых законом интересов местного самоуправления;

- создание условий для межмуниципального сотрудничества;

- укрепление межэтнического согласия и общегражданской идентичности в КР;

- принятие мер для свободного и равного развития этносов КР и обеспечения их прав;

- создание условий для эффективного развития этнического многообразия.

Правительством КР была также разработана Программа
развития местного самоуправления Кыргызской Республики на 2013-2017 годы, с целью определения основных направлений устойчивого и эффективного местного самоуправления (МСУ), создания условий для реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление и повышения ответственности органов МСУ перед гражданами. Программа ставит реализуемые цели и задачи в сфере МСУ, предлагает комплекс мер, исходя из утверждения, что в центре системы МСУ стоят интересы местных сообществ. Поэтому основным результатом реализации Программы будет эффективное муниципальное управление, обеспечивающее гражданам доступные и качественные муниципальные услуги, вызывающее доверие и уважение местной власти.

Особое внимание в Программе уделено государственной политике совершенствования организации МСУ (оптимизация функций, форм и структур управления). В основе подхода решения этих проблем лежит ответственность органов МСУ только за те полномочия, которые осуществимы и подкреплены собственными возможностями и выделенными ресурсами.

В Программе важное внимание уделено прозрачности и подотчетности органов МСУ в управлении ресурсами, открытости инициативам членов местных сообществ.

Программа основана на результатах аналитических исследований, Национального доклада о человеческом развитии в Кыргызской Республике 2012 года.

Международная помощь

На развитие местного самоуправления направлен ряд международных проектов. Самым амбициозным из них является проект «Децентрализация», осуществляемый представительством ПРООН в Кыргызстане и Конгрессом местных сообществ. Основная деятельность по проекту направлена на борьбу с бедностью в сельских населенных пунктах путем создания местных общин и осуществления их микрокредитования. В проекте Национальной стратегии децентрализации и развития местного самоуправления в этом направлении отмечается следующее: «Когда социальная мобилизация впервые начинается появляться, люди, особенно в сельской местности, не верят, что это будет работать или что это может действительно помочь решить непосредственно их проблемы. Для этого требуется время и практическая демонстрация успеха, чтобы убедить людей в этом. Также требуется стартовый капитал, выступающий в качестве стимула для формирования групп и мобилизации местных ресурсов. Проблема заключается в том, как широко распространять процесс социальной мобилизации, поддерживая необходимое качество вкладов, постоянство усилий и желательных результатов. Особенно, представляются хорошие возможности для женщин, их активного участия в процессах социальной мобилизации и общественных делах. Во всех регионах республики была создана широкая сеть общинных организаций, с солидными сбережениями в местных фондах развития, используя различные формы, в том числе микро капитал-гранты и микрофинансирование. Это стало важным доказательством того, что проблемы развития государства и местного органа власти будут приоритетами для населения».

ПРООН также реализуют проекты, занимающиеся разработкой предложений по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления, первой фазой которого является проведение структурно-функционального анализа деятельности территориальных органов власти. Ряд проектов реализуется Фондом «Сорос-Кыргызстан». В частности, с 1998 года осуществляются проекты по обучению депутатов и работников системы местного самоуправления. Организацией-исполнителем этих проектов является Агентство по развитию местного самоуправления мэрии г. Бишкека. В 2001 различными общественными организациями при поддержке Фонда было реализовано пять проектов в формате общественной политики, направленных на развитие местного самоуправления. Эти проекты касались законодательства и финансово-экономических основ местного самоуправления, повышения роли местных сообществ в муниципальном нормотворчестве, процедур взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, вопросов водопользования в сельских населенных пунктах. Ряд программ по развитию местного самоуправления с 1996-1997 годов реализовались при финансовой поддержке Агентства США по международному развитию (USAID). С 1996 по 1999 год этими вопросами занималась Международная ассоциация менеджеров городов и графств (США), а с 2000 года - Урбан Институт (Urban Institute/USA). Поддержку местному самоуправлению оказывает Фонд Конрада Аденауера (ФРГ), который провел ряд тренингов для представителей и работников органов местного самоуправления.

Важное место в продвижении интересов местных сообществ отводится из ассоциациям и другим объединениям, способным защищать интересы местного самоуправления на центральном и местном уровнях. Практика создания подобных объединений и союзов существует в большинстве демократических государств мира, а опыт этих организаций свидетельствует о значимо роли таких структур в защите позиций местного самоуправления. Интересы местного самоуправления должны быть защищены, прежде всего, при формировании республиканского законодательства, затрагивающего интересы местных сообществ. Наиболее эффективный путь для этого - создание таких объединений местных сообществ и органов их самоуправления, которые способны лоббировать интересы местного самоуправления при принятии политических решениях на всех уровнях власти.

Глава IV. Экспертные оценки приоритетных задач политики в области развития местного самоуправления

Для определения приоритетных задач политики в области развития местного самоуправления мы используем экспертные оценки.

В условиях переходной экономики экспертные методы прогнозирования приобретают гораздо большее значение, чем в условиях стабильной экономики. При этом оперируют с интуитивной информацией, преобразуемой воображением.

Сущность экспертных методов состоит в том, что для принятия решений (оценок явлений) привлекаются высококвалифицированные специалисты - эксперты, обладающие необходимым профессиональным образованием, опытом и профессиональной интуицией. В качестве экспертов могут выступать специалисты аппарата управления, сотрудники научно-исследовательских и проектных организаций, руководители различного ранга. Эксперты, как правило, выполняют роль советников - лиц, которым предоставлено право принимать решение.

Проблема подбора экспертов - одна из наиболее сложных в теории и практике экспертных исследований. Очевидно, в качестве экспертов необходимо использовать тех людей, чьи суждения помогут принятию адекватного решения. Но как выделить, найти, подобрать таких людей? Надо прямо сказать, что в настоящее время и в обозримом будущем не будет методов подбора экспертов, наверняка обеспечивающих успех экспертизы

Как показывает опыт проведения экспертных исследований, целесообразно выделять следующие стадии проведения экспертно опроса.

1. Принятие решения о необходимости проведения экспертно: опроса и формулировка лицом, принимающим решения ЛГО его цели. Таким образом, инициатива должна исходить от руководства, что в дальнейшем обеспечит успешное решение организационных и финансовых проблем. Очевидно, что исходный толчок может быть дан докладной запиской одного из сотрудников или дискуссией на совещании, но реальное начало работы - решение ЛПР.

2. Подбор и назначение ЛПР основного состава рабочей группы (сокращенно РГ), обычно - научного руководителя и секретаря. При этом научный руководитель отвечает за организацию и 'проведение экспертного исследования в целом, а также за анализ собранных материалов и формулировку заключения экспертной комиссии. Он участвует в формировании коллектива экспертов и выдаче задания каждому (вместе с ЛПР или его представителем). Дело секретаря - ведение документации экспертного опроса, решение организационных задач.

3. Разработка РГ (точнее, ее основным составом, прежде всего научным руководителем и секретарем) и утверждение у ЛПР технического задания на проведение экспертного опроса. На этой стадия решение о проведении экспертного опроса приобретает четкость во времени, финансовом, кадровом, материальном и организационном обеспечении. В частности, в РГ выделяются различные группы специалистов -- аналитическая, эконометрическая (специалисты по методам), компьютерная, по работе с экспертами (например, интервьюеров), организационная. Очень важно, чтобы все эти позиции были утверждены ЛПР.

4. Разработка аналитической группой РГ подробного сценария (т.е. регламента) проведения сбора и анализа экспертных мнений (оценок). Сценарий включает в себя прежде всего конкретный вид информации, которая будет получена от экспертов (например, слова, условные градации, числа, ранжировки,. разбиения или иные виды объектов нечисловой природы). Довольно часто экспертов просят высказаться в свободной форме, ответив при этом на некоторые количество заранее сформулированных вопросов. Кроме того, они могут заполнить формальную карту, в каждом пункте выбрав одну из нескольких градаций. Сценарий должен содержать и конкретные методы анализа собранной информации.

5. Подбор экспертов в соответствии с их компетентностью. На этой стадии РГ составляет список возможных экспертов.

6. Формирование экспертной комиссии. На этой стадии РГ проводит переговоры с экспертами, получает их согласие на работу в экспертной комиссии (ЭК), возможно, часть намеченных РГ экспертов отказывается по тем или иным причинам. ЛПР утверждает состав экспертной комиссии, возможно, вычеркнув или добавив часть экспертов к предложениям РГ. Проводится заключение договоров с экспертами об условиях их работы и ее оплаты.

7. Проведение сбора экспертной информации. Часто перед этим проводится набор и обучение интервьюеров - одной из групп, входящих в РГ.

8. Компьютерный анализ экспертной информации с помощью включенных в сценарий методов. Ему обычно предшествует введение информации в компьютеры.

9. При применении согласно сценарию экспертной процедуры из нескольких туров - повторение двух предыдущих этапов.

10. Итоговый анализ экспертных мнений, интерпретация полученных результатов аналитической группой РГ и подготовка заключительного документа ЭК для ЛПР.

11. Официальное окончание деятельности РГ, в том числе утверждение ЛПР заключительного документа ЭК, подготовка и утверждение научного и финансового отчетов РГ о проведении экспертного исследования, оплата труда экспертов и сотрудников РГ, официальное прекращение деятельности (роспуск) ЭК и РГ

Экспертные оценки - это количественные или порядковые оценки процессов или явлений, не поддающихся непосредственному измерению. Сущность метода экспертных оценок заключается в проведении экспертами интуитивно - логического анализа исследуемой ситуации с количественной оценкой суждений и формальной обработкой результатов экспертизы. Получаемое в результате обработки обобщенное мнение экспертов принимается как решение проблемы.

При анализе мнений экспертов можно применять самые разнообразные статистические методы. Можно выделить основные широко используемые в настоящее время методы математической обработки экспертных оценок - это проверка согласованности мнений экспертов (или классификация экспертов, если нет согласованности) и усреднение мнений экспертов внутри согласованной группы.

Поскольку ответы экспертов во многих процедурах экспертного опроса не числа, а такие объекты нечисловой природы, как градации качественных признаков, ранжировки, разбиения, результаты парных сравнений, нечеткие предпочтения и т.д., то для их анализа оказываются полезными методы статистики объектов нечисловой природы.

Чтобы экспертиза была успешной, к экспертам предъявляются следующие требования:

· высокий уровень эрудиции;

· оценки эксперта должны быть стабильны во времени;

· наличие дополнительной информации о прогнозируемых признаках лишь улучшает оценку эксперта;

· эксперт должен иметь определенный практический и (или) исследовательский опыт и быть специалистом в данной области знаний;

· эксперт не должен быть заинтересован в конкретном результате прогноза.

Экспертными оценки могут быть коллективными и индивидуальными. Индивидуальные методы основаны на использовании мнений экспертов, не зависимых друг от друга. Однако индивидуальные экспертные методы мало пригодны для прогнозирования наиболее общих стратегий из-за ограниченности знаний одного эксперта о развитии смежных областей науки и практики. Методы коллективных экспертных оценок основываются на принципах выявления коллективного мнения экспертов.

Методы коллективных экспертных оценок предполагают определение согласованности мнений экспертов по перспективным направлениям развития объекта прогнозирования. Для оценки степени согласованности мнений экспертов исчисляется:

· дисперсия оценок;

· среднеквадратическое отклонение оценок;

· коэффициент вариации оценок (чем меньше значение коэффициента вариации тем выше согласованность мнений экспертов).

Достоверность экспертизы проверяется по коэффициенту вариации, если коэффициент вариации больше 33 %, то такой экспертизе доверять нельзя, то есть она не надежна. Поэтому в дальнейшем могут использоваться результаты индивидуальной экспертизы. Если коэффициент вариации меньше или равен 33 %, то такая экспертиза считается надежной, то есть ей можно доверять.

Существует множество методов экспертных оценок с соответствующими процедурами обработки мнений экспертов. Приоритет факторов может задаваться различными способами. Распространены следующие характеристики приоритета:

Ряд приоритета - упорядоченное множество индексов отдельных факторов, отражает чисто качественное отношение доминирования факторов. Количественная сторона при этом не указывается.

Вектор приоритета V = (v1,v2,v3,v4,v5). vi - бинарные отношения приоритета определяют степень превосходства по важности двух соседних векторов из ряда приоритета; для равнозначных векторов vi = 1.

Вектор весомости коэффициентов

q = (q1,q 2,q 3,q 4,q5); 0qi1; i = 1,n; qi qi+1 (1)

Для расчета коэффициентов весомости устанавливают ряд и вектор приоритета. Соседние коэффициенты qi и qi+1 связаны соотношением vi = qi qi+1, тогда коэффициенты значимости можно рассчитать по формуле:

qi = vk / (vk) (2)

После расчетов коэффициентов qi каждым j-ым экспертом определяют среднее арифметическое значение весового коэффициента для каждого j-ого фактора

qi = qij / m, i = 1,n (3)

Косвенным показателем согласованности мнений экспертов по оценке данного фактора служит коэффициент вариации.

% (4)

i - среднеквадратическое отклонение

(5)

Чем меньше вариация, тем больше согласованность мнений экспертов.

Для оценки факторов, влияющих на формирования конкурентных преимуществ предприятия используем:

1) индивидуальную экспертизу по методу:

а) ранжирование;

б) парного сравнения (матрица предпочтительности);

в) оценки приоритетов.

2) коллективная экспертиза.

1а) Индивидуальная экспертиза методом ранжирования

Ранжирование - упорядочивание объектов в порядке предпочтения, т.е. каждый изученный предыдущий объект больше или лучше последующего в определенных признаках. Ранг это порядковый номер значений признака расположенных в порядке возрастания или убывания. Наиболее предпочтительному объекту присваивается первый ранг.

Объектам равной значимости присваиваются единые ранги, равные среднеарифметическому значению их номеров, такие ранги называются связными. Сумма рангов должна быть равной сумме натуральных чисел соответствующих количеству объекта.

Приоритетными задачи политики в области развития местного самоуправления являются:

f1 - формирование финансово-экономической базы местного самоуправления; f2 - выработка принципов взаимодействия органов муниципальной власти и органов местного самоуправления;

f3 -формирование муниципальной собственности как важнейшей составляющей финансово-экономической базы местного самоуправления;

f4 -разграничение полномочий и соответствующих материальных и финансовых ресурсов между органами муниципальной власти и органами местного самоуправления;

f5 - обеспечение бюджетов поселений для покрытия минимально необходимых бюджетных расходов, устанавливаемых на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, с учетом специфики поселений;

f6 - обеспечение передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для реализации этими органами социальных проблем населения;

f7 - информационная поддержка местного самоуправления.

Таблица 4.1

Расчет коэффициентов значимости по методу ранжирования

Для оценки приоритетных задач политики в области развития местного самоуправлениявыбрали следующих экспертов:

Эксперт № 1 - Руководитель аппарата Первомайской районной администрации мэрии города Бишкек Айдаров Канатбек Усайырович;

Эксперт № 2 - Руководитель аппарата Ленинской районной администрации мэрии города Бишкек Касиев Алмаз Накенович;

Эксперт № 3 - Заместитель главы Свердловской районной администрации мэрии города Бишкек Айдаров Турат Эльбаевич;

Эксперт № 4 - Главный специалист отдела документационного обеспечения и кадровой работы Маметова Ч. А.;