Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации

По данным проектам были подготовлены и опубликованы запросы на выражение заинтересованности (объявлен тендер на разработку ТЭО) на оказание консультационных услуг. Запросы были опубликованы на сайте государственных закупок zakupki.gov.kg, а также на международном сайте devex.com. На данный момент поступившие заявки изучаются, а также готовится краткий список компаний для членов тендерной комиссии.

Совместно с административными районами и муниципальными территориальными управлениями мэрии города Бишкек проведены 22 Форума (выездные встречи) по информированию председателей квартальных и домовых комитетов, ТСЖ и иных жилищных кооперативов об условиях и сроках подачи заявок на соискание стимулирующих (долевых) грантов; Распространены информационные буклеты в количестве около 3 000 шт. с краткой информацией об условиях и сроках подачи заявок, на соискание стимулирующих (долевых) грантов;

На постоянной основе функционирует система консультаций заявителей, районных администраций, МТУ по проведению конкурса, подготовке и доработке проектов, финансированию победителей и мониторингу реализации проектов, консультацию получили 383 представителей ТСЖ и квартальных комитетов.

По окончании реализации проектов грантополучатели представляли финансовый отчет в Муниципальные территориальные управления и содержательный отчет в Агентство развития города. Следует отметить, что 7 проектных заявок на грантовую сумму 2 411 183сом, поддержанные грантовой комиссией 2015 году, не успели реализовать намеченные мероприятия из-за погодных условий, в связи с чем, направлены на финансирование за счет 2016 года. Проведена работа по организации 3 заседаний грантовой комиссии, где на первом заседании от 29 марта 2016 года были утверждены приоритетные направления и условия финансирования за счет стимулирующих (долевых) грантов на 2016год.

Сфера услуг: по итогам 2016 года объем рыночных услуг в целом по району составил 90180,9 млн. сом с темпом роста 103,3%, (2015 год - 85933,2 млн. сом), из них объем розничного товарооборота - 45337,6 млн. сом, темп роста - 108,0%, объем платных услуг населению составил 2324,5 млн. сом или 110,8%.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис.2.5 Сфера услуг по итогам 2015 и 2016 гг.

Стихийная уличная торговля остается одной из основных и острых проблем в городе. Для обеспечения постоянного контроля по ликвидации и недопущению стихийной торговли на территории Первомайского района были созданы рейдовые комиссии в составе специалистов районных администраций, сотрудников УВД, инспекторов УГНС, специалистов Центра государственного санитарно - эпидемиологического надзора г. Бишкек.

Основная работа рейдовых групп была сконцентрирована в районах крупных торговых рынков и мини - рынков города. Рейдовыми группами проводятся разъяснительные работы о недопустимости осуществления торговой деятельности в неустановленных местах и последствиях совершения данных нарушений согласно ст. 302 Кодекса об административной ответственности Кыргызской Республики.

В отношении правонарушителей по выявленным фактам нарушений в установленном порядке составлялись протокола, далее материалы направляются в административные комиссии. С января 2016 года было ликвидировано более 160 точек стихийной торговли. Работа в данном направлении продолжается.

За январь - октябрь 2016 года номинальная среднемесячная заработная плата (без учета малых предприятий) составила 18672 сом и по сравнению с аналогичным периодом 2015 года увеличилась на 9,3%. Реальный размер заработной платы исчисленный с учетом индекса потребительских цен вырос на 8,9%. Прожиточный минимум в городе Бишкек в среднем на душу населения в 2016 году составил 4 789,15 сомов и по сравнению с аналогичным периодом 2015 года уменьшился на 5,9%.

Управлением Государственной налоговой службы по Первомайскому району за 2016 год обеспечено фактическое поступление налоговых и неналоговых доходов в государственный бюджет в сумме 6769,5 млн. сом, что составляет 100% к доведенному прогнозу в сумме 6769,5 млн. сом. В сравнении с соответствующим периодом 2015 года обеспечено поступление в доходную часть государственного бюджета с увеличением на 2067,8 млн. сом или 144%. ( 2015 год - 4701,7 млн. сом).

За 2016 год при прогнозе налоговых поступлений в местный бюджет в сумме 1416,5 млн. сом, фактически собрано 1276,5 млн. сом, прогноз выполнен на 90,1%.

С начала года в районный бюджет фактически поступило 296,9 млн. сом или 87,7%. (план 338,6 млн. сом). По сравнению с аналогичным периодом 2015 года поступление увеличилось на 40,8 млн.сом или темп роста составляет 115,9%. (2015г- 256,1 млн.сом). Не выполнение плана прогноза за 2016 год по следующим видам налогов:

· подоходный налог - 79%

· налог на имущество 4 гр - 84,8%

· НДС - 88,0%

· налог с продаж - 99,7%

С начала года состоит на учете 18819 хозяйствующих субъектов, в т.ч 10303 юридических лиц и 8516 индивидуальных предпринимателей. Из общего числа состоящих на налоговом учете количество отчитывающихся составляет 13794, в т.ч юридических - 7633 и физических лиц - 6161. Также зарегистрированы в качестве плательщиков НДС - 1953 хозяйствующих субъектов и 114 физических лица. Общая налоговая задолженность по состоянию на 01.01.17г составила 152195,3 тыс. сом, по сравнению с началом года уменьшилась на 19011,8 тыс. сом. (01.01.16г - 171207,1 тыс. сом.) Произведено опись имущества по 533 предприятиям на общую сумму 423,6 млн. сом. За несвоевременную уплату налогов привлечено 812 должностных лица и наложены штрафы на сумму 3458,0 тыс. сом, из них взыскано с 703 лиц на сумму 3457,0 тыс. сом.

Расходная часть: по расходной части районного местного бюджета исполнение за 2016 год составило 753,9 млн.сомов. По защищенным статьям расходов и социальным выплатам бюджетных учреждений района освоены в полном объеме. Текущая задолженность по коммунальным услугам по состоянию на 01.01.17г составило в сумме 7111,0 тыс.сом.

Социальный фонд: по состоянию на 01.01.17г состоят на учете состоят 26017 организаций, из них бюжетные - 293, хозяйствующие субъекты - 12422, льготные - 23, физические лица - 3918, физические лица работающие по патенту - 9361 чел.

План сбора страховых взносов в Социальный фонд, выполнен на 100,3%, фактические поступления составили 6611,9 млн.сом (план 6588,9 млн. сом).

По сравнению с соответствующим периодом 2015 года больше собрано страховых взносов на сумму 621,7 млн.сом. или темп роста составил 110,3%.

В районе на учете состоят 16487 пенсионеров, ежемесячная потребная сумма на выплату пенсий составляет более 107,6 млн.сом, выплата пенсий производится своевременно по 18-ти почтовым отделениям района,обслуживаются 12196 пенсионеров, через банки 4291 чел. задержек по выплате пенсий нет. Средний размер пенсии по району составляет 6526 сом, размер базовой пенсии составляет 1500 сом.

Районным отделом приема граждан за 2016 год было поставлено на учет 1354 человек, признаны безработными 1269 чел. Всего на учете состоят 1541 человек, 1469 чел имеют статус безработного. По району трудоустроено 1675 (1674-2015г.) безработных граждан, привлечено на общественные работы по благоустройству и озеленению 456 (454-2015г.) человек из них женщин 59,%. Центром по микрокредитованию безработных граждан микрокредиты получили 3 общины или 17 челоек или 31,5% (54 чел).

По состоянию на 01.01.15г состоит на учете 46 инвалидов 3 группы, признано безработными 29 чел, трудоустроено 6 человек, напралено на профобучение 5 чел, назначено пособий 5 чел .

2.3 Процесс взаимодействия государственного власти и Первомайской районной администрации города Бишкек

Взаимоотношения районных администраций города Бишкек с органами государственной власти, т.е. с министерствами, государственными комитетами, административными ведомствами и хозяйствующими субъектами, находящимися на территории города, строятся в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.

В случае делегирования государственных полномочий на основании договора между органами государственной власти и мэрией города, условия договора подлежат утверждению соответствующим местным кенешем. Делегирование государственных полномочий допускается лишь в случаях, когда государство одновременно с делегированием государственных полномочий предусматривает целевые трансферты из республиканского бюджета в местный бюджет или определяет иные источники финансирования, необходимые для осуществления делегированных государственных полномочий. По делегированным государственным полномочиям органы местного самоуправления подотчетны уполномоченным органам государственной власти.

Законы и договоры о делегировании государственных полномочий должны предусматривать:

1) государственное полномочие, которое делегируется органам местного самоуправления;

2) методическую, организационную, консультативную и иные формы оказания содействия органами государственной власти в осуществлении органами местного самоуправления делегированных государственных полномочий;

3) требования к отчетности;

4) механизм контроля над осуществлением делегированных государственных полномочий со стороны государства.

К основным государственным полномочиям, которые могут быть делегированы мэрии города Бишкек, относятся:

1) разработка и выполнение программ занятости и миграции населения;

2) учетная регистрация граждан, осуществление контроля за выполнением правил паспортного режима, проведение в установленном порядке прописки и выписки граждан, составление списков избирателей;

3) регистрация актов гражданского состояния в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;

4) обеспечение зданиями и иными объектами для предоставления услуг в сфере школьного, дошкольного и профессионального образования и здравоохранения;

5) совершение нотариальных действий в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;

6) выдача гражданам документов, удостоверяющих личность, семейное, имущественное положение, и иных документов, предусмотренных законодательством;

7) ведение первичного учета военнообязанных и призывников, принятие их на воинский учет и снятие с учета, содействие в организации призыва на воинскую службу;

8) распределение и использование земель Государственного фонда сельскохозяйственных угодий;

9) обобщение материалов по перспективному развитию сельскохозяйственного производства, составление экономических прогнозов по производству сельскохозяйственной продукции;

10) содействие в организации своевременного проведения ветеринарно-санитарных, противоэпизоотических мероприятий и селекционно-племенной работы в животноводстве;

11) обеспечение надлежащих мер по борьбе с потравами посевов сельскохозяйственных культур, охране лесозащитных полос и лесных массивов;

12) сбор налогов, пошлин и страховых взносов;

13) разработка и осуществление мероприятий по охране окружающей среды;

14) обеспечение защиты прав потребителей;

15) организация теплоснабжения на соответствующей территории;

16) выявление малоимущих семей в целях организации им адресной социальной защиты;

17) первичное определение степени нуждаемости семей в ежемесячном пособии малообеспеченным семьям, имеющим детей, в сельской местности в порядке, установленном Правительством Кыргызской Республики;

18) иные полномочия, установленные законом.

Городская система управления включает в себя деятельность государственных органов власти на территории города Бишкек, территориальных подразделений мэрии г. Бишкек, муниципальных предприятий и учреждений, непосредственно оказывающих услуги населению. В центре системы управления поставлены интересы граждан - горожан и гостей столицы. Система управления основана на балансе следующих интересов города:

· развитие сфер деятельности, обеспечивающих доходы города;

· эффективное управление затратными сферами, обеспечивающими социальные гарантии населению;

· обеспечение функционирование систем жизнедеятельности города.

В соответствии с Законом Кыргызской Республики «О государственных и муниципальных услугах», постановлением Правительства Кыргызской Республики «О мерах по оптимизации системы предоставления муниципальных услугах» от 3 июня 2014 года №302, разработан проект дополнительного перечня муниципальных услуг, оказываемых структурными подразделениями мэрии города Бишкек. Данный проект был рассмотрен и рекомендован комиссией по оптимизации системы предоставления муниципальных услуг, созданной мэрией города Бишкек в соответствии с вышеуказанным постановлением Правительства Кыргызской Республики.

Кроме этого к проекту дополнительного перечня муниципальных услуг, разработаны проекты стандартов муниципальных услуг, которые также будут направлены на рассмотрение Бишкекского городского кенеша.

На данный момент ведутся работы по внесению изменений в ранее разработанный проект дополнительного перечня муниципальных услуг в части включения услуг Управления культуры, Управления физической культуры и спорта и Управления муниципальной собственности. В связи с этим ведутся работы по организации и проведении обсуждений со структурными подразделениями мэрии г.Бишкек (Управление культуры, Управление физической культуры и спорта, Управление муниципальной собственности), оказывающие муниципальные услуги, вошедшие в проект дополнительного перечня муниципальных услуг, предоставляемых мэрией г. Бишкек, соответственно, и районными администрациями.

Во исполнение постановления Бишкекского городского кенеша «О некоторых вопросах регистрации внутренних мигрантов по месту пребывания (проживания) в городе Бишкек» от 03.03.2015г №111 мэрией города Бишкек создана рабочая группа по разработке упрощенного механизма порядка регистрации граждан по месту пребывания (временного проживания) в городе Бишкек.

По результатам ряда обсуждений разработан проект постановления Правительства КР «О проведении пилотного проекта в городе Бишкек по упрощенному порядку регистрации граждан по месту пребывания», предусматривающий апробирование упрощенного порядка регистрации граждан КР по месту пребывания в городе Бишкек по средством делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления города Бишкек в лице мэрии города Бишкек.

Однако в ходе рабочих совещаний с председателями ГРС, представителями Инфаком и ОО «Арыш» было решено о детальном изучении предлагаемого документа в рамках внедрения ГРС автоматизированной информационной системы «Адресно-справочное бюро» (АИС АИСБ) в МТУ. По результатам изучения было выяснено, что продвижение проекта постановления ПКР является преждевременным.

В ходе обсуждений принято решение о взаимодействии районной администрации через МТУ с ГРС при регистрации граждан по месту пребывания, состоялся круглый стол по обсуждению данного вопроса. Участники встречи подтвердили важность упрощения процедур регистрации по месту пребывания и организации учета по месту фактического проживания и поддержали привлечение ОМСУ к данной процедуре. По итогам круглого стола было принято решение о проведении пилотного проекта по регистрации по месту пребывания с применением АСБ через взаимодействие только двух МТУ города Бишкек:

- МТУ №14 Первомайского административного района (новостройки);

- МТУ №10 Октябрьского административного района (микрорайоны).

Однако на сегодня работа в данном направлении приостановлена в связи с неопределенностью точного механизма участия мэрии г.Бишкек в лице МТУ в вопросах внутренней миграции.

Во исполнения заключения постоянной комиссии по местному самоуправлению и работе с общественными организациями Бишкекского городского кенеша о внесении изменений в постановление Бишкекского городского кенеша «Об утверждении границ территорий домовых и квартальных комитетов города Бишкек» от 27.06.2013г. №28 Отделом проверено и приведено в единую форму границы территорий квартальных и домовых комитетов МТУ мэрии г.Бишкек и согласовано с соответствующими службами мэрии города Бишкек. Во исполнение постановления Бишкекского городского кенеша «Об утверждении бюджета Первомайской районной администрации города Бишкек на 2016 год и прогнозе на 2017-2018 годы» от 23.03.2016г №177, в целях организации решения отдельных вопросов местного значения и компетенций органов местного самоуправления, разработан проект постановления Бишкекского городского кенеша «О передаче полномочий квартальным и домовым комитетам Первомайского района города Бишкек» и направлен в Бишкекский городской кенеш для рассмотрению на сессии Бишкекского городского кенеша.

Разработан единый формат паспортов административных районов и муниципальных территориальных управлений (МТУ), а также структура и общие правила предоставления отчетов об итогах их деятельности.

Разработан проект Инструкции о порядке учета детей и подростков школьного возраста в городе Бишкек, регламентирующий порядок учета детей и подростков школьного возраста в г.Бишкек посредством уполномочивания муниципальных территориальных управлений и привлечения к данной работе домовых и квартальных комитетов.

В целях повышения потенциала и осведомленности членов судов аксакалов действующих на территории города Бишкек об их правовой деятельности, достигнута договоренность с Учебным центром судей при Верховном суде Кыргызской Республики о проведении учебного тренинга на тему «Взаимодействие местных судов Кыргызской Республики и судов аксакалов по применению законодательства Кыргызской Республики» и подписан меморандум между Учебным центром и мэрией города Бишкек о сотрудничестве. В настоящее время, Учебным центром разрабатывается учебный модуль тренинга и пособия по применению законодательства Кыргызской Республики судами аксакалов, проводятся подготовительные работы по составлению списков и организации тренинга.

Правительство Кыргызской Республики обеспечивает гарантии осуществления городом Бишкек функций столицы путем:

· передачи в муниципальную собственность имущества, необходимого для осуществления функций столицы;

· принятия иных мер по обеспечению реализации городом функций столицы.

Органы государственной власти содействуют осуществлению городом Бишкек функций столицы путем участия:

· в разработке и реализации целевых программ развития города как столицы республики;

· в осуществлении планов строительства, реконструкции и содержания объектов, необходимых для осуществления городом функций столицы, в соответствии с договорами и соглашениями, заключенными с органами местного самоуправления города;

· в содержании и развитии средств связи, автомобильных дорог, транспортных систем на территории города, связанных с осуществлением городом функций столицы в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;

· в развитии объектов ЖКХ, направленных на удовлетворение социально-культурных и коммунально-бытовых потребностей населения города;

· в проведении природоохранных мероприятий, мероприятий по обеспечению общественного порядка, пожарной безопасности, по защите от чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.

В связи с осуществлением городом Бишкек функций столицы органы местного самоуправления города:

· предоставляют в установленном законом порядке органам государственной власти и их территориальным подразделениям, а также представительствам иностранных государств находящиеся в муниципальной собственности земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные и иные услуги;

· обеспечивают необходимые условия для проведения республиканских и международных мероприятий за счет средств республиканского и местного бюджетов;

· участвуют в разработке и осуществлении целевых республиканских программ развития города;

· участвуют в содержании и развитии средств связи, автомобильных дорог, проходящих на территории города, обеспечивают транспортное обслуживание населения;

· обеспечивают сохранность памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, и участвуют в содержании памятников истории и культуры, относящихся к государственной собственности;

· осуществляют иные функции и полномочия в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.

В состав мэрии входят структурные и территориальные подразделения. В то же время в городах республики и городе Бишкек мэрия собственно располагает в своем непосредственном подчинении лишь структурами преимущественно хозяйственного ведения: комбинатами по благоустройству и зеленому хозяйству, автотранспортными и автодорожными предприятиями, муниципальными котельными и т.д. Большинство городских управлений и отделов в большей степени подчиняется отраслевым республиканским органам государственной исполнительной власти. Мэру города областного значения принадлежит лишь функция координации и обеспечения согласованной деятельности этих структур управления на соответствующей территории; он не обладает правом назначать на должность их руководителей, и в некоторых случаях правомочен лишь давать согласие на такое назначение.

Таким образом, Указом устанавливается, что данные органы не входят в структуру муниципалитетов. Этим же Указом определено, что к органам, находящимся в совместном ведении государственного управления и местного самоуправления, руководители которых наоборот назначаются органами местного самоуправления по согласованию с министерствами и ведомствами.

Законодательством на мэрию и ее районные администрации возлагается разработка и осуществление мероприятий по охране памятников истории, архитектуры и культуры. Мэрия разрабатывает мероприятия по рациональному использованию городских земель и объектов коммунальной собственности и осуществляет их после утверждения городским представительным органом местного самоуправления; участвует в приватизации предприятий и приеме на баланс по согласованию с соответствующими органами объектов социально-культурного, бытового и хозяйственного назначения, а также необходимого для их функционирования оборудования; разрабатывает и осуществляет мероприятия по развитию жилого фонда, жилищно-коммунального хозяйства и по благоустройству. На мэрии городов возлагается обязанность по осуществлению мобилизационных и организационно-практических мер по предупреждению и предотвращению стихийных бедствий, чрезвычайных ситуаций, ликвидации их последствий. Городские мэрии разрабатывают и реализуют генеральный план застройки города, осуществляют контроль за соблюдением норм и правил архитектуры и градостроительства в соответствии с законодательством Кыргызской Республики. Хотя в последнем вопросе нет четкости, так как согласно отраслевому законодательству о градостроительстве и архитектуре вопросы контроля в данной сфере возлагаются на уполномоченный государственный орган управления. А, как было описано в предыдущем разделе, в городах республики имеется территориальное подразделение этого государственного органа, который имеет двойное функциональное подчинение - центральному ведомству и мэрии. Поэтому ответственность по контролю за соблюдение законодательства в сфере градостроительства и архитектуры как бы «размыта» между государственным комитетом по архитектуре и строительству Кыргызской Республики и мэриями городов. Многие вопросы, решением которых занимается мэрия, регламентируются республиканскими отраслевыми законами, такими, как законы «О градостроительстве и архитектуре», «Об автомобильных дорогах», «Об основных принципах бюджетного права» и другими нормативными правовыми актами. Мэр координирует деятельность территориальных подразделений государственных органов власти, дает согласие на назначение их руководителей. Однако законом установлено, что руководители ряда городских структур назначаются соответствующими отраслевыми министерствами и ведомствами без согласия с мэром города. К числу таких структур относятся городские подразделения органа национальной безопасности, органа внутренних дел, таможенных органов и органов государственной статистики. Мэр и сам является должностным лицом двойного функционального подчинения. По вопросам жизнеобеспечения города он отвечает перед городским представительным органом и перед населением непосредственно путем отчета на городских курултаях, в других формах прямой демократии. Но государство вправе делегировать мэрам исполнение отдельных государственных полномочий, что установлено в Конституции Кыргызской Республики. По таким вопросам мэры отвечают уже не перед населением, а перед соответствующими органами государственной власти.

Городские мэры обладают представительскими полномочиями и правомочны выступать от имени города в органах государственной власти, неправительственных, общественных и иных организациях республики и за рубежом. В этом отношении он вправе подписывать договоры и давать обязательства, однако городской кенеш имеет полномочия контролировать действия мэра в этих видах деятельности. Не позднее трех месяцев с момента вступления в должность мэр обеспечивает разработку и представляет на утверждение городскому кенешу проект программы социально-экономического развития города. Мэр представляет на утверждение городскому кенешу проект городского бюджета, не реже двух раз в год отчитывается перед городским кенешем об общем состоянии дел в городе, исполнении бюджета, использовании коммунальной собственности и средств внебюджетного фонда, о выполнении программ социально-экономического развития города и социальной защиты населения. Руководитель городского муниципалитета имеет право вносить в городской кенеш предложения по введению местных налогов и сборов согласно Налоговому кодексу Кыргызской Республики. Городские мэры вправе требовать созыва сессии городского кенеша, участвовать в ее работе с совещательным голосом. Дополнительно мэры городов в соответствии с законодательством и уставами городов могут выполнять иные виды деятельности. Законом предусмотрена процедура отстранения мэра города от должности досрочно. Решение об освобождении от должности руководителя исполнительно-распорядительного органа городского самоуправления принимается Президентом Кыргызстана. Законодательством определены случаи, когда Президент может это сделать.

Мэрия города Бишкек может инициировать перед Правительством Кыргызской Республики и депутатами Жогорку Кенеша Кыргызской Республики вопрос о внесении дополнений и изменений в законодательство Кыргызской Республики по определению критерию к отнесению учреждений образования и здравоохранения к статусу государственных или муниципальных учреждений. На первом этапе необходимо будет решить вопрос о разграничении полномочий в сфере здравоохранения. Вопросы разграничения полномочий в сфере образования могут обсуждаться после уточнения статуса муниципальных учреждений образования и ревизии юридического статуса этих организаций. Обсуждение вопросов разграничения полномочий в социальной сфере основывается на необходимости финансирования делегированных государственных полномочий. В случае, если полномочия в сфере здравоохранения и образования, а также других сферах, будут оставлены в ответственности города Бишкек.

Собственная муниципальная социальная политика должна строиться на следующих принципах:

· повышение уровня социальных гарантий в рамках государственных программ. Например: исполнение требований по переходу на нормативное финансирование школьного образования, наполнение стандартов государственных гарантий в сфере здравоохранения и так далее;

· построение собственных муниципальных программ социального развития, основанных на запросах горожан и не охваченных государственными программами. Например: поддержка детей из уязвимых слоев населения, развитие общинных детских садов, развитие городского спорта и т.д. Национальная стратегия децентрализации власти и развития местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года

Важнейшим направлением муниципальной социальной политики должно быть решение социальных вопросов жителей новых жилых массивов. Приоритетными задачами которыми должны быть ведение собственного учета жителей новостроек и обеспечение доступа к социальным услугам.

Глава III. Основные направления совершенствования взаимодействия государственного управления и местного самоуправления

3.1 Характеристика проблем взаимодействия государственного управления и местного самоуправления

Главной сложностью в построении эффективной модели взаимодействия государства и местного самоуправления остается формулировка ст. 113 Конституции КР, отделяющей местное самоуправление от государства. Необходимо сказать о проблеме разграничения полномочий между государственными органами власти и органами местного самоуправления. В Конституции Кыргызской Республики порядок разграничения полномочий между ними не конкретизируются. Содержание предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления в Конституции КР раскрывается через определения «вопросы местного значения» и «отдельные государственные полномочия», которыми могут наделяться муниципальные органы власти, тем самым определены два концептуальных подхода. Через понятие «вопросы местного значения» подчеркивается самостоятельность местного самоуправления и его отделенность от государства, через понятие «отдельные государственные полномочия» определяется возможность привлечения местного самоуправления к управлению государственными делами. Однако, в дальнейшем в Законе КР «О местном самоуправлении», который призван конкретизировать конституционные нормы о местном самоуправлении, была принята такая юридическая конструкция определения предметов ведения местного самоуправления, которая значительно усложнила проблему разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Можно выделить следующие основные проблемы, которые требуют своего законодательного разрешения.

Первая проблема состоит в том, что Закон КР «О местном самоуправлении» содержит перечень вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований. Этот перечень вопросов местного значения нуждается в уточнении, в связи с тем, что многие из них с достаточным на то основанием могут быть отнесены к государственным. Например, такие как, обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, содержание дорог, организация транспортного обслуживания населения, социальная поддержка населения, содействие занятости населения, охрана окружающей среды. Очевидно, что все эти вопросы имеют и государственное значение, поэтому точнее было бы назвать эти вопросы предметами совместного ведения органов государственной власти субъекта КР и органов местного самоуправления. Необходимо в ближайшее время определить порядок реализации полномочий муниципальных органов власти и органов государственной власти по вопросам совместного ведения и совместного финансирования. Без такого разграничения полномочий при реализации полномочий при решении вопросов, находящихся в исключительном ведении органов местного самоуправления, и вопросов, находящихся в совместном ведении, возникнут споры, в первую очередь, межбюджетные. Кроме этого органы государственной власти и местного самоуправления могут вторгаться в компетенцию друг друга. Все это не способствует стабильности и эффективности во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления.

Вторая проблема - правовое обеспечение условий для действия органов местного самоуправления в пределах собственной компетенции. Муниципалитеты не могут наделять себя дополнительной компетенцией, кроме предусмотренной законодательством. В этом смысле формулировка, предусмотренная в Законе КР «О местном самоуправлении» о том, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и государственных органов власти должна быть исключена, в связи с тем, что здесь также возможно вмешательство в компетенцию других органов власти. Механизм разрешения споров в этих случаях не предусмотрен, а действующий судебный порядок недостаточно оперативен.

Также надо сказать, что ряд вопросов местного значения, которыми дополнены статьи 9-10 Закона КР «О местном самоуправлении», фактически не вносят реального правового регулирования, так как органы местного самоуправления решают их в рамках иных полномочий, установленных другими законами. Например, в перечни вопросов местного значения муниципальных образований включены вопросы содействия в развитии сельскохозяйственного производства и создания условий для развития малого предпринимательства. Сами эти определения крайне расплывчаты, непонятно, чем эти полномочия отличаются от полномочий субъектов КР по поддержке сельскохозяйственного производства.

Полномочия должны определяться точно. Либо это - право, тогда органы публичной власти самостоятельно принимают решения и самостоятельно их финансируют. Либо это - обязанность; тогда тот, кто установил обязанность, а именно государство, должен нести ответственность за обеспечение финансирования.

Наконец следует отметить, что сегодня очень важна позиция государственных органов власти в вопросах совершенствования нормативно-правовой базы для дальнейшего разграничения полномочий между государственными и муниципальными органами власти.

Существуют проблемы и в сфере передачи субъектами КР органам местного самоуправления государственных полномочий. Представляется целесообразным остановиться на следующих проблемных моментах:

1. До настоящего времени остается открытым вопрос о пределах делегирования государственных полномочий. Очевидно, что существуют отдельные государственные полномочия, которые не могут быть делегированы органам местного самоуправления, ни при каких обстоятельствах.

2. Также не имеется единого мнения по вопросу, касающемуся объема передаваемых муниципальным образованиям полномочий - осуществлять передачу равного объема полномочий одновременно всем органам местного самоуправления либо, используя механизм постепенной поэтапной передачи, наделять полномочиями конкретные муниципалитеты.

3. Существует необходимость законодательного разрешения вопросов, касающихся оснований и порядка возвращения (отзыва) делегированных муниципальным органам государственных полномочий.

4. Не имеет логической и правовой завершенности также вопрос, касающийся формы передачи муниципальным образованиям для выполнения государственных полномочий необходимых материальных и финансовых средств. Это связано с тем, что наделить материальными и финансовыми средствами разные по своим масштабам и специфике муниципальные образования и определить размеры таких средств на неограниченный срок, закрепив это в нормах одного конкретного закона, регламентирующего общие положения передачи государственных полномочий, практически невозможно.

Соотношение властных полномочий и реальных функций, ради осуществления которых тому или иному государственному или негосударственному органу управления дается власть, определяет концепцию власти в государстве. Данную проблему можно обозначить более объемно, как перераспределение власти от государства гражданскому обществу, а также определение оптимальных объемов властных полномочий и взаимодействие органов между собой. Анализируя возможные модели местного государственного управления и местного самоуправления в Кыргызстане, необходимо отметить, что существование различных видов населенных пунктов вызывает к жизни многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления и местного государственного управления. Большинство современных моделей местного самоуправления, и соответственно их научных интерпретаций исходят именно из дуализма природы локальных властей, что напрямую влияет на состояние, систему и структуру местных государственных органов управления. Исходя из данного факта, необходимо сделать заключение, что в системе местного государственного управления и местного самоуправления, в отличие от высших эшелонов власти, по всей вероятности, упор надо делать не столько на «разделении властей», сколько на их объединении не только в едином понимании проблем и задач, но и в единстве действий.

Необходимо также отметить наиболее существенную проблему - финансовое и материальное обеспечение местного самоуправления. Наличие у муниципальных образований собственных финансовых средств является важной гарантией и условием самостоятельности местного самоуправления. Уже на подготовительном этапе реформы обозначилось нежелание государственной власти обеспечивать право граждан на самоуправление: многие субъекты государства попытались обойти гарантии, предусмотренные населению, и не учитывать его мнение при изменении статуса муниципальных образований.

В вопросах финансово-экономической составляющей взаимодействия муниципальных и государственных органов власти, также следует отметить, что в последние годы наблюдается четкая тенденция снижения доли налоговых поступлений в бюджетах всех муниципальных образований. В настоящее время дотации в местных бюджетах составляет 40 - 60 % для городов и 60 - 80% для сельских муниципалитетов. О высокой степени финансовой зависимости муниципалитетов свидетельствует и тот факт, что распределение дополнительной помощи муниципальным образованиям осуществляется районными администрациями по собственному усмотрению. В целом же проблема соответствия доходов муниципальных образований их расходам может быть связана с неопределенностью вопросов местного значения, недостаточным разграничением предметов ведения, полномочий и ответственности между государством и муниципальными образованиями. Необходимо также отметить, что стремление регионального центра самостоятельно распоряжаться налоговыми поступлениями, собираемыми на его территории, приводит к борьбе за доходы между региональными и городскими органами власти и выступает постоянным источником напряженности в их отношениях.

Таким образом, можно сделать вывод, что политика государства явно направлена на сокращение автономии муниципальных образований. С этим связаны как попытки правительства присвоить некоторые полномочия муниципалитетов (в частности, в сфере распоряжения землей), так и законодательные инициативы, ставящие целью усилить контроль над городскими округами и муниципальными районами. Позиция населения также рассматривается как немаловажный фактор, оказывающий существенное влияние на развитие муниципальной автономии. Пассивное отношение жителей к решению местных проблем выступают одной из главных причин слабости местного самоуправления. Следует отметить, что проблема взаимодействия - это проблема взаимоувязывания процессов, происходящих в муниципальных образованиях, с региональными процессами и динамикой развития региона, прямым следствием которого должна стать вовлеченность населения в процессы нормотворческой деятельности и исполнения правовых норм, т.е. развития социальной и экономической инициативы населения.

В разных странах реформы местного самоуправления имеют свои особенности, но в целом они выражаются в двух взаимосвязанных тенденциях - укреплении и укрупнении муниципалитетов. В развитии местного самоуправления в Кыргызстане формируются иные тенденции. По итогам анализа результатов муниципальной реформы в КР, можно выделить особенности формирующейся отечественной модели местного самоуправления:

тенденция к унификации системы местного самоуправления на всей территории страны;

сохранение практики передачи муниципалитетам государственных полномочий, финансируемых не в полном объеме;

перегруженность многих территорий неэффективными органами местной власти (карликовые муниципалитеты);