История государственного управления в России и СССР в XX–XXI вв.

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

1. Законодательные органы управления в России XX-XXI вв.

1.1 Российский парламент в 1906-1917 гг.

Исторические условия начала XX века, зарубежный опыт парламентаризма и его реализация в России стали определяющими в формировании политической системы, конституционной монархии. Парламент становится необходимым условием развития политической системы, повышения активности граждан по защите своих прав и свобод. Одним из важнейших направлений своей деятельности - создание в России народного представительства, парламента - определили создаваемые в России политические партии. Развитие парламентаризма в России прошло несколько этапов: 1906 - 1917 гг., 1917 - 1991 гг., 1993 - XXI в.

Начальным этапом парламентаризации было утверждение Николаем II 6 августа 1905 г. важнейших законов «Высочайшего Манифеста об учреждении Государственной Думы», закона «Об учреждении Государственной Думы», «Положения о выборах в Государственную Думу». Однако этими актами устанавливался статус Государственной думы как законосовещательного органа при монархе. Кроме того, в законе о выборах от 6 августа 1905 г. содержалась масса ограничений, цензовых требований, которые препятствовали широким кругам русского общества принять участие в работе даже такой бесправной Думы. В тандеме с Государственной думой должен был функционировать Государственный совет. Статус законосовещательного органа при монархе Государственному совету был придан еще в момент его создания - в 1810 г., а Манифестом от 6 августа 1905 г. этот статус был лишь подтвержден.

Революционные события 1905 г. в России стали определяющими и привели к созданию парламента. 17 октября 1905 г. император подписал манифест, в соответствии с которым населению даровались «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов». В развитие этого положения манифеста была образована рабочая курия. Право избирательного голоса получили рабочие промышленных заведений численностью более 50 человек. Дума приобретала, вместе с законодательными, и контрольные функции: «Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей». Подписывая манифест, Николай II признался, что дарует конституцию.

Высочайший Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», подписанный царем Николаем II 17 октября 1905 г. и целый ряд актов, развивающих положения Манифеста и также утвержденных указами императора, изданных в 1905 - 1906 гг.:

· Указ от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу (от 6 августа 1905 г.) и изданных в дополнение к нему узаконений»;

· Манифест от 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы»;

· Указ от 20 февраля 1906 г. «Учреждение Государственной Думы» (новая редакция) стали важной вехой формирования парламентаризма в России.

Российский парламент, состоял из Государственной думы и Государственного совета. Обе «палаты» получили право издания, изменения и отмены законов, но за исключением Основных законов, инициатива пересмотра которых отводилась императору. Характерно, что последний, как и большинство монархов (президенты по преимуществу пользовались правом отлагательного вето), обладал правом абсолютного вето, что обеспечивало возможность утверждения законов, а без его вердикта они не могли вступить в силу. Но принципиально это означало утрату российским императором права своим указом по частному делу отменить действие общих законов, если они вступали в противоречие между собой. Статья 94 Основных законов определяла: «Доколе новым законом положительно не отменен закон существующий, он сохраняет полную свою силу». Тем самым была предпринята попытка утвердить в России верховенство закона.

Государственный совет как законодательный орган занимал верхнюю палату первого российского парламента. Половина членов Государственного совета назначалась императором, другая половина - избиралась. Государственный совет имел право вето перед государственной думой.

По Основным Законам, изданным 23 апреля 1906 г., Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой: никакой новый закон не может последовать и вступить в силу без одобрения Государственной думы и Государственного совета.

Государственной думе было предоставлено право законодательной инициативы - она имела право возбуждать предположения об отмене или изменении действовавших и издании новых законов (за исключением Основных законов). К предмету ведения Государственной думы отнесены:

· законодательные предположения, требовавшие издания законов и штатов, их изменение, дополнение, приостановление их действия или отмену;

· рассмотрение государственной росписи доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений (кроме кредитов на расходы Министерства иностранных дел в суммах, не превышавших росписи на 1906 г., платежей по государственным обязательствам и ряду других расходов);

· отчёт государственного контроля об исполнении росписи;

· дела об отчуждении части государственных доходов и имуществ, о постройке казённых железных дорог, об учреждении компаний на акциях (когда испрашивались изъятия из действующего законодательства);

· дела, вносимые на рассмотрение Государственной Думы Высочайшими повелениями;

· сметы и раскладки земских повинностей (в местностях, где не введены земские учреждения) и о повышении земского и городского обложения.

Лишь при исключительных и чрезвычайных обстоятельствах может быть принята во время прекращения занятий Государственной думы какая - либо мера, требующая обсуждения Думы, но мера эта не может вносить изменений ни в Основные Законы, ни в учреждения Государственной думы или Государственного совета, ни в постановления о выборах в Думу или в Совет. Действие этой меры прекращается, если в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект не будет внесен в Государственную думу, или он будет отклонен Думой или Государственным советом.

Государственная дума могла обращаться с запросами к министрам (главноуправляющим) по поводу действий, которые сочтёт незаконными, а также обращаться к ним за разъяснениями, от которых министры могли отказаться, если «эти предметы по соображениям государственного порядка не подлежат оглашению». Министры (главноуправляющие) должны были быть выслушаны в Государственной думе каждый раз, когда они об этом заявляли.

Законопроекты вносились в Государственную думу министрами, комиссиями Государственной думы или поступали из Государственного совета. В перерывах между заседаниями Государственной думы законодательные функции передавались императору с тем, чтобы действие принятой им меры прекращалось с началом заседаний Государственной Думы (в случае непредставления закона на её рассмотрение) или если её не примет Государственная дума либо Государственный совет (ст. 87 Основных законов).

Положение о выборах в I Государственную думу было опубликовано 11 декабря 1905 г. В соответствии с манифестом была избрана I (Первая) Государственная дума, просуществовавшая всего неполных три месяца и по своему социальному составу оказавшаяся самой «демократичной» из всех Дум при царе: наиболее многочисленную группу составляли крестьяне - - 45,5%, затем дворяне - - 36%; ее членами являлись 10 князей, 4 графа и 2 барона. В I Государственной думе, заседания которой открылись 27 апреля 1906 г., одна треть депутатских мандатов принадлежала кадетам (179 из 486), пятая часть (97) - трудовикам (крестьяне), представители национальных окраин («автономисты») - 63, октябристы - 16. социал - демократическая фракция насчитывала 18 депутатов. Состав Думы был благоприятен для проведения реформ.

Современники называли ее «Думой народных надежд на мирный путь». Депутаты стремились к их скорейшему осуществлению, прежде всего решению земельного вопроса, так как 57% аграрной комиссии были кадетами, то они внесли в думу аграрный законопроект, где шла речь о принудительном отчуждении, за справедливое вознаграждение, той части помещичьих земель, которые обрабатывались на основе полукрепостнической отработочной системы или сдавались крестьянам в кабальную аренду. Кроме того, отчуждались государственные, кабинетные и монастырские земли. Вся земля должна была перейти в государственный земельный фонд, из которого крестьяне будут наделяться ею на правах частной собственности. В итоге обсуждения комиссия признала принцип принудительного отчуждения земель. Однако законопроекты, рассматриваемые Думой и включавшие предложения немедленного наделения крестьян землёй за счет казенных, монастырских и помещичьих землевладений, правительство категорически отвергло.

Обострялся конфликт между Думой и императорским Кабинетом министров. Многие депутаты выступали с резкой критикой правительственной политики. Однако в условиях спада революционного движения она не встретила отклика.

С самого начала своей деятельности Первая Государственная дума продемонстрировала, что она не намерена мириться с авторитаризмом царской власти. В ответ на тронную речь царя 5 мая 1906 г. Дума приняла адрес, в котором потребовала амнистии политических заключенных, реального осуществления политических свобод, всеобщего равенства, ликвидации казенных, удельных и монастырских земель. Через восемь дней председатель Совета министров И. Л. Горемыкин отверг все требования Государственной думы. Та, в свою очередь, провела резолюцию о недоверии правительству, потребовав его отставки. За 72 дня своей работы Первая Государственная дума приняла 391 запрос о незаконных действиях правительства. В условиях фактической конфронтации Государственной думы и правительства, Николай II решил воспользоваться своим правом в любой момент распустить Государственную думу, что и сделал, обосновав свое решение с помощью формулировки «за уклонение в вопросы, не входящие в компетенцию думы». Царский манифест о роспуске Первой Государственной думы был опубликован 9 июля 1906 г.

В ответ около 200 депутатов подписали в Выборге обращение к народу, где призвали его к пассивному сопротивлению. Однако разгон Думы не вызывал непосредственных выступлений со стороны населения - ни пассивных, ни активных. Не получило серьёзного отклика и выборгское воззвание. Подобное безразличие к судьбе Думы, на которую совсем недавно возлагались такие большие надежды, лишний раз свидетельствовало о том, что революция постепенно угасала.

Выборы во II Думу прошли в конце 1906 - начале 1907 г. Председателем её был избран кадет Ф. А. Головин. Депутатский корпус значительно полевел. 516 мест в парламенте поделили между собой трудовики, эсеры, энесы (157), социал - демократы (65), кадеты (98) и правые (52). Число беспартийных уменьшилось вдвое. Сформировалась казачья группа (17). Выросло число представителей от национальных окраин (76). Резкое сокращение числа кадетов (почти вдвое) сопровождалось увеличением числа социалистов (в 10 раз).

Дума, по-прежнему почти наполовину крестьянская по своему составу, никак не могла обойти аграрный вопрос. В ней снова начались бурные «аграрные прения», причём левое большинство все решительней настаивало на конфискации помещичьих земель в пользу крестьян - землевладельцев.

При разработке правовых основ деятельности Госдумы правительственные структуры постарались, чтобы ее законодательные полномочия, бюджетные права и контрольная (в отношении министров) функция изначально были ограничены. Над Думой был Госсовет, не пропускавший неугодные правительству законопроекты; она была лишена права формировать правительство, которое было ответственно только перед монархом. Поскольку монарх и его правительство удерживали существенные полномочия в сфере законодательства, Государственную думу России начала нашего века сложно квалифицировать в качестве парламента.

В это время власть уже достаточно поверила в свои силы, чтобы распустить Думу совершенно безбоязненно. Однако не желая лишний раз подчеркивать своё стремление сохранить помещичьи земли в неприкосновенности, правительство, воспользовавшись данными охранки, обвинило социал - демократическую фракцию в «военном заговоре» и потребовало, чтобы Дума лишила 16 ее представителей депутатской неприкосновенности. Дума создала специальную комиссию для ознакомления с доказательствами заговора. Однако Столыпин П.А. не стал дожидаться её выводов.

В конце концов, правительство П.А. Столыпина обвинило всю фракцию социал-демократов в том, что она ведёт революционную агитацию в войсках и замышляет военный переворот с целью захвата государственной власти в стране. Премьер лично явился в Думу и потребовал принять решение о снятии депутатской неприкосновенности со всех членов думской фракции социал - демократов. В ответ левые депутаты и поддержавшая их фракция кадетов заявили, что надо сначала изучить и обсудить эти обвинения. Тогда по предложению П. А. Столыпина Николай II подписал обнародованный 3 июня 1907 г. Манифест о роспуске Второй Государственной Думы. После этого правительство незамедлительно арестовало тех депутатов - членов социал-демократической фракции, которые не успели или не пожелали скрыться.

Таким образом, Вторая Государственная Дума просуществовала 103 дня. Вскоре после ее роспуска был издан новый избирательный закон, значительно ограничивавший возможности для радикально настроенных низов российского общества впредь избирать своих представителей в Государственную Думу. Эти действия были восприняты многими критиками действий царского правительства как «третьиюньский переворот».

III Дума, открывшая свои заседания 1 ноября 1907 г., политической сплочённостью от I и II Дум, отнюдь не отличалась. 154 места из 446, принадлежали октябристам, 147 - монархистам, 108 - кадетам, 26 - эсерам, 18 - социал-демократов, 13 - трудовикам. Подобный состав Думы в целом устраивал правительство. Главное отличие III Думы от предыдущих заключалось в том, что силы, оппозиционные правительству, не составляли в ней абсолютного большинства. В III Думе устанавливалось неустойчивое равновесие между правыми - черносотенцами, центром - октябристами и левыми фракциями. Из левых наиболее значительной была фракция кадетов, которых, как правило, поддерживали представители новой, созданной в 1907 г. партии прогрессистов. Эта партия включала в себя представителей крупной буржуазии (текстильная, пищевая промышленность), тесно связанных с рынком, меньше нуждавшихся в казенных заказах и потому относительно независимых от правительственных сфер. Как правило, вместе с оппозицией голосовали и 26 депутатов от национальных окраин.

В результате с первых же заседаний III Думы в ней заработал нехитрый, но действенный механизм, получивший название октябристского маятника. Когда в Думе принималось решение по законопроекту реакционного характера, октябристы голосовали вместе с черносотенцами, образовывая правооктябристское большинство (292 голоса). Когда же на повестке дня стоял законопроект, связанный с преобразованиями, октябристы меняли своих временных союзников, образовывая левооктябристское большинство (256 голосов). Таким образом, не имея в Думе постоянного большинства, П. А. Столыпин тем не менее сумел развязать себе руки и проводить ту политику, которую считал необходимой. При этом Дума успешно играла и предписанную ей роль отвлекающего фактора: в ней хватало и острых депутатских запросов, и шумных скандалов, в которых наряду с социал-демократами и трудовиками с большой охотой участвовали и черносотенцы. Особенно усердствовали по этой части лидеры правых - Н. Е. Марков и В. М. Пуришкевич.

За 5 лет работы утверждено 2197 законопроектов. Основные вопросы:

а) рабочий: было рассмотрено 4 законопроекта комиссии министра финансов В. Н. Коковцева (о страховании, о конфликтных комиссиях, о сокращении рабочего дня, о ликвидации закона, карающего за участие в забастовках). Они были приняты в 1912 г. в ограниченном виде;

б) национальный вопрос: о земствах в западных губерниях (вопрос о создании избирательных курий по национальному признаку; закон был принят относительно 6 губерний из 9);

в) финляндский вопрос (попытка политических сил добиться независимости от России, принят закон об уравнивании прав русских граждан с финскими, закон об уплате 20 млн. марок Финляндией взамен воинской повинности, закон об ограничении прав финского сейма);

г) аграрный вопрос связан со столыпинской реформой.

При всех попытках октябристско - кадетского большинства в Третьей Государственной Думе сохранить лояльность к правительству и рабочее взаимодействие с министрами с думской трибуны продолжалась критика многих действий правящих кругов, вызывавшая острое раздражение у царя и его окружения. Так, в Думе в плохо замаскированной форме осуждали огромное влияние на царскую семью её фаворита Г. Распутина. С большим трудом в Думе была принята активно поддерживаемая Николаем II программа морского ведомства, предусматривавшая значительное увеличение государственных средств на строительство крупных военно - морских судов без увеличения средств на другие рода войск. Кроме того, большинство в Думе выступало против намерения царя установить финансирование церковно - приходских школ из государственного бюджета. Это было крайне негативно воспринято Николаем II, о чём он заявил депутатам на прощальной аудиенции перед завершением полномочий Третьей Государственной Думы в июне 1912 г

Выборы в IV Государственную думу (1912 - 1917) практически не изменили расстановку фракций в Думе. Председателем был октябрист М. В. Родзянко. Правые (черносотенцы) имели 184 голоса, октябристы (правые центристы) - 99 голосов, левые центристы образовали блок, куда входили кадеты (58 голосов), националисты (21 голос) и прогрессисты (47 голосов). С 1913 г. большинство Думы (кадеты, прогрессисты, радикалы) стали в оппозицию царизму. Николай II неоднократно ставил вопрос об уголовной ответственности депутатов за их критические и разоблачительные речи с думской трибуны.

3 сентября 1915 г. после принятия Думой выделенных правительством кредитов на войну ее распустили на каникулы. Вновь Дума собралась только в феврале 1916 г. Но проработала Думе недолго. 16 декабря 1916 г. была вновь распущена. Возобновила деятельность 14 февраля 1917 года, в канун февральского отречения Николая II. 25 февраля опять распущена (Манифест о перерыве в заседаниях Государственной Думы). Больше официально не собиралась. Но формально и фактически существовала. Временное правительство постановило 6 октября 1917 г. Думу распустить в связи с подготовкой к выборам в Учредительное собрание. 18 декабря 1917 г. одним из декретов ленинского Совнаркома была упразднена и канцелярия самой Государственной Думы.

Опыт работы Государственной Думы в начале XX в. учит:

во - первых, парламентаризм в России был «нежеланным ребенком» для правящих кругов;

во - вторых, в ходе становления российского парламентаризма был накоплен ценный опыт работы и борьбы с авторитарными тенденциями в деятельности властей.

Анализируя итоги работы I, II, III, IV Государственных дум в Российской империи, отметим, что история создания и деятельности Государственной думы в России показала бесполезность попыток конституционного ограничения российского самодержавия. Очевидно, что создание конституционной монархии есть факт реализации воли двух соперничающих сил: монархии и народа в лице самых политически активных его сил. В России же социально - политическая ситуация сложилась таким образом, что, с одной стороны, не было той силы, которая могла бы заставить царизм идти на конституционный компромисс, с другой стороны, царизм не стремился к поискам такого компромисса, чем обрек себя на гибель.

Вместе с тем, как показывает опыт развитых стран, нормальный законодательный процесс в условиях монархии возможен только при наличии реального конституционного ее ограничения. Без этого всякий законодательный процесс ущербен и не соответствует своему истинному предназначению. Государственная дума в России была номинальным законодательным органом. Реально законодательный процесс оставался прерогативой Императора. Опыт парламентаризма в царской России необычайно актуален.

1.2 Антикризисная деятельность Временного правительства по совершенствованию системы государственного управления в России (февраль - октябрь 1917 г.)

В 1917 г. произошли события, коренным образом изменившие естественно - исторический процесс развития России, социальное устройство и систему управления. Сегодня, когда школьникам, всему научному сообществу предлагается новое осмысление истории России, мы также несколько по-иному смотрим и оцениваем события второго десятилетия XX в. Если в начале XX века сложилась (сформировалась) конституционная монархия, то в 1917 г. требовалось кардинальное переустройство российского общества во всех сферах в силу многих причин:

1. Страна была в состоянии войны; более 8,7% населения участвовало в боевых действиях в сухопутных войсках и в авиации.

2. Трудовой потенциал в связи с мобилизацией мужчин на фронт был значительно ослаблен.

3. Социальные противоречия между работниками и работодателями достигли наивысшей точки.

4. К началу 1917 г. в стране действовало около 100 политических партий, т. е. накал политической жизни был чрезвычайно высок.

5. Прежняя система государственного управления многих граждан России не устраивала и кардинально в лучшую сторону измениться не могла.

6. В феврале 1917 г. в России социальные противоречия достигли предела; начались протестные выступления в различных формах: демонстрации, забастовки, революционное брожение в армии и её развал. Начались они крайнего обнищания населения страны, а затем его подхватили забастовки женщин - рабочих, затем рабочих - путиловцев, а потом уже и всех остальных рабочих Петрограда, военнослужащих в столице и в частях на фронтах войны.

На высшем, общегосударственном уровне наблюдается стремление к урегулированию ситуации в стране, наведению порядка и принимаются антикризисные решения об изменении структуры управления Россией:

1. Николай II распускает Государственную Думу на два месяца.

2. По решению Думы был создан Временный комитет Государственной Думы, заявивший, о намерениях взять на себя контроль по восстановлению и наведению общественного порядка в России.

3. За несколько часов до создания Временного Комитета Государственной Думы был организован Совет, который обратился к рабочим Петрограда с предложением прислать к вечеру депутатов - по одному от тысячи рабочих. Вечером Совет избирает председателем меньшевика Н. С. Чхеидзе, заместителями - левых депутатов Думы А. Ф. Керенского и М. И. Скобелева. В то время как в Петрограде были созданы две власти - Временный Комитет Государственной Думы и Исполком Совета, российский император был задержан на станции Дно.

4. Николай II 2 марта 1917 г. подписал «Акт об отречении Государя Императора Николая II от Престола Государства Российского за себя и за сына в пользу Великого Князя Михаила Александровича». От Временного комитета отречение принимали А. И. Гучков и В. В. Шульгин. Так, достаточно быстро и незаметно пала 300 - летняя монархия. Таким образом, февральская буржуазно - демократическая революция 1917 г. поставила точку в монархической династии императоров.

5. Временный комитет государственной Думы 2 марта 1917 г. создает Временное правительство, руководителем которого стал глава «Объединенного комитета Земского союза и Союза городов» (Земгор) князь Г. Е. Львов с согласия Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов. В этот же день Временное правительство приняло Декларацию (Программу правительства), которую одобрил Исполком Петросовета:

· амнистия - полная и немедленная по всем делам политическим и религиозным;

· амнистия по совершившим террористические покушения, для участников военных восстаний, по аграрным преступлениям и т. д.;

· провозглашены: свобода слова, печати, союзов, собраний, стачек,

· политические свободы распространились на военнослужащих;

· были отменены все сословные, вероисповедальные и национальные ограничения;

· объявлена немедленная подготовка к выборам (на основах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования) в Учредительное собрание, которое, как намечалось, определит форму правления, примет Конституцию страны;

· полиция была заменена народной милицией с выборными руководителями, а полиция подчинялась бы органам местного самоуправления;

· назначены выборы в органы местного самоуправления с соблюдением принципов всеобщего, прямого, равного и тайного голосования;

· подтверждено, что меры по разоружению воинских частей, принимавших участие в революционном движении, применяться не будут и эти воинские части остаются в Петрограде в местах дислокации;

· было предложено сохранять строгую военную дисциплину при несении военной службы и в строю;

· правительство предложило устранить для солдат все ограничения в пользовании правами, предоставленными всем остальным гражданам.

В первые недели своего существования Временное правительство пользовалось популярностью и поддержкой населения, так как за короткое время осуществило многие антикризисные либерально - демократические преобразования:

§ разрешена легальная деятельность всех партий, была отменена цензура и упразднена полиция;

§ граждане получили политические права и свободы;

§ была отменена смертная казнь, каторга и ссылка;

· была объявлена амнистия политическим заключенным;

§ национальные и религиозные ограничения в общественной жизни были ликвидированы;

§ в армии отменены военно - полевые суды;

§ для участвующих в голосовании введено всеобщее, равное и тайное избирательное право.

После февральской революции Россия стала одной из самых свободных демократических стран мира. Однако, дальнейшая демократизация, решительное продвижение к гражданскому обществу, принятие законов, коренным образом менявших политическую систему в стране остановились и не соответствовали динамике быстро меняющейся ситуации в России, что сказалось на дальнейшей судьбе Временного правительства и привело к необратимым процессам в обществе - к вооруженному восстанию. Временное правительство не стремилось к решению стратегически важных для государства и социально значимых для общества проблем: вопросы государственного устройства, аграрной, национальной политики, по мнению членов Временного правительства должно было решить Учредительное собрание, которое предполагалось сформировать на основе всеобщего равного избирательного права. Временное правительство не пыталось кардинально перестроить всю систему государственного управления, хотя население требовало немедленных решительных и значимых перемен. Петросовет и его представители в коалиционных министерствах зачастую признавали идею исключительного права Учредительного собрания. Однако депутаты Петросовета на практике предлагали социальный переворот.

В состав Временного правительства вошли «кадеты» и эсеры, октябристы и прогрессисты, но это представительство не мешало им в работе. Временное правительство сосредоточило в своих руках высшую законодательную и исполнительную власть. На местах интересы Временного правительства представляли уездные и губернские комиссары.

6. Одновременно с созданием Временного правительства произошло объединение Петроградских Советов рабочих и солдатских депутатов (Петросовет). Лидеры Петроградского Совета не решились взять всю полноту власти в свои руки, опасаясь, что без Думы не смогут решить вопросы государственного управления в данных условиях.

Петросовет, обладавший в то время реальной полнотой власти в столице, принял решение о поддержке Временного правительства при условии провозглашения России республикой, политической амнистии и созыве Учредительного собрания. Советы оказывали мощное давление «слева» на Временное правительство и далеко не всегда считались с его решениями. Большевиков в Совете в тот момент было так мало, что они не в состоянии были организовать фракцию.

7. Органы исполнительной власти также подверглись реорганизации:

· ликвидированы министерство императорского двора и канцелярия Николая II, жандармерия;

· распущено Главное управление по делам печати, осуществлявшее цензуру;

· назначены комиссары Временного правительства;

· департамент полиции преобразован в Главное управление по делам милиции;

· упраздняется высший церковный орган - Святейший Синод и должность обер - прокурора Синода, а высшим органом управления церковными делами становится вновь созданное Министерство вероисповеданий, состоявшее из двух департаментов: департамента по делам православной христианской церкви и департамента других религий.

8. Была реформирована судебная система: произошли изменения в Сенате: из состава Сената упразднялся Верховный уголовный суд, Особое присутствие, Высший дисциплинарный суд. Была подтверждена независимость судов и судей, ликвидированы «специальные» суды. В составе судебных палат и окружных судов ликвидированы особые присутствия, распущены военно-полевые суды; в 33 губерниях восстановлены мировые судьи, в состав военных судов вводились заседатели от офицеров и солдат. К прежней судебной системе были добавлены революционные суды. Они действовали в городах. Революционные суды состояли: мировой судья (председатель) и два представителя (от армии и от рабочих). Судебное разбирательство в тех быстро меняющихся условиях было устным и гласным. Приговоры вступали сразу в законную силу и обжалованию не подлежали. Приговор мог отменить только министр юстиции. Из системы наказаний, исполняемых по приговору суда, были исключены наказания розгами, надевание наручников и кандалов, применение смирительной рубашки.

9. Для разработки наиболее важных правовых актов при Временном правительстве в марте 1917 г. было образовано Юридическое совещание. Выражая интересы буржуазии, этот орган все же был вынужден считаться с революционной обстановкой в стране. Поэтому среди его рекомендаций были предложения о проведении демократических выборов, в которых участвовали бы все слои и социальные группы, включая рабочих, солдат и матросов. Отменив правовые акты, регламентировавшие деятельность императора, Временное правительство с помощью Юридического совещания разработало и утвердило Положение, которое касалось выборов в Учредительное собрание на основе принципов всеобщего равного и тайного голосования. Но делегаты в Учредительное собрание стали избираться лишь в ноябре 1917 г., когда к власти пришли большевики. Учитывая, что в работе Юридического совещания участвовали крупнейшие юристы России, ему было поручено подготовить проект новой конституции страны. Проектом Конституции предполагалось, что Россия в перспективе будет объявлена буржуазной парламентской республикой во главе с президентом, избираемым всеобщим голосованием народа (референдумом). Первоначально первого президента России должны были избрать делегаты Учредительного собрания. Предусматривалось создание двухпалатного парламента - высшего органа законодательной власти в стране. Такой проект был подготовлен, но с большим опозданием: утверждать его было уже некому.

10. Подверглась реформированию система местного самоуправления. Отстранены от своих должностей 4 генерал - губернатора, 27 губернаторов, вице - губернаторы, градоначальники и их помощники. Вместо упраздненных губернаторов, градоначальников, становых приставов и земских начальников руководство на местах стали осуществлять губернские, городские и уездные комиссары Временного правительства. В мае - июне проведена реформа местного управления. Сеть земств как представительных органов была распространена на всю Россию, была усовершенствована и демократизирована избирательная система по выборам в земства, созданы волостные земства и районные городские Думы. Однако вскоре земства на местах стали оттесняться от власти Советами. Почти за полгода число местных Советов увеличилось с 600 до 1400. На демократической основе создавались волостные, земские собрания и управы, советы дум городов, а также районные думы и управы. По инициативе Временного правительства была восстановлена деятельность «Земгора». На фронтах аналогами Советов являлись солдатские комитеты.

11. Со всей остротой стоял вопрос о решении национального самоопределения некоторых территорий России.

Более сложным оказался вопрос о правах других многочисленных народов, прежде всего поляков, украинцев и финнов. Временное правительство было готово рассмотреть вопрос о независимости Польши и предоставлении прав автономии Финляндии. 17 марта 1917 г. Временное правительств опубликовало декларацию о создании в независимой Польши как военного союзника России. Декларация ни к чему не обязывала правительство, поскольку Польша была оккупирована Германией.

Территория Украины была важна для России. Это положение понимали и осознавали лидеры всех политических партий в России и на Украине. В Киеве социалистические партии 4 марта 1917 г. создали Центральную Раду (ЦР) (председатель - М. С. Грушевский). В ее состав вошли представители партий и организаций граждан, проживающих на Украине. Генеральный секретариат, созданный в июне (председатель В. К. Винниченко), стал исполнительным органом Центральной Рады. Его состав определялся в Петрограде по согласованию с Киевом. Центральная Рада оказывала поддержку Временному правительству. Центральную Раду поддерживало население и воинские части и Центральная Рада наделила себя полномочиями украинского парламента.

10 июня 1917 г. Рада приняла свою первую декларацию программного характера - Универсал, в котором содержалось предложение к Временному правительству - о предоставлении Украине статуса национально - территориальной автономии в составе России. Это встревожило членов Временного правительства и они направились на переговоры с украинскими сепаратистами. Центральная Рада должна была прекратить мобилизацию по созданию украинских национальных воинских частей, а все остальные вопросы откладывались до Учредительного собрания.

Министры предложили утвердить соглашение как можно быстрее, но против этого предложения выступили кадеты. Социалисты из Временного правительства пошли на компромисс с Радой, а результате министры - кадеты 2 июля 1917 г. подали в отставку и Временное коалиционное правительство вновь распалось.

Позицию большевиков высказал В. И. Ленин и он предлагал идею создания советской украинской республики, считая, что Украина должна быть в «союзе советских республик». Большевики стремились на разногласиях по украинскому вопросу подорвать доверие к Временному правительству.

Цепная реакция отделения и самоопределения захватила Финляндию и местный Сейм провозгласил независимость Финляндии от России и предложил Временному правительству решать только вопросы военной и внешней политики. Сейм Финляндии 12 июля 1917 г. направил в адрес Временного правительства требование о признании «неотъемлемых прав Финляндии». Для переговоров со ВЦИК в Петроград приехала социал - демократическая делегация Сейма. Но лидеры Петросовета заняли позицию правительства, которое манифестом 18 июля распустило Сейм, пообещав созвать новый к 1 ноября. Центральная власть разогнала этот законодательный орган и ввела на финскую территорию войска. Центробежные процессы происходили и в других частях империи.

Движение за национальное самоопределение поддержало казачество (Кубанского, Терского, Уральского, Сибирского и других войск.) Эти идеи были поддержаны национальной и региональной элитой, которая хотела извлечь выгоды из борьбы за власть, настаивая на праве народов на самоопределение, вплоть до отделения от России. Сложнейшие вопросы национально - государственного строительства Временное правительство откладывало на решение Учредительного собрания.

Сложная социально - политическая обстановка в России диктовала новые подходы в реализации требований граждан России по изменению и переустройству общества. В составе высшего звена управления, во Временном правительстве, не было общего понимания перспектив общественного развития, отсутствовали харизматические личности, лидеры, способные повести за собой в такой ответственный момент в истории государства, сформулировать, предложить перспективные направления реорганизации общества и увлечь своих сограждан идеями нового пути эволюционного общественного развития. Во Временном правительстве не было креативно мыслящих управленцев высшего государственного уровня, способных адекватно реагировать на быстро меняющиеся условия. Подобная характеристика свидетельствует о том, что Временное правительство должно было пройти через преодоление кризисных явлений как в своем составе, так и в общенациональном масштабе - в стране. Задачи центрального органа принятия решений, государственной власти и антикризисного управления со 2 марта по 25 октября 1917 г. выполняли четыре обновленных состава Временного правительства и Директория.

Поиски путей создания эффективных, антикризисных структур общегосударственного управления продолжались:

· Россия была провозглашена Республикой (1.09.1917 года);

· проводилась подготовка к выборам в Учредительное собрание;

· подготовлен текст Конституции России;

· проведено Всероссийское демократическое совещание.

Всероссийское демократическое совещание, в котором приняли участие представители политических партий, профсоюзов, земств и городских дум проходило 14 - 22 сентября в Петрограде. Оно избрало Совет республики - Предпарламент, состоявший из 555 человек. Большевики отказались войти в этот орган. Тогда организаторы пригласили в этот орган партию кадетов. Делегаты обсуждали наиважнейший вопрос о характере будущей власти и правительства. Разумеется, единства по такому сложному вопросу достичь было практически невозможно. Мнения большевиков также разделились. Так, Л. Б. Каменев считал, что необходимо сформировать коалиционное правительство на многопартийной основе. Л. Д. Троцкий требовал передачи всей полноты власти Советам. Демократическое совещание высказалось за создание коалиции с буржуазией, а окончательное решение вопроса о правительстве предлагалось на решение Предпарламента, создаваемого из делегатов совещания. На совещании по данному вопросу была принята резолюция, в которой подчеркивалось, что правительство будет прилагать все усилия для прекращения войны и заключения мира между воюющими государствами. Одновременно на совещании было принято решение о созыве 20 октября 1917 г. Всероссийского съезда Советов.

Лидер Временного правительства А. Ф. Керенский, принимая свои авторитарные решения, прикрывался Директорией (совет 5 министров существовал с 1 сентября да 25 сентября). 25 сентября 1917 г. было сформировано третье коалиционное правительство (министр - председатель и главковерх А. Ф. Керенский). В декларации от 26 сентября Временное правительство заявило о намерении стать «твердой властью» и силой остановить «волны анархии».

Выполняя решения Демократического совещания 2 октября 1917 г. Временное правительство утвердило Положение о Предпарламенте, который стал именоваться Временным Советом Российской республики, но был ограничен в правах. 7 октября 1917 г. приступил к работе Предпарламент. Предпарламент как центральный политический институт не мог придать государственному развитию страны форму парламентской республики и он был превращен в совещательный орган при Временном правительстве. Большевики по указанию В. И. Ленина 7 октября 1917 г. отказались от работы в составе Предпарламента и покинули его. Быстрое развитие событий привело к тому, что реальная власть в столице концентрировалась в руках большевистского Петросовета.

Большевики выступили за созыв съезда Советов и провозгласили лозунг «Вся власть Советам». «Левые большевики» (В. И. Ленин, Л. Д. Троцкий и др.) начали активную подготовку к вооруженному восстанию. Этот радикализм в деятельности большевиков в значительной степени определялся тем, что в рядах сторонников большевиков оказалось значительное число воинских частей, вооруженных солдат и отрядов Красной гвардии. Экономический кризис стал ускорителем активной деятельности большевиков по подготовке к вооруженному восстанию. 10 октября 1917 г. ЦК партии большевиков принял предложение левых о практической подготовке вооруженного восстания. В. И. Ленин, не сбрасывая со счетов возможность правительства А. Ф. Керенского помешать планам большевиков, стремился всячески ускорить подготовку и начало вооруженного восстания. Однако, Л. Д. Троцкий высказался о переносе восстания на более поздний срок, объясняя это необходимостью более тщательной его подготовки. Но обстановка была такова, что Временное правительство в какой - то момент могло принять контрмеры и сорвать планы вооруженного захвата власти. Понадобилось решительное и бескомпромиссное заявление В. И. Ленина для убеждения членов ЦК. В. И. Ленин в ультимативной форме заявил, что если Центральный Комитет не примет его точку зрения и не начнет организационные и политические действия по скорейшему захвату власти, то он заявит о выходе из ЦК с сохранением права агитации в низовых организациях. Против восстания выступили Л. Б. Каменев и Г. Е. Зиновьев.

12 октября при Петроградском Совете при активном участии Л. Д. Троцкого был создан Военно - революционный комитет (ВРК). В комитет, фактически ставший штабом по подготовке вооруженного захвата власти, куда вошли и левые эсеры. В ВРК входило от 30 до 100 человек, в том числе известные большевики В. А. Антонов - Овсеенко, Н. И. Подвойский и другие. Революционный комитет установил связи с воинскими частями, красногвардейцами и моряками Балтики. ВРК первоначально работал под руководством левого эсера П. Е. Лазимира, затем его сменил Л. Д. Троцкий. Работа ВРК не оставалась незамеченной Временным правительством. Официальные власти во главе с А. Ф. Керенским, узнав о намерениях большевиков, попытались упредить их действия: были закрыты типографии, печатавшие газету «Рабочий путь» и «Солдат», отданы приказы об аресте большевистских лидеров. Но было уже поздно: маховик новой революции был уже раскручен. На улицах столицы наблюдались передвижения революционных войск. По всей стране, в том числе, в столице, 22 октября беспрепятственно прошли многолюдные демонстрации рабочих и солдат в поддержку созываемого Всероссийского съезда Советов. В последующие дни большевики стремятся с помощью пропаганды в массах расширить поддержку своей программы на предстоящем съезде Советов.

Временное правительство предпринимает некоторые усилия по подавлению возможного выступления революционных левых сил, В столицу стягиваются верные правительству войска, но их немного. А. Ф. Керенский 24 октября 1917 г. выступил в Предпарламенте о сложившейся ситуации в России. Итогом обсуждения стало принятие резолюции, предложенной левыми фракциями меньшевиков и эсеров. Резолюция выражала поддержку Временному правительства и напутствие немедленного осуществления радикальной программы по решению земельного вопроса и заключению мир», создания комитета общественного спасения с участием представителей Советов. А. Ф. Керенский данное предложение отклонил, т.к. оно означало выражение недоверия правительству. А. Ф. Керенский 25 октября 1917 г. заявил, что Петроград находится в состоянии восстания. Предпарламент потребовал подавить его, но силы были неравными и перевес сил в Петрограде был на стороне восставших. Вскоре министры Временного правительства были арестованы и доставлены в Петропавловскую крепость, куда весной 1917 г. были отправлены министры царского правительства. Временное правительство было парализовано, оно уже ничего не могло предпринять, чтобы остановить надвигающуюся трагедию. А. Ф. Керенский метался в истерике: пытался вызвать хоть какие - то войска в столицу; появлялся на заседании Предпарламента и требовал предоставить ему чрезвычайные полномочия.

Между тем большевики активизировали свою работу по выполнению ленинского плана вооруженного захвата власти: выступали на многочисленных митингах, на которых выступали лучшие партийные ораторы, убеждавшие солдат и матросов свергнуть антинародное правительство. ВРК с той же целью направил из своего состава представителей в воинские части Петроградского гарнизона. На улицах города шло живейшее обсуждение шансов большевиков на успех при захвате власти. В. И. Ленин вечером 24 октября направил членам ЦК партии письмо, в котором призывал их к более решительными действиям, утверждая, что в сложившейся ситуации промедление смерти подобно. ЦК согласился с вождем и санкционировал штурм Зимнего дворца, где заседало Временное правительство. 24 октября 1917 г. от Смольного, где размещался штаб восстания, в разные концы Петрограда спешили вооруженные отряды Красной гвардии и революционных солдат. В соответствии с планом В. И. Ленина они стали захватывать мосты, почту, телеграф, вокзалы. Начался захват правительственных и иных ключевых зданий системы управления.

Всю ночь с 24 на 25 октября 1917 г. А. Ф. Керенский провел в штабе округа. Свои надежды на поддержку в борьбе с большевиками он связывал с ударным батальоном, стоявшем в Царском Селе, с артиллеристами в Павловске, со школой прапорщиков в Петергоф, но ни одна из воинских частей не прибыла в Петроград. Защищать Временное правительство и отстаивать его идеи в стране не нашлось ни одной серьезной структуры.

К утру 25 октября столица оказалась в руках восставших. Вооруженное восстание по захвату власти в Петрограде закончилось полной победой большевиков во главе с В. И. Лениным. Утром 25 октября 1917 г. в печати появилось воззвание «К гражданам России!», в котором Временное правительство объявлялось низложенным. II Съезд Советов 25 октября 1917 г., возвестил о том, что Временное правительство низложено. В ходе октябрьского вооруженного переворота в Петрограде, ареста Временного правительства власть перешла к II Всероссийскому съезду Советов рабочих и солдатских депутатов, провозгласившим себя высшим органом власти в России.

Следовательно, Временное правительство, выступая в роли коллективного органа антикризисного управления, декларативно обозначило большой перечень проблем, но не решило в полном объеме ни одного важнейшего вопроса. Причины этих неудач в следующем:

1. Министры Временного правительства были слишком далеки от реальной жизни, не знали и не понимали нужды народа, не смогли определить пути решения стратегически важных проблем, не представляли возможности реализации проблем, стоящих перед страной, не довели до логического завершения программу антикризисных мер.

2. В деятельности Временного правительства просматривалась боязнь ответственности, стремление отложить решение главных вопросов на рассмотрение Учредительного собрания.

3. Правительство не могло решить вопросы социального партнерства, а это означало поддержку деятельности и интересов крупных предпринимателей и землевладельцев, но было против интересов рабочих и крестьян.

4. Центральный орган управления - Временное правительство не сумело создать эффективные государственные структуры управления в условиях возрастающего напряжения в обществе, не сумело в условиях нарастания чрезвычайной ситуации оперативно реагировать на возникающие угрозы, на стремительное развитие революционной ситуации.

5. В работе Временного правительства можно выделить условно периоды: период активизации и решительного продвижения к демократическому обществу и созданию условий для развития гражданского общества в стране, а затем период снижения темпов социальных и иных преобразований, т. е. период замедления, нерешительности в действиях и в результате Временное правительство практически в полном составе оказалось изолированным от общества, арестовано.

Российская буржуазия, в отличие от европейских буржуазных революций, не сумела создать все атрибуты полноценного буржуазного государства: не было парламента, не произошло разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Разочаровавшийся во Временном правительстве народ поддержал захват власти представителями партии большевиков и государственный переворот состоялся (многие десятилетия это событие называлось Великая Октябрьская социалистическая революция).

1.3 Советский парламент в 1917-1936 гг.

Временное правительство предприняло попытку создания нового парламента: в ноябре 1917 г. в России прошли выборы в первое Учредительное собрание, большинство мест в котором получили эсеры. Но этот выборный орган просуществовал недолго - 6 января 1918 года Учредительное собрание было разогнано большевиками.

Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). После октябрьской революции 1917 г. верховным законодательным органом РСФСР стал ВЦИК - Всероссийский центральный исполнительный комитет (1917 - 1922 гг.). С образованием СССР в 1922 г. был образован ЦИК, сначала однопалатный, а с 1924 г. - двухпалатный высший орган государственной законодательной власти в период между Всесоюзными съездами Советов. Его полномочия и структура определялись Конституцией СССР 1924 г. В 1936 г., после принятия новой Конституции, на смену ЦИКу пришел Верховный Совет, состоящий из двух палат.

Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган государственной власти в России в 1917--1937 гг. избирался Всероссийским съездом Советов и работал в периоды между съездами. До образования СССР включал депутатов от УССР и БССР, избиравшихся на республиканских съездах Советов. ВЦИК, избранный IX Всероссийским съездом Советов, включал помимо представителей Украины и Белоруссии делегатов от Закавказских республик. Между сессиями ВЦИКа с ноября 1917 г. его задачи выполнялись Президиумом, оперативным органом ВЦИК.

Особенности ВЦИК характеризовал его важнейший идеолог В. И. Ленин, замечая, что ВЦИК «дает возможность соединять выгоды парламентаризма с выгодами непосредственной и прямой демократии, т. е. соединять в лице выборных представителей народа и законодательную функцию и исполнение законов». Во время становления государственного аппарата РСФСР не существовало четкого разделения в компетенции органов государственной власти. Важной причиной этому было и то, что «теория советского государства отрицая буржуазный принцип разделения власти, признавала необходимость технического разделения труда между отдельными органами власти Российской Советской Республики».

Разделение полномочий было сформулировано лишь в декабре 1920 г. на VIII Всероссийским съездом Советов в Постановлении «О советском строительстве». Издание законодательных актов, согласно этому постановлению, осуществляли: Всероссийский съезд Советов, ВЦИК, Президиум ВЦИК и СНК. Другим постановлением Съезда Советов акты Совета труда и обороны (СТО) были признаны обязательным для ведомств, региональных и местных органов.