История государственного управления в России и СССР в XX–XXI вв.

Итоги выборов. Согласно итогам выборов, в Думу прошло 4 партии - Единая Россия (70 % мест), КПРФ (12,7 %), ЛДПР (8,9 %) и Справедливая Россия (8,4 %). Никакие остальные партии, набравшие в совокупности около 8,3 % голосов, не набрали по отдельности необходимых 7 % голосов избирателей, и в Думе не представлены.

В отличие от Думы 4 созыва, фракции «Единой России» для обладания квалифицированным большинством не требовалось принимать в свой состав независимых депутатов или «перебежчиков» из других партий, так как она получила более 2/3 мест в Думе согласно результатам голосования и вышеуказанным изменениям в избирательном праве, увеличившим количественный показатель лидирующих партий.

8 мая 2008 г. на внеочередном пленарном заседании Государственной Думы председателем правительства РФ был утвержден Владимир Путин. Его кандидатуру поддержали фракции «Единая Россия», ЛДПР и «Справедливая Россия» - 392 из 448 присутствовавших членов парламента. Против проголосовали 56 депутатов - члены фракции КПРФ.

21 ноября 2008 г. Государственная дума в третьем чтении проголосовала за поправки в Конституцию России, увеличивающие сроки полномочий Президента до 6 лет, а депутатов Государственной думы - до 5 лет. За проголосовали 392 депутата, против - 57 (фракция КПРФ).

Законом РФ от 30.12.2008 г. № 6 - ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» (одобрен Государственной Думой РФ 21.11.2008 г.; одобрен Советом Федерации РФ 26.11.2008 г.) в Конституцию РФ внесены изменения: статья 81. 1. Президент Российской Федерации избирается на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (новая редакция).

Государственная Дума шестого созыва. Выборы депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации VI созыва состоялись 4 декабря 2011 года. Впервые Государственная дума была избрана на пять лет - до 2016 года. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 95, 96, 97) Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирались сроком на 5 лет. Законом РФ от 30.12.2008 г. № 6 - ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» (одобрен Государственной Думой РФ 21.11.2008 г.; одобрен Советом Федерации РФ 26.11.2008 г.) в Конституцию РФ внесены изменения: статья 96. 1. Государственная Дума избирается сроком на пять лет (новая редакция).

В качестве участников выборов были зарегистрированы все официально зарегистрированные в РФ политические партии. Участвовало наименьшее количество политических партий за всю историю парламентских выборов в Российской Федерации. Последние выборы, на которых для полноценного представительства в Государственной Думе партиям было необходимо преодолеть семипроцентный барьер. Первые и последние выборы, на которых партии набравшие от 5 до 6 % голосов, получают по одному мандату в Госдуме, набравшие от 6 до 7 % - два мандата. Ни одна из партий не смогла показать подобный результат. По результатам голосования все четыре партии, которые были представлены в нижней палате Парламента V созыва, сохранили своё представительство в Госдуме VI созыва: Единая Россия, ЛДПР, КПРФ, Справедливая Россия.

Роль и статус Государственной Думы России в новых условиях. Формирование и функционирование главного законодательного органа страны за прошедшие почти 22 года претерпевало изменения с учетом наработок избирательного законодательства и исправления ошибок за время деятельности Парламента. Так, например, к выборам депутатов Государственной Думы четвертого созыва, в результате внесения многочисленных поправок в избирательное законодательство и иные законы, устанавливающие и регламентирующие порядок деятельности Федерального Собрания РФ и, в частности, его нижней палаты, сформировались новые нормы и правила выборов депутатов и их работы.

Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Оно состоит из двух палат Совета Федерации и Государственной Думы. Формально Совет Федерации не является верхней палатой парламента, а Государственная Дума - нижней. Государственная Дума и Совет Федерации имеют разные статусы, которые закреплены в Конституции Российской Федерации, Регламенте Государственной Думы, Регламенте Совета Федерации и действующих федеральных законах. Деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, коллективном, свободном обсуждении и решении вопросов. В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации независимо от их места проживания на территории России.

Глава 5 Конституции Российской Федерации раскрывает основы организации и деятельности парламента Российской Федерации.

Согласно ст.11 Конституции РФ Федеральное Собрание наряду с Президентом и судами Российской Федерации осуществляет государственную власть в нашей стране. На федеральном уровне Федеральное Собрание представляет законодательную власть Российской Федерации. Каждая палата устанавливает порядок работы в самостоятельно принимаемом ею Регламенте (ч.4 ст.101 Конституции). Палаты, как правило, заседают раздельно. Единственным совместным органом двух палат, является согласительная комиссия, которая образуется палатами в случае возникновения разногласий при принятии закона (ст.105 Конституции). В Конституции России дан перечень оснований для проведения совместных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы.

В Конституции России дан полный перечень вопросов, подлежащих рассмотрению палатами Федерального Собрания. За палатами парламента закреплено право осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета (ст.101), а за Государственной Думой - также полномочие решать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Существуют три основные группы полномочий палаты, которые установлены Конституцией:

· относящиеся к исключительному ведению палаты (статьи 102 и 103);

· связанные с организацией деятельности палаты (ст.101);

· по принятию федеральных законов (ст.105).

Статьи 102 и 103 являются юридическим выражением систем «сдержек и противовесов» в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти. В ст.103 определяются вопросы исключительного ведения Государственной Думы. К ведению Государственной Думы относятся:

а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

е) объявление амнистии;

ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Частями 2 и 3 той же статьи установлено, что Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации, которые принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией.

Условием, сдерживающим свободу Государственной Думы при определении своей позиции по кандидатур на должность Председателя Правительства является положение ч.4 ст.111 Конституции, в которой указано, что в случае трехкратного принятия Думой решения об отклонении представленных Президентом кандидатур на должность Председателя Правительства Президент без предварительного согласия Государственной думы назначал Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Основания роспуска Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации закреплены Конституцией Российской Федерации в ч. 1 ст. 109, которая гласит что: «Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации».

К исключительной компетенции Государственной Думы отнесено решение вопроса о доверии Правительству (п. «б» ст.103 Конституции), что является юридической формой ответственности Правительства перед парламентом.

Эволюция законодательства о выборах депутатов Государственной думы и качественно новый уровень ее работы в настоящее время. Прошло более чем 20 лет существования Государственной Думы Российской Федерации законы, регламентирующие порядок выборов депутатов и работы палаты претерпевали ряд серьезных изменений, которые еще не закончены. Так, в своем послании Федеральному Собранию 12 мая 2004 г. Президент поставил перед парламентариями задачу реформирования избирательной системы, являющейся одним из звеньев выстраивания новой вертикали власти. В связи с этим был принят закон № 51 - ФЗ от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», устанавливающий принципиально иную схему выборов депутатов российского парламента.

Обсуждение Государственной Думой данного законопроекта 24 декабря 2004 г. в первом чтении А. В. Вешняковым (председателем ЦИК, представляющим по поручению Президента Российской Федерации этот законопроект в Госдуме) выявило позитивные, по мнению разработчиков проекта, последствия принятия такого закона. В частности, на то, что вводимая пропорциональная избирательная система будет способствовать развитию в Российской Федерации гражданского общества, реальной многопартийности, стимулирует процесс формирования сильных партий, способных разрабатывать серьезные программы, имеющие общенациональное значение, и добиваться их реализации, обеспечит повышение ответственности политический партий перед избирателями.

Принципиально важно, что в отличие от действовавшего ранее порядка, в выборах смогут участвовать только политические партии. Каждая из них будет выступать самостоятельно, так как создание избирательных блоков новым законопроектом не предусматривается. Это усилит мотивацию и активность партий в избирательной кампании.

Первичным своеобразным фильтром становится формирование списков кандидатов. Претендующие на участие в выборах партии утверждают на съездах и представляют в Центральную избирательную комиссию федеральные списки кандидатов, численность каждого из которых не может превышать 450 человек - максимальный состав Государственной Думы. Как и ранее, для получения регистрации, дающей право участвовать в избирательной кампании, партии обязаны или собрать необходимое количество подписей избирателей или внести соответствующий избирательный залог. Причем, партии, представленные фракциями в Государственной Думе, от сбора подписей и внесения денежного залога в период очередной избирательной кампании освобождаются.

Закон определял, что по результатам выборов депутатов Государственной Думы к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, но при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Законом предусматривались случаи, когда к распределению депутатских мандатов допускали федеральные списки кандидатов, не преодолевшие 7 - процентный барьер.

Вводится механизм распределения депутатских мандатов по пропорциональной системе. Общая сумма голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов (т.е. набравшие не менее 7% голосов избирателей), была разделена на 450 - число распределяемых по федеральному избирательному округу депутатских мандатов. На полученную таким образом цифру станет делиться число голосов избирателей, собранных в целом по стране каждой из участвовавших в выборах партий. В результате будет определено количество депутатских мандатов, которые получает соответствующий федеральный список кандидатов в результате первичного распределения депутатских мандатов. По мнению сторонников закона, новый способ распределения депутатских мандатов позволит избежать неравномерного их распределения, когда большинство мандатов получают одна или несколько региональных групп, приведет к представительству в Государственной Думе избирателей всех регионов Российской Федерации.

Замена действующей смешанной системы на пропорциональную устраняет в первую очередь базовый недостаток мажоритарной системы, при которой в одномандатных округах депутаты избирались зачастую весьма небольшим числом голосов избирателей, а голоса, подававшиеся за других кандидатов, вообще не учитывались и просто пропадали. При пропорциональной же системе будут учитываться голоса всех избирателей, и партия, которая получит больше голосов, будет располагать большим числом депутатских мест.

Данная - пропорциональная система - позволит также избранным по партийным спискам депутатам работать в палате без постоянной оглядки на региональные элиты и представителей бизнес - кругов, поддерживавших соответственно ориентированных кандидатов в депутаты с использованием так называемого «административного ресурса» и финансовых средств. Обязательства, которыми обременен депутат - одномандатник, в силу названных известных обстоятельств, мотивируют его деятельность в целом и конкретные действия в значительно большей мере, нежели интересы рядовых избирателей. С другой стороны, депутат - одномандатник вынужден преимущественно решать задачи, связанные с делами своего избирательного округа. При этом поневоле такой депутат не учитывал (как минимум, в должной мере) интересы иных регионов, а также значительно меньше внимания придавал участию в реализации конституционного предназначения Государственной Думы как палаты Федерального Собрания, выражающего общенациональные, общегосударственные интересы, осуществляющего наряду с Президентом, Правительством и судами государственную власть в Российской Федерации. Именно этим и руководствовались сторонники данного закона, будучи уверенными в том, что «переход к пропорциональной избирательной системе выглядит назревшим шагом на пути к формированию зрелой государственности, неотъемлемым компонентом которой является развитая партийная система.

Однако, нашлись и противники принятия закона, которые отмечали, что именно отсутствие традиций многопартийности в стране, многие десятилетия существовавшей в условиях монопартийности, а также нестабильная экономическая и социальная обстановка на фоне высокой коррумпированности различных уровней власти, напротив, приведут к тому, что депутаты не будут прислушиваться к требованиям избирателей. Также, исходя из опыта жизни страны в условиях власти одной партии, серьезную озабоченность противников принятия закона вызывало опасение, что личная заинтересованность остаться в депутатстве будет полностью подчинена выполнению указаний партийного руководства, что не всегда совпадает с ожиданиями общества. Таким образом, по их мнению, население страны не только будет отстранено от непосредственного влияния, посредством выборов по одномандатным округам, на прохождение в Думу тех или иных депутатов, представляющих и отстаивающих интересы конкретного избирателя. Но теперь и влияние на уже избранного народного избранника самим народом будет сведено к минимуму. Тем не менее, новый закон о выборах уже вступил в действие.

В данный момент можно провести некоторую аналогию и найти существенные различия в работе Государственных дум дооктябрьского периода и современного парламента. Анализ различных источников, прежде всего выборного законодательства, актов, определяющих статус и регулирующих деятельность четырех Государственных дум дооктябрьского периода и материалов об их работе, сопоставление их с источниками, регламентирующими проведение выборов и деятельность современного российского законодательного органа убеждают в том, что в первом парламентском опыте можно найти ответы на многие вопросы, возникшие за почти двадцатилетний период деятельности Государственной Думы Российской Федерации и позволяет сделать некоторые выводы.

Важнейшим условием реформирования государственного устройства России и создания населением выборного представительства и наделение последнего законодательными функциями - стала предельно накаленная социально - политическая ситуация в стране, а также накопившиеся нерешенные экономические вопросы. Так, в начале ХХ в. нерешенный аграрный вопрос, отсутствие социальной и национальной политики вызвали недовольство масс, переросшее в митинги и стачки, и усугубляло все это поражение в русско - японской войне и связанное с военными действиями увеличение расходов госказны на военные нужды. В начале ХХI в. проблемы в стране, по сути, те же: социально - политическая напряженность в обществе, обострение политической ситуации из - за разгона Верховного Совета Российской Федерации, и все это сопровождалось кризисом промышленности и экономики, ростом инфляции и безработицы, продовольственным кризисом, накалом национального вопроса.

Без института выборов невозможно говорить о наличии демократии в обществе. Но и качество избирательного законодательства свидетельствует о характере избираемого органа: либо он призван быть деятельным, либо его изначальное предназначение - быть «яркой обложкой» для международного мнения, либо он, под маской «всенародных выборов», искусственно создается властью для манипуляций и воплощения своих целей.

Исторический опыт Государственных дум начала ХХ в. свидетельствует, что выборы можно использовать для «создания» парламента, угодного в первую очередь власти: так, изменяя квоты от различных сословных курий, правящий режим добивался «удобного» для себя состава Думы; изменяя законодательство о полномочиях Думы, власть урезала законодательные функции парламента, а регулярными «разгонами» и «внеплановыми каникулами» лишала смысла саму идею народного представительства, а депутатов тем самым «держала на поводке». Как с сожалением вспоминал А. И. Гучков: «Мы не имели тех прав, которые имели западноевропейские парламенты; там по любому делу могут поставить правительству запрос. Мы могли предъявить запрос в том случае, если было нарушение закона».

Возможно, схожая ситуация сохраняется и в современном подходе к выборам - начиная с запрета участия в выборах партии КПСС (во время выборов 1993 г.) и заканчивая поправками 2005 г. в законодательство о выборах депутатов, заменяющими выборы по одномандатным округам на выборы по партийным спискам, что вызывает обоснованное опасение общества в том, что вновь проводится попытка создать «управляемый» властью Парламент.

Однако, нынешнее законодательство намного демократичнее: практически не существует ограничения в осуществлении гражданами РФ права избирать и быть избранным (за исключением уточнения, что это право наступает, соответственно, с 18 и 21 года), тогда как в начале ХХ в. таких ограничений было много (имущественный и возрастной ценз, половая и национальная принадлежность, «благонадежность» и т. д.), выборы в современной России - равные и прямые, а в дореволюционной России - непрямые и многоступенчатая система.

Можно провести некоторую аналогию Государственной думы начала XX века и современного российского парламента.

1. Так, структура нового государственного управления России такова, как и в начале ХХ в.: глава государства (тогда - монарх, сейчас - президент), двухпалатный парламент (тогда - Госсовет и Государственная дума, сейчас - Совет Федерации и Государственная Дума), правительство. Это не случайно. Конституция 1993 г. в определенной мере повторила старую структуру организации власти и тем самым, как и в начале ХХ в., вызвала резкое смещение центра тяжести в сторону исполнительных органов. Это, в свою очередь, породило те же самые проблемы: стремление парламента установить законодательные рамки деятельности правительства, добиться публичного контроля над его деятельностью с одной стороны, и нередкое игнорирование правительством Госдумы, вследствие отсутствия прямого подчинения, как контролирующему органу.

2. Структура парламента и законотворческий процесс (деление палаты на профильные комитеты, создание рабочих комиссий и групп, процесс подготовки законопроекта к рассмотрению палатой, прохождение процедуры трех чтений проекта с внесением поправок, утверждение законопроекта второй палатой либо создание согласительных комиссий, затем подписание проекта закона президентом) - все эти параметры также очень сходны для Дум начала ХХ в. и в современной России.

3. Круг вопросов, рассматриваемых современной Думой, примерно повторяет круг дел предшественницы: законотворчество, рассмотрение и принятие бюджета. Вместе с тем, у нынешней Думы есть и достаточно широкие кадровые полномочия: дача согласия Президенту на назначение премьера, назначение и освобождение от должности председателя Центрального банка и Счетной палаты и др.

4. Состав депутатского корпуса дореволюционных Дум был разнороден как по профессиональному, так и по сословной и партийной принадлежности. В Государственных Думах России также состав депутатского корпуса неоднороден. С сожалением приходится отмечать, что от созыва к созыву уменьшается представительство в Государственной Думе депутатов «из народа» (рабочих, учителей, медицинских работников и т. д.), а растет представительство среднего класса и бизнес - кругов. С одной стороны, это свидетельствует о том, что для участия в выборах требуется все большее вложение финансовых средств, которых у первой категории не достаточно. С другой стороны, в Думе с каждым созывом становится больше юристов, экономистов, политологов, что в сочетании с переизбранием их в новый созыв свидетельствует о том, что Парламент становится все более профессиональным, а это идет на благо и законодательному процессу и способствует укреплению парламентаризма в России.

5. Вопросы, которые стояли перед обществом в начале ХХ в. требуют своего решения и в настоящее время (с поправками на изменения, происшедшие за столетие): так же актуален и непросто решается аграрный вопрос (вопрос купли - продажи земли, об организации фермерских хозяйств, о субсидиях сельскому хозяйству и т. д.); перед дореволюционной Думой стоял вопрос социальной защиты рабочего класса - перед сегодняшним парламентом стоит вопрос социальной защиты уже большей части населения (работников образования, культуры, науки, медицины, многодетных семей, пенсионеров, инвалидов и ветеранов).

Таким образом, на основании проделанного сравнительного анализа всех аспектов, касающихся деятельности Государственных Дум дооктябрьского периода и почти двадцатилетнего опыта работы Государственной Думы Российской Федерации можно сделать вывод о том, что Государственная Дума Российской Федерации обрела второе дыхание, стала принципиально иной. В современных условиях Государственная дума заняла по праву лидирующее положение как по формальному статусу, так и по реальному вкладу в законотворческий процесс.

1.6 Основные этапы становления и развития парламента России в IX-XXI вв.

Парламентаризм в России неотделим от всемирного процесса формирования представительных органов власти в центре и на местах и имеет свою историю создания. Опыт парламентаризма в России постоянно изучается российскими и зарубежными учеными, анализируются его исторические этапы. Современная историческая наука историю парламентаризма в России представляет в виде нескольких периодов (этапов), каждый из которых имеет право на существование.

На первом этапе IX - первая половина XVI вв. происходила трансформация органов управления первобытно - общинного строя (совет старейшин и др.) и зарождение первичных форм народного представительства (Совет при князе, городское вече, уличанское вече, кончанское вече, в которых население принимало участие для решения общезначимых для государства, княжества, поселения проблем. Эти вышеперечисленные органы народного представительства сыграли важную роль в начальной стадии зарождения парламентаризма. Население приобретало первоначальные навыки обсуждения, выработки и принятия решений по общезначимым для сообщества проблемам. В указанное время происходила практическая отработка отдельных моментов, связанных в последующем с деятельностью парламента: подготовка, формирование повестки дня, отработка механизма обсуждения и принятия решений и т. д.

В период XVI - XVII веков происходит формирование русского централизованного государства, усложняются задачи и создаются качественно новые структуры общегосударственного управления - созываются всероссийские сословно - представительные учреждения - Земские соборы («Совет всея земли»). Законотворческий процесс обеих палат Земских Соборов касался важнейших вопросов общегосударственного значения: утверждение на царство очередного монарха, принятие «конституции 1612 года», утверждение общероссийских законодательных актов (Соборное Уложение 1649 года), принятие решений о начале военного похода или о заключении мира и др. Подготовка к созыву и последующая работа Земских Соборов схематично, в некотором приближении напоминает работу Федерального Собрания Российской Федерации (выборы, место работы, двухпалатность, механизм принятия решений и т.д.). Всего за 150 лет было созвано более 50 Земских Соборов, т.е. эти соборы работали в среднем 1 раз в 3 года, но практика показала, что отдельные соборы работали от одного дня, а иные - до нескольких лет.

В XVIII - начало XX века - это период абсолютной монархии. Царь в этих условиях не нуждался в широком представительстве народа при обсуждении важнейших проблем. Хотя некоторые попытки совета с народом имели место (работа Уложенной комиссии при Екатерине II). В это время произошло снижение политической активности населения на общегосударственном уровне и перенос центра тяжести в формировании представительных учреждений на уровень местных органов управления.

В начале XIX века лучшие умы России предлагали проекты переустройства системы государственного управления. Так, М.М. Сперанский в одном из планов модернизации государственного управления сформулировал идею создания двухпалатного парламента. Но, видимо, объективные условия для ее реализации не созрели. И только в последнее 10 - летие правления дома Романовых, т. е. в 1906 г. был созван первый парламент в России. Эффективность работы первых четырех Государственных Дум была невысокой, но значимой в политическом плане.

В период февраль 1917 года - январь 1918 г. происходит подъем политической активности населения, демократизация политической жизни, выборы в Учредительное собрание, создание Советов. Но власть к началу работы Учредительного собрания была у большевиков, которые в день открытия собрания предложили депутатам обсудить иные вопросы. Этот конфликт завершился разгоном Учредительного собрания. И столь многострадально сформированный гражданами России орган общенародного волеизъявления фактически в течение 1 дня не решил ни одного вопроса.

Один из самых сложных этапов в истории российского государства - январь 1918 года - 1936 год, когда происходит формирование ЦИК, президиума ЦИК, повсеместное создание Советов на местах. В этот период был нарушен естественно - исторический процесс развития общества и государства, была предпринята попытка перехода к социализму. Но именно в это напряженное время происходит формирование качественно новых структур государственного управления и принципов управления, которые затем получили развитие во многих странах мира (пятилетние планы и т.д.)

В это время практикуется ежегодный созыв Всесоюзного съезда Советов, создание парламента на постоянной основе в форме ВЦИК, президиума ВЦИК, работа Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов на местах. Государство и общество не получают дополнительного импульса в развитии практики парламентаризма, а происходят совершенно обратные процессы - формируется тоталитарное общество, которое, как показал опыт, не нуждается в работе на демократических условиях представительных органов власти в центре и на местах.

В последующий период в условиях тоталитаризма (1936 - 1993) формируется Верховный Совет СССР и организуется его посессионная практика заседаний, работа на постоянной основе Президиума Верховного Совета СССР - высшего органа представительной власти в стране; работа Советов народных депутатов. В условиях отсутствия демократических свобод и гарантий прав граждан парламентская практика носит формальный характер, процесс и процедура голосования на выборах при формировании представительных органов власти становятся абсолютно недемократичными, формальными.

В настоящее время (1993 г. - начало XXI в.) на базе Конституции Российской Федерации (1993 г.) происходит демократизация государства и общества. Формирование и работа в новых условиях парламента Федерального Собрания РФ, работа депутатов в представительных органах управления в регионах и органах местного самоуправления строятся на совершенно новой законодательной базе.

На федеральном уровне Федеральное Собрание представляет законодательную власть Российской Федерации - Парламент РФ, который состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого из 85 субъектов Федерации. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 95, 96, 97) Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на 5 лет. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами. Так, порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральным законом от 18 мая 2005 г. №51 - ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Каждая палата устанавливает порядок работы в самостоятельно принимаемом ею Регламенте (ч.4 ст.101 Конституции). Палаты, как правило, заседают раздельно.

Парламентская практика предыдущих столетий явилась той основой, на базе которой сформировался качественно новый парламент современной России. Работа Федерального Собрания Российской Федерации - это реализация наказов избирателей, стремление расширить основы демократических преобразований и изменить в лучшую сторону политическую систему России, создать солидную основу формирования гражданского общества в нашей стране. Парламент на законодательном уровне определил правовую базу реализации правительством социальной политики, улучшения положения социально незащищенных слоев населения (пенсионеров, инвалидов, студентов и др.). Парламент страны 20 - 21 марта 2014 г. принял исторически значимые и знаковые решения по вхождению Республики Крым и города федерального значения Севастополя в состав России, чем обеспечил защиту прав русскоязычного населения и других народов, проживающих на данных территориях. А Президент России подписал 21 марта 2014 г. указ о создании крымского федерального округа. Последние решения показали, что российский парламент и его депутаты стремятся в любых условиях и при любых обстоятельствах реализовать интересы и волю народа, защитить права граждан.

2. Исполнительные органы управления в XX - XXI вв.

2.1 Совет народных комиссаров России в 1917 - 1946 гг.: состав, структура, направления работы

Изучение советской модели исполнительной власти ее сущности, закономерностей и особенностей развития имеет не только российское, но и мировое значение. Эта система власти оказала воздействие на весь ход истории XX в. И в то же время это явление вызывает непрекращающиеся споры в научной и общественной среде. Сложность и противоречивость процессов развития советской системы власти требует изучения. Советский государственный аппарат возник в результате революционного переворота и являлся принципиально новым историческим типом государственного аппарата. Процессы слома царского государственного аппарата и создания нового были взаимосвязаны.

26 октября (8 ноября) 1917 г. на II Всероссийском съезде Советов был переизбран ВЦИК, сформированный I съездом Советов летом 1917 г. Высшим органом власти в стране стал Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. В перерывах между сессиями Всероссийского съезда Советов высшим органом власти в стране был Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) - высший орган законодательной власти в стране.

II Всероссийский съезд Советов принял декрет «Об учреждении Совета Народных Комиссаров», сформировал, таким образом, первое в мире рабоче - крестьянское правительство. Этот декрет определил основы правового положения советского правительства - высшего органа исполнительной власти в стране - «для управления страной вплоть до созыва Учредительного собрания». Было образовано 13 народных комиссариатов: внутренних дел, земледелия, труда, по военным и морским делам, торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, иностранных дел, юстиции, продовольствия, почт и телеграфов, по делам национальностей, путей сообщения. Председатели всех наркоматов вошли в состав СНК. В декабре 1917 г. в состав правительства вошли представители партии левых эсеров, заняв в нем посты наркомов юстиции, местного самоуправления, государственных имуществ, земледелия, почт и телеграфов. После подписания в марте 1918 г. Брестского мира с Германией левые эсеры в знак протеста вышли из правительства, и оно вновь стало однопартийным. К середине 1918 г. число наркоматов (НК) было увеличено. Были образованы НК государственного контроля, промышленности и торговли, Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ) и др.

Право заменять отдельных членов правительства или весь его состав принадлежало Всероссийскому съезду Советов и ВЦИК. В экстренных случаях СНК мог издавать декреты без предварительного их обсуждения во ВЦИК. Последний утверждал декреты СНК, если они имели общегосударственное значение.

Заседания СНК проходили ежедневно. С декабря 1917 г. сложилась практика проведения совещаний заместителей наркомов. С января 1918г. эта форма работы была превращена в постоянно действующую комиссию СНК (Малый Совнарком). Ее решения утверждались правительством без повторного рассмотрения.

С октября 1917 г. до июля 1918 г. (до принятия Конституции) ВЦИК принял более 100 декретов, постановлений и других актов. За этот же период СНК принял около 600 правовых актов. Практическая деятельность Совета Народных Комиссаров свидетельствовала о том, что его полномочия в известной мере выходили за рамки понятия «правительственная власть», характерного для органа, осуществляющего исполнительную и распорядительную деятельность. Юридически это выражалось в издании Совнаркомом не только актов государственного управления, но и декретов - актов законодательного характера.

Законодательная деятельность СНК часто подвергалась критике со стороны оппозиции: левые эсеры и представители других партий настаивали на ограничении этой функции СНК и усилении контроля над ней со стороны ВЦИК. Однако в начале ноября 1917 г. ВЦИК подтвердил законодательные полномочия правительства. Это положение было закреплено специальным постановлением ВЦИК, а позднее вошло в Конституцию РСФСР.

Главное место в деятельности СНК занимали задачи созидательные, организационно - творческие: строительство новой экономики, достижение наивысшей производительности общественного труда, всестороннее развитие науки и культуры, воспитание трудящихся, создание условий для наиболее полного удовлетворения их материальных и культурных потребностей.

В широком понятии советский государственный аппарат состоял из Советов с их разветвлениями в центре и на местах в виде хозяйственных, культурных, административных, оборонных и других органов и многочисленных общественных организаций трудящихся с их многомиллионным активом.

В узком понятии он охватывал высшие и местные органы государственной власти - Советы депутатов трудящихся, которые создавали исполнительные органы государственного управления: в центре - в начале Совет Народных Комиссаров, а затем Совет Министров СССР и Советы Министров союзных и автономных республик, а также министерства и ведомства; на местах - исполнительные комитеты Советов и их отделы, которые занимались вопросами работы промышленных предприятий, колхозов, совхозов, МТС, направляли развитие коммунального хозяйства, торговли, общественного питания, проявляли заботу о культурно - бытовом обслуживании населения.

Первым председателем СНК был избран В. И. Ленин, работавший на этом посту в течение семи лет (1917 - 1924) вплоть до своей смерти. В. И. Ленин разработал основные принципы деятельности СНК, задачи, стоящие перед высшими органами государственного управления Советской республики. Наименование «Временное» с роспуском Учредительного собрания отпало. Первый состав СНК был однопартийным - в него входили только большевики. Предложение левым эсерам войти в СНК было ими отвергнуто. В декабре 1917 г. левые эсеры вошли в СНК и состояли в правительстве до марта 1918 г. Они вышли из СНК из - за несогласия с заключением Брестского мира и встали на позиции контрреволюции. В дальнейшем CHK формировался только представителями коммунистической партии. По Конституции РСФСР 1918 г., принятой V Всероссийским съездом Советов, правительство Республики именовалось СНК РСФСР.

Конституция РСФСР 1918 г. определила основные функции СНК РСФСР. Общее руководство деятельностью СНК РСФСР принадлежало ВЦИК. Состав правительства утверждался ВЦИК Советов или съездом Советов. СНК обладал необходимой полнотой прав в области исполнительно - распорядительной деятельности и наряду с ВЦИК пользовался правом издания декретов, осуществлял исполнительно - распорядительную власть. СНК РСФСР руководил деятельностью наркоматов и других центральных ведомств, а также направлял и контролировал деятельность местных органов.

Согласно Конституции РСФСР (1918) деятельность СНК заключалась: в управлении общими делами РСФСР, руководство отдельными отраслями управления (ст. 35, 37), издание законодательных актов и принятие мер, «необходимых для правильного и быстрого течения государственной жизни» (ст. 38). Народный комиссар был вправе единолично принимать решения по всем вопросам в ведении комиссариата, доводя о них до сведения коллегии (ст. 45) и о принятых постановлениях и решениях СНК сообщал ВЦИК (ст. 39), который вправе приостановить и отменить постановление или решение СНК (ст. 40).

Было создано 17 народных комиссариатов: по иностранным делам; по военным делам; по морским делам; по внутренним делам; юстиции; труда; социального обеспечения; просвещения; почт и телеграфов; по делам национальностей; по финансовым делам; путей сообщения; земледелия; торговли и промышленности; продовольствия; Государственного контроля; Высший Совет Народного Хозяйства; здравоохранения. При каждом народном комиссаре и под его председательством образовывалась коллегия, члены которой утверждались СНК (ст. 44).

С образованием в декабре 1922 г. СССР и созданием общесоюзного правительства Совнарком РСФСР становится исполнительным и распорядительным органом государственной власти РСФСР. Организация, состав, компетенция и порядок деятельности СНК были определены Конституцией СССР 1924 г. и Конституцией РСФСР 1925 г.

С данного момента состав СНК был изменен в связи с передачей ряда полномочий союзным ведомствам. Было учреждено 11 народных комиссариатов: внутренней торговли; труда, финансов, РКИ, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия, социального обеспечения, ВСНХ. В состав СНК РСФСР теперь входили с правом решающего или совещательного голоса уполномоченные наркоматов СССР при Правительстве РСФСР. СНК РСФСР выделял, в свою очередь, постоянного представителя при СНК СССР. С 22 февраля 1924 года СНК РСФСР и СНК СССР имели единое Управление делами.

Были созданы Управление делами СНК и Малый Совнарком, который 23 января (5 февраля) 1918 г. стал постоянной комиссией СНК РСФСР для предварительного рассмотрения вопросов, вносимых в СНК, вопросов текущего законодательства, руководства отраслями государственного управления и правительства. В 1930 г. Малый СНК был упразднен. Опыт работы первого СНК был использован в государственном строительстве и создании правительств всех союзных советских социалистических республик.

После объединения советских республик в единое союзное государство - Союз Советских Социалистических Республик (СССР) было создано союзное правительство - Совет Народных Комиссаров СССР. Положение о СНК СССР было утверждено ЦИК 12 ноября 1923 г.

Совнарком СССР формировался ЦИК СССР и являлся его исполнительным и распорядительным органом. СНК СССР руководил деятельностью общесоюзных и объединенных (союзно - республиканских) наркоматов, рассматривал и утверждал декреты и постановления общесоюзного значения в пределах прав, предусмотренных Конституцией СССР 1924 г., положениями о СНК, ЦИК СССР и другими законодательными актами. Декреты и постановления СНК СССР являлись обязательными к исполнению на всей территории СССР и могли приостанавливаться и отменяться ЦИК СССР и его Президиумом.

ЦИК СССР образовывал Советское правительство - Совет Народных Комиссаров. СНК СССР являлся исполнительным и распорядительным органом ЦИК СССР и был в своей работе ответственен перед ним и его Президиумом (ст. 37 Конституции). В главах Конституции СССР о высших органах власти в СССР закреплено единство законодательной и исполнительной власти.

Для руководства отраслями государственного управления создавалось 10 наркоматов СССР (гл. 8 Конституции СССР 1924 г.): пять общесоюзных (по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговле, путей сообщения, почт и телеграфов) и пять объединенных (Высший Совет Народного Хозяйства, продовольствия, труда, финансов и рабоче - крестьянской инспекции). Общесоюзные наркоматы имели своих уполномоченных в союзных республиках. Объединенные наркоматы осуществляли руководство на территории союзных республик через одноименные наркоматы республик. В остальных сферах управление осуществлялось исключительно союзными республиками через соответствующие республиканские наркоматы: земледелия, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения.

Наркоматы СССР возглавлялись народными комиссарами. В их деятельности сочетались принципы коллегиальности и единоначалия. При наркоме, под его председательством, образовывалась коллегия, члены которой назначались СНК СССР. Народный комиссар имел право и единолично принимать решения, доводя их до сведения коллегии. Коллегия или ее отдельные члены в случае несогласия могли обжаловать решение народного комиссара в СНК СССР, не приостанавливая исполнения решения.

Впервые состав СНК СССР во главе с В. И. Лениным утверждается на 2 - й сессии ЦИК СССР 6 июля 1923 г. Совнарком СССР, по положению о нем в 1923 г., составляли: председатель, заместитель председателя, наркомы СССР; в заседаниях СНК с правом совещательного голоса участвовали представители союзных республик.

Вторая сессия утвердила состав Совета Народных Комиссаров СССР и избрала его председателем В. И. Ленина. Поскольку В. И. Ленин был болен, руководство Советом Народных Комиссаров осуществляли пять его заместителей: Л. Б. Каменев, А. И. Рыков, А. Д. Цюрупа, В. Я. Чубарь, М. Д. Орахелашвили. Украинец В. Я. Чубарь был с июля 1923 г. председателем Совнаркома Украины, а грузин М. Д. Орахелашвили председателем Совнаркома ЗСФСР. Со 2 февраля 1924 г. председателем СНК СССР станет А. И. Рыков. Из пяти заместителей Совнаркома лишь М. Д. Орахелашвили имел высшее образование, остальные четверо - среднее. Совнарком СССР являлся прямым преемником СНК РСФСР. Кроме председателя и пяти его заместителей в первый Совнарком Союза вошли также 10 наркомов и председатель ОГПУ с правом совещательного голоса. Естественно, при подборе руководителей Совнаркома появились проблемы, связанные с необходимым представительством от союзных республик.

Для советской модели государственного устройства (1917 - 1930-е гг.) типичной оказалась тенденция сращивания региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Местное управление в РСФСР представляли 16 автономных республик, 5 автономных областей 6 краев, 49 областей, 10 автономных районов, 2178 поселков городского типа и 23 107 сельских Советов. Все они относились к объектам местного государственного управления. В этот период появились, вошли в научный и хозяйственный оборот такие понятия, как «местное управление», «местное хозяйство», «местные органы власти», «местные финансы».

Органы отраслевого управления в центре были представлены наркоматами и другими ведомствами, а на местах - отделами исполкомов местных Советов. Органы отраслевого управления, с одной стороны, были тесно связаны с Советами и тем самым составляли строгую советскую систему принятия решений и их реализации, и, с другой стороны, их деятельность объединялась и направлялась соответствующим отраслевым органом в центре. Система местных органов управления включала:

* местные органы управления промышленностью;

* местные органы управления сельским хозяйством;

*местные учреждения Наркомата продовольствия;

* местные учреждения торговли;

* местные учреждения транспорта и связи;

* местные плановые и статистические учреждения;

* местные финансовые учреждения;

* местные органы управления социально-культурным сектором;

* местные учреждения обороны страны;

* местные учреждения охраны государственной безопасности и общественного порядка;

* местные учреждения контроля;

* местные учреждения Наркомнаца;

* местные судебные учреждения.

Местные органы управления промышленностью. В декабре 1917 г. ВСНХ утвердил «Положение о районных (областных) и местных советах народного хозяйства», которые создавались как учреждения по организации и регулированию производства на местах, руководимые ВСНХ и действующие под контролем соответствующего Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В середине 1918 г. были созданы: СНХ Северной области, СНХ Западно-Русской области, СНХ Центральной области, СНХ Поволжской области, СНХ Южной области, СНХ Приморской области, СНХ Западно-Сибирской области, СНХ Восточно-Сибирской области, СНХ Уральской области, СНХ Средне-Азиатской области.

Для приближения управления к местам создавались новые хозяйственные органы - областные бюро ВСНХ (Промбюро), каждое из которых объединяло несколько губерний. Задача Промбюро - координация деятельности губсовнархозов и руководство отдельными предприятиями, подчиненными ВСНХ. К 1929 г. Промбюро повсеместно упраздняются. Функции местных совнархозов остаются прежними, а с введением нового административно-территориального деления их система несколько перестраивается: вместо губсовнархозов создаются областные (краевые) и окружные совнархозы. С ликвидацией в 1932 г. всей системы совнархозов был осуществлен переход к системе отраслевых, промышленных наркоматов.

Руководство промышленностью на местах осуществляли местные советы народного хозяйства. На них была возложена вся работа по национализации предприятий и по управлению ими.

С осени 1918 г. распространение получила одна из форм коллективного хозяйства - товарищество по совместной обработке земли (ТОЗ), характеризующаяся обобществлением лишь сельскохозяйственного инвентаря и поэтому наиболее доступная для крестьянства. ТОЗы не имели готовой материальной базы, им оказывалась меньшая помощь и внимание со стороны государственных органов. Многие партийные и советские работники на местах пренебрежительно относились к ТОЗам, не считая их социалистическими организациями. Удельный вес ТОЗов среди других форм коллективного хозяйства был небольшим: к 1 января 1919 года - 13,3%, к 1 декабря 1920 г. - 8,0%. Широкое распространение ТОЗы получили накануне и в период развертывания сплошной коллективизации. В 1935 г. ТОЗы ликвидируются.

Руководство сельским хозяйством на местах было возложено на Советы, в составе исполкомов которых образовывались земельные отделы - губернские, уездные, волостные, действовавшие по принципу «двойного» подчинения. С созданием СССР укреплению местных земельных отделов уделялось большое внимание. В 1923 г. местные земотделы преобразуются в управления, их права несколько расширяются. В сельских и волостных Советах земельные управления не создавались.

В 1932 г. был создан общесоюзный Наркомат зерновых и животноводческих совхозов СССР, а на местах - институт уполномоченных при правительствах республик и при краевых (областных) исполкомах. Последние были упразднены в 1934 г.

Местные учреждения Наркомата продовольствия. Местными органами Наркомпрода являлись губернские, уездные, волостные продотделы (продкомиссии, продкомиссариаты) исполкомов Советов «двойного» подчинения. В 1917 - 1918 гг., кроме того, создавались особые продерганы краевого значения (Продкомитет Юга, Совет снабжения Урала и т. п.).

В конце 1918 г. волостные продкомитеты были упразднены, волостные и сельские Советы в продовольственных делах подчинялись уездным продкомам. В период нэпа на местах развертывается сеть заготконтор и ссыпных пунктов, которые подчинялись губпродкомам. Заготконторы организовывали сбор продналога и заготовку продовольствия на рынке.

В 1924 г. наркоматы и вся система местных продкомов упразднялись. Руководство заготовками сельскохозяйственных продуктов стали осуществлять центральные и местные органы внутренней торговли. Созданный в 1932 г. общесоюзный Комитет по заготовкам сельскохозяйственных продуктов СССР учредил институт уполномоченных при правительствах республик и при краевых и областных исполкомах, а с 1933 г. - районных уполномоченных.

Местными органами наркоматов внутренней торговли республик явились отделы по внутренней торговле губернских и областных исполкомов, действовавшие на принципе «двойного» подчинения.

В конце 20-х годов система местных отделов торговли перестраивается применительно к новому административно-территориальному делению: создаются областные (краевые) городские и окружные отделы торговли соответствующих исполкомов.

С образованием в 1930 г. республиканских наркоматов снабжения местные отделы торговли преобразуются в отделы снабжения, а с восстановлением в 1934 г. наркоматов торговли восстанавливаются и местные - областные (краевые), городские, районные отделы торговли. В районах с небольшим товарооборотом вместо отделов создавались должности инспектора внутренней торговли.

В области внешней торговли с 1920 г. учреждались областные отделения Наркомвнешторга, в ведении которых находилась многочисленная сеть таможен, надзоров, застав, таможенных пунктов и постов.