Проблемы этического регулирования поведения государственных служащих Российской Федерации (далее - государственные служащие) приобрели в последнее время особую актуальность и значимость, что обусловлено множеством причин как общесоциального, так и организационно-управленческого характера. Комплекс связанных с этим вопросов достаточно подробно обсуждается в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в политической публицистике.

Автор данного исследования, не пытаясь «объять необъятное», ограничивает себя определенными рамками и ставит перед собой конкретные, но тоже достаточно широкие задачи, в основном, инструментального характера. Они будут перечислены ниже.

Усилению влияния этических и нравственных норм в части соблюдения лицами, замещающими, в том числе должности государственной службы Российской Федерации (далее - государственная служба), запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, уделено особое внимание в Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. № 147 (далее - Национальный план противодействия коррупции на 2016-2017 годы). Так, Правительству Российской Федерации поручено продолжить работу по подготовке с участием экспертного, научного сообщества и институтов гражданского общества предложений о совершенствовании этических основ государственной и муниципальной службы в части, касающейся соблюдения государственными и муниципальными служащими запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, а также об обеспечении повседневного контроля за соблюдением этических норм и правил (абзац второй подпункта «д» пункта 1 Национального плана противодействия коррупции на 2016-2017 годы).

Одновременно абзацем шестым подпункта «з» Национального плана противодействия коррупции на 2016-2017 годы предусмотрено проведение научного междисциплинарного исследования законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции и практики его применения в части, касающейся влияния этических и нравственных норм на соблюдение запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, форм и способов реализации таких норм.

При этом нельзя говорить о том, что рассматриваемым вопросам внимание уделено только в 2016-2017 годах. Например, Национальным планом противодействия коррупции на 2014-2015 годы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226 (далее - Национальный план противодействия коррупции на 2014-2015 годы) Правительству Российской Федерации и президиуму Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции в пределах своей компетенции поручено подготовить предложения по совершенствованию Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (абзац второй подпункта «п» пункта 1 Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 годы).

Соответствующее внимание со стороны, в частности, Президента Российской Федерации представляется очевидным в связи с тем, что в настоящее время растет информатизация общества Мониторинг региональной информатизации// Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации., лицам, взаимодействующим с федеральными государственными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с каждым годом доступно все больше средств фото-, аудио- и видео- фиксации, позволяющих размещать в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее - сеть «Интернет») факты, свидетельствующие о неэтичном поведении отдельных категорий лиц, которые впоследствии распространяются как средствами массовой информации, так и самими пользователями социальных сетей.

Учитывая изложенное, очевидной является необходимость уделять особое внимание поведению лиц, которые в глазах общества ассоциируются с государственной властью, чье поведение может нанести непоправимый ущерб репутации и авторитету как государственного органа, в котором такое лицо замещает соответствующую должность, так и государственной службе в целом.

Таким образом, актуальность данной работы обусловлена объективной необходимостью рассмотреть правовое регулирование, правоприменительную практику и проблемы, связанные с установлением законодателем этических аспектов прохождения государственной службы.

В этой связи целью данной работы является анализ профессиональной этики государственных служащих, установление наличия или отсутствия специфики этических аспектов прохождения различных видов государственной службы, а также наличия или отсутствия различий по рассматриваемому вопросу на уровне субъектов Российской Федерации.

Учитывая вышеназванную цель, в работе поставлены следующие задачи исследования:

· дать историко-философский обзор взглядов на проблемы этики;

· описать международные акты, связанные с необходимостью урегулирования этичного поведения лиц, наделенных государственно-властными полномочиями или осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность;

· выявить и описать подходы, используемые при установлении критериев этичного поведения на различных видах государственной службы;

· провести сравнение кодексов этики лиц, замещающих должности государственной службы в разрезе федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации;

· подготовить на основании судебных актов обзор практики применения в отношении государственных служащих мер юридической ответственности за совершение неэтичных поступков;

· подготовить проект Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих.

Объектом исследования является профессиональная этика государственных служащих. Предмет исследования - соблюдение указанными категориями лиц установленных этических норм.

Содержание данной работы обусловлено спецификой темы и состоит из нескольких смысловых частей:

1. первая глава носит более общий характер, представляя краткий историко-теоретический обзор эволюции этической мысли, что, на наш взгляд, необходимо для полноценного широкого понимания обсуждаемых далее конкретных проблем с точки зрения их философского смысла и исторического развития;

2. вторая глава посвящена международным актам, содержащим этические стандарты для рассматриваемой категории лиц, также рассматривается зарубежный опыт установления этических норм;

3. в третьей главе представлено сравнение подходов к нормам этики в нормативных правовых актах Российской Федерации в зависимости от вида государственной службы;

4. в четвертой главе внимание уделено анализу кодексов этики лиц, замещающих должности государственной службы, а именно наличию или отсутствию специфики в зависимости от федерального государственного органа, субъекта Российской Федерации; а также рассмотрению конкретных примеров неэтичного поведения государственных служащих, выявленных в ходе исследования судебных решений и публикаций в средствах массовой информации.

Учитывая вышеуказанное, в настоящей работе поставлен следующий исследовательский вопрос: «В какой мере текущее регулирование этики государственных служащих отвечает реальному положению и в каких направлениях следует действовать, чтобы улучшить существующее положение?».

Материалом для написания данной работы послужили нормативные правовые акты, содержащие положения, относящиеся к этике, научная литература и статьи по рассматриваемой теме, в том числе зарубежные источники, а также судебные решения и публикации в средствах массовой информации.

1. Историко-философский обзор взглядов на проблемы этики

В западном мире основой этики Средневековья становится религия, а именно христианство. Постепенно наблюдался переход к пониманию, что этика это не добродетели, а объективные надындивидуальные нормы. Стоит отметить влияние сложившихся в то время условий жизни общества: всеобъемлющая нищета и колоссальный разрыв между бедными и богатыми породили необходимость у общества найти в себе внутренние силы, которым и стало христианство вместе с религиозными «историями». Так, в целях решения социальных проблем и успешного преодоления невзгод были сформированы общины, основанные на принципах равенства, взаимопомощи, взаимодоверия и т.д. Гусейнов А.А., Иррлитц Г., Краткая история этики. М: Мысль, 1987. 589 с.;

В целя рассмотрения влияния религии на становление этической мысли можно обратиться к некоторым отрывкам из христианских произведений, в частности, к отрывку из Нагорной проповеди Иисуса Христа (5-7 главы Евангелия от Матфея), где сказано следующее: «А потому во всем поступайте с людьми так, как хотите, чтобы они поступали с вами: вот суть Закона и Пророков». Данное напутствие по сути является «золотым правилом нравственности» и, соответственно, получило свое распространение в обществе вместе с развитием христианской мысли.

«Золотое правило нравственности», по мнению А.А. Гусейнова, «есть формула поведения, которая наиболее полно воплощает своеобразие нравственности», а также «первооснова духовно-практической жизни» Гусейнов А.А. Золотое правило нравственности [Электронный ресурс] // Институт философии Российской Академии Наук. . Считается, что самое первое упоминание такого подхода было в произведении «Поучения писца Ахикара», которое содержит следующие строки: «Сын, что тебе кажется плохим, ты не должен делать также товарищам». Аналогичные положения встречаются и в других произведениях философов. Гусейнов А.А. Золотое правило нравственности // Институт философии Российской Академии Наук.

Особую роль в жизни христиан играла и играет «любовь», которая является ключевым нравственным принципом. Так, в Первом послании к Коринфянам святого апостола Павла говорится следующее: «Если я говорю языками человеческими и ангельскими, а любви не имею, то я - медь звенящая или кимвал звучащий»; «Любовь долготерпит, милосердствует, любовь не завидует, любовь не превозносится, не гордится, не бесчинствует, не ищет своего, не раздражается, не мыслит зла, не радуется неправде, а сорадуется истине; все покрывает, всему верит, всего надеется, все переносит».

Таким образом, можно говорить о том, что мораль, приравненная к любви, дана каждому индивиду независимо от социального статуса, происхождения и других личностных характеристик.

Одновременно для христиан примером для подражания является Бог, который, по мнению преподобного Антония Великого, «благ и бесстрастен и неизменен» Кто такой Бог? // Портал Православие.Ру. . В этой связи в целях достижения близости с Богом человек должен быть безгреховен, то есть, в частности, соблюдать морально-этические нормы, которые неразрывно связаны с принятыми в обществе моральными ценностями.

Для проблематики публичной этики, частью которой является этика государственных служащих, представляется целесообразным особое внимание уделить анализу взглядов сторонников патристики и схоластики:

- патристика (Ориген, Тертуллиан, Августин и др.): религиозные нормы, выступая как «заданные извне добродетели», обязательны для каждого, церковь, выполняя роль «надзирателя», является неотъемлемой частью системы;

- схоластика (Эриуген, А. Кентерберийский, Абеляр, Ф. Аквинский и др.): поступки обусловлены высочайшей целью «обожиться» Скворцов А.А., Этика: учебник для бакалавров /под. общ. ред. А.А. Гусейнова. М.: Издательство Юрайт, 2012. 306 с.;, поэтому их необходимо совершать в согласии с совестью, при этом особое внимание уделяется намерениям (указывается, что важным является именно намерение совершить хороший поступок).

Однако объем и характер данной работы не позволяет более подробно рассмотреть идеи всех философов, сделавших вклад в развитие этической мысли.

Вместе с тем в целом можно говорить о том, что слияние общественной жизни с религиозными учениями привели к тому, что этичное поведение стало своего рода путем достижения внеземного блага.

1.3 Этика эпохи Возрождения и Нового времени

Этика эпохи возрождения, по мнению А.А. Гусейнова, «стала отражением своего времени». Стоит отметить, что в рассматриваемом историческом периоде не все идеи античной этики нашли свое отражение: особое влияние оказали на ее становление идеи Платона, а сам период ознаменовался идеями гуманизма, то есть особым вниманием к потребностям человека. Там же;

Заслуживают внимание идеи Л. Валла Лоренцо Валла (1407-1457 гг.) - итальянский гуманист 15 века, родоначальник историко-филологической критики, представитель исторической школы эрудитов., который написал произведение «Об истинном и ложном благе». В своей работе Л. Валла высмеивал стоицизм, поставил под сомнение позицию Аристотеля и восхвалил идеи Эпикура. По мнению Л. Валлы, человек должен стремиться к пользе, наслаждению и личному благу. При этом некоторые его идеи вызывают интерес, в частности, что лучшим изобретением человечества является вино. Однако нельзя говорить о том, что Л. Валла в полной мере воспроизвел идеи Эпикура: Л. Валла уделял особое внимание безграничности именно наслаждения, а не необходимости избегать страдание. При этом на идеи рассматриваемого философа оказало влияние и христианство. В частности, автор приходит к умозаключению, что неземные блага чем-то похожи на земные. В целом можно говорить о том, что Л. Валла был сторонником многообразия жизни без ограничений. Скворцов А.А., Этика: учебник для бакалавров /под. общ. ред. А.А. Гусейнова. М.: Издательство Юрайт, 2012. 306 с.;

В так называемое Новое время философы продолжили развивать идеи, связанные с независимостью индивида, что нашло отражение и в этической мысли. Т. Гоббс, Т. Мор, Ж.Ж. Руссо и др. полагали, что человек существо эгоистичное. При этом можно выделить два основных течения: одни полагали, что природа человека изначально испорчена; другие указывали на недостатки общества.

На развитие этики Нового времени оказали свое влияние «временные правила нравственности» Р. Декарта, в этой связи приведем их ниже:

«Подчиняться законам и обычаям моей страны, блюдя религию... и во всем остальном руководствоваться мнениями, наиболее умеренными и далекими от крайностей»;

«оставаться возможно более твердым и решительным в своих действиях»;

«стремиться всегда побеждать скорее самого себя, чем судьбу, и менять скорее свои желания, чем порядок мира». Рассуждение о методе // Электронная библиотека Института философии Российской Академии Наук.

В тоже время этика Т. Гоббса строилась на следующем. Люди изначально равны и физически, и психологически, однако невозможность фактического социального равенства порождает «войну всех против всех», в этой связи он полагал, что государство произошло как результат договора и передачи прав государственной власти. Государство для Т. Гоббса абсолютно и неделимо («Левиафан»), в свою очередь законы есть воля государства. Таким образом, можно говорить, что мораль для Т. Гоббса неразрывно связана с правом и подчинена ему. Этика Возрождения, Реформации, Нового времени // Этика: мораль, философия, религия.

Согласно идеям Б. Спинозы, человек (как существо эгоистичное) стремится достичь личного блага и независимости, расширить свое влияние. При этом на работы рассматриваемого философа оказала большое влияние религия, поэтому автор неоднократно указывал на необходимость осмысления Бога. Вместе с тем Б. Спиноза считал, что человек находится под влиянием эмоций. В этой связи в его идеях можно выделить две этические мысли: этика помогает справится с эмоциями; этика направлена на достижение личного блага. В своем произведении «Этика» автор приходит к следующим основным идеям, что жить необходимо руководствуясь разумом; а также, что необходимо делать добро другим людям и др. Этика Нового времени // Библиотека nnre.ru.

Нельзя не обратиться к развитию этической мысли во взаимосвязи с экономикой. Одним из таких направлений является утилитаризм, согласно которому «государство должно стремиться к максимизации совокупной полезности для каждого члена общества» Мэнкью Н.Г. Принципы микроэкономики: учебник для вузов. 4-е изд. / пер. с англ. СПб: Питер, 2012. 539 с.. К сторонникам указанного течения можно отнести Дж. Ст. Милля, И. Бентама и др.

Так, Дж. Ст. Милль первым предположил, что система морали состоит из норм и предписаний. При этом достижение счастья рассматривалось как общественно важная цель, в этой связи удовлетворение интересов каждого отдельного индивида возможно только в той степени, в которой это не вредит обществу: те поступки, которые вредят обществу, но приносят моральное удовлетворение отдельной личности недопустимы. При этом стоит отметить, что по Дж. Ст. Миллю моральная система строится на принципах: главный принцип (принцип наибольшего счастья наибольшего количества людей) и второстепенные принципы (например, не вредить, принцип справедливости, соблюдать интересы других и т.д.). Индивид в своей деятельности руководствуется, в основном, второстепенными принципами и обращается к главному только в случаях противоречий между второстепенными. Задача общества состоит как раз в том, чтобы выработать второстепенные принципы. Апресян Р.Г., Артемьева О.В., Гаджикурбанова П.А., Прокофьев А.В. Этический утилитаризм Дж. Ст. Милля // Институт философии Российской Академии Наук.

Вопросы этики также были затронуты другим выдающимся экономистом, а именно А. Смитом в произведении «Теория нравственных чувств» (The Theory of Moral Sentiments). Так, по мнению А. Смита, в основе морали лежат в первую очередь эмоции (ощущения и чувства индивида), разум же направлен на осмысление и оценку действий. Основой нравственности А. Смита является симпатия, то есть возможность «...разделять какие бы то ни было чувствования прочих людей» Смит А. Теория нравственных чувств/Вступ. ст. Б. В. Мееровского; Подгот. текста, коммент. А. Ф. Грязнова - М.: Республика, 1997. - 351 с.;. То есть симпатия по А. Смиту является основой оценки поступков как других людей, так и своих собственных. На основании этой оценки А. Смит выделял два вида судов: «суд первой инстанции» (первичная оценка поступка человека) и «суд совести» или «высший суд» (который является «верховным посредником и вершителем всех наших действий»). Мораль у А. Смита, можно сказать, происходит из желания индивида получить заслуженную похвалу и избежать заслуженное порицание, так называемая «власть совести». В случае несогласия с оценкой поступка общества индивид обращается к «суду совести», который беспристрастен.

В свою очередь согласно учению И. Канта мораль независима, в частности, от религии. Мораль «отнюдь не нуждается в религии; благодаря чистому практическому разуму она довлеет сама себе» Кант И. Трактаты и письма // отв. ред. А.В. Гулыга. М.: Наука, 1980. 709 с.. При этом нельзя не сказать о том, что И. Кант также в своих работах указывал, что религия (Бог) является причиной нравственного порядка в мире, по сути, Бог является следствием существования морали. Также стоит отметить, что И. Кант разделял мораль и счастье: нравственное поведение не приводит к счастью, а направлено на то, чтобы индивид стал достойным человеком. Мораль не может выстраиваться на расчете личной выгоды, моральные поступки возможны только в случае, если человек совершает их без расчета получения какой-либо выгоды (личной, общественной или иной другой). При этом, по мнению И. Канта, человек в материальном мире находится под влияниям различных аспектов и в этой связи выводит такую форму повеления как «императив», которое по сути является практическим правилом человеческого поведения (нравственным законом). Категорический императив похож на рассматриваемое выше «золотое правило нравственности» в той части, что сам И. Кант определял такой императив следующим образом: «Поступай только согласно такой максиме, руководствуясь которой ты в то же время можешь пожелать, чтобы она стала всеобщим законом» Гипотетический императив и категорический императив // Электронная библиотека Института философии Российской Академии Науки. . Если поступок хорош только в качестве средства для достижения чего-либо другого, то это является гипотетическим императивом. Асмус В.Ф. Иммануил Кант. М.: Наука, 1973. 536 с.

Завершить анализ развития этической мысли в рамках указанной работы целесообразно таким направлением как «прагматизм», к сторонникам которого можно отнести Ч.С. Пирса, У. Джеймса, Дж. Дьюи, Дж. Мида и др. Этика прагматизма неразделима с потребностями каждого отдельного человека, личностными характеристиками и т.д., то есть этика становится ситуативной.

Таким образом, этика прагматизма говорит о том, что общих моральных принципов не существует, поэтому в каждой конкретной ситуации человек самостоятельно для себя определяет такое поведение, результатом которого будет наибольшая выгода для индивида. При этом в обществе существуют общие представления о ценностях, на которые человек может опираться при принятии решения. Гусейнов А.А., Иррлитц Г., Краткая история этики. М: Мысль, 1987. 589 с.;

Анализ истории становления этической мысли показал значимость морали для общества: на всех этапах его развития философы и иные выдающиеся деятели предпринимали попытки осмыслить этику, нравственность, мораль. Несомненно каждый подход в той или иной степени отражал «настроения», царившие в то время в обществе или в значительных социальных группах, и, как следствие, влиял на поведение индивидов.

В данной главе рассмотрены основные, по мнению автора, этапы развития этической мысли, показано влияние религии на ее становление, также рассмотрены отдельные подходы к определению «правильного» поведения, целей и добродетелей. В меньшей степени затронуты направления становления морали в XX-XXI вв. в связи с тем, что не представляется возможным во множестве достойных упоминания философов выбрать тех, чьи работы останутся в истории на века.

Вместе с тем целесообразно обратить внимание на преобладающие этические установки двух поколений современной молодежи - так называемых миллениалов или поколение Y (родившиеся после 1980 года) и поколение «Я» или поколение Z (родившиеся после 2000 года), поскольку представители одного из них уже являются государственными служащими, а другого - выберут государственную службу в ближайшей перспективе.

Стоит отметить, что «теория поколений» предложена Н. Хоувом и В. Штраусом, согласно которой люди одной возрастной категории обладают сходными ценностями. Конечно, данная теория неоднократно подвергалась критике, но описательный аспект каждого поколения заслуживает внимания. Howe N., Strauss W. The next 20 Years: How Customer and Workforce Attitudes will evolve [

В рамках этики необходимо обратить внимание на следующие особенности, выявленные у рассматриваемых поколений, которые по мнению автора данной работы могут оказать существенное влияние на приверженность этики и (или) на выбор того направления этики, которое в наибольшей степени будет соответствовать образу жизни таких категорий:

Таблица 1. Сравнение поколений Y и Z Подготовлено с учетом публикации «#Поколение Y и #Поколение Z в поиске собственных мест под Солнцем: обзор основных исследовательских выводов и гипотез об особенностях, ценностях и жизненных стратегиях молодежи» // Фонд «Петербургская политика».

Разумеется, эти данные не дают полной картины. Она гораздо более многообразна. В частности, следует самым внимательным образом обратить внимание на зафиксированную директором Левада-центра Л.Д. Гудковым и другими социологами распространенность среди молодежи таких качеств как инфантильность, социальная апатия и даже цинизм. Гудков Л.Д., Дубин Б.В., Зоркая Н.А. Молодежь России. -- М.: Московская школа политических исследовании?, 2011. -- 96 с. Однако анализ связанные с этим проблем не входят в задачи данного исследования. Поэтому ограничимся предположением, что механизмы отбора, селекции претендентов на поступление на государственную службу, а также специфика самой службы отсекают большую часть людей с названными установками.

Заслуживают внимание также данные В.В. Радаева, согласно которым 88,4 % представителей поколения миллениалов пользуются компьютером, 93,2 % - сетью «Интернет». Вадим Радаев: «Миллениалы на фоне предшествующих поколений» // «Теории и практики». Соответствующие показатели подтверждают тезис, что сеть «Интернет» в настоящее время у условной «молодежи» играет большую роль, широко распространен среди представителей соответствующего поколения, что требует, в частности, этического регулирования, например, какую информацию дозволительно размещать в сети «Интернет».

Таким образом, можно говорить о том, что указанным поколениям могут быть близки подходы этики разумного эгоизма, то есть желания собственного блага, постановка личного интереса выше общественного, что приводит к соответствующим поступкам со стороны лиц, относящихся к рассматриваемым поколениям.

2. Международное правовое регулирование этики публичных должностных лиц

Этика занимает особое положение в жизни людей, в том числе в ее профессиональной части. Так, одним из проявлений указанного тезиса является распространенность этического аспекта в различных видах трудовой деятельности лиц, к которым можно отнести судейскую этику, адвокатскую этику, врачебную этику и др.

Таким образом, этика публичных должностных лиц не является чем-то необычным, а учитывая публично-правовой статус указанных категорий лиц, те функции, которые они выполняют, закономерным является тот факт, что их этика получила свое развитие не только на государственном уровне, но и на надгосударственном. В этой главе будут рассмотрены международные документы, устанавливающие этические основы деятельности данных лиц.

Взаимосвязь понятий «профессиональная этика» и «этика» можно увидеть в том, что «этика» заключается в общепринятых и, по своей сути, универсальных нормах и правилах поведения, а «профессиональная этика» накладывает, соответственно, профессиональный аспект.

Социальные нормы состоят из совокупности моральных и правовых норм. Нельзя при этом не отметить, что такие понятия как справедливость, свобода, равенство и другие являются «метаправовыми» и в этой связи право не является самым эффективным способом их реализации на практике. Кодексы этики в сравнении с правовыми кодексами не требуют четких формулировок, что несомненно является их преимуществом. Оболонскии?, А.В. Мораль и право в политике и управлении. М. : Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. -- 262 с.

В отличие от юридических кодексов в основе «моральных кодексов» лежат принципы, так как прописать все возможные на практике ситуации в рамках нормативного правового акта крайне затруднительно. Кроме того, неэтичные поступки, с точки зрения, права сложно доказуемы, так как не всегда несут в себе состав правонарушения, а порой просто нарушают правила группой морали. Оболонский А.В. Этика публичной сферы и реалии политической жизни. М.: Мысль, 2016 - 448 с.

Кроме того необходимо отметить, что публичные должностные лица, к которым можно отнести государственных служащих, это лица, наделенные властными полномочиями, исполняющие государственные (административные) функции, а также в чьи полномочия входит принятие управленческих и иных решений. То есть деятельность таких лиц непосредственно связана с взаимодействием с гражданами и организациями, а также с регулированием их жизни и деятельности. Таким образом, представляется, что одним из необходимых условий качественного функционирования государства является позитивное восприятие рассматриваемых лиц в обществе.

Учитывая вышеизложенное, целесообразно обратиться к международным практикам регулирования поведения публичных должностных лиц.

2.1 Международный кодекс поведения государственных должностных лиц

Одним из документов наднационального характера является Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (International Code of Conduct for Public Officials), принятый резолюцией 51/59 Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 12 декабря 1996 года.

Аспекты, предусмотренные указанным документом, по своей сути, являются основными и направлены, в первую очередь, на снижение уровня коррупции. Государства-участники на основании указанного документа должны были разработать свои кодексы.

Если рассматривать Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, то можно выделить следующие аспекты, предусмотренные данным документом:

- соблюдение принципа законности;

- стремление к эффективности;

- беспристрастность, внимательность и справедливость;

- необходимость предотвращения и урегулирования конфликта интересов (недопустимость влияния личной заинтересованности на исполнение возложенных функций);

- раскрытие сведений о доходах, об имуществе;

- запрет прямо и косвенно получать подарки в связи с исполнение возложенных функций;

- запрет разглашать конфиденциальную информацию;

- запрет использовать свое положение в интересах политических партий и иных организаций. International Code of Conduct for Public Officials // UNPAN. Document Management System (DMS).

Как видно из представленного списка, Международный кодекс поведения государственных должностных лиц не содержит каких-либо аспектов, прямо связанных с необходимостью соблюдения установленных в государстве-участнике общественно одобряемых правил и норм, например, проявление уважение к получателю государственной услуги (не хамить, не грубить получателям и т.д.).

Примечательным является также тот факт, что согласно анализу в части утверждения кодексов поведения должностных лиц в государствах-участниках, проведенному в 2002 году, большинство стран указывало на то, что рассматриваемые аспекты поведения в том или ином виде представлены в национальном законодательстве или административных актах. При этом отдельные страны отмечали, что на основании Международного кодекса поведения государственных должностных лиц были разработаны более содержательные кодексы и (или) кодексы для отдельных категорий лиц (прокуроров, политиков, сотрудников полиции и др.). Также в данном исследовании указано, что многие страны уделяют особое внимание обучению должностных лиц. Implementation of the International Code of Conduct for Public Officials Report of the Secretary-General // UNPAN. Document Management System (DMS).

Модельный кодекс поведения для должностных лиц

Другим документом, целесообразным к рассмотрению, является Модельный кодекс поведения для должностных лиц (Codes of Conduct for Public Officials), который является приложением к Рекомендации N R(2000)10 Комитета министров Совета Европы о кодексах поведения для государственных служащих, принятой на 106-й сессии Комитета министров 11 мая 2000 года. Codes of Conduct for Public Officials // UNPAN.

Модельный кодекс поведения для должностных лиц также содержит ряд общепринятых принципов, к которым можно отнести законность, нейтральность, беспристрастность, эффективность, справедливость, необходимость предотвращения и урегулирования конфликта интересов, недопущение влияния личной заинтересованности и др. При этом особый интерес представляют положения, согласно которым должностное лицо должно быть вежливым (courteous) с гражданами, с которыми он или она взаимодействует, а также с руководством и коллегами (часть 3 статьи 5).

Одновременно Модельный кодекс поведения для должностных лиц предусматривает необходимость информирования о нарушении другими должностными лицами положений рассматриваемого документа, привлечение к ответственности в случае необходимости.

Модельный кодекс поведения для должностных лиц также содержит запрет просить и принимать подарки в связи со своим должностным положением (статья 18). Однако больший интерес представляет статья 19, согласно которой должностное лицо, которому предложено неоправданное преимущество (undue advantage), должно, в частности, от нее отказаться или минимизировать использование такого преимущества, а также сообщить в установленном порядке. Одновременно должностное лицо не должно попадать в ситуации, в которых он или она становится зависимым (необходимость совершения ответной услуги) или создается видимость такой зависимости от других лиц или организаций.

Таким образом, указанный документ в большей степени регулирует вопросы, связанные с поведением должностных лиц, в большей степени направлен на формализацию отношений, возникающих между должностными лицами и гражданами, организациями.

2.2 Документы Организации экономического сотрудничества и развития

Особое внимание соблюдению публичными должностными лицами норм этики уделяется Организацией экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР) (Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD).

ОЭСР приняты Рекомендации по совершенствованию этики поведения государственных служащих (Recommendation on Improving Ethical Conduct in the Public Service), содержащие 12 основных принципов:

1. Этические стандарты публичных должностных лиц должны быть понятными;

2. Этические стандарты публичных должностных лиц должны быть закреплены в законодательстве;

3. Этические стандарты публичных должностных лиц должны быть доступными для ознакомления;

4. Публичные должностные лица должны знать свои права и обязанности при выявлении правонарушений;

5. Должна быть политическая воля, поддерживающая этическое поведение публичных должностных лиц;

6. Процесс принятия решений должен быть понятным и открытым для исследования;

7. Должны быть ясные правила взаимодействия государственного и частного секторов;

8. Руководители должны поощрять этическое поведение;

9. Система должна поощрять этическое поведение;

10. Условия прохождения службы должны поощрять этическое поведение;

11. Должны быть предусмотрены механизмы отчетности;

12. Должны быть санкции за неэтичное поведение. Trust in Government Ethics Measures in OECD Countries // The Organisation for Economic Co-operation and Development.

При этом стоит отметить, что основной акцент в публикациях ОЭСР сделан непосредственно на профилактику коррупционных правонарушений и вышеуказанные принципы в большей части применяются к таким аспектам деятельность публичных должностных лиц как: предотвращение и урегулирование конфликта интересов, запрет на получение подарков и т.д. То есть на аспекты, которые во многих странах в настоящее время отнесены законодательством к антикоррупционным запретам, ограничениям, требования и обязанностям и по этой причине, как и вышерассмотренные наднациональные документы (акты), в малой степени регулируют непосредственно поведение публичных должностных лиц при взаимодействии с гражданами и организациями.

В этой связи очевидным является тот факт, что кодексы этики в той или иной степени зачастую дублируют положения национального антикоррупционного законодательства и поэтому несут, как представляется автору, малую смысловую нагрузку.

Наибольший интерес представляют национальный акты, регулирующий так называемые чувствительные области (sensitive areas). В этой связи далее рассмотрены примеры зарубежных актов, содержащих такого рода положения, и в меньшей степени уделено внимание положениям национальных актов, содержащих антикоррупционные запреты, ограничения, требования и обязанности.

2.3 Зарубежное регулирование этических аспектов

Как уже было отмечено, национальные кодексы этики преимущественно содержат положения антикоррупционного законодательства, а именно связанные с конфликтом интересов и личной заинтересованностью, получением подарков, политической деятельностью, иной оплачиваемой работой и т.д. Вместе с тем представляется целесообразным кодексами этики регулировать те аспекты общественной жизни, которые крайне сложно, а в отдельных случая практически невозможно формализовать и в том или ином виде имплементировать в национальное законодательство. В этой связи особое внимание необходимо уделить положениям кодексов этики, содержащим аспекты, связанные с поведением на службе, уважительному отношению к коллегам по работе. В этой связи ниже рассмотрены соответствующие документы, содержащие положения, регулирующие так называемые чувствительные области (sensitive areas).

Так, например, в Англии существует Руководство «7 принципов публичной жизни» (Guidance “The 7 Principles of Public Life”), направленное, в частности, на публичных должностных лиц, на другие категории лиц, связанных с государством. В соответствии с данным Руководством соответствующим лицам необходимо в своей деятельности соблюдать следующие принципы:

· самоотверженность (selflessness): действовать исключительно в общественных интересах;

· неподкупность (integrity): не допускать ситуаций конфликта интересов;

· объективность (objectivity): беспристрастное и справедливое принятие решений;

· подотчетность (accountability): отчетность перед обществом и оказание содействия при проведении проверок;

· открытость (openness): открытость в принятии решений перед обществом;

· честность (honesty);

· лидерство (leadership): придерживаться указанных принципов в своем поведении, быть примером и пресекать недобросовестное поведение (poor behaviour) Guidance “The 7 Principles of Public Life” // Committee on Standards in Public Life. .

Соответствующие принципы, в частности, включены в Кодекс этики Министров (Guidance “Ministerial Code”). Guidance “Ministerial Code” // Gov.ru

Небезынтересным представляется Кодекс ценностей и этики для государственной службы Канады (The Values Ethics Code for the Public Service), согласно которому, в частности, государственные служащие Канады при всех обстоятельствах должны действовать таким образом, чтобы сохранить общественное доверие, придерживаться человеческих ценностей (people values), к которым относятся, в частности, справедливость, уважение и т.д. Кроме того, рассматриваемым Кодексом предусмотрено, что руководители должны не допускать ситуаций, при которых создается видимость наличия обязательств перед физическими или юридическими лицами, способных привести к конфликту интересов. При этом рассматриваемый Кодекс также содержит положения, касающиеся антикоррупционных запретов, ограничений, требований и обязанностей, к которым можно отнести требование о предотвращении и урегулировании конфликта интересов, обязанность декларирования и т.д. The Values Ethics Code for the Public Service // Treasury Board of Canada Secretariat.