Также интересным представляется опыт Ирландии, согласно которому государственные служащие Ирландии должны проявлять уважение к своим коллегам, их ценностям и убеждениям. Указано, что служащим запрещено дискриминировать своих коллег по полу, расе, сексуальной ориентации и т.д., а также указано на необходимость поддержания позитивной рабочей среды, в частности, поддерживая политику недопущения сексуальных домогательств, издевательств, преследования. Civil Service Code of Standards and Behavior // The Standards in Public Office Commission.

Также целесообразно рассмотреть Кодекс поведения и этики Уганды (The Code of Conduct and Ethics for Uganda Public Service), согласно которому служащие Уганды должны соблюдать, в частности, следующе принципы:

· порядочность (уважительное отношение ко всем и соответствие принятым в обществе нормам морали и ценностям);

· беспристрастность (делать выбор исключительно основываясь на заслугах (make choices based solely on merit), независимо от пола, расы, религии, инвалидности или этнического происхождения);

· лояльность (соблюдать принятые на государственном и местном уровнях политику и программы) и др.

Служащие Уганды обязаны выполнять возложенные на них обязанность таким образом, который обеспечивает профессионализм, уважение и соответствие морально принятым стандартам. Также указано, что рассматриваемые лица не должны опаздывать на официальные мероприятия без наличия объективных и уважительных причин. Интересным представляется то, что указанным категориям лиц запрещено быть ленивыми и (или) бездействующими на работе, читать газеты, громко слушать радио, играть в компьютерные игры или искать что-либо в сети «Интернет», а также общаться по своим личным, несвязанным с работой, вопросам и сплетничать. Одновременно отмечено, что служащим Уганды надлежит избегать неподобающего и неэтичного поведения, к которому можно отнести использование грубых, оскорбительных и непристойных формулировок, одеваться в неподобающую одежду, также запрещено сексуальное домогательство к коллегам и заявителям. Отдельно стоит отметить, что при работе с заявителями служащие Уганды должны стремиться повысить имидж службы: быть любезными, сопереживающими и справедливыми, проявлять особое внимание к инвалидам, престарелым, больным и беременным. За соблюдение указанных норм рассматриваемые служащие поощряются: подарки, памятные сувениры, денежные бонусы и т.д.; а за несоблюдение - наказываются: замечание, штраф, понижение в ранге, увольнение и др. The Code of Conduct and Ethics for Uganda Public Service // UNPAN. Document Management System (DMS).

Интересным представляется опыт Республики Казахстан, в которой Указом Президента Республики Казахстан от 29 декабря 2015 г. № 153 утвержден Этический кодекс государственных служащих Республики Казахстан (далее - Кодекс Республики Казахстан). Так, Кодексом Республики Казахстан, в частности, предусмотрено, что государственные служащие Республики Казахстан должны своими действиями и поведением не давать повода для критики со стороны общества, не допускать преследования за критику, использовать конструктивную критику для устранения недостатков и улучшения своей деятельности. Кроме того, государственные служащие Республики Казахстан, в том числе занимающие руководящие должности, не могут открыто демонстрировать свои религиозные убеждения в коллективе, принуждать подчиненных служащих к участию в деятельности общественных и религиозных объединений, других некоммерческих организаций. Кодексом Республики Казахстан установлены стандарты поведения во внеслужебное время, согласно которым, например, государственные служащие Республики Казахстан должны проявлять скромность, не подчеркивать и не использовать свое должностное положение при получении соответствующих услуг. Также Кодексом Республики Казахстан введен уполномоченный по этике, ответственный, в частности, за обеспечение соблюдения норм служебной этики.

Кроме того, представляют интерес антикоррупционные стандарты для отдельных категорий лиц, например, антикоррупционные стандарты сотрудников органов внутренних дел Республики Казахстан (далее - Стандарт), согласно которому сотруднику органов внутренних дел Республики Казахстан предписывается, в частности, работать на благо общества и государства, своими действиями укреплять авторитет государственной власти, не допускать совершения действий, способных дискредитировать органы внутренних дел Республики Казахстан; воздерживаться от обращения к коллегам и руководителям с неправомерными просьбами, нарушающими установленный порядок взаимоотношений, которые могут оказать влияние на принятие ими беспристрастного служебного решения; не дарить коллегам, руководителям и иным должностным лицам подарки и т.д.

Кроме того в соответствии со Стандартом при оказании государственных услуг, реализации лицензионно-разрешительных функции и ином обслуживании населения рекомендуется не допускать фактов волокиты при рассмотрении заявлений на получение государственных услуг, лицензий и разрешительных документов, выдавать их в установленные сроки; не вступать в неслужебные отношения с заявителями на получение государственных услуг, лицензий и разрешений. Руководителям всех уровней в отношениях с подчиненными рекомендуется, согласно Стандарту, в частности, воздерживаться от участия в азартных играх с подчиненными; не допускать привлечения подчиненных для выполнения неслужебных или личных заданий; своим безупречным поведением подавать пример подчиненным сотрудникам и др. Антикоррупционные стандарты сотрудников органов внутренних дел Республики Казахстан // Министерство внутренних дел Республики Казахстан. Комитет по чрезвычайным ситуациям.

Стоит также обратить внимание на опыт Хорватии, где принят Кодекс этики государственных служащих Хорватии (Code of Ethics for Civil Servants), согласно которому изложенные в нем принципы должны стать личными принципами каждого служащего, на которого распространяются положения данного Кодекса (статья 3) Помимо аналогичных положений, ранее рассмотренных на опыте Уганды, Кодекс этики государственных служащих Хорватии примечателен следующим: при исполнении возложенных обязанностей государственные служащие должны защищать свою личную репутацию, репутацию государственной службы и доверие общества к государственной службе Хорватии; отмечена необходимость оказания помощи заявителям, которые не проинформированы должным образом; при исполнении должностных обязанностей необходимо обмениваться мнениями и информацией по конкретным вопросам в целях продвижения общего блага; «старшие» государственные служащие Хорватии должны поощрять и оказывать содействие «младшим»; в каждом государственном органе назначается комиссар по этике (ethics commissioners) на которых возложены обязанности по контролю за соблюдением положений рассматриваемого Кодекса, рассмотрение жалоб, проведение проверок и т.д. Code of Ethics for Civil Servants // Hrvatski sabor.

Одновременно заслуживают внимание положения Кодекса профессиональной этики и поведения сотрудников государственной полиции Франции (Code de dйontologie de la police nationale), согласно которым сотрудник полиции при взаимодействии с гражданами должен быть достойным и терпимым (decent and tolerant); обязан оказывать помощь даже во вне рабочее время; личное поведение должно быть безупречным не только в рабочее время, но и во вне рабочее время, чтобы не нанести ущерб службе и ее репутации, и иные аспекты, связанные с конфликтом интересов, иной оплачиваемой работой и т.д. Code de dйontologie de la police nationale // Police nationale. Ministиre de l'Intйrieur.

Таким образом, можно говорить о том, что вопросы профессиональной этики публичных должностных лиц, стоят на международной повестке, им уделяется должное внимание и контроль. Вместе с тем необходимо еще раз отметить, что кодексы этики, кодексы поведения и иные аналогичные акты, как международные, так и национальные преимущественно содержат в себе запреты, ограничения, требования и обязанности, направленные на профилактику коррупционных и иных правонарушений, в отдельных случаях дублируют положения уголовного законодательства, антикоррупционного законодательства и т.д., поэтому ценность такого рода документа с этой стороны представляется сомнительной.

Однако нельзя умалять опыт отдельных стран, в которых положения рассматриваемых документов содержат не только вышеуказанное дублирование, но и конкретные морально-этические аспекты (терпимость, уважение и т.д.). Представляется, что такого рода документы имеют большее влияние на становление служащих, так как, по сути, дополняют национальное законодательство аспектами, связанными с повседневной деятельностью таких лиц, которую затруднительно регулировать на уровне нормативных правовых актов.

При этом нельзя не упомянуть, что рассмотренные выше документы, несмотря на их качественную проработку со стороны разработчиков, не позволяют ответить на отдельные этические вопросы. В этом и состоит особенность этического регулирования.

Например, можно рассмотреть следующую ситуацию: лицо недавно назначено на руководящую должность, имеет в подчинении помощника, которого также назначили недавно; оба лица живут в пригороде недалеко от аэропорта, где проходит скоростное шоссе. Рассматриваемый руководитель пообещал после работы встретить вечером супругу из аэропорта, но его руководство назначило совещание. Возникает следующий этический вопрос: «Можно ли попросить помощника встретить супругу?».

Таблица 2. Этическая дилемма Основы этики государственной службы // Transparency International.

Аргументы «против»	Аргументы «За»
Просить подчиненных о личной услуге нельзя (рассматривается как принуждение)	Помощник в любом случае поедет мимо аэропорта, поэтому особого труда встретить супругу не составит
Может повлечь ожидания ответной услуги	Можно указать, что просьба добровольная и сугубо личная
Помощник не является другом, некорректно просить о личной услуге	Ситуация сложилась на работе

Также рассмотренные документы прямо говорят о необходимости «доносительства» в случае выявления фактов несоблюдения кодексов другими служащими. При этом не учитывается человеческий аспект и та дилемма, которая возникает: соблюсти нормы этики или сохранить дружеские отношения. Там же. Однако необходимо отметить, что указанные проблемы не решены и в Российской Федерации, о чем будет сказано дальше.

3. Регулирование этики государственных служащих в Российской Федерации

Прежде чем приступить к рассмотрению нормативных правовых актов, затрагивающих этические аспекты исполнения обязанностей государственными служащими, целесообразно рассмотреть определение соответствующих понятий и дать краткую характеристику указанным категориям лиц.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 58-ФЗ) государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

- Российской Федерации;

- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

- субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Соответственно лица, замещающие должности государственной службы, являются государственными служащими.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона № 58-ФЗ система государственной службы включает в себя:

- государственную гражданскую службу;

- военную службу;

- государственную службу иных видов.

Анализ федеральных законов о видах государственной службы в части наличия (отсутствия) этических аспектов будет представлен ниже.

Согласно публикации Федеральной службы государственной статистики «Численность работников государственных органов и органов местного самоуправления Российской Федерации по ветвям власти и уровням управления» на конец 2017 года численность государственных (муниципальных) служащих составила 1 700,7 тыс. человек Численность работников государственных органов и органов местного самоуправления Российской Федерации по ветвям власти и уровням управления // Федеральная служба государственной статистики.

Указанная информация разработана без учета персонала СВР России, ФСБ России, ФСО России, ГУСП, ФСТЭК. Также не включались прикомандированные военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов, замещавшие должности гражданской службы;, что составляет 2,23% от численности рабочей силы в Российской Федерации и 2,35% от численности занятых. Учитывая вышеизложенные ограничения, соответствующая доля в целом выше, если учитывать всех государственных служащих.

При этом надо отметить следующее. В 2016 году замещали должности государственной гражданской службы - 685,3 тыс. человек. О численности и оплате труда государственных гражданских и муниципальных служащих на региональном уровне за 2016 год // Федеральная служба государственной статистики. Одновременно согласно Указу Президента Российской Федерации от 31 декабря 2017 г. № 652 «О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 2014 г. № 300 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» с 1 января 2018 года предельная штатная численность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации составляет 746,9 тыс. человек, а в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 ноября 2017 г. № 555 «Об установлении штатной численности Вооруженных Сил Российской Федерации» с 1 января 2018 года предельная штатная численность - 1 013,6 тыс. человек.

Таким образом, профессиональная этика лиц, замещающих должности государственной службы, затрагивает достаточно широкий круг граждан Российской Федерации.

3.1 Нормативное правовое регулирование этических аспектов

Федеральные законы о видах государственной службы содержат в себе положения, касающиеся этических основ соответствующего вида службы. В этой связи необходимо обратиться к указанным нормативным правовым актам и рассмотреть, какие именно аспекты ими урегулированы.

В первую очередь необходимо рассмотреть Общие принципы служебного поведения государственных служащих, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 (далее - Общие принципы). Общие принципы представляют собой основы поведения, которыми надлежит руководствоваться при исполнении государственными служащими своих должностных обязанностей. Общие принципы применимы ко всем видам государственной службы.

Всего предусмотрено 18 принципов, которые также можно условно разделить на принципы, направленные на соблюдение законодательства Российской Федерации, и морально-этические принципы. Ко вторым можно отнести следующие:

- исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

- соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения; проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами;

- проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

- воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственными служащими должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету государственного органа;

- не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов личного характера;

- воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в должностные обязанности государственного служащего;

- уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать содействие в получении достоверной информации (подпункты «б», «и»-«м», «о», «п» и «с» пункта 2 Общих принципов).

Соответствующие положения нашли свое отражение в федеральных законах о видах государственной службы.

Государственная гражданская служба Российской Федерации

Сначала целесообразно рассмотреть отдельные положения Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ), касающиеся этических аспектов прохождения государственными гражданскими служащими Российской Федерации (далее - гражданские служащие) государственной гражданской службы Российской Федерации (далее - гражданская служба).

Одним из основных принципов гражданской службы является приоритет прав и свобод человека и гражданина (пункт 1 статьи 4 Федерального закона № 79-ФЗ). Среди установленных статьей 15 Федерального закона № 79-ФЗ обязанностей гражданских служащих необходимо обратить внимание на следующие: соблюдение и исполнение нормативных правовых актов; соблюдение при исполнении должностных обязанностей прав и законных интересов граждан и организаций.

Также нельзя не обратить внимание на запрет, предусмотренный пунктом 10 части 1 статьи 17 Федерального закона № 79-ФЗ, согласно которому гражданскому служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.

В этой связи целесообразно рассмотреть позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2011 г. № 14-П, согласно которой публичное выражение ими, в том числе в средствах массовой информации, суждений и оценок, имеющих смысл возражения или порицания, может не только затруднить поддержание отношений служебной лояльности и сдержанности, но и подорвать авторитет государственной власти как непременное условие успешного решения возложенных на нее задач, связанных в том числе с защитой прав и свобод человека и гражданина, суверенитета и государственной целостности (статьи 2 и 4; статья 5, часть 3; статья 15, часть 2; статья 18 Конституции Российской Федерации), то есть с основами конституционного строя Российской Федерации, и тем самым создать препятствия или сделать невозможным эффективное осуществление органами государственной власти своих полномочий, а следовательно, лишить государственную службу ее конституционного и практического смысла. Равным образом недопустимо публичное выражение государственным служащим в адрес государственного органа или должностного лица, особенно вышестоящего, суждений и оценок в смысле похвальном и одобрительном, поскольку такие действия способствуют укоренению отношений личной преданности, бюрократической сплоченности, покровительства и внеслужебной зависимости нижестоящих служащих от вышестоящих.

Необходимо учитывать также, что в отдельных случаях лояльность государственного служащего, понимаемая как формальное соблюдение запрета на выражение суждений, мнений и оценок, может затруднить или сделать невозможной защиту публичных интересов, законности, конституционных прав и свобод граждан, иных конституционных ценностей, при том что установленные законом в этих целях средства, включая отказ от исполнения неправомерных поручений, сообщение о коррупционных и других преступлениях, предложения о совершенствовании работы и т.п., могут быть недостаточными, безрезультатными или несоразмерно рискованными. В частности, это может иметь место в тех случаях, когда нарушение носит системный характер и в него намеренно или объективно вовлечены служащие (большая или влиятельная их часть) определенного структурного подразделения, в котором осуществляется государственная служба, что побуждает их к противодействию мерам, предназначенным обеспечить публичный интерес, включая борьбу с коррупцией, замкнутостью, неэффективностью государственной службы.

Следовательно, пункт 10 части 1 статьи 17 Федерального закона
№ 79-ФЗ - с учетом возможности обеспечения баланса конституционно значимых ценностей имеющимися правовыми средствами - не может толковаться и применяться как запрещающий гражданским служащим все без исключения публичные высказывания, суждения и оценки, связанные с деятельностью органов государственной власти, - без учета их содержания и общественной значимости, мотивов, побудивших гражданского служащего к публичному выступлению, затрагиваемых в нем проблем, возможности использования иных - предусмотренных законом - способов их решения, соотношения причиненного (могущего быть причиненным) соответствующими действиями гражданского служащего ущерба для государственных или общественных интересов, с ущербом, предотвращенным в результате таких действий.

Основные этические аспекты изложены в статье 18 Федерального закона № 79-ФЗ, которые представлены в Приложении 1.

Соответствующие требования к служебному поведению также содержат не только вопросы соблюдения норм этики и морали, но и общепризнанные требования, например, законность. Вместе с тем целесообразно отметить, что Федеральный закон № 79-ФЗ также содержит положения о недопущении и необходимости урегулирования конфликта интересов, о запрете на получение подарков и т.д.

В части особенностей прохождения гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации стоит отметить, что работа сотрудника дипломатической службы в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации, представительствах Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях может быть прекращена досрочно, в частности, в следующих случаях:

- несоблюдение сотрудником дипломатической службы законов и обычаев государства пребывания, общепринятых норм поведения и морали;

- невыполнение сотрудником дипломатической службы обязанности по обеспечению соблюдения членами его семьи законов и обычаев государства пребывания, общепринятых норм поведения и морали (пункты 4 и 5 части 1 статьи 10 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 205-ФЗ)).

Служба в таможенных органах Российской Федерации

Схожей с гражданской службой является служба в таможенных органах Российской Федерации, направленная на реализацию функций, прав и обязанностей таможенных органов и организациях Федеральной таможенной службы (далее - таможенные органы).

Согласно статье 7.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 114-ФЗ) на сотрудника таможенного органа распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ) и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона № 79-ФЗ, за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих исполнению сотрудником таможенного органа обязанностей по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.

Вместе с тем нельзя не обратить внимание на статью 19 Федерального закона № 114-ФЗ, согласно которой гражданин, принятый на службу в таможенные органы, не позднее двух месяцев со дня присвоения ему первого специального звания принимает присягу:

«Клянусь при осуществлении полномочий сотрудника таможенного органа Российской Федерации неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации, защищать экономический суверенитет и экономическую безопасность Российской Федерации, добросовестно исполнять свои должностные обязанности».

Кроме того, сотрудники таможенных органов обязаны соблюдать Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября 1998 г. № 1396 (далее - Дисциплинарный устав таможенной службы), согласно которому служебная дисциплина обеспечивается, в частности, за счет строгого соблюдения сотрудниками установленных правил ношения форменной одежды, корректного поведения при исполнении своих должностных обязанностей (подпункта 2 пункта 4 Дисциплинарного устава таможенной службы). Также в целях поддержания служебной дисциплины начальник таможенного органа обязан, например, обеспечивать гласность и объективность в оценке служебной деятельности подчиненных (подпункт 2 пункта 8 Дисциплинарного устава таможенной службы), подавать личный пример образцового исполнения должностных обязанностей (подпункт 10 пункта 8 Дисциплинарного устава таможенной службы).

Также стоит обратить внимание на пункт 24 Дисциплинарного устава таможенной службы, согласно которому при наложении дисциплинарного взыскания начальник таможенного органа обязан соблюдать правила служебной этики, то есть, по аналогии с абзацем пятым пункта 24 Положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 1992 г. № 621, не допускать унижения личного достоинства лица, привлекаемого к ответственности.

Служба в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы

В части 2 статьи 14 Федерального закона от 23 мая 2016 г. № 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 141-ФЗ) также указана отсылочная на Федеральный закон
№ 79-ФЗ и Федеральный закон № 273-ФЗ норма, согласно которой на сотрудника федеральной противопожарной службы распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом № 273-ФЗ и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона № 79-ФЗ.

Здесь также целесообразно отметить наличие присяги сотрудника федеральной противопожарной службы, согласно которой сотрудник федеральной противопожарной службы служит народу (часть 2 статьи 28 Федерального закона № 141-ФЗ).

Вместе с тем статьей 13 Федерального закона № 141-ФЗ предусмотрены требования к служебному поведению сотрудника федеральной противопожарной службы (Приложение 2).

Требования к служебному поведению сотрудника федеральной противопожарной службы дополняют, а от части и дублируют возлагаемые на таких лиц статьей 18 Федерального закона № 79-ФЗ требования. Вместе с тем нельзя не отметить, что в Федеральном законе № 141-ФЗ указан кодекс служебного поведения сотрудника федеральной противопожарной службы, который будет рассмотрен в сравнительном анализе с другими кодексами ниже.

Служба в Следственном комитете Российской Федерации и Прокуратуре Российской Федерации

Особое внимание необходимо обратить на подходы, предусмотренные в отдельных федеральных законах о видах государственной службы.

Например, Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 403-ФЗ) прямо предусмотрена дисциплинарная ответственность, вплоть до увольнения со службы в Следственном комитете Российской Федерации (далее - Следственный комитет) в случае нарушения Присяги сотрудника Следственного комитета и (или) совершения проступка, порочащего честь сотрудника Следственного комитета (часть 1 статьи 28 Федерального закона № 403-ФЗ).

Также нельзя не отметить, что текст Присяги сотрудника Следственного комитета, предусмотренный частью 1 статьи 19 Федерального закона
№ 403-ФЗ, содержит следующие формулировки: «клянусь… постоянно совершенствовать свое профессиональное мастерство, дорожить своей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции Следственного комитета Российской Федерации» и «сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в Следственном комитете Российской Федерации».

Аналогичные положения содержатся в Присяге прокурора, текст которой содержится в части 1 статьи 40.4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Военная служба

Нельзя не обратиться к федеральным законам, регулирующим прохождение военной службы. Так, согласно статье 26 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее - Федеральный закон № 76-ФЗ) военнослужащий обязан, в частности, быть верными Военной присяге (обязательству), беззаветно служить народу Российской Федерации, мужественно и умело защищать Российскую Федерацию; дорожить воинской честью, боевой славой и войсковым товариществом. Также статьей 27 Федерального закона № 76-ФЗ на военнослужащего, если иное не предусмотрено федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом № 273-ФЗ и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона № 79-ФЗ, за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих исполнению военнослужащим обязанностей по осуществлению оперативно-розыскной деятельности или обеспечению безопасности Российской Федерации.

Одновременно интересным является Устав внутренней службы вооруженных сил Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. № 1495 (далее - Устав). Так, военнослужащий обязан дорожить воинской честью и боевой славой Вооруженных Сил Российской Федерации, своей воинской части, честью своего воинского звания и войсковым товариществом, с достоинством нести высокое звание защитника народа Российской Федерации; уважать честь и достоинство других военнослужащих, выручать их из опасности, помогать им словом и делом, удерживать от недостойных поступков, не допускать в отношении себя и других военнослужащих грубости и издевательства, содействовать командирам (начальникам) и старшим в поддержании порядка и дисциплины; соблюдать правила воинской вежливости, поведения, выполнения воинского приветствия, ношения военной формы одежды и знаков различия (абзац седьмой пункта 16 и пункт 19 Устава).

За нарушение уставных правил взаимоотношений между военнослужащими, связанное с унижением чести и достоинства, издевательством или сопряженное с насилием, а также за оскорбление одним военнослужащим другого виновные привлекаются к дисциплинарной ответственности, а при установлении в их действиях состава преступления - к уголовной ответственности (абзац третий пункта 19 Устава).

Согласно абзацу первому пункта 67 Устава военнослужащие должны постоянно служить примером высокой культуры, скромности и выдержанности, свято блюсти воинскую честь, защищать свое достоинство и уважать достоинство других. Они должны помнить, что по их поведению судят не только о них, но и о Вооруженных Силах Российской Федерации в целом.

Абзацем третьим пункта 70 Устава предусмотрено, что военнослужащие должны быть вежливыми по отношению к гражданскому населению, проявлять особое внимание к инвалидам, пожилым людям, женщинам и детям, способствовать защите чести и достоинства граждан, а также оказывать им помощь при несчастных случаях, пожарах и других чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Интересным также является пункт 71 Устава, согласно которому военнослужащим запрещается держать руки в карманах одежды, сидеть или курить в присутствии начальника (старшего) без его разрешения, а также курить на улицах на ходу и в местах, не отведенных для курения.

Одновременно в соответствии с пунктом 72 Устава трезвый образ жизни должен быть повседневной нормой поведения всех военнослужащих. Появление на улицах, в скверах, парках, транспортных средствах общего пользования, других общественных местах в состоянии опьянения является дисциплинарным проступком, позорящим честь и достоинство военнослужащего.

Правила воинской вежливости, поведения и выполнения воинского приветствия обязательны также для граждан, уволенных с военной службы, при ношении ими военной формы одежды (пункт 74 Устава).

В целом необходимо отметить, что Устав регламентирует поведение военнослужащих в достаточно широком круге возможных событий: обращение к иным лицам (абзацы второй-тринадцатый пункта 67 Устава), в общественном транспорте (абзац первый пункта 70 Устава), при встрече (абзац второй пункта 70 Устава) и т.д., что подкрепляется одновременно мерами ответственности в случае их нарушения.

Служба в органах внутренних дел

Завершить рассмотрение этических аспектов прохождения различных видов государственной службы целесообразно службой в органах внутренних дел.

Особенностью службы в органах внутренних дел в части соблюдения этических норм и правил является следующее. В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 342-ФЗ) при осуществлении служебной деятельности, а также во внеслужебное время сотрудник органов внутренних дел должен, в частности, заботиться о сохранении своих чести и достоинства, не допускать принятия решений из соображений личной заинтересованности, не совершать при выполнении служебных обязанностей поступки, вызывающие сомнение в объективности, справедливости и беспристрастности сотрудника, наносящие ущерб его репутации, авторитету федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, а также государственной власти; проявлять уважение, вежливость, тактичность по отношению к гражданам, в пределах служебных полномочий оказывать им содействие в реализации их прав и свобод; проявлять уважение к национальным обычаям и традициям, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, не допускать действий, нарушающих межнациональное и межконфессиональное согласие и др.

Аспект, связанный с необходимостью соблюдения норм этики и морали во внеслужебное время, будет рассмотрен в анализе судебной практики. В целом такой подход является, с одной стороны, безусловно правильным, с другой, в отдельных ситуациях сложно контролируемый и реализуемый.

Также частью 2 статьи 14 Федерального закона № 342-ФЗ предусмотрено, что на сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом № 273-ФЗ и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона № 79-ФЗ, за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником оперативно-разыскной деятельности.

Кроме того, сотрудники органов внутренних дел в своей деятельности руководствуются положениями Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. № 1377 (далее - Дисциплинарный устав органов внутренних дел).

Согласно пункту 4 Дисциплинарного устава органов внутренних дел служебная дисциплина в органах внутренних дел обеспечивается, в частности:

- соблюдением требований к служебному поведению;

- воспитанием сотрудников, формированием у них высоких личностных и деловых качеств, сознательного отношения к выполнению служебных обязанностей;

- ответственностью руководителя (начальника) за состояние служебной дисциплины среди подчиненных;

- уважением руководителем (начальником) чести и достоинства подчиненных (подпункты «г», «е», «ж» и «к» пункта 4 Дисциплинарного устава органов внутренних дел).

Одновременно пунктом 5 Дисциплинарного устава органов внутренних дел предусмотрено, что сотрудник в том числе обязан соблюдать требования к служебному поведению; соблюдать субординацию; проявлять уважение ко всем сотрудникам вне зависимости от их служебного положения и места службы; содействовать руководителю (начальнику) в поддержании служебной дисциплины.

Кроме того, сотрудники, старшие по подчиненности, во всех случаях обязаны требовать от младших соблюдения ими служебной дисциплины, требований, предъявляемых к служебному поведению, правил ношения форменной одежды (пункт 6 Дисциплинарного устава органов внутренних дел).

Интересным также является то, что в соответствии с подпунктом «в», «д», «е», «з», «и» и «к» пункта 7 Дисциплинарного устава органов внутренних дел в целях поддержания служебной дисциплины руководитель (начальник) обязан:

- соблюдать установленные порядок и условия прохождения службы в органах внутренних дел, уважать честь и достоинство подчиненных, не допускать ущемления их законных прав и интересов, протекционизма, преследования сотрудников по мотивам личного характера; знать и анализировать состояние служебной дисциплины, морально-психологического климата в подчиненном органе внутренних дел (подразделении), своевременно принимать меры по предупреждению нарушений служебной дисциплины сотрудниками;

- всесторонне изучать личные и деловые качества подчиненных;

- обеспечивать гласность и объективность в оценке служебной деятельности подчиненных;

- воспитывать у подчиненных чувство ответственности за выполнение служебных обязанностей;

- подавать личный пример дисциплинированности, образцового выполнения служебных обязанностей.

Кроме того, пунктом 9 части 3 статьи 82 Федерального закона № 342-ФЗ прямо предусмотрено, что контракт подлежит расторжению, а сотрудник органов внутренних дел увольнению со службы в органах внутренних дел в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел.

Однако регулирование этических аспектов прохождения государственной службы заключается не только в нормативных правовых актах. Особое место здесь занимает консультативная и методическая поддержка соблюдения государственными служащими рассматриваемых норм и правил.

3.2 Методическое сопровождение этического регулирования

Одним из основополагающих документов является Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, одобренный решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21) (далее - Типовой кодекс, государственные (муниципальные) служащие соответственно).

Типовой кодекс разработан с учетом положений нормативных правовых актов Российской Федерации и международных актов. Стоит отметить, что Типовой кодекс должен был стать основной для разработки соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления кодексов этики и служебного поведения государственных (муниципальных) служащих (пункт 2 Типового кодекса). Анализ кодексов этики и служебного поведения государственных органов и органов местного самоуправления представлен ниже.

По сути Типовой кодекс - свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения (пункт 3 Типового кодекс этики).

В целом цели, которые преследует Типовой кодекс, представляются правильными, общественно одобряемыми (повышение укрепление авторитета государственных (муниципальных) служащих, доверия граждан и т.д.).

Перечисленные в пункте 11 Типового кодекса основные принципы и правила служебного поведения государственных (муниципальных) служащих являются практически дословным дублированием положений Общих принципов, рассмотренных выше. Помимо корректировки отдельных слов, Типовой кодекс дополнен только одним принципом: постоянно стремиться к обеспечению как можно более эффективного распоряжения ресурсами, находящимися в сфере его ответственности (подпункт «у» пункта 11 Типового кодекса).

В этой связи особое внимание необходимо уделить разделу III Типового кодекса, посвященному рекомендательным этическим правилам служебного поведения государственных (муниципальных) служащих. Так, пунктом 26 Типового кодекса государственному (муниципальному) служащему рекомендовано воздержаться от следующих аспектов:

- любого вида высказываний и действий дискриминационного характера;

- грубости, проявлений пренебрежительного тона, заносчивости, предвзятых замечаний, предъявления неправомерных, незаслуженных обвинений;

- угроз, оскорбительных выражений или реплик, действий, препятствующих нормальному общению или провоцирующих противоправное поведение;

- курения во время служебных совещаний, бесед, иного служебного общения с гражданами.

Одновременно пунктом 28 Типового кодекса предусмотрено, что внешний вид государственного (муниципального) служащего должен соответствовать общепринятому деловому стилю, который отличают официальность, сдержанность, традиционность, аккуратность, и способствовать уважительному отношению граждан к государственным органам и органам местного самоуправления.

Нарушение положений Типового кодекса в соответствии с пунктом 29 в предусмотренных федеральными законами случаях влечет применение мер юридической ответственности.

Другим документом, обеспечивающим методическую поддержку соблюдения государственными (муниципальными) служащими норм этики и морали, являются подготовленные Минтрудом России Рекомендации по соблюдению государственными (муниципальными) служащими норм этики в целях противодействия коррупции и иным правонарушениям (далее - Рекомендации). Рекомендации по соблюдению государственными (муниципальными) служащими норм этики в целях противодействия коррупции и иным правонарушениям // Минтруд России.

В Рекомендациях также отмечено, что государственные (муниципальные) служащие должные вести себя этично не только в служебной время, но и во внеслужебное, что особенно касается публичных должностных лиц. Одновременно указано, что руководители являются примером для подчиненных.

Особое внимание уделено размещению информации в сети «Интернет». Так, спорным, по мнению автора, является запрет на размещение информации, прямо или косвенно указывающей на должностной статус лица. Представляется, что моральные и нравственные ограничения при размещении информации в социальных сетях не должны касаться трудовой деятельности лица. Нельзя, например, не учитывать, что государственная служба в отдельных органах сопряжена с обязанностью носить форму, которая может нравится лицу чисто эстетически. Поэтому разместить такого рода информацию в сети «Интернет» представляется возможным.

В целом Рекомендации содержат следующие основные аспекты:

1) внеслужебное общение с заинтересованными лицами;

2) использование служебного положения государственного (муниципального) служащего во внеслужебных целях;

3) поведение государственных (муниципальных) служащих, замещающих руководящие должности;

4) использование имущества, несопоставимого с доходами;

5) расширение системы мер морально-этического воздействия со стороны комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, а также руководителей органов государственной власти и органов местного самоуправления наряду с мерами дисциплинарной ответственности.

Завершить анализ нормативных правовых актов, содержащих положения о необходимость соблюдения этических норм, целесообразно рассмотрением последствий за их соблюдение или несоблюдение.

Так федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами предусмотрено, что знание и соблюдение государственным служащим положений Типового кодекса являются критериями оценки качества его профессиональной служебной деятельности и служебного поведения и учитываются в следующих ситуациях: при проведении аттестации; при присвоении классного чина (звания); при формировании кадрового резерва; при сдаче квалификационного экзамена; при подготовке отзыва о работе; при определении размера премии; при принятии решения о поощрении и (или) награждении; при определении вида дисциплинарного взыскания и т.д.

Промежуточные выводы

Таким образом, из представленного анализа нормативных правовых актов можно увидеть, что в настоящее время с формальной стороны необходимость соблюдения этических норм и правил подкреплена соответствующими положениями федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, а также иными документами, в том числе методического характера. Соответствующая обязанность одновременно подкреплена определенными факторами мотивации для ее исполнения и в отдельных нормативных правовых актах санкциями за ненадлежащее поведение.

Нельзя не отметить, что подходы разнятся в зависимости от вида государственной службы. Так, наиболее подробно с точки зрения нормативного закрепления описаны требования, предъявляемые к военнослужащим, что представляется очевидным, учитывая специфику указанного вида государственной службы.

Также можно говорить о том, что, с формальной точки зрения, российский подход к регулированию этичного поведения государственных служащих в целом соответствует вышерассмотренному зарубежному опыту.

Вместе с тем необходимо указать, что делать однозначный вывод о качестве этического сопровождения прохождения государственной службы на основе анализа исключительно нормативных правовых актов невозможно. В этой связи далее в работе будет рассмотрена правоприменительная практика, которая позволит сделать более объективную оценку состояния этического климата на государственной службе, на основании которой можно предлагать дальнейшие меры совершенствования указанного аспекта.

4. Этика государственных служащих в рамках нормативных актов и кейсов

Типовой кодекс, как уже было отмечено выше, должен был стать основой для разработки ведомственных, региональных и муниципальных кодексов этики. Представляется, что при разработке и утверждении соответствующего кодекса этики необходимо было учесть специфику деятельности соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления. В целях подтверждения тезиса о том, что соответствующие кодексы этики зачастую не содержат вышеобозначенной специфики проведен анализ, результаты которого представлены ниже.

В целях проведения указанного анализа ведомственных и региональных кодексов этики и служебного поведения государственных служащих произведена выгрузка соответствующих актов из справочной правовой системы «Консультант Плюс». Представляется, что соответствующие акты представлены в актуальной редакции с учетом всех внесенных изменений.

4.1 Кодексы этики и служебного поведения государственных служащих федеральных государственных органов

В настоящее время в Российской Федерации созданы 82 федеральных государственных органа. Вместе с тем не в каждом таком органе утвержден соответствующий кодекс этики и служебного поведения государственных служащих. Так, не представилось возможным проанализировать соответствующие акты в следующих федеральных государственных органах: Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, Федеральной службе безопасности Российской Федерации, Службе внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации и Аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. При этом в структуре МВД России утверждены Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих системы Министерства внутренних дел Российской Федерации (приказ МВД России от 22 июля 2011 г. № 870) и Кодекс профессиональной этики военнослужащих внутренних войск МВД России (приказ МВД России от 23 августа 2011 г. № 969).

Стоит отметить, что частью третьей статьи 16.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» предусмотрено, что сотрудники органов федеральной службы безопасности в своей служебной деятельности обязаны соблюдать кодекс этики и служебного поведения сотрудников органов федеральной службы безопасности, утверждаемый руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности. За нарушение положений указанного кодекса сотрудники органов федеральной службы безопасности несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Вместе с тем в открытом доступе соответствующий кодекс этики не размещен, скорее всего он является документом для служебного пользования и в этой связи ознакомиться с ним не представляется возможным.

Из 78 проанализированных кодексов этики и служебного поведения федеральных государственных органов следует, что в 26 случаях (1/3) актом (письмом) об утверждении соответствующего кодекса не предусмотрено ознакомление государственных служащих с предусмотренными положениями. При этом только в 31 случае в акте прямо предусмотрена необходимость включения в служебные контракты государственных служащих федеральных государственных органов положения об ответственности за несоблюдение соответствующих кодексов. Под роспись ознакомление проходило только в 7 федеральных государственных органах.

Также стоит обратить внимание, за кем закреплялся контроль за соблюдением положений утвержденных кодексов. Соответствующая информация представлена на графике 1.

График 1. Контроль за соблюдением положений кодексов

Одновременно в ряде рассмотренных кодексов этики и служебного поведения государственных служащих не предусмотрены положения, содержащиеся в Типовом кодексе, которые представляются значимыми. Так, положения, предусматривающие уведомление о фактах склонения к коррупционному правонарушения, отсутствуют в 46 случаях; положения, касающиеся антикоррупционного законодательства Российской Федерации (запрет по подаркам, декларирование и т.д.) - в 37 случаях; о соблюдении установленных федеральными законами ограничений и запретов, исполнении обязанности - в 35 случаях; Указанное обстоятельство может быть связано с тем, что акты об утверждении кодексов этики и служебного поведения государственных служащих не носят нормативный правовой характер, не требуют регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и, как следствие, не могут устанавливать права и обязанности отдельных категорий лиц. в 8 случаях отсутствует рекомендация воздержаться от курения в определенных ситуациях. Наиболее полная информация о неполном заимствовании из Типового кодекса представлена на графике 2.