Правовое регулирование реорганизации юридических лиц системы МЧС России

Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа оставил данное решение без изменения, мотивировав свое постановление тем, что поскольку спорный автомобиль приобретен на доходы от предпринимательской деятельности от использования федерального имущества он является федеральной собственностью, а потому подлежал закреплению на праве оперативного управления за 8 отрядом ГПС вновь созданного федерального органа ГУ МЧС России по Хабаровскому краю Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 29.12.2008 № Ф03-5898/2008 по делу № № А73-428/2008-72. Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». .

Важно отметить, что обеспечение сохранности имущества при реорганизации юридических лиц системы МЧС России имеет важное практическое значение, так как непосредственно влияет на выполнение ими задач, возложенных на них государством. Например, очевидно, что эффективное тушение пожаров напрямую зависит от наличия соответствующего пожарного оборудования и снаряжения, а их отсутствие может привести к угрозе безопасности жизнедеятельности широкого круга лиц.

Однако, несмотря на это, на практике возникают случаи, связанные с незаконным отчуждением имущества при реорганизации подведомственных МЧС России учреждений.

В частности, Главное управление МЧС России по г. Москве (далее - ГУ МЧС России по г. Москва) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительным распоряжения Федерального агентства по управлению федеральным имуществом от 7 июня 2006 года № 1805-р о предоставлении на праве оперативного управления Государственному учреждению высшего профессионального образования «Московский университет Министерства внутренних дел РФ» (далее - ГУ ВПО «Московский университет Министерства внутренних дел РФ») здания пожарного депо с иском о признании за ГУ МЧС России по г. Москве права оперативного управления на указанное здание.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 2 ноября 2007 года в удовлетворении требования о признании недействительным указанного распоряжения Федерального агентства по управлению федеральным имуществом было отказано.

Постановлением девятого арбитражного апелляционного суда от 8 февраля 2008 года решение суда первой инстанции было изменено, а распоряжение Федерального агентства по управлению федеральным имуществом от 7 июня 2006 года № 1805-р признано недействительным.

Федеральный арбитражный суд Московского округа, оставляя судебный акт девятого арбитражного апелляционного суда без изменения, исходил из следующего: «В соответствии с Указом Президента РФ от 9 ноября 2001 года № 1309, при преобразовании Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел РФ в Государственную противопожарную службу МЧС России, имущество, состоящее на балансе организаций, предприятий и учреждений, подлежало передаче соответствующему ведомству. Факт документального оформления передачи спорного здания в ведение Государственной противопожарной службы МЧС России подтверждается балансом ГУ МЧС России по г. Москва на 2001 г., инвентарной карточкой учета основных средств от 1 апреля 2007 года № 3».

Таким образом, исходя из анализа указанных обстоятельств, Федеральный арбитражный суд Московского округа пришел к выводу о несостоятельности утверждения Федерального агентства по управлению федеральным имуществом о фактическом владении ГУ ВПО «Московский университет Министерства внутренних дел РФ» спорным имуществом.

Кроме того, суд установил, что спорное здание, согласно представленным в материалах дела документам, предназначено для размещения пожарного депо. Произведенная же в соответствии с оспариваемым распоряжением от 7 июня 2006 года № 1805-р передача данного здания в оперативное управление ГУ ВПО «Московский университет Министерства внутренних дел РФ», по мнению суда, фактически означает изменение его целевого назначения, что является недопустимым без согласования с Государственной противопожарной службой МЧС России Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 19.05.2008 № КГ-А40/3880-08 по делу № А40-36977/07-84-230. Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы КонсультантПлюс. .

Следующим примером незаконного отчуждения имущества подведомственного МЧС России учреждения в ходе реорганизации является дело № Ф 09-2976/06-С6, истцом по которому является Главное управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Свердловской области (далее - ГУ МЧС Свердловской области), обратившееся в Арбитражный суд с иском о признании недействительным договора аренды земельного участка. Предметом данного договора была передача Министерством имущественных отношений Свердловской области в аренду обществу с ограниченной ответственностью «Саури-98» земельного участка площадью 6114, 5 кв.5 под открытую стоянку для автомашин сроком на 5 лет. Иск ГУ МЧС Свердловской области был мотивирован тем, что спорный земельный участок ранее представлялся в бессрочное пользование государственному учреждению «Управление противопожарной службы ГУВД Свердловской области», правопреемником которого оно является в связи с проведенной реорганизацией, для проектирования и строительства пожарного депо. Однако Министерство имущественных отношений Свердловской области без ведома и согласия ГУ МЧС России Свердловской области осуществило передачу данного участка обществу с ограниченной ответственностью «Саури-98»

Арбитражный суд Свердловской области решением от 21 июля 2005 года заявленные ГУ МЧС Свердловской области требования удовлетворил полностью.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа оставил данное решение без изменения. При этом он исходил из факта полного правопреемства ГУ МЧС Свердловской области в отношении прав и обязанностей государственного учреждения «Управление государственной противопожарной службы ГУВД Свердловской области». Кроме того, суд сделал вывод о том, что земельный участок был предоставлен обществу с ограниченной ответственностью «Саури-98» незаконно, так как право постоянного пользования данным участком ГУ МЧС Свердловской области не прекращено Постановление Федерального арбитражного суда Уральской области от 17 июля 2008 года по делу № Ф09-5009/08-С6. Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». .

Анализируя приведенные судебные акты можно сделать вывод о том, что в ходе реорганизации юридических лиц системы МЧС России иногда допускаются случаи незаконного отчуждения имущества, необходимого им для выполнения задач по обеспечению безопасности в чрезвычайных ситуациях. Поэтому, на наш взгляд, с целью предотвращения подобных случаев необходимо на законодательном уровне предусмотреть норму о запрете отчуждения имущества, принадлежащего юридическим лицам системы МЧС России, в ходе проведения реорганизации без их согласия.

Как уже указывалось, бюджетное учреждение не имеет право отчуждать или иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления. То есть, юридическое лицо системы МЧС России ни при каких условиях не может передать закрепленное за ним на праве оперативного управления имущество другому юридическому лицу, входящему также в систему МЧС России.

Вышестоящий орган МЧС России, в свою очередь, не вправе изымать имущество у подведомственного ему юридического лица МЧС России, так как на сегодняшний день такими полномочиями наделены только собственники (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации) в лице соответствующих органов по управлению государственным имуществом.

На наш взгляд, такое положение не позволяет осуществлять оперативный маневр материальными средствами МЧС России, необходимыми, в первую очередь, для предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

В связи с вышеизложенным, необходимо на законодательном уровне наделить МЧС России правом передавать и перераспределять между подведомственными ему учреждениями имущество, находящееся на праве оперативного управления, в том числе и во время проведения реорганизационных мероприятий, что позволило бы осуществить ускоренную передачу материальных средств, необходимых для выполнения возложенных на них государством задач.

Особое внимание при реорганизации юридических лиц системы МЧС России следует уделять инвентаризации имущества, так как ее надлежащее проведение способствует его сохранности и предотвращению незаконного отчуждения. Следует отметить, что проведение инвентаризации имущества при реорганизации юридических лиц носит обязательный характер на основании пункта 2 ст. 12 Федерального закона от 21 ноября 1996 года № 129-ФЗ «О бухгалтерском учёте» Федеральный закон от 21 ноября 1996 года № 129-ФЗ «О бухгалтерском учёте» // Собрание законодательства РФ.1996. № 48. Ст. 5369. , который распространяется на все организации, находящиеся на территории РФ в силу требований ст.4 данного Закона.

При проведении инвентаризации юридическим лицам системы МЧС России следует руководствоваться Методическими указаниями по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденными Приказом Министерства финансов РФ от 13 июня 1995 года № 49 «Об утверждении Методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств» Приказ Министерства финансов РФ от 13 июня 1995 года № 49 «Об утверждении Методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств» // Бухгалтерский учет. № 12. 1995. (далее - Методические указания).

Так, в соответствии с пунктом 1.2 Методических указаний к имуществу, подлежащему инвентаризации, относятся: основные средства, нематериальные активы, финансовые вложения, производственные запасы, готовая продукция, товары, прочие запасы, денежные средства и прочие финансовые активы. Инвентаризации также подлежат и финансовые обязательства организации, под которыми понимаются кредиторская задолженность, кредиты банков, займы и резервы.

Важно иметь в виду, что итоги инвентаризации служат подтверждением достоверности передаточного акта или разделительного баланса. Поэтому ее проведение должно предшествовать их составлению юридическими лицами системы МЧС России.

В соответствии со ст.2 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на имущество и сделок с ним» Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства РФ.1997. № 30. Ст. 3594. юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество является государственная регистрация.

Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. Государственная регистрация прав проводится на всей территории РФ на каждый объект недвижимого имущества в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Датой государственной регистрации прав является день внесения соответствующих записей о правах в Единый государственный реестр прав. В силу требований ст.4 названного Закона государственной регистрации подлежит также право оперативного управления на недвижимое имущество как одно из вещных прав.

Таким образом, следует иметь в виду, что после завершения реорганизации перешедшее к юридическим лицам системы МЧС России в порядке универсального правопреемства имущество подлежит обязательной государственной регистрации в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на имущество и сделок с ним». Несоблюдение указанного требования не влечет возникновения права на имущество. Изложенное находит подтверждение в судебной практике.

В частности, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа при рассмотрении дела № А65-15759/2007 сделал вывод о том, что универсальное правопреемство при реорганизации юридических лиц не влечет возникновения права собственности у правопреемника на переданное недвижимое имущество без государственной регистрации перехода права и самого права собственности на него Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 4 марта 2008 года по делу № А65-15759/2007.Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». .

В заключение параграфа сформулируем следующие основные выводы:

Юридические лица, входящие в систему МЧС России, являются по своей организационно-правовой форме бюджетными учреждениями. Важнейшим отличием бюджетного учреждения от некоммерческих организаций иных организационно-правовых форм является то, что при его создании учредитель передает имущество учреждению не в собственность, а лишь в оперативное управление.

В целях приведения Положения о МЧС России в соответствие с Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2004 года № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» необходимо дополнить его пунктами, предусматривающими:

- порядок распоряжения имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, который, в частности, устанавливает обязанность учреждения представлять сведения о таком имуществе в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение реестра федерального имущества;

- запрет на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому учреждению из федерального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда;

- возможность ликвидации учреждения только по решению собственника имущества (Российской Федерации) с условием распоряжения собственником имуществом ликвидированного учреждения, если иное не предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Обеспечение сохранности имущества при реорганизации юридических лиц системы МЧС России имеет важное практическое значение, так как непосредственно влияет на выполнение ими задач, возложенных на них государством. Однако на практике возникают случаи, связанные с незаконным отчуждением имущества при реорганизации подведомственных МЧС России учреждений. Поэтому с целью предотвращения подобных случаев необходимо на законодательном уровне предусмотреть норму о запрете отчуждения имущества, принадлежащего юридическим лицам системы МЧС России, в ходе проведения реорганизации без их согласия.

Также, на наш взгляд, целесообразно наделение МЧС России правом передачи и перераспределения между подведомственными учреждениями имущества, находящегося на праве оперативного управления, что позволило бы осуществить ускоренную передачу материальных средств, необходимых для выполнения возложенных на них государством задач.

Особое внимание при реорганизации юридических лиц системы МЧС России следует уделять инвентаризации имущества, так как ее надлежащее проведение способствует его сохранности и предотвращению незаконного отчуждения.

2.3 Проблемы совершенствования механизма правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России

Для всестороннего и полного исследования проблем совершенствования механизма правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России необходимо, в первую очередь, рассмотреть понятие «правовое регулирование», используемое в юридической науке.

Так, по мнению С.С. Алексеева, «правовое регулирование - это осуществление при помощи права, всей системы правовых средств воздействия на общественные отношения, на поведение людей». Алексеев С.С. Государство и право. М., 1993. С. 70.

В.М. Сырых полагает, что «правовое регулирование - это деятельность государства и общества, осуществляемая в процессе подготовки и принятия норм права, их реализации в конкретных отношениях и применения государственного принуждения к правонарушителям с целью достижения стабильного в обществе правопорядка» Сырых В.М. Теория государства и права. М., 1998. С. 133. .

На наш взгляд, более точной является дефиниция А.В. Малько, который под правовым регулированием понимает «осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения» Малько А.В. Механизм правового регулирования. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова. М., 1999. С. 622. . В свою очередь, механизм правового регулирования составляют такие правовые средства, как «нормы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, поощрения, наказания и т.д.». Там же. С.621-622.

Как показал проведенный анализ, в правовом регулировании реорганизации юридических лиц системы МЧС России имеются определенные пробелы. В частности, одним из пробелов является отсутствие специальных нормативных правовых актов, предусматривающих порядок проведения реорганизации бюджетных учреждений.

Так, практически единственным документом, содержащим разъяснения по порядку проведения реорганизации бюджетных учреждений, применение которого возможно в системе МЧС России, является письмо Министерства финансов РФ от 16 июня 2003 года № 03-01-01/08-176 Письмо Министерства финансов РФ от 16 июня 2003 года № 03-01-01/08-176. Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». (далее - письмо Минфина РФ). В преамбуле письма Минфина РФ указано, что оно подготовлено в связи с поступающими запросами по порядку проведения реорганизации и ликвидации федеральных органов исполнительной власти и федеральных учреждений. Данное обстоятельство в очередной раз подтверждает отсутствие надлежащей правовой регламентации по данному вопросу в отношении бюджетных учреждений.

Согласно пункту 1 письма Минфина РФ федеральные органы исполнительной власти и федеральные учреждения (далее - органы и учреждения) могут быть реорганизованы путем выделения, преобразования, слияния, присоединения и разделения с соблюдением требований статьи 57 Гражданского кодекса РФ. Передача прав и обязанностей при реорганизации органов и учреждений осуществляется в соответствии со статьей 58 Гражданского кодекса РФ.

Регистрация и согласование документов, связанных с реорганизацией учреждения, осуществляются в соответствии с положениями Гражданского кодекса РФ и Законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

В решениях о реорганизации органов и учреждений Минфин считает необходимым указывать:

- основание для принятия решения о реорганизации органа или учреждения;

- дату, на которую проводится реорганизация органа или учреждения;

- срок проведения реорганизационных мероприятий;

- создание органа (комиссии), уполномоченного учредителем на реорганизацию с назначением председателя органа (комиссии) при реорганизации органа или учреждения;

- источник финансирования расходов, связанных с проведением реорганизации;

- перечень органов или учреждений, которым передаются функции, права и обязанности, активы (финансовые и нефинансовые) и обязательства реорганизуемого органа или учреждения.

Таким образом, Минфин РФ справедливо отмечает в данном письме, что процедура реорганизации федеральных органов исполнительной власти и федеральных учреждений должна проводиться в соответствии с гражданским законодательством.

Между тем можно сделать вывод, что ряд положений письма Минфина РФ противоречит федеральным нормативным правовым актам.

Так, в соответствии с пунктом 2 письма реорганизация органа или учреждения производится в соответствии с решением учредителя о реорганизации, оформленным в установленном законодательством порядке постановлением Правительства РФ и (или) правовым актом федерального органа исполнительной власти.

Однако данный пункт письма Минфина РФ противоречит пункту 1 постановления Правительства РФ от 10 февраля 2004 года № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений», которым предусмотрено, что решения о реорганизации федеральных государственных учреждений принимаются исключительно Правительством РФ. Из этого следует, что реорганизация учреждения на основании правового акта федерального органа исполнительной власти не может быть произведена.

Следует указать, что в системе МЧС России уже имелись случаи издания нормативно-правовых актов, противоречащих постановлению Правительства РФ от 10 февраля 2004 года № 71 в этой части.

В частности, 14 октября 2005 года МЧС России издан приказ № 745 «О создании судебно-экспертных учреждений и экспертных подразделений федеральной противопожарной службы» Приказ МЧС России от 14 октября 2005 года № 745 «О создании судебно-экспертных учреждений и экспертных подразделений федеральной противопожарной службы» // Пожарная безопасность. № 3. 2006. . В соответствии с пунктом 4 данного приказа испытательные пожарные лаборатории федеральной противопожарной службы (далее - ИПЛ ФПС) были преобразованы в судебно-экспертные учреждения федеральной противопожарной службы «Испытательная пожарная лаборатория» (далее - СЭУ ФПС ИПЛ).

Пункт 7 приказа предписывал начальникам соответствующих органов проведение мероприятий по преобразованию ИПЛ ФПС в СЭУ ФПС ИПЛ, их регистрации, как юридических лиц, в соответствии с законодательством РФ. Между тем решения Правительства Российской Федерации о проведении реорганизации в форме преобразования ИПЛ ФПС в СЭУ ФПС ИПЛ не издавались, что является нарушением пункта 1 названного постановления Правительства РФ от 10 февраля 2004 года № 71.

Кроме того, на основании пункта 5 ст. 58 Гражданского кодекса РФ реорганизация в форме преобразования должна сопровождаться изменением организационно-правовой формы реорганизуемого юридического лица. Однако в связи с преобразованием ИПЛ ФПС в СЭУ ФПС ИПЛ их организационно-правовая форма - учреждение не изменилась, что также, на наш взгляд, противоречит нормам Гражданского кодекса РФ.

Важно иметь в виду, что проведение реорганизации юридических лиц системы МЧС России с нарушением требований закона может повлечь за собой серьезные правовые последствия вплоть до признания регистрации реорганизации юридических лиц недействительной.

В юридической литературе также отмечалось, что в случае проведения реорганизации юридического лица с нарушением требований закона заинтересованными лицами в установленном порядке могут быть оспорены акты, опосредующие процедуру реорганизации, в частности решение о реорганизации, договор о слиянии (присоединении), передаточный акт (разделительный баланс), учредительные документы и акты государственной регистрации созданных в результате реорганизации юридических лиц и др. Последствием признания недействительной регистрации реорганизации должна быть ликвидация вновь созданных юридических лиц Бакулина Е. К вопросу о судебном оспаривании реорганизации хозяйственных обществ // Хозяйство и право. 2004. № 3. С. 128 - 139. .

Если же юридическое лицо возникло вследствие реорганизации, то последствием признания судом недействительной записи в реестре юридических лиц о реорганизации и возникновении нового юридического лица может быть не только аннулирование такой записи, но и восстановление в реестре первоначальной записи (т.е. восстановление в реестре тех юридических лиц, которые были незаконно реорганизованы) Мамедов У.Ю. К вопросу о признании судом недействительной реорганизации юридического лица и применений последствий такого признания в Российском корпоративном праве (практический аспект) // Юрист.2002.№ 6. С.32-36..

Проведенный анализ судебной практики, посвященной данной проблематике, показал, что арбитражными судами признавались недействительными решения о регистрации юридических лиц в связи с нарушением постановления Правительства РФ от 10 февраля 2004 года № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений».

В частности, решением Арбитражного суда Калининградской области от 25 октября 2006 года по заявлению военного прокурора Балтийского флота было признано недействительным решение Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы России № 3 по Калининградской области от 29 июля 2005 года № 831 о регистрации 97 поликлиники медицинской службы Балтийского флота в качестве юридического лица.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд, оставляя данное решение без изменения, мотивировал тем, что согласно постановлению Правительства РФ от 10 февраля 2004 года № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» решения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимаются Правительством РФ. Как установил суд, какие-либо решения Правительством РФ о придании медицинским учреждениям статуса федеральных государственных учреждений и регистрации их в качестве юридических лиц на момент регистрации 29 июля 2005 года и ранее не принимались Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2007 года по делу № А21-2138/2006. Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». .

Аналогичным примером является дело № А55-11526/06 по заявлению Государственного предприятия 411 военный склад о признании недействительным решения Инспекции Федеральной налоговой службы по Железнодорожному району г. Самары от 16 января 2004 года № 19 о государственной регистрации в качестве юридического лица. Решением суда первой инстанции от 16 октября 2006 года в удовлетворении заявления было отказано.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд постановлением от 21 декабря 2006 года отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил заявление.

Федеральный Арбитражный суд Поволжского округа, оставляя постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда о признании недействительным решения Инспекции Федеральной налоговой службы по Железнодорожному району г.Самары о государственной регистрации в качестве юридического лица без изменения, указал, что в материалах дела отсутствуют доказательства создания 411 военного склада в качестве государственного предприятия в порядке, установленном Постановлением от 10.02.2004 № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений».

Таким образом, последствием признания недействительной регистрации реорганизации юридических лиц системы МЧС России в связи с нарушением требований действующего законодательства может быть восстановление в реестре тех юридических лиц, которые были незаконно реорганизованы, возврат имущества, прав и обязанностей, переданных правопреемникам, что, разумеется, негативно отразится на их деятельности и выполнении задач по предназначению. Кроме того, это приведет к дополнительным затратам из государственного бюджета, связанным, например, с восстановлением уволенных в связи с реорганизацией сотрудников и работников.

Резюмируя изложенное, полагаем, что в Положении о МЧС России необходимо нормативно закрепить условие, в соответствии с которым принятие решений о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений, входящих в систему МЧС России, должно осуществляться исключительно Правительством РФ.

В подпункте 12 пункта 12 Положения о МЧС России установлено, что Министр РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации в установленном порядке территориальных органов и организаций, находящихся в ведении МЧС России, определяет их структуру и штатное расписание, устанавливает нормативы их штатной численности.

Однако указанный пункт противоречит пункту 1 постановления Правительства РФ от 10 февраля 2004 года № 71, на основании которого решения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимаются Правительством РФ.

Таким образом, полномочия Министра РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в отношении создания, реорганизации и ликвидации территориальных органов и организаций, находящихся в ведении МЧС России, ограничены федеральным законодательством, в связи с чем необходимо внести изменения в вышеуказанный пункт 12 Положения о МЧС России, дополнив его после слов «принимает решение» словами «в пределах своей компетенции, если иное не предусмотрено федеральным законом».

В юридической литературе также обращалось внимание на проблему, связанную с отсутствием унифицированной по организационно-правовым формам юридических лиц и формам реорганизации процедуры.

В частности, В.В. Долинская отмечает, что общей проблемой правового регулирования реорганизации юридических лиц является отсутствие унифицированной по организационно-правовым формам юридических лиц и формам реорганизации процедуры. Представляется, что реорганизация, так же как и ликвидация, должна четко подразделяться на стадии Долинская В.В. Реорганизация юридических лиц // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006.№ 8. С.4-14..

О.А. Камалов также справедливо указывал, что в действующем законодательстве нет единого подхода к регулированию гражданско-правовых отношений, возникающих при реорганизации государственных органов, что свидетельствует о необходимости специальной нормативно-правовой регламентации способов и порядка реорганизации государственных органов как юридических лиц, которая на основе норм гражданского права учитывала бы особенности правового положения органов государственной власти. Камалов О.А. Реорганизация и реструктуризация органов государственной власти // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. № 8. С.44-49.

Таким образом, на сегодняшний день на законодательном уровне не предусмотрен порядок проведения реорганизации федеральных органов исполнительной власти, к которым относятся юридические лица системы МЧС России, что вызывает существенные затруднения на практике, так как действующее законодательство не учитывает их правового положения при реорганизации.

На наш взгляд, разработка и принятие федерального закона, регламентирующего порядок проведения реорганизации федеральных органов исполнительной власти, позволит обеспечить эффективное выполнение данными органами возложенных на них публичных функций и задач при реорганизации.

Кроме того, как совершенно справедливо утверждает В.С. Пронина, совершенствование законодательства о федеральных органах исполнитель -ной власти должно, сыграть особую служебную роль:

1. обеспечить унификацию видов органов и их систем, их организационно - правовые формы в соответствии с видом деятельности, которую они выполняют;

2. усилить эффективность деятельности этих органов в условиях рыночных отношений путем более четкого определения их прав и гарантий при их осуществлении;

3. повысить престижность этих органов и их влияние на обеспечение единства совместных действий Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского права.1998. № 2. С.29-36..

Следует все же отметить, что попытка на законодательном уровне унифицировать процедуру и этапы реорганизации предпринималась, но только в отношении коммерческих организаций.

Так, в 2007 году в Государственную Думу вносился на рассмотрение проект федерального закона «О реорганизации коммерческих организаций» Проект федерального закона «О реорганизации коммерческих организаций». Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». и проект федерального закона «О внесении изменений в Гражданский Кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «О реорганизации коммерческих организаций» Проект федерального закона «О внесении изменений в Гражданский Кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «О реорганизации коммерческих организаций». Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». .

По мнению авторов законопроектов, принятие единого федерального закона, посвященного вопросам реорганизации, а не внесение множества поправок в отдельные законы позволит урегулировать унифицированным образом схожие по своему характеру отношения, возникающие по поводу реорганизации юридических лиц различных организационно-правовых форм Пояснительная записка к проекту Федерального закона № 424549-4 «О реорганизации коммерческих организаций».Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». .

В проекте федерального закона «О реорганизации коммерческих организаций предлагалось закрепить в отношении каждой организационно-правовой формы конкретные реорганизационные цепочки, отражающие все возможные формы реорганизации, в том числе от одной организационно-правовой формы к другой соответственно. Авторы данного законопроекта, на наш взгляд, достаточно подробно прописали в нем процедуру и этапы реорганизации, однако в последующем он был снят с рассмотрения Государственной Думы РФ.

Вызывают интерес положения статьи 59 проекта федерального закона «О внесении изменений в Гражданский Кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «О реорганизации коммерческих организаций», на основании которой предлагалось ввести такое понятие как «Обоснование проведения реорганизации».

Так, в части 1 статьи 59 законопроекта было предусмотрено, что юридическое лицо, участвующее в реорганизации, должно подготовить в письменной форме документ, содержащий детальное объяснение, а также юридическое и экономическое обоснование решения о реорганизации, а для реорганизации в форме слияния (присоединения) - условий договора о слиянии (присоединении). Требования к содержанию, порядку и условиям предоставления указанного документа, а также случаям, допускающим освобождение от подготовки такого документа, устанавливаются законом о реорганизации.

Обоснование любой реорганизационной процедуры означало обязательную разработку соответствующих документов (например, обоснование условий и порядка проведения реорганизации) при подготовке к ее проведению. По мнению авторов законопроекта, введение нормы, согласно которой, по общему правилу, необходима подготовка документа, обосновывающего экономическую необходимость реорганизации, позволит обеспечить право на информацию и принятие взвешенного решения о согласии либо, напротив, о неприятии реорганизации Пояснительная записка к проекту Федерального закона № 424549-4 «О реорганизации коммерческих организаций». Документ опубликован не был. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс». .

Между тем, в юридической литературе существует противоположная точка зрения, в соответствии с которой реорганизация - это право лица, которое не должно кому-то доказывать целесообразность его реализации, экономически обосновывать реорганизацию Бушев А.Ю, Попондопуло В.Ф. Корпоративное право: проблемы науки и практики // Арбитражные споры. 2005. № 3.С.67-84..

Несмотря на имеющиеся разногласия по данной проблематике, на практике обоснование проведения реорганизации является обязательным для некоторых юридических лиц в силу требований правовых актов, изданных их руководящими органами.

В частности, Советом депутатов Щелковского муниципального района Московской области решением от 30 октября 2007 года № 255/ 41 утверждено Положение о порядке принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений Щелковского муниципального района Московской области Решение от 30 октября 2007 года № 255/ 41 Совета депутатов Щелковского муниципального района Московской области // Время. 2008. № 20..

В разделе 2 названного Положения предусмотрено, что письменное предложение о создании, реорганизации муниципального предприятия или муниципального учреждения подготавливается руководителями органов администрации Щелковского муниципального района, на которых возложена координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях или сферах управления, и направляется главе Щелковского муниципального района.

Данное предложение должно содержать обоснование создания, реорганизации муниципального предприятия или муниципального учреждения с учетом социально-экономических последствий, необходимости предлагаемых работ и услуг для выполнения полномочий по решению вопросов местного значения муниципального района. Подготовка заключения по планируемой реорганизации возлагается на Комитет по управлению имуществом и Комитет по экономической политике и финансам администрации Щелковского муниципального района.

В Положении о порядке создания, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений Можайского муниципального района Московской области, утвержденном Решением Совета депутатов данного района от 16 июля 2008 года № 460/55 Решение Совета депутатов Можайского муниципального района Московской области от 16 июля 2008 года № 460/55 // Новая жизнь. 2008. № 59. также предусмотрено, что решение о реорганизации учреждения принимается главой Можайского муниципального района в форме постановления только при наличии обоснования его реорганизации.

В обосновании должны содержаться следующие сведения:

- подробный финансовый анализ;

- оценка деятельности учреждения;

- обоснование необходимости осуществления реорганизации.

На наш взгляд, обязательное обоснование порядка и условий проведения реорганизации необходимо, в первую очередь, для учреждений, выполняющих публичные функции в сфере обеспечения безопасности, так как очевидно, что их необоснованная реорганизация, сопровождающая, к примеру, сокращением численности штата работников и изменением основных функций, может привести к негативным последствиям.

В этой связи следует отметить, что вопросы проведения реорганизации юридических лиц, деятельность которых непосредственно связана с осуществлением публичных задач и функций, уже были неоднократно предметом особого обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации.

В частности, 08 апреля 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания РФ было принято постановление № 2367-II ГД «О состоянии военного образования», в котором указывалось, что реорганизация системы военного образования в Российской Федерации, проводимая в рамках военной реформы, сводилась к поспешному и непродуманному сокращению числа военных образовательных учреждений профессионального образования, что наносит ущерб безопасности государства. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Собрание законодательства РФ.1998. № 16. Ст. 1819.

18 декабря 2002 года Государственной Думой Федерального Собрания РФ был направлен Председателю Правительства РФ парламентский запрос «О реорганизации федеральных государственных унитарных предприятий легкой промышленности, осуществляющих научно-исследовательскую деятельность» Парламентский запрос Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Собрание законодательства РФ.2002. № 52 (Ч. II). Ст. 5152. . В парламентском запросе указывалось, что планируемая руководством Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации реорганизация указанных предприятий в единый научно - технический центр может привести к возникновению социальной напряженности в коллективах и, кроме того, создать проблему дальнейшего использования уникального оборудования опытной и лабораторной научно - исследовательской базы, что нанесет огромный ущерб легкой промышленности.

Поэтому перед подготовкой решений о реорганизации юридических лиц МЧС России уполномоченным должностным лицам МЧС России необходимо проводить тщательное обоснование условий и порядка ее проведения с целью предотвращения неэффективных и нецелесообразных реорганизаций, которые могут негативным образом повлиять на обеспечение безопасности в чрезвычайных ситуациях.

Обоснование условий и порядка проведения реорганизации должно содержать следующие сведения:

- причину реорганизации (с указанием способа реорганизации) юридического лица системы МЧС России;

- обоснование необходимости реорганизации юридического лица системы МЧС России с учетом его публично-правовой природы;

- возможные последствия реорганизации юридического лица системы МЧС России, которые могут повлиять на обеспечение безопасности в чрезвычайных ситуациях;

- оценку последствий для федерального бюджета реорганизации юридического лица системы МЧС России;

- предмет, основные виды деятельности, задачи, функции реорганизованного юридического лица системы МЧС России;

- структуру реорганизованного юридического лица системы МЧС России, функциональную схему его деятельности и управления;

- штатное расписание реорганизованного юридического лица системы МЧС России;

- проект сметы доходов и расходов реорганизованного юридического лица системы МЧС России на среднесрочный период;

- размер дебиторской и кредиторской задолженности юридического лица системы МЧС России, пути их погашения;

- проект передаточного акта (разделительного баланса) с приложением к нему сметы доходов и расходов, бухгалтерского баланса, перечней недвижимого и движимого имущества.

Серьезным пробелом в правовом регулировании реорганизации юридических лиц системы МЧС России, как уже отмечалось, является отсутствие типовых форм документов, опосредующих процедуру реорганизации (передаточный акт, разделительный баланс и т.д), а также ведомственных нормативных актов, разъясняющих порядок ее проведения в системе МЧС России. Кроме того, на наш взгляд, недостаточно четко определены полномочия и компетенция должностных лиц МЧС России при проведении реорганизационных мероприятий.

С учетом всех изложенных обстоятельств, механизм правового регулирования реорганизации юридических лиц системы МЧС России необходимо совершенствовать, для чего необходимо:

- приведение нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность МЧС России, в соответствие с федеральным законодательством;

- соблюдение требований гражданского законодательства при издании нормативных правовых актов МЧС России, посвященных вопросам реорганизации юридических лиц системы МЧС России;

- определение полномочий и компетенции должностных лиц МЧС России при проведении реорганизационных мероприятий;

- разработку типовых форм документов, опосредующих процедуру реорганизации юридических лиц системы МЧС России (передаточный акт, разделительный баланс, обоснование планируемой реорганизации и т.д);

- разработку ведомственных нормативных актов по порядку проведения реорганизации юридических лиц системы МЧС России с учетом необходимости соблюдения частных и публичных интересов в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях.

Таким образом, учитывая все вышеизложенные обстоятельства, можно сделать вывод, что эффективное правовое регулирование реорганизации юридических лиц системы МЧС России, обеспечение соблюдения положений законодательства при ее проведении, в том числе защита прав сотрудников и работников, является реализацией публичных интересов в сфере обеспечения безопасности в чрезвычайных ситуациях

В заключение параграфа сформулируем следующие основные выводы:

Одной из проблем, возникающих при реорганизации юридических лиц системы МЧС России, является отсутствие специальных нормативных правовых актов, предусматривающих порядок проведения реорганизации бюджетных учреждений.

В юридической литературе также обращалось внимание на проблему, связанную с отсутствием унифицированной по организационно-правовым формам юридических лиц и формам реорганизации процедуры.

В связи с этим разработка и принятие федерального закона, регламентирующего порядок проведения реорганизации федеральных органов исполнительной власти, позволит обеспечить эффективное выполнение данными органами возложенных на них публичных функций и задач при реорганизации.

Серьезным пробелом в правовом регулировании реорганизации юридических лиц системы МЧС России является отсутствие типовых форм документов, опосредующих процедуру реорганизации (передаточный акт, разделительный баланс и т.д), а также ведомственных нормативных актов, разъясняющих порядок ее проведения в системе МЧС России. Кроме того, недостаточно четко определены полномочия и компетенция должностных лиц МЧС России при проведении реорганизационных мероприятий.

Перед подготовкой решений о реорганизации юридических лиц МЧС России уполномоченным должностным лицам МЧС России необходимо проводить тщательное обоснование условий и порядка ее проведения с целью предотвращения неэффективных и нецелесообразных реорганизаций, которые могут негативным образом повлиять на обеспечение безопасности в чрезвычайных ситуациях.

Глава 3. Гарантии обеспечения частных и публичных интересов при реорганизации юридических лиц системы МЧС России

3.1 Гарантии прав сотрудников и работников юридических лиц системы МЧС России при реорганизации

Реорганизация юридических лиц системы МЧС России существенным образом оказывает влияние на их способность осуществлять возложенные на них государством задачи по обеспечению безопасности в чрезвычайных ситуациях, так как при ее проведении, в первую очередь, затрагиваются права и интересы широкого круга лиц: граждан, общества, государства, а также сотрудников и работников реорганизуемых юридических лиц.

В.В. Сошников также справедливо утверждал, что реорганизация юридического лица оказывает влияние на трудовые отношения десятков тысяч работников. В.В. Сошников. Влияние реорганизации работодателя - юридического лица на трудовые и социально-партнерские отношения: дис. …канд. юрид. наук. М., 2007.С. 46

Следует отметить, что защита прав и интересов работников при реорганизации юридического лица - это одна из основных функций трудового права, а одним из способов их осуществления является законодательное установление гарантий.

Впервые законодательное определение гарантий в сфере труда было дано в Трудовом кодексе РФ. Так, в соответствии со ст. 164 Трудового кодекса РФ гарантии - это средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений.

Таким образом, целью применения установленных законодательством гарантий является осуществление имеющихся у работников прав. Следовательно, гарантии выполняют функцию обеспечения по отношению к установленным работникам правам.

Существующие гарантии для осуществления прав работников могут быть как имущественного, так и неимущественного характера. В частности, неимущественными могут быть признаны гарантии, не имеющие определенной для работника стоимости.

Как справедливо подчеркивает В.И. Миронов, отличительной чертой неимущественных гарантий является их непосредственная связь с местом работы работника, они призваны обеспечить сохранение за работником в установленных законодательством случаях прежних условий труда, включая рабочее место В.И. Миронов. Трудовое право России. Учебник // Журнал «Управление персоналом». 2005.С.633.

Имущественными являются гарантии, связанные с предоставлением работнику денежных средств в определенном размере. Например, в период отсутствия работника на работе в связи с невыплатой заработной платы ему гарантируется сохранение средней заработной платы. Имущественные гарантии непосредственно связаны с правом работника на получение денежного вознаграждения за свой труд, то есть заработной платы.

В.И. Миронов выделяет следующие юридически значимые обстоятельства, которые характеризуют правовое понятие гарантий в сфере труда:

1. установление в законодательстве, соглашениях, коллективном договоре, иных локальных правовых актах организации, трудовом договоре;

2. непосредственное обеспечение предусмотренных в законодательстве трудовых прав;

3. обеспечение осуществления как неимущественных, так и имущественных прав работников в сфере труда. При этом неимущественные гарантии призваны обеспечивать сохранение прежних условий трудовой деятельности, в частности места работы. Имущественные гарантии всегда связаны с получаемой работником заработной платой. Поэтому в тех случаях, когда речь идет о сохранении за работником среднего заработка или его части, можно сделать вывод о предоставлении ему имущественных гарантий Там же. С.633-634..

Гарантии прав сотрудников и работников юридических лиц системы МЧС России при реорганизации носят как имущественный, так и неимущественный характер. Для того, чтобы исследовать их в данной работе, необходимо, в первую очередь, рассмотреть все категории сотрудников и работников системы МЧС России, так как от этого зависит объем предоставляемых им гарантий в связи с реорганизаций.

В соответствии со ст.7 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // Собрание законодательства РФ.1994. № 35. Ст. 3649. личный состав Государственной противопожарной службы включает в себя состоящих на соответствующих штатных должностях:

- лиц рядового и начальствующего состава федеральной противопожарной службы (сотрудники);

- военнослужащих федеральной противопожарной службы;

- лиц, не имеющих специальных или воинских званий (работники).

Пунктом 12 Положения о МЧС России предусмотрено, что в полномочия Министра РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий входит прием граждан Российской Федерации на военную службу в войска гражданской обороны по контракту, на службу в Государственную противопожарную службу, на работу в МЧС России; назначение на должность и освобождение от должности военнослужащих войск гражданской обороны и Государственной противопожарной службы, лиц рядового и начальствующего состава Государственной противопожарной службы, работников МЧС России; увольнение с военной службы (службы) военнослужащих войск гражданской обороны и Государственной противопожарной службы, лиц рядового и начальствующего состава Государственной противопожарной службы и работников МЧС России.

В Положении о Главном управлении МЧС России по субъекту, утвержденном приказом МЧС России от 6 августа 2004 года № 372, предусматривается возможность прохождения службы в системе МЧС России государственными служащими.