Конституционно-правовой статус региона – субъекта федерации и правовые основы взаимоотношений регионов и федерального центра
Основы конституционно-правового статуса субъекта РФ. Принцип субсидиарности и кооперативный федерализм как основа взаимоотношений центра и регионов. Понятие о совместном ведении в законодательстве РФ. Особенности статуса "сложноустроенных" субъектов РФ.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | реферат |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 17.06.2018 |
| Размер файла | 140,1 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
конституционно-правовой статус региона - субъекта федерации и правовые основы взаимоотношений регионов и федерального центра
1. Основы конституционно-правового статуса субъекта РФ
Конституционно-правовой статус субъекта федерации в научных исследованиях анализируется довольно обстоятельно. Так, в монографии И. А. Умновой, где описываются конституционные основы российского федерализма, трудах других ученых приводятся признаки этого статуса1124 Умнова И. А. Конституционные основы российского федерализма. М., 1998. - 280 с.24. Наибольшее их число указано в коллективной работе российских и нидерландских ученых «Основы теории и практики федерализма» Основы теории и практики федерализма. М., 1999. С. 16-39.. В ней излагаются 14 позиций, которые, как нам представляется, в полном объеме отражают характерные признаки и особенности «статуса субъекта федерации»:
1. Состояние субъектов федерации в федеративном государстве: в своих внутренних и внешних делах они должны исходить из того, что являются частями федеративного государства.
2. Субъекты федерации не могут в одностороннем порядке устанавливать основы своего конституционного статуса, это делается совместно федерацией и ее субъектами.
3. Положение субъектов федерации обычно определяет их возможности в отношениях с федеральным центром, что выражается прежде всего в объеме полномочий, в способах разграничения предметов ведения.
4. У субъектов федерации есть свой основополагающий акт - конституция, устав или статут.
5. Субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти.
6. Субъект федерации имеет свою территорию, и ее нельзя изменить без согласия данного субъекта.
7. В федеративном государстве предпринимаются меры, чтобы его территория стала единым экономическим пространством.
8. Статус личности является в федерации в принципе единым, это не зависит от того, в каком субъекте проживает личность.
9. Единое ведение государственных дел на всей территории федерации, единый государственный и общественный порядок.
10. Для федеративных государств свойственна централизация вооруженной охраны территории.
11. Вопрос об участии субъектов федерации в международных и внешнеэкономических объединениях в различных федеративных государствах решается по-разному.
12. Субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом.
13. В федерациях с многонациональным составом населения в определенных случаях субъекты могут создаваться по национально-территориальному или языковому принципу.
14. Субъекты федерации имеют свои государственные символы - герб, флаг, гимн, имеют столицу (административный центр).
Вне сомнения, многие из этих признаков действительно соответствуют сложившимся правовым реалиям, в то же время некоторые излишне дробны; другие характеризуют не столько правовое положение субъекта, сколько федерацию; отдельные из них имеют, скорее, характер пожеланий, навеянных, видимо, российским опытом; есть признаки, лишенные определенности (например, по вопросу об участии в международных объединениях).
На наш взгляд, можно выделить следующие главные признаки правового положения субъекта федерации (остальные характеристики - производные от них):
Во-первых. Субъекты федерации - это системообразующие для федерации элементы, наряду, конечно, с самой федерацией. Отсюда вытекает, что юридически федерация неопределима вне конституирования статуса не только собственно федерации, но и ее субъектов, а также отношений субъектов федерации между собой и с федерацией. Собственно, федеративное государство - государство надстроечное, и, как любая надстройка, оно должно на что-то опираться. Субъекты федерации - точка опоры или площадь опоры для федеративной надстройки.
Соединение федеративной надстройки с субъектами федерации позволяет обеспечить важную для сложноорганизованных обществ концептуальную установку на достижение единства в многообразии или, что не менее значимо, сохранения многообразия в единстве. В данном случае мы имеем в виду не дурное многообразие асимметричной федерации, а децентрализацию государственной самостоятельности (не суверенности) с закладкой ее на региональном уровне.
Если ч. 1 ст. 65 Конституции РФ устанавливает, что субъекты федерации находятся в составе Российской Федерации, то однозначно вытекающая отсюда первичность Российской Федерации по отношению к ее субъектам вовсе не свидетельствует о дополнительности, факультативности субъектов. Да, наша федерация де-юре первична, но образующие ее полноценные субъекты являются системообразующим для нее началом.
Уточним, что если в конституционных, строящихся сверху федерациях субъекты федерации играют только роль системообразующих элементов, то в договорных федерациях, они еще дополнительно выступают в качестве элементов системопорождающих.
Во-вторых. Субъекты федерации, как и федерация в целом, обладают не просто государственной властью, а учредительной государственной властью.
Часть 2 ст. 11 Конституции РФ не только устанавливает, что государственную власть в субъектах федерации осуществляют ее органы государственной власти, но и закрепляет, что эти органы образуются именно субъектами федерации. О самостоятельном установлении субъектами федерации системы своих органов государственной власти говорят ч. 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ. Статья 66 Конституции РФ прямо оговаривает, что статус субъектов (а не только их органов) определяется наряду с Конституцией РФ их конституциями, уставами.
Таким образом, в федерациях, во-первых, на конституционно-учредительном уровне закрепляется статус субъектов федерации. Во-вторых, его закрепление является полномочием не только самой федерации, но и ее субъектов.
В-третьих. Субъекты федерации, наделенные всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, находятся в состоянии прямой постоянно действующей взаимозависимости в отношениях между собой и в отношениях с федеральным центром. К примеру, субъект федерации не может в одностороннем порядке изменить свой статус. В данном случае необходимы согласованные действия как субъекта, так и федерации. К тому же в последнее время утверждается мнение об учете позиций и других субъектов РФ.
Состояние взаимосвязей субъекта и центра федерации в системе федеративных отношений, как правило, является юридическим и фактическим одновременно. С позиции права такие отношения закреплены Конституцией, и в своих действиях субъекты федерации обязаны учитывать данное обстоятельство. Лишь в случаях разрыва или игнорирования конституционно установленного порядка федеративных отношений субъектом федерации (например, Чеченская Республика начала 1990-х гг.) положение субъекта остается преимущественно правовым.
Взаимозависимость федерации и субъектов федерации проявляется, в частности, в их взаимной ответственности. Что касается негативной ответственности субъектов федерации, то она реализуется с помощью разнообразных мер федерального вмешательства. Негативная ответственность самой федерации может, на наш взгляд, иметь место только в рамках федерального конституционно-судебного процесса.
В-четвертых. Субъекты федерации обладают самостоятельностью и ее конституционными гарантиями. Гарантии связаны с территорией, системой государственных органов власти, правом независимо определять структуру местного самоуправления, закреплением за субъектами сферы исключительных предметов ведения, иногда - правом сецессии и т. п. Территория субъекта не может быть изменена без его согласия; систему государственных органов субъект формирует сам; издание законов о местном самоуправлении - прерогатива субъекта, федерация задает лишь общие принципы; в сферу исключительных полномочий субъекта федерация не вмешивается (за исключением чрезвычайных обстоятельств) и т. д.
Территориальность субъекта РФ непременно, на наш взгляд, должна сопровождаться правом собственности на природные ресурсы. Владение, пользование и распоряжение природными ресурсами в известных пределах, очерченных на федеральном уровне, должно осуществляться только с согласия органов государственной власти субъекта РФ. Иначе получается, что субъект имеет свою территорию, но не может пользоваться и распоряжаться тем, что находится на ней или непосредственно связано с ней, и принцип территориальности федеративного устройства теряет свою важную природно-экономическую составляющую. Это может привести к росту регионального сепаратизма.
Весьма важным аспектом, характеризующим правовой статус субъекта РФ, является право субъекта на сецессию (выход из состава федерации).
Право субъектов федерации на выход из союза было закреплено, например, в Договоре о создании СССР 1922 г. Оно было связано с договорным характером образования СССР (республики добровольно вошли и сохранили за собой право на выход), а также с национальной, этнической природой субъектов: они были образованы на основе права наций на самоопределение во время распада Российской империи.
Впоследствии положения о праве выхода союзных республик из состава СССР содержались во всех конституциях СССР: 1924, 1936, 1977 гг. Однако в условиях тоталитарного социализма осуществление такого права фактически исключалось, что отчетливо прозвучало в докладе И. В. Сталина о проекте Конституции 1936 г.
В настоящее время почти нет конституций федеративных государств, в том числе и образованных на основе союза, в которых это право признается.
Тем не менее попытки сецессии субъектов федерации, удачные и неудачные, в мирной и в вооруженной форме имели место. Впервые это было в Швейцарии в середине XIX в. Намерение трех кантонов, образовавших новое объединение «зондербунд» (особый союз), выйти из состава конфедерации было пресечено вооруженной силой. Потерпела поражение и попытка южных штатов США выйти из состава союза и образовать новую конфедерацию (Гражданская война 1861-1865 гг.). Позже ликвидирована попытка штата Техас выйти из США и присоединиться к Мексике. В 1938 г. остановлена сецессия одного из штатов в самой Мексике. Судебным решением предотвращена подобная попытка в Австралии. В 70-х гг. XX в. устранена вооруженным путем сецессия ряда нигерийских штатов, провозгласивших новое государство - Республику Биафра. Не удался выход крошечного острова Невис из состава федерации Сент-Кристофер и Невис. Референдум 1998 г. на острове дал отрицательный результат. Ни Россией, ни мировым сообществом не признавалась заявленная в 1990 г. сецессия Чеченской Республики из состава России. В различных странах были и другие неудачные попытки субъектов федерации выйти из ее состава.
В условиях начавшегося на рубеже 80-90-х гг. XX в. крушения тоталитарных режимов осуществлена мирная сецессия трех Прибалтийских республик (Латвии, Литвы, Эстонии) из состава СССР (1991 г.). Сецессия допускалась Конституцией СССР 1977 г., равно как и ранними конституциями СССР. Избранные в период горбачевской перестройки новые верховные советы «союзных социалистических республик» приняли решения о выходе из СССР. (В некоторых из них, например в Эстонии, состоялся референдум по вопросу о том, желают ли граждане республики восстановления независимости, существовавшей после распада Российской империи.) Государственный совет СССР, созданный в условиях чрезвычайных событий после августовской (1991 г.) попытки ревизии начатой перестройки, принял 6 сентября 1991 г. решения, подтверждающие выход этих трех республик из СССР. В декабре 1991 г. на основании соглашения между руководителями трех союзных республик СССР (президентами РСФСР, Украины и председателем Верховного Совета Белоруссии), которое затем было утверждено их парламентами, из СССР вышли Россия, Белоруссия и Украина, образовавшие Содружество Независимых Государств (СНГ). За ними последовали другие союзные республики, состоявшие в СССР (совещание глав республик в Алма-Ате в декабре 1991 г.).
Теоретически закрепление в конституции права сецессии демократично, но при определенных условиях.
Во-первых, это возможно, если федерация возникла на договорной основе как объединение независимых государств (государственных образований). В федерации, основанной на автономии, нет исторических и договорных оснований для сецессии (при отсутствии иных побудительных оснований, например этнических).
Во-вторых, это возможно, если федерация построена по национально(этно)-территориальному принципу.
В первом случае объединившиеся государства могут сохранить это право за собой, во втором - сецессия может стать формой самоопределения народов.
В-третьих, если сецессия осуществляется в четко установленном законом порядке. Этот порядок предусматривает необходимый переходный период и механизм разделения объектов собственности, территории, архивов и т. п.
Однако право сецессии не абсолютно. При его осуществлении необходимо учитывать множество факторов. Помимо трех названных выше, это исторические факторы, традиции федерализма в данной стране, целесообразность сецессии, интересы и права других субъектов федерации, а также самой федерации как целостного образования. Сецессия не может быть произвольным и целиком односторонним актом. Последнее положение утверждается в конституционном праве.
Принципиально важно учесть также, является ли стремление к сецессии истинным выражением интересов большинства народа (этноса) субъекта или это стремление правящей номенклатуры, этнократии установить свою безраздельную власть, своекорыстный сепаратизм.
На практике сецессия иногда отвечала взглядам всех трех сторон: федерации, выходящего из нее субъекта (Сингапур) и остающихся в ней субъектов.
Во многих случаях сецессия приводила к отрицательным результатам, влекла за собой снижение или утрату исторически сложившихся связей, падение жизненного уровня населения, ухудшение правового и фактического положения других этнических групп в отделившемся субъекте, неоправданное ослабление государственности, а нередко и массовые жертвы среди населения. Сказанное относится и к последствиям распада СССР. Очевидно, что решение возникших между федерацией и ее субъектами (субъектом) проблем нужно искать не на путях сецессии, а прежде всего посредством диалога, компромисса, консенсуса. Такой диалог может быть длительным, но он необходим при решении такого жизненно важного вопроса.
Одностороннее закрепление права сецессии в конституции субъекта (субъектов) федерации при отсутствии подобного права в федеральной конституции (а она принимается при участии населения не одного или двух, а всех или подавляющего большинства субъектов федерации) не может стать конституционным основанием сецессии. Между тем такие положения содержались еще недавно в Конституции Тывы - республики в составе России (правда, эта Конституция была принята в 1993 г. до всенародного голосования по Конституции РФ). Статья 1 Конституции Тывы допускала ее выход из России.
Иногда положения о сецессии встречаются в конституциях унитарных государств, имеющих автономию. Выход автономной Каракалпакии (особого этноса) при соблюдении ряда требований допускает ст. 74 Конституции Узбекистана 1992 г., но он возможен только с утверждения общегосударственного парламента. В 1996 г. была предпринята безуспешная попытка выхода Балкарии из Кабардино-Балкарской республики - унитарного субъекта в составе Российской Федерации. Имелось в виду образование отдельной Балкарской республики в составе России. Эту попытку, организованную элитарными кругами (было созвано «собрание балкарского народа»), население не поддержало, а затем она была признана неконституционной.
В-пятых. Субъекты федерации имеют законодательно установленное право участия в делах федерации. Прежде всего, такое право проявляется в «прямом» формировании членского состава верхней палаты Федерального Собрания РФ - Совета Федерации.
Для полного представления о потенциальных возможностях субъекта считаем необходимым напомнить, что Конституцией РФ (ч. 1 ст. 102) к ведению Совета Федерации отнесены следующие полномочия:
«а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;
в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;
г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
д) назначение выборов Президента Российской Федерации;
е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;
ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;
и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов».
Кроме того, участие субъектов федерации в решении общегосударственных вопросов обеспечивается путем конституционного закрепления совместной компетенции. Эта важная сфера отношений федерального значения может регулироваться и законами федерации, и законами субъектов федерации (при соблюдении условия верховенства федерального права).
На сегодня актуальна постановка вопроса о механизмах делегирования исключительных полномочий РФ (в т. ч. правотворческих) субъектам федерации. Отрадно, что в современной редакции Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» такая возможность прямо декларирована. Но этого, конечно, недостаточно: требуется четкая формализация соответствующих процедур и юридических последствий делегирования. Очевидно, что самой федерации без опоры на субъекты федерации не обеспечить действенное осуществление упомянутых полномочий (ст. 71 Конституции РФ).
Существуют и другие гарантии участия субъектов федерации в решении принципиальных вопросов федерального значения.
В-шестых. Субъекты федерации вправе заключать соглашения с другими субъектами федерации, с субъектами других федераций, административно-территориальными единицами других государств, а также участвовать в иных международных отношениях.
Согласно ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ, статус субъекта федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституциями или уставами самих субъектов. Однако мы полагаем, что этого недостаточно и необходимо принятие федерального конституционного закона, который бы закрепил все перечисленные признаки статуса субъекта федерации и устранил все еще существующие противоречия равноправия субъектов РФ.
Субъектный состав Российской Федерации сегодня весьма разнообразен. Статья 5 Конституции РФ описывает видовой состав субъектов, подчеркивая при этом их равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4).
Выделяется 6 видов субъектов РФ, что является отличительной особенностью Российской Федерации в сравнении с другими федеративными государствами. Общее число субъектов - 89: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область, 10 автономных округов.
Совокупность статусных прав, отличающих одни субъекты федерации от других, невелика: право принятия конституций и установления своих государственных языков (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ) принадлежит республикам. Они, правда, по Конституции РФ признаются государствами (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ), а другие субъекты федерации таковыми не считаются.
Можно выделить три категории субъектов федерации, отличающихся особенностями статуса Федерализм: Теория, институты, отношения: (Сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 67-87.:
1. Республики. Это государства в составе Российской Федерации, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции Российской Федерации. Они образованы как формы национальной государственности, воплощают самоопределение соответствующих (титульных) наций.
Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики, и она имеет следующие государственно-правовые признаки:
конституцию республики, республиканское законодательство;
систему органов государственной власти республики, которая устанавливается ею самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом;
территорию, причем границы между субъектами могут быть изменены только с их взаимного согласия;
свою судебную систему;
государственный язык;
собственные символы.
2. Автономные округа и автономная область. Эти субъекты федерации также созданы по национальному признаку, но их конституционно-правовой статус отличается от статуса республик гораздо меньшим объемом прав. Кроме того, особый статус имеют автономные округа, находящиеся в составе края или областей: Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ, не входящие в состав других субъектов федерации, обладают практически тем же статусом, что и нижеследующие субъекты.
3. Края, области, города федерального значения. Это территориальные образования, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции РФ, а в качестве государственного языка в них используется только русский.
Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта.
Для конституционно-правового статуса указанных выше субъектов федерации характерно наличие следующих элементов:
· устава;
· законодательства;
· системы органов государственной власти соответствующего субъекта федерации, которая самостоятельно им самим устанавливается в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральным законом;
· территории, границы которой могут быть изменены только с взаимного согласия органов власти сопредельных субъектов РФ;
· своей судебной системы;
· своей символики.
Положение автономии имеет в сравнении с другими субъектами федерации правовую особенность, которая состоит в том, что «по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе» (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ). К тому же если автономный округ входит в состав края или области, то «отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области» (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ).
Конституция РФ, закрепляя республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа в качестве субъектов Российской Федерации, признает их равноправными (ч. 1 ст. 5), провозглашает равноправие всех субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Данными предписаниями Конституция РФ юридически устанавливает, казалось бы, одинаковый правовой статус всех субъектов федерации.
Однако, на наш взгляд, наряду с этим конституционные нормы предписывают и иное. В частности, ч. 5 ст. 66 Конституции РФ предоставляет право на изменение статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию России и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом.
Возникает вопрос: если все субъекты федерации обладают (конституционно и фактически) равным правовым статусом, то появляется ли практическая необходимость его изменения? Наверное, нет!
Вне сомнения, подобное конституционное предписание в противовес ч. 1 ст. 5 Конституции РФ указывает на то, что субъекты Российской Федерации имеют разностатусный характер своего правового положения. Более того, как нам представляется, конституционное выделение видов субъектов федерации - республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ - также подчеркивает, что их статус далеко не одинаков.
Мы полагаем, что разработанный нами проект Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации» вполне способен устранить такие противоречия, и надеемся, что указанный проект как вариант разрешения важнейшей правовой коллизии будет востребован федеральным центром.
Относительно статуса и видов субъектов федерации подчеркнем следующее. По нашему мнению, можно без какого-либо ущерба для государственного устройства страны максимально придать субъектам федерации действительно равный конституционно-правовой статус и сократить, как минимум, наполовину число их видов.
В качестве наименований субъектов РФ, как было сказано выше, предлагаем использовать сложившиеся, в том числе исторически, названия: республика, губерния, город федерального значения. В то же время из данного перечня на определенном этапе реформ возможно исключить «город федерального значения», имея в виду, что, по сути, такой субъект - особое муниципальное образование, статус которого может быть установлен специальным федеральным законом, а в отношении столицы РФ - тем более. На наш взгляд, нет особой необходимости и предпосылок правового характера, чтобы выделять указанный вид субъекта федерации.
В следующей главе диссертационного исследования мы вносим предложение, каким путем упорядочить субъектный состав РФ - основу нового российского федерализма. Нам представляется, что вариант объединения городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга соответственно с Московской и Ленинградской областями заслуживает всестороннего внимания, позволит им стать «нормальными» субъектами федерации и разрешит к тому же часть накопившихся противоречий в отношениях субъектов между собой и федеральной властью.
Таким образом, самым оптимальным и весьма предпочтительным является вариант, при котором конструкция «базовой» модели будущего государственного устройства Российской Федерации будет состоять из республик и губерний.
В правильности избранного нами подхода мы убеждаемся при детальном рассмотрении конституционно-правового статуса субъектов РФ и установлении при этом явных различий, вытекающих из ряда конституционных норм. Проведем соответствующий анализ и изложим свое видение.
Так, ст. 66 Конституции РФ предусматривает, что статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики, а статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа - Конституцией РФ и уставом соответствующего субъекта. Что касается автономной области и автономного округа, то по представлению их законодательных и исполнительных органов государственной власти может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Другие субъекты федерации таким правом не наделены.
Республика как субъект «высшего порядка» имеет свою конституцию, в то время как другие субъекты - устав (ч. 2 и 3 ст. 5 Конституции РФ); республика вправе устанавливать свой государственный язык (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ), иным субъектам федерации такое право не предоставлено. Конституция РФ подобными предписаниями как бы «принижает» статус края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа, ставит их на более низкую ступень по сравнению с республикой, в противовес своей норме о равноправии субъектов федерации См.: Онохова В. В. Проблемы конституционного регулирования федеративных отношений в России // СибЮрВестник. 1998. № 2. С. 14..
Отсюда следует, что нормы Конституции РФ, закрепляющие статус субъектов Российской Федерации, не способствуют практическому достижению их равноправия. Получается, с одной стороны, она закладывает потенциальный механизм выравнивания статуса субъектов и выводит их равноправными членами федерации, а с другой - устанавливает основу для их неодинакового правового положения.
Яркий пример тому - признание автономного округа равноправным субъектом федерации и одновременное установление его вхождения в состав края или области (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ). Однако предписание, содержащееся в ч. 4 ст. 66, исключается другой конституционной нормой, устанавливающей, что никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (ч. 2 ст. 16 Конституции РФ). По нашему мнению, вхождение автономного округа в состав края или области противоречит ст. 5 Конституции Российской Федерации, закрепляющей основы конституционного строя России. Автономный округ, как и другие субъекты, должен непосредственно, а не опосредованно входить в состав федерации. Нам представляется важным обратить внимание на недопустимость при реформировании государственного устройства РФ механического включения (присоединения) одного субъекта в состав другого.
Мы полагаем, что наиболее правильный путь реализации предписаний главы первой Конституции РФ - это фактическое выравнивание правового статуса субъектов федерации.
В 1997 г., когда была особенно распространена договорная схема регулирования федеративных отношений, автором предлагалась трехэтапная схема формирования сбалансированного регионального сотрудничества. Уже в те годы нами ставилась задача преодоления асимметричности федеративных отношений «сложноустроенных» субъектов федерации Добрынин Н. М. Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. Тюмень, 1997. С. 32-60..
Помимо закрепленных, как ни парадоксально, в Конституции РФ оснований для нарушения принципа равноправности субъектов Российской Федерации существуют иные основания, вытекающие из законов и договоров Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 года // Справочная правовая система «Гарант».:
- положения Федеративного договора 1992 г. в части, касающейся различного статуса субъектов федерации, потеряли силу (ч. 1 раздела второго Конституции), однако сам Договор действует, и субъекты РФ все еще им руководствуются;
- некоторые субъекты РФ не подписали Федеративный договор 1992 г. (республики Ингушетия, Татарстан и Чечня);
- отдельные субъекты РФ подписали Федеративный договор с оговорками (например, Калужская и Ленинградская области, город Санкт-Петербург);
- для субъектов РФ (кроме Ленинградской области и г. Санкт-Петербурга), подписавших протокол к Федеративному договору (...между органами государственной власти РФ и краев, областей и городов...), не действует пп. «м» п. 1 ст. II Федеративного договора (в соответствии с которым оборона и безопасность, оборонное производство отнесены к исключительному ведению субъектов согласно п. 1 ст. III Федеративного договора);
- часть субъектов РФ (в настоящий момент 46) подписали с федеральным центром договоры о разграничении предметов ведения и полномочий;
- договоры о разграничении предметов ведения и полномочий различаются по своему содержанию;
- один из автономных округов реализовал свое право на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации (Чукотский автономный округ), остальные округа по-прежнему входят в состав края/областей;
- спецификой отличается положение Чеченской Республики и приграничных с ней субъектов РФ;
- особый статус имеет Калининградская область в силу своей территориальной отдаленности от РФ (чему посвящен федеральный закон);
- различными нормативными актами (федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и т. д.) устанавливаются особенности правового положения тех или иных субъектов РФ по отдельным направлениям их деятельности (бюджетное устройство, экономические отношения, налоги и т. п.), которые значительно изменяют статус данных субъектов, и т. д.
Кроме того, конституции и уставы субъектов РФ, иногда расходясь с Конституцией и законами РФ, а то и прямо противореча им, вносят значительные отклонения в правовое положение отдельных субъектов федерации. И хотя, как уже отмечалось выше, противоречащее Конституции РФ законодательство субъектов федерации не должно учитываться при определении их правового статуса, фактически имеет место соблюдение субъектами РФ неконституционных норм собственного законодательства, что создает дополнительные основания для их, прежде всего, правового неравенства.
Особое место в формировании асимметрии федеративных отношений в Российской Федерации занимают различные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Некоторые регионы стали использовать двусторонние договоры как средство борьбы с асимметрией в федеративном устройстве России, однако весьма своеобразно. Из одного договора в другой перемещается норма о том, что «если федеральными нормативными правовыми актами... будут установлены права, льготы и преимущества для субъектов Российской Федерации большие, чем установленные настоящим договором, то в отношении... (название конкретного субъекта) применяются положения указанных федеральных нормативных правовых актов». Норма абсолютно не нужная, так как в случае появления федерального закона, устанавливающего права и льготы, а также обязанности для каких-либо субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ, эти субъекты обязаны будут следовать нормам данного закона безо всяких предварительных условий и оговорок. Свободно же «присоединяться» к федеральным законам субъекты федерации не уполномочены; федеральные законы - это не международные конвенции, вопрос о присоединении к которым относится к исключительному ведению соглашающихся сторон.
Что можно противопоставить процессам дифференциации статуса субъектов РФ?
В первую очередь, необходимо отказаться от массового заключения двусторонних договоров и привести существующие договоры и законодательство субъектов РФ в соответствие с Конституцией и законами Российской Федерации (на сегодняшний день Министерство юстиции РФ зарегистрировало около 16 000 правовых актов субъектов федерации; свыше двух третей оказались ненормативными, а треть актов - не соответствующими Конституции и законам РФ) Об этом см., напр.: Анциферова О. В. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации: Автореф. … дис. канд. юрид. наук. Челябинск, 2003. С. 6-14; Плотникова Л. А. Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ: (Вопросы теории): Автореф. … дис. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 16-21.. Но указанные меры хороши лишь для некоторого упорядочения отношений центра и регионов, а никак не для учреждения правовых основ симметричного федеративного устройства России.
Исследователи предлагают разные варианты разрешения конституционных противоречий в области симметрии государственного устройства:
Первый. Низведение всех субъектов Российской Федерации до уровня административно-территориальных образований и преобразование Российской Федерации в унитарное государство. Очевидно, что ввиду ряда объективных и субъективных факторов данный путь неприемлем.
Второй. Придание всем субъектам (или ряду субъектов) Российской Федерации статуса независимых государств с последующим преобразованием Российской Федерации в конфедеративное государство. Такой путь для России также вряд ли оправдан.
Третий. Создание так называемой «плоской» федерации, т. е. федерации, включающей в себя однопорядковые и равноправные субъекты, не имеющие статуса «внутренних» государств. Полагаем, что это наиболее правильный путь реализации предписаний главы 1 Конституции РФ. Он имеет свои подварианты.
Одним из них является поднятие статуса всех других субъектов федерации до уровня республики См. об этом: Карапетян Л. М. Субъекты федерации: перспективы выравнивания конституционного статуса // Свободная мысль. 1996. № 11. С. 12; Карапетян Л. М., Эбзеев Б. С. Российский федерализм: равноправие субъектов и асимметрия // Государство и право. 1995. № 3. С. 32; Добрынин Н. М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 1998. С. 6-15..
Другой - отказ от определения республик в качестве государств и построение федерации не по национально-территориальному, а по территориальному принципу. Возможны и иные подходы.
В рамках третьего варианта возможно разумное укрупнение субъектов; создание, к примеру, таких субъектов федерации, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-Запад, Черноземье, Большая Волга, Центральная Россия, Поморье, Урал, Дальний Восток и т. д. Данный проект имеет, как представляется нам, куда более значительные перспективы с точки зрения будущего развития российского федерализма.
В завершение темы раздела считаем важным обратить внимание на один характерный аспект.
Проведенные нами исследования правового статуса субъектов РФ и анализ ситуации последних лет, как ни парадоксально, убеждают нас в том (и в настоящей работе мы уже излагали свою позицию), что федеральному центру действительно не нужны «сильные» регионы, с высокой степенью самодостаточности в решении экономических и социальных проблем территорий, самостоятельной политикой в этих и иных сферах в пределах даже согласованной с центром компетенции.
Такое отношение к пониманию роли и места субъектов федерации в государственном устройстве России не приведет в ближайшей перспективе к установлению по-настоящему (с правовой, политической, экономической и иных точек зрения) равного их статуса в отношениях как с федеральным центром, так и между собой, наоборот, оно усиливает предположения об устремлениях к созданию унитарного государства с авторитарным режимом управления.
Подобное заключение логично исходит из следующих выводов.
Во-первых, введение новых принципов формирования Совета Федерации, с одной стороны, отстранило руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ от «прямого» их участия в управлении государственными делами на высшем уровне, с другой - привело к тому, что, по мнению аналитиков, деятельность Совета Федерации стала носить декоративный характер и он уже не является реальным рычагом сдержек и противовесов, тем более - балансом в расстановке политических сил.
Во-вторых, введение института полномочных представителей Президента РФ и образование семи федеральных округов еще дальше отодвинуло на «задний» план руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации, значительно сократило их возможности «напрямую» решать проблемы регионов в федеральном центре и отдалило на бульшую, чем прежде, дистанцию от Президента РФ.
Одновременно полномочные представители Президента РФ «обросли» в эти годы полным набором федеральных территориальных органов власти и практически «подмяли» под себя деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, экономику, социальную сферу территорий, входящих в те или иные федеральные округа.
В-третьих, федеральный центр «навязал» новые (свои) правила формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (что не в полной мере согласовывается с духом и буквой Конституции страны), при которых эти органы должны наполовину состоять из депутатов, избранных по спискам партий и общественно-политических движений. По-видимому, федеральный законодатель, принимая соответствующий закон, не располагал информацией о реальной политической жизни в государстве за пределами Садового кольца.
При этом, как нам представляется, с одной стороны, неизбежно возникнут проблемы при формировании такого выборного органа, и он станет больше похожим на дискуссионный клуб, с другой - подобный подход значительно ослабит позиции руководителей исполнительных органов государственной власти регионов, лишит мобильности в принятии важных управленческих решений.
В-четвертых, на федеральном уровне происходит (пока скрытое) нивелирование налогового и бюджетного законодательства РФ с переносом все большего объема прав и полномочий в пользу федерального центра, возложением максимальной социальной ответственности за исполнение полномочий на регионы и органы местного самоуправления при резком уменьшении здесь объема прав. Складывается о многом говорящая закономерность: степень централизации в указанной области прав и полномочий обратно пропорциональна степени децентрализации ответственности.
К сожалению, тенденция такова, что ежегодно субъекты федерации и органы местного самоуправления теряют самые стабильные и легко собираемые доходные источники. Центр постепенно изъял налог на добавленную стоимость, отменил ряд местных налогов, целевые сборы в дорожный фонд, а теперь передает в регионы и муниципальные образования новые и, соответственно, трудно собираемые налоги. К примеру, введение акцизов на бензин, которые должны взиматься с автозаправочных станций. На местах порой не хватает средств на первоочередные расходы - зарплату бюджетникам, оплату повышенных тарифов на тепло- и электроэнергию.
Политика централизации всех доходов в Москве приводит к тому, что оставшиеся субъекты РФ - доноры искусственно превращаются в дотационные территории и наряду с остальными вынуждены просить у федерального центра финансовую помощь. Практика подтверждает парадоксальный вывод: в России, как ни странно, выгодно быть бедным регионом. Все это не стимулирует руководство дотационных территорий привлекать инвестиции, способствовать росту экономики.
Сейчас как панацею от всех бед подают недавно принятые законы о разграничении полномочий между центром и регионами и реформе местного самоуправления. Цели ставятся, на первый взгляд, благие: субъекты РФ и муниципальные образования должны иметь четкий перечень своих полномочий и собственные доходные источники для их исполнения. Однако известно лишь одно: на места передается основная масса базовых и затратных полномочий государства, что увеличивает нагрузку на бюджеты. За счет чего будет пополняться доходная составляющая регионального и местного бюджетов, остается вопросом, так как по-прежнему отсутствует приемлемая рабочая модель межбюджетных отношений на всех уровнях власти.
По словам Д. Н. Козака, самым сложным оказалось найти (придумать) справедливый механизм финансирования местной власти, поскольку для этого нужно подыскать налог, который можно собирать «в любой деревне, независимо от того, находится она на Крайнем Севере, в тайге или Подмосковье».
В данном случае мы убеждены в том, что даже тщательно просчитанное перераспределение налогов не позволит освободить «богатые» субъекты РФ от помощи «бедным». Предполагается, что новая процедура выравнивания будет прописана в Бюджетном кодексе. Напомним, что согласно официальным данным сейчас в России 18 регионов являются донорами, а 71 живет на дотации. Реформаторы надеются, что в недалеком будущем примерно треть территорий получит возможность отказаться от трансфертов из центра. В предложенной арифметике есть одно существенное «но». Новая схема не дает увеличения консолидированного федерального бюджета. Просто около 30 субъектов РФ станут чуть богаче только за счет того, что «богатые» регионы станут беднее.
В ходе визита в Ярославскую область председателя Совета Федерации С. М. Миронова тема межбюджетных отношений стала главной на встречах с депутатами и руководителями предприятий. Он признал обоснованность претензий, связанных с централизацией доходов в федеральном бюджете, пообещал изменить сложившуюся порочную практику и добиться, чтобы в российском бюджете на 2004 г. был закреплен принцип равного распределения доходов между регионами и федеральным центром - 50:50. По словам спикера верхней палаты Федерального Собрания РФ, это требование будет основным в работе сенаторов над параметрами будущего бюджета Зачем России бедные регионы? (Независимая газета. 20.03.2003) // http://www.ng.ru/politics/2003-03-20/2_regions.html..
В-пятых, и на этот факт следует обратить особое внимание, принятый Государственной Думой РФ 4 июля 2003 г. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» фактически открыл дорогу двойным стандартам в федеративном устройстве страны.
Данный закон серьезно ущемляет права 9 из 89 полноправных по Конституции субъектов федерации, а именно - автономных округов. Базовые полномочия жизнеобеспечения этих территорий - финансовые, экономические и социальные - передаются, если иного не предусмотрено федеральным законом или договором между автономией и «материнской» территорией, в управление областей и края. Так как появление подобного договора может (при скрытом нежелании его подписывать со стороны области или края) затянуться на годы, автономные округа вполне могут лишиться экономической, а значит, и политической самостоятельности. Таким образом, оставаясь юридически равноценными членами федерации, автономии фактически становятся бесправными придатками получивших более высокий статус области или края.
Принятие подобного закона открывает прямую дорогу для принудительного укрупнения субъектов РФ. Изменение административных границ перестает иметь принципиальное значение, если у региона не остается реальных ресурсов и прав на исполнение полномочий. Сам же автономный округ превращается в некую промежуточную инстанцию между субъектом федерации и субъектом муниципального управления.
Гораздо более правильным с точки зрения конституционных и правовых норм представляется поэтапное добровольное, экономически целесообразное слияние субъектов федерации. При этом главной целью объединения регионов должно быть, безусловно, построение более эффективной системы менеджмента территории, ведущее к усилению ее экономических позиций и повышению уровня жизни населения.
По пути взаимного согласия идут сейчас Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ, подписавшие в Кудымкаре обращение к Президенту РФ с предложением об инициации процесса объединения округа и области. Первые шаги в этом направлении делают Красноярский край и Таймырский автономный округ.
Иная ситуация в Тюменской области: здесь губернаторы трех субъектов РФ (собственно Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа) заявили о сохранении сложившегося статус-кво, полноценной экономической интеграции и отсутствии необходимости радикальных изменений в системе управления.
Третий вариант - у бедствующего Корякского автономного округа, слияние которого с не выходящей из постоянного кризиса Камчатской областью может привести к катастрофическим последствиям.
Субъекты РФ требуют к себе грамотного и индивидуального подхода, и в интересах государства в целом такой подход обеспечить. Нарушить ситуацию стабильности в той же Тюменской области, которая формирует львиную долю российского бюджета, очень несложно, а результаты этих действий негативно проявятся во всех регионах страны, и больше всего - в дотационных, о защите интересов населения которых постоянно говорят в своих публичных выступлениях авторы закона.
Логика законодательных действий рабочей группы Д. Н. Козака позволяет предположить стремление влиять на автономные округа, на территории которых расположены стратегические запасы природных ресурсов, независимо от добровольного согласия их населения, без проведения предусмотренных Конституцией РФ и иными законами РФ референдумов. Согласно ст. 266 данного закона автономии ставятся в полную зависимость от политической воли областей или края и федерального центра. Оставаясь формально равноправными субъектами федерации в списке регионов в ст. 65 Конституции РФ, автономные округа в принудительном порядке лишаются многих конституционных прав.
Подобный подход к «сортировке» территорий противоречит не только Конституции РФ, но и принципиальным заявлениям Президента РФ, являющегося гарантом законности в стране. Буквально накануне принятия Государственной Думой РФ законопроекта об организации деятельности региональной власти Президент России В. В. Путин выступил перед Советом законодателей Российской Федерации, где заявил, что «не допустит выхолащивания прав регионов». Заместитель главы президентской администрации Д. Н. Козак обещал депутатам, со своей стороны, максимально внимательно отнестись к поправкам, подготовленным ко второму чтению законопроекта.
Результаты рассмотрения в том числе и вышеизложенных проблем на совещании руководителей субъектов Российской Федерации, входящих в Уральский федеральный округ, которое провел 6 марта 2003 г. в г. Тюмени Президент РФ В. В. Путин, и последовавшей за этим 25 марта 2003 г. встрече губернатора Ханты-Мансийского автономного округа А. В. Филипенко с Президентом России давали основания полагать, что конституционно-правовой статус автономий будет сохранен, но дальнейшее развитие событий показывает, к сожалению, обратное. Законопроект был принят без учета огромного количества предложенных поправок. У регионов был отнят шанс защитить свои права в рамках конституционного поля.
Конституция РФ, как и Президент РФ, является залогом политической стабильности в стране. И слова В. В. Путина о том, что он не намерен менять главный закон Российской Федерации, тоже не являются пустым звуком. Однако появление подобного законопроекта и принятие его в редакции рабочей группы Д. Н. Козака входит в конфронтацию с заявленной позицией Президента РФ, по крайней мере в части, касающейся положения автономных округов. Вполне вероятно, что мы становимся свидетелями незаметного для общества, «ползучего» наступления на основы конституционного устройства России.
2. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий
2.1 Принцип субсидиарности и кооперативный федерализм как основа взаимоотношений центра и регионов
Российская Федерация, реализуя суверенитет, имеет и осуществляет все права независимого государства. В то же время субъекты федерации также имеют свою компетенцию. Конституция РФ, Федеративный договор, законодательство наделяют федерацию в лице федеральных органов государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя при этом обширные права ее субъектам.
Подобные документы
Понятие субъектов Российской Федерации, их участие в решении общефедеральных вопросов. Особенности правового статуса республик, областей, краев, городов. Проблемы федеративного устройства РФ, законодательного регулирования и утраты статуса субъекта РФ.
дипломная работа [47,0 K], добавлен 14.07.2011Понятие субъектов Российской Федерации в конституционно-правовом аспекте. Основные виды субъектов Российской Федерации, современное состояние их конституционно-правового статуса. Конституционно-правовые основы равноправия субъектов Российской Федерации.
курсовая работа [69,8 K], добавлен 08.12.2013Понятие и содержание конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, их эволюция и изменение состава. Компетенция России и ее субъектов. Классификация и особенности правового статуса отдельных видов субъектов Российской Федерации.
курсовая работа [77,6 K], добавлен 15.11.2011Конституционно-правовой статус государства в конституционном праве. Понятие, сущность, общая характеристика и основные элементы конституционно-правового статуса Российской Федерации. Проблемы оформления и развития конституционно-правового статуса РФ.
курсовая работа [197,2 K], добавлен 25.02.2011Понятие и черты конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Разграничение полномочий между автономиями и субъектами. Сущность "сложносоставных субъектов". Специфика конституционно-правового статуса Ямало-Ненецкого автономного округа.
курсовая работа [28,9 K], добавлен 07.11.2015Конституционно-правовой институт, нормы которого закрепляют основы правового статуса личности. Развитие концепции прав человека в конституционном законодательстве РФ. Анализ условий "Понятие правового статуса личности". Сущность и принцип коллективности.
реферат [23,7 K], добавлен 25.03.2009Понятие и особенности правового статуса. Факторы, влияющие на содержание правового статуса. Правовые принципы и нормы, устанавливающие различные виды правового статуса. Анализ международно-правового, конституционно-правового и отраслевого статусов.
дипломная работа [185,6 K], добавлен 28.02.2017Конституционно-правовые основы формирования и деятельности основ государственной власти в субъектах РФ. Система органов и принцип разделения властей на данном уровне. Особенности правового статуса депутата законодательного органа субъекта Федерации.
реферат [53,7 K], добавлен 24.01.2011Понятие и структура конституционно-правового статуса личности в Российской Федерации. Гражданство как устойчивая политико-правовая связь человека и государства. Реализация с помощью обязанностей и запретов правовых ограничений прав и свобод личности.
курсовая работа [42,6 K], добавлен 10.07.2017Конституционно-правовое регулирование образования новых субъектов Российской Федерации. Организационные вопросы образования нового субъекта. Правовой анализ тенденции объединения. Совершенствование законодательства о порядке образования новых субъектов.
лекция [43,7 K], добавлен 10.04.2013
