Конституционно-правовой статус региона – субъекта федерации и правовые основы взаимоотношений регионов и федерального центра

Каковы же плюсы и минусы этой практики?

Начнем с анализа текстов договоров и соглашений. В соответствии с п. «в» ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ленинградской области к предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Ленинградской области, помимо предметов совместного ведения, установленных ст. 72 Конституции РФ, относятся, например, вопросы таможенной политики Российской Федерации на территории Ленинградской области, в том числе эффективное использование таможенных платежей и сборов, собираемых на территории Ленинградской области, для поддержки экспорта и развития внешнеэкономической и таможенной инфраструктуры, включая вопросы создания и развития локальных таможенных зон. В сочетании с п. «ж» вышеназванной статьи Договора, согласно которому сертификация и лицензирование отдельных видов деятельности на территории Ленинградской области (в том числе иностранных фирм, коллективов и граждан, осуществляющих деятельность на территории Ленинградской области) отнесены к совместной компетенции, можно судить, насколько сузилась компетенция Российской Федерации, предусмотренная п. «ж» и «л» ст. 71 Конституции России.

В ст. 3 вышеприведенного Договора предусмотрено, что в целях разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти Ленинградской области по предметам совместного ведения, установленным ст. 72 Конституции РФ и перечисленным в ст. 2 настоящего Договора, органы исполнительной власти Ленинградской области заключают соответствующие соглашения с Правительством РФ. Данное положение полностью выводит заключение соглашений из-под контроля законодательной власти субъекта федерации.

Положение ст. 8 Договора предусматривает возможность передачи федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти Ленинградской области в соответствии со ст. 78 Конституции РФ по соглашению во всех случаях, если в Конституции РФ или федеральном законе нет прямого запрета на передачу осуществления соответствующих полномочий. Стоит отметить, что в ч. 2 ст. 78 Конституции РФ содержится более мягкая формулировка, согласно которой полномочия федеральных органов исполнительной власти могут передаваться органам исполнительной власти субъекта федерации, «если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

Как известно, п. «з» ст. 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации, в частности, федеральный бюджет и федеральные фонды регионального развития. Объем исследования не позволяет проанализировать договоры на этот счет, заключенные между федерацией и другими ее субъектами, особенно Татарстаном и Башкортостаном. Однако рассмотрение их позволяет сделать вполне определенные выводы. Полосные договоры существенно не согласуются с нормами Конституции РФ. Кроме этого, они сопровождаются пакетами соглашений, в свою очередь сужающих полномочия федерации по сравнению с теми, которые установлены конституционными нормами.

Вторая, не менее серьезная проблема заключается в том, что группы субъектов федерации, заключая соглашения и договоры между собой, позволяют себе не принимать во внимание нормы федеральной Конституции. Так, 30 июня 1997 г. было подписано соглашение между администрациями Сахалинской области, Хабаровского и Приморского краев «О развитии экономического сотрудничества». Положения преамбулы этого соглашения, как минимум, вторгаются в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов. Пункт «в» ст. 72 Конституции РФ предусматривает, что вопросы владения, пользования и распоряжения, в частности, природными ресурсами решаются и федерацией, и ее субъектами совместно, тем более, если речь идет об «определении стратегических направлений использования природных ресурсов Дальнего Востока».

Три субъекта Российской Федерации в п. 1.3 трехстороннего соглашения считают, что исходят ни много ни мало из «общегосударственных интересов», хотя согласно п. «е» ст. 71 Конституции «установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального... развития Российской Федерации» есть ее исключительная прерогатива.

Вывод очевиден: при заключении соглашений подобного рода нарушается единство системы исполнительной власти, предусмотренное ч. 2 ст. 77 Конституции РФ. Кроме того, усугубляется разрыв между субъектами федерации, составляющими единый экономический район России, усиливается «асимметричность» Российской Федерации.

Анализ договоров, заключенных между Правительством Москвы и субъектами РФ (их уже около 150), а также подписанных Президентом Республики Татарстан (а среди них есть и международные), показывает, что многие из них существенно вторгаются в компетенцию собственно Российской Федерации См., напр.: Федерализм власти или власть федерализма. М., 1997. С. 878..

Существует третья проблема, вытекающая из развития договорной практики. Она касается предметов ведения муниципальных образований, которые все чаще становятся объектом регулирования, но не в договорах, а в соглашениях, заключаемых между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ и являющихся приложениями вышеупомянутых договоров.

Конечно, становление местного самоуправления в реальной жизни России оказалось одной из самых сложных задач. На современном этапе возник комплекс экономических (затянувшийся кризис в переходе к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т. д.), политических (падение доверия населения к институтам власти) трудностей.

В таких непростых условиях процесс выполнения соглашений, вызывающих дублирование функций органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта Российской Федерации (в том числе местными органами государственной власти), может выхолостить суть местного самоуправления, создать впечатление ненужности этого института, призванного укреплять демократизм гражданского общества и весь конституционно-правовой механизм интеграции.

Из приведенных примеров и рассуждений напрашивается вывод, что подписание подобных договоров, а тем более соглашений в настоящее время является скорее исключительной, чем общепринятой практикой урегулирования отношений между федеральными и региональными органами власти. Необходим выход из создавшейся ситуации.

Радикальной мерой был бы переход к другой конституционной схеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, которая могла бы основываться на более детальном конституционном регулировании распределения предметов ведения и полномочий между законодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Схема эта могла бы выглядеть, по нашему мнению, так:

Во-первых, предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляет Российская Федерация (предметы исключительного ведения Российской Федерации);

Во-вторых, предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть - совместно Российская Федерация и ее субъекты;

В-третьих, предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты РФ;

В-четвертых, предметы ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты РФ издают законы в соответствии с основами законодательства Российской Федерации;

В-пятых, предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской Федерации (предметы исключительного ведения субъектов РФ).

Описанная выше схема может избавить субъекты федеративных отношений от бесконечных споров и необходимости заключать дополнительные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Схема, предлагаемая в первоначальной редакции закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», выглядела следующим образом:

во-первых, предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляет Российская Федерация (предметы исключительного ведения Российской Федерации);

во-вторых, предметы ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты РФ издают законы в соответствии с основами законодательства Российской Федерации;

в-третьих, предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской Федерации (предметы исключительного ведения субъекта РФ).

Центральной проблемой любой федерации является проблема «разделения власти» - разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления. В нашей стране в силу ряда причин (о чем речь пойдет далее) разграничение полномочий пошло не по законодательной линии, а по линии договорных отношений между центром и субъектами федерации, а также по линии блокирования рядом субъектов федерации даже не разграничения полномочий с органами местного самоуправления, а их создания (это - тема отдельного разговора).

Что же это за причины? Вспомним, как в начале 1990-х гг. вслед за распадом Союза была реальной опасность распада и России. «Парад суверенитетов», охвативший российские автономии, привел на грань выхода из России Татарстан, Чечню и ряд других республик. В этих условиях центральные власти становившегося на ноги российского государства вынуждены были идти на уступки националистам и сепаратистам разных мастей.

Подписанный в конце марта 1992 г. Федеративный договор явился компромиссом центробежных и центростремительных сил в стране. С одной стороны, он позволил сохранить единство государства, открыть начало действительному развитию федеративных отношений в России, с другой - договор юридически закрепил разнотипность различных субъектов федерации, а также такое разграничение предметов ведения и полномочий, которое отражало тогдашнее соотношение сил между центром и субъектами федерации, и прежде всего республиками.

Во-первых, ряд республик настояли, чтобы было три, а не один общий договор, подчеркнув тем самым различия между субъектами федерации.

Во-вторых, предметы ведения не удалось разбить (как в конституциях ряда других федеративных государств) на три части: предметы ведения федерального центра, совместные предметы ведения и предметы ведения субъектов РФ.

В Федеративном договоре выделили только две группы предметов ведения: федерального центра и совместные, оставив автоматически все остальные (в том числе и те, которые могут появиться в дальнейшем) в ведении субъекта федерации. Это, с одной стороны, нарушило баланс предметов ведения, а с другой - неимоверно раздуло, довело до гипертрофированных размеров сферу совместных полномочий.

Сам процесс «дележа» предметов ведения не имел под собой серьезной аналитической и научной проработки, не опирался на отечественный (поскольку таковой вообще отсутствовал) и зарубежный опыт. Это был «политический торг», в ходе которого все полномочия, которые становились предметом спора либо которые ни одна из сторон не хотела передавать другой, «сбрасывались» в общую корзину, называемую «совместными предметами ведения».

В результате в «предметы ведения РФ» попало около 50 титулов (для сравнения: в Конституции Канады их 29), в предметы совместного ведения - около 40 титулов (в Конституции Канады - всего три). Предметы же ведения субъекта федерации остались безграничны: и Конституции, и уставы ряда субъектов федерации в одностороннем порядке вписали туда более 50 титулов (в Конституции Канады их всего 16).

В-третьих, сами предметы ведения были сформулированы в спешке и крайне неудачно.

Практика разграничения предметов ведения и полномочий показывает, что значительную часть совместных предметов ведения следует «раскассировать», передав либо федерации, либо субъектам. Так можно рассмотреть вопрос о передаче законодательных полномочий федеральному центру: установление общих принципов налогообложения и сборов; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды… (п. «з», «и», «к», «л», «о» ст. 72), сохранивших правоприменение за субъектами РФ.

Органам власти субъектов РФ было бы правильным передать следующие сферы государственного управления: природопользование, охрана окружающей среды, вопросы науки, образования, воспитания, культуры, спорта, здравоохранения и ряд других (п. «д», «е», «ж», «м» ст. 72).

Особого внимания заслуживает п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. По нему в совместном ведении РФ и субъектов РФ находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Попытки Государственной Думы РФ законодательно определить эти общие принципы встретили серьезное сопротивление в регионах, и прежде всего у руководителей исполнительных органов власти субъектов РФ.

В этих условиях и с учетом обширной территории России все настоятельнее становится необходимость того, чтобы общие правила, «каркас», «остов» власти определяла федерация, а в регионах «мясо» уже наращивали сами субъекты. Нам представляется, что этот предмет ведения должен быть передан в сферу компетенции федеральных органов власти. Подобное означает отнюдь не унификацию всех и вся, но создание действительно дееспособной государственной власти, построенной на принципах федерализма.

Принятый 4 июля 2003 г. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» закрепляет прямые выборы высшего должностного лица субъекта федерации, но при этом указывает: «Конституцией (уставом) субъекта РФ может предусматриваться иной порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, в том числе путем избрания его специально созываемым собранием представителей», т. е. законодатель предусматривает гибкий механизм формирования исполнительной власти. Кроме того, данным законом значительно расширяются полномочия законодательной (представительной) власти в регионах.

2.3.3 Конституционность договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов федерации

Основы любой федерации могут быть юридически закреплены тремя способами: федеральной конституцией; договором федерации и субъектов или субъектов между собой; конституцией и договором. Ответ на вопрос, в каком действующем нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу, закреплены основы функционирования федерации, как раз и является тем основанием, руководствуясь которым можно отнести конкретную федерацию к конституционной, договорной или конституционно-договорной моделям.

Первое. Конституционная федерация.

Если компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией, то данную федерацию можно назвать конституционной. Следовательно, какие бы то ни было изменения основ федеративного устройства могут быть осуществлены только путем поправок или пересмотра федерального основного закона. При такой форме закрепления федеративного устройства не должно учитываться, что республики в составе Российской Федерации (или, например, земли в ФРГ) объявили себя независимыми государствами в своих конституциях, несмотря на отсутствие упоминания об этом в федеральной конституции. Значение для определения реального статуса субъектов федерации имеют лишь те нормы, которые закреплены в федеральных конституциях, а не в каких-либо иных документах.

Второе. Договорная федерация.

Аналогичные правила распространяются и на федеративные договоры. Необходимым формально-юридическим условием признания государства договорной федерацией является закрепление этого ее качества в федеративном договоре при отсутствии такого документа, как федеральная конституция.

Третье. Конституционно-договорная федерация.

Наряду с этими двумя моделями федерации выделяется и третья - конституционно-договорная федерация. Данная модель может подразумевать три варианта соотношения конституции и федеративного договора.

· Первый вариант предполагает, что федеративное государство было сначала образовано слиянием нескольких государств (ставших субъектами федерации); факт объединения оформлен специальным (федеративным) договором этих государств. Однако в дальнейшем была принята федеральная конституция, почти полностью «поглотившая» нормы договора (возможно, формально не отмененного).

Тем не менее постановка соотношения конституционных и договорных норм в зависимость от исторически имевших место их взаимоотношений неправильна. Утверждением особой значимости таких отношений происходит смешение двух совершенно разных проблем федерализма: проблемы действительного закрепления основ федерации и проблемы эволюции федерации.

На практике данная проблема носит отнюдь не абстрактный характер. Достаточно вспомнить события начала 1990-х гг., связанные с распадом СССР. Стороны так называемого беловежского соглашения, подразумевая конституционно-договорной характер Советского Союза, начали процесс ликвидации федеративных устоев государства с денонсации договора об образовании СССР, а не с внесения поправок в действовавшую Конституцию СССР, являющуюся абсолютной правопреемницей союзного договора. С принятием первой Конституции СССР федерация потеряла свой договорный характер и приобрела чисто конституционный.

Еще менее, чем Союз ССР, подходит под определение конституционно-договорной Российская Федерация. Процесс ее формирования отличался от такового в СССР. Хотя РСФСР была объявлена федерацией еще в январе 1918 г., ее субъектный состав был неясен. Юридической основой этой федерации была Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, провозгласившая Россию федерацией.

Принципиальные положения о федерации, закрепленные Декларацией, были развиты в резолюции Съезда «О федеральных учреждениях Российской Республики». Далее основой федерации в России были Конституция РСФСР 1918 г., затем Конституция РСФСР 1925 г., Конституция РСФСР 1937 г. и Конституция РСФСР 1978 г.

Только 31 марта 1992 г. появился Федеративный договор. И хотя постановлением VI Съезда народных депутатов РФ от 10 апреля 1992 г. Федеративный договор, объединивший три договора, был объявлен составной частью Конституции РФ, тем не менее большинство положений Федеративного договора было инкорпорировано в текст Конституции РФ.

Федеративный договор был в значительной части поглощен Конституцией РФ 1993 г.; о его непоглощенной части было упомянуто в ее заключительных и переходных положениях: «В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора... действуют положения Конституции Российской Федерации». Таким образом, факт подписания/неподписания или изменения Федеративного договора не может иметь юридических последствий для статуса Российской Федерации в целом и ее субъектов в частности по причине конституционного характера российского федерализма.

· Второй вариант подразумевает равноправное сосуществование конституции и федеративного договора. С точки зрения законов логики сомнительно одновременное сосуществование в государстве двух отдельных правовых актов - конституции и федеративного договора, - по-разному регулирующих одни и те же общественные отношения и обладающих одинаковой высшей юридической силой. Ситуация, при которой договор становится частью текста Основного закона, что было характерно для предыдущей российской Конституции, не исключение. Если Конституция и договор противоречат друг другу, то получается, что Конституция противоречит самой себе; однако в идеале Конституция не может содержать положений, противоречащих друг другу, и поэтому одна из двух противоречивых норм или обе нормы сразу просто не смогут быть полностью применены на практике, что потребует, в конечном счете, удаления указанной нормы из текста Конституции.

Особого внимания в данном вопросе заслуживает практика подписания двусторонних договоров между органами власти РФ и ее субъектов (которые часто рассматриваются как договоры федеративные), предусмотренная ст. 11 Конституции РФ: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

Сторонники данного варианта утверждают, что нормы договора обладают для них той же юридической силой, что и Конституция РФ, или даже имеют приоритет перед конституционными нормами (что характерно уже для договорной федерации). Подобные выводы делают, как правило, представители субъектов федерации под влиянием неправильного понимания сущности федерации и места субъекта в ней, на основе уже упомянутой ст. 11 Конституции РФ и ч. 2 ст. 78 Конституции РФ, которая говорит о том, что «федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий» (в рамках ст. 71 и 72 Конституции РФ).

При этом игнорируется то условие, что передача полномочий может осуществляться только в случае, «если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам». Правда, есть мнение, что речь в ч. 2 ст. 78 идет только о соглашениях органов исполнительной власти, а не о государственно-правовых договорах, но с этим нельзя согласиться.

Если договор о разграничении предметов ведения и полномочий является фактически соглашением органов исполнительной власти, то он, как его ни назови, обязан подчиняться требованиям российской Конституции и федеральных законов. (Ситуация с последними еще более сложная, так как они в значительной мере вообще игнорируются сторонами, подписавшими двусторонние договоры.)

Таким образом, в целом признается приоритет федеральной конституции перед различными договорами, однако для конкретного субъекта предполагается исключение.

· Третий вариант, при котором действуют и конституция, и федеративный договор; однако федеративный договор имеет более низкую юридическую силу по сравнению с конституцией.

Однако такой порядок, предусматривающий верховенство конституции, вполне вписывается в модель конституционной федерации, где правовое регулирование осуществляется не только основным законом - конституцией, - но и обычными законами и договорами, и нет причин рассматривать данную федерацию как конституционно-договорно-законодательную. Эта модель федерации представляет собой конституционную федерацию в чистом виде, каковой и является Россия.

Тем не менее, не все придерживаются подобных взглядов. Отдельные региональные руководители предпочитают видеть Российскую Федерацию как конституционно-договорную или даже договорную федерацию, и поэтому модель равноправного сосуществования двусторонних договоров и федеральной конституции не вызывает у них возражений. Напротив, президент Татарстана М. Шаймиев заявил, что Договор РФ и Татарстана по ряду позиций отличается от Конституции РФ; но он условился с президентом РФ о том, что Договор имеет высшую юридическую силу по отношению как к Конституции РФ, так и Конституции Татарстана.

Встречаются и другие версии, объясняющие особый надконституционный статус двусторонних договоров. Договоры эти называются международными, межгосударственными, учредительными, федеративными, союзными и т. п., причем акцент при их заключении делается не на детализацию конституционных норм, а на договорное регулирование вразрез с ними.

Отечественная теория права выделяет 4 типа договоров: гражданско-правовые, международно-правовые, государственно-правовые и административно-правовые. Какое место в действительности занимают договоры Российской Федерации и ее субъектов, заключенные с 1992 г., в данной классификации?

Начнем с Федеративного договора 1992 г. Под ним подразумевалось 3 договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти 89 субъектов РФ:

первое: суверенных республик в составе РФ;

второе: краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

третье: автономной области, автономных округов в составе РФ.

Следует особо заметить, что договоры заключались не между самими субъектами федерации - республиками, краями и т. д., - а между их органами исполнительной власти и органами исполнительной власти государства Российская Федерация, что дает основания относить их к государственно-правовым или даже административно-правовым договорам. Необходимо отметить, что федеративными договоры можно считать лишь потому, что они провозгласили (да и то лишь фактом своего заключения) наличие субъектов РФ, статус которых в качестве субъектов ранее не рассматривался (края, области, города федерального значения). Но эти договоры отнюдь не провозглашают федеративную форму государственного устройства в России, которая, как уже говорилось, была установлена гораздо раньше.

Данные договоры зачастую трактовались и трактуются сейчас некоторыми авторами, особенно из республик, как международно-правовые договоры, как договоры о вхождении тех, кто их подписал, в состав федеративного государства.

Однако при такой точке зрения возникает ряд серьезных неувязок с действительностью. Края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, не являющиеся государствами, не могли заключить международно-правовых договоров, и поэтому договоры с ними 1992 г., аналогичные по форме договорам с республиками, суть не более чем договоры о разграничении предметов ведения и полномочий. Получается, что упомянутые договоры для одних субъектов были федеративными, а для других - нет, т. е. договоры подписывали субъекты с разным статусом, что противоречит логике строительства федерации.

Конечно, республики имели статус субъектов РФ задолго до 1992 г., тем более что в соответствии с российской Конституцией, действовавшей в тот момент, они являлись государствами. В то же время факт подписания Федеративного договора ничего не меняет. Собственно говоря, не столько Россия, сколько сами республики (да и то не все) исходили при подписании договора из своих претензий на «суверенизацию». Российская Федерация ее официально не объявляла, а некоторое время лишь терпеливо наблюдала за соответствующими процессами.

Республики приняли декларации о государственном суверенитете в начале 1990-х гг. На основании этих деклараций был осуществлен переход бывших автономий в республики в составе РФ, что отразила и Конституция РФ. Но это еще не доказательство независимости республик. К моменту подписания Федеративного договора они входили в состав РФ и получили дополнительные права только благодаря данному Договору, который, как нам представляется, является сугубо внутренним, а не международно-правовым документом.

Таким образом, разрешение противоречий кроется в понимании природы Федеративного договора 1992 г. не как международно-правового договора «независимых государств», а государственно-правового договора о разграничении предметов ведения и полномочий в рамках Российской Федерации. Декларации же о государственном суверенитете республик не имели юридической силы из-за противоречия Конституции РСФСР 1978 г., действовавшей во время их принятия.

На наш взгляд, факт подписания/неподписания Федеративного договора 1992 г. республиками не играет существенной роли для правового положения последних: если они входят в РФ на основании Конституции РФ, то, следовательно, выходить из ее состава должны посредством изменения этой Конституции.

Начиная с 1994 г. стали заключаться двусторонние договоры РФ и субъектов о разграничении полномочий и предметов ведения. Взгляды на их природу в течение долгого времени не имели единства. С одной стороны, они провозглашались международными или государствообразующими договорами, будущим федерации, с другой - неким временным явлением, пережитком времен «парада суверенитетов», плавно перетекшего в «парад заключения договоров», «дамокловым мечом» российской государственности, существующим исключительно благодаря попустительству федеральных властей и сложной политической обстановке.

Оставляя в стороне содержание конкретных договоров, мы сочли возможным выделить все плюсы и минусы договорного процесса.

Самым важным и единственным плюсом договорного процесса принято считать возможность дифференцированного подхода к регионам. Действительно, в одном общем для всех законе сложно предусмотреть региональную специфику. Правда, многое связано с тем, что именно понимается под этим самым дифференцированном подходом - неизбывные местные особенности либо попытки «выторговать» себе особые права. Но если посмотреть на сами договоры, то выяснится, что они, за редким исключением, носят общий характер, что абсолютно нивелирует необходимость в договорном процессе.

Недостатки же договорного права очевидны.

Во-первых, значительное количество договоров (их около 60, но в перспективе возможно увеличение их числа до 89: «все субъекты имеют право на заключение двусторонних договоров») с различными по сути текстами вносит элементы «эрозии» в российское законодательство и может привести к правовому хаосу.

Во-вторых, процесс заключения двусторонних договоров в массовом порядке ставит под вопрос равноправие субъектов федерации. Понятным было бы еще заключение договоров только в исключительных случаях, как, например, с Калининградской областью. Но в том виде, в каком договорное право существует, оно не может считаться соответствующим российской Конституции.

В-третьих, вызывает сомнения предмет регулирования данных договоров. Многие авторы приходят к мысли, что предметы ведения, о разграничении которых ведется речь в договорах, уже разграничены Конституцией РФ и в дополнительном разграничении не нуждаются. Возможно договорное разграничение только предметов ведения, по тем или иным причинам не попавших в конституционные перечни, либо полномочий по реализации упомянутых предметов ведения, особенно в сфере совместной компетенции. Таким образом, статус двусторонних договоров «понижается» до статуса государственно-правовых или даже административных договоров, чему, несомненно, противоречат завышенные претензии договаривающихся сторон.

И наконец, в том виде, в каком они существуют в настоящий момент, договоры просто нелегитимны. Неконституционен не только способ их заключения (Президентом Российской Федерации и главами ее субъектов без обоюдной парламентской ратификации), но и смысловая сторона: общеизвестно, что большинство договоров так или иначе противоречит Конституции РФ.

Любопытно, что нарушения конституционных норм чаще встречаются в договорах с республиками, что свидетельствует о продолжающемся фактическом неравноправии субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Более всего расхождений с Конституцией РФ имеется в группе договоров, заключенных в 1994-1995 гг. (с Татарстаном - в феврале 1994 г., Кабардино-Балкарией - в июле 1994 г., Башкортостаном - в августе 1994 г., Северной Осетией - в марте 1995 г., Якутией - в июне 1995 г.).

Абсолютным «чемпионом» по противоречию Конституции РФ предстает договор с Татарстаном, нарушивший 12 из 18 пунктов Конституции, перечисленных в ее ст. 71.

Следующим в списке «нарушителей» можно поставить договор с Башкортостаном, провозгласившим себя «суверенным государством в составе Российской Федерации».

К настоящему времени в Российской Федерации подписано около 60 подобных договоров плюс сотни соглашений к ним. Таковы соглашения об урегулировании отношений в области таможенного дела, о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в оборонных отраслях промышленности, полномочиях в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики, сотрудничестве в военной области и т. д.

Попыткой урегулирования договорного процесса стало принятие Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», вступившего в силу с 30 июня 1999 г. При всей своей необходимости, указанный федеральный закон сохраняет целый ряд спорных, противоречивых положений, что по-прежнему отрицательно влияет на договорные процессы в рамках федерации. В частности, в законе не дано определение субъектов, выступающих в качестве сторон по договорам о разграничении предметов ведения и полномочий; отсутствует четкое определение правовой природы данного вида договоров; недостаточно ясно обозначен предмет договоров о разграничении предметов ведения и полномочий; не определены сроки действия договоров. Есть и еще ряд замечаний Более подробно см.: Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 173-175..

Данный закон утратил силу в связи с принятием изменений и дополнений к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», содержащих, в частности, и нормы, регулирующие разграничение предметов ведения и полномочий. Следует отметить, что этот нормативно-правовой акт, регулирующий отношения по разграничению компетенции между органами государственной власти, также не лишен ряда недостатков в части регулирования принципов и процедур разграничения полномочий между государственными органами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (глава IV закона).

1. В п. 8 ст. 263 данного закона предусмотрена возможность увеличения объема выполняемых органами государственной власти субъекта РФ полномочий по предметам совместного ведения без предоставления финансовых средств на их осуществление. Указано, что дополнительно финансовые средства в виде субсидий из федерального бюджета предоставляются лишь в случаях: создания новых органов государственной власти субъекта Российской Федерации, государственных учреждений субъекта Российской Федерации и государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации; осуществления дополнительных бюджетных инвестиций; платежей из бюджета субъекта Российской Федерации гражданам и юридическим лицам; увеличения штатной численности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации. Между тем реальное увеличение расходов в данном случае вполне возможно и без дополнительных расходов по указанным статьям: например, рост количества командировок сотрудников (рост транспортных расходов), интенсификация использования услуг связи, проведение дополнительных административных проверок и т. д., и т. п. Может быть, все расходы, с этим связанные, включаются в категорию платежей из бюджета гражданам и юридическим лицам? Сама категория «платежи из бюджета гражданам и юридическим лицам» сформулирована нечетко, непонятно: какого рода платежи имеются в виду - суммы материальной помощи, льготные кредиты или все суммы вообще, вплоть до закупки дополнительного количества бумаги и канцелярских принадлежностей у частных организаций?

2. Не пояснены вопросы формирования согласительной комиссии по рассмотрению проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, упомянутой в п. 3 ст. 264, основы и процедуры ее деятельности. Чем должна заканчиваться работа согласительной комиссии, какого рода документ будет формализовать результаты работы, как процесс рассмотрения и принятия федерального закона пойдет в зависимости от окончания работы комиссии - неясно, и многие другие вопросы также остаются без ответов. Помимо того, представляется, что согласительная комиссия должна создаваться в случае наличия любого количества отрицательных отзывов, поскольку важно учесть все возможные проблемные моменты формулировки и применения законов.

3. В статье 264 не пояснено, каким образом урегулируется ситуация в случае, когда во всех или в большинстве субъектов федерации мнения законодательного и исполнительного органов власти по поводу необходимости принятия нового федерального закона по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов разошлись, а значит, мнение соответствующих субъектов не выражено. Никак нельзя считать отсутствие согласованной позиции органов государственной власти субъекта положительным отзывом. Не определено, обязательно ли наличие отзывов всех субъектов федерации.

4. Позитивным нововведением можно считать норму п. 10 ст. 267 указанного закона, определяющую договоры о разграничении предметов ведения и полномочий как срочные и устанавливающую максимальный срок действия договоров - 10 лет. Тем не менее, остается не определенным то, какие субъекты выступают сторонами по договорам о разграничении предметов ведения и полномочий: в законе, например, присутствует норма о том, что подписывается закон Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (п. 7 ст. 267), и, вместе с тем, из текста закона (см. п. 5 ст. 267) следует, что стороной по договору является не субъект федерации в целом, представляемый главой субъекта, а только один из органов государственной власти субъекта. Думается, что необходимо конкретизировать положение п. 5 ст. 267 закона так: «Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, компетенцию которого не затрагивают содержащиеся в предлагаемом договоре о разграничении полномочий положения, вправе получить по своему запросу проект данного договора до одобрения указанного проекта и внести в него свои предложения и замечания».

5. Важным нововведением является придание договору силы федерального закона, фиксация его статуса относительно других правовых актов: договор утверждается федеральным законом, проект которого вносится Президентом в Государственную Думу (пп. 8, 9 ст. 267). Однако не определено, что происходит в случае отрицательного результата рассмотрения проекта федерального закона об утверждении подписанного договора в Государственной Думе, Совете Федерации. Аналогично остается неясной дальнейшая судьба проекта договора о разграничении предметов ведения и полномочий в случае отрицательного результата рассмотрения его проекта в представительном (законодательном) органе субъекта федерации.

6. Нечетко сформулированы некоторые положения, касающиеся одностороннего расторжения договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Неясно, решение какого именно федерального суда может служить основанием для одностороннего расторжения договора. По-видимому, речь идет о Конституционном Суде России (именно к его ведению отнесены вопросы конституционности договоров и соглашений между органами государственной власти, споры о компетенции между органами государственной власти, согласно подп. в) п. 1 и п. 2 ст. 22 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.). Но в некоторых случаях, если следовать букве закона, это может быть и Высший Арбитражный суд, поскольку к его подведомственности отнесено рассмотрение экономических споров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, между субъектами Российской Федерации (подп. 1 п. 1 ст. 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в РФ» СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589., подп. 1 п. 2 ст. 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.). Но это проблема, скорее, законодательства о судах и процессуального судебного законодательства - однозначная подведомственность дел о договорах между органами государственной власти РФ и субъектов РФ. Во втором случае причины обращения в суд будут, вероятно, носить чисто экономический характер: например, неперечисление средств на реализацию обозначенных договором полномочий. Но как при этом будет решаться вопрос о компенсации фактически понесенных одной из сторон в связи с исполнением договора расходов после расторжения договора? Как будет решаться вопрос об организации исполнения решения о выплате одной из сторон сумм фактически понесенных расходов, которые должна была профинансировать другая сторона договора? Допустима ли вообще выплата компенсации в данном случае?

7. Более четкими по сравнений со ст. 267 являются положения ст. 268, касающейся заключения соглашений. Однако здесь не предусмотрены меры ответственности в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения соглашения одной из сторон.

Можно отметить, что нормы данного закона еще нуждаются в конкретизации и развитии, вероятно, с помощью разработки и издания нормативно-правового акта, который бы уточнил все те общие положения, которые изложены в данном законе.

Для приведения практики заключения договоров в соответствие с Конституцией РФ при пересмотре уже заключенных договоров можно сослаться на следующие доводы:

Первое. «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации» (ч. 1 ст. 15).

Данная норма непосредственно относится к вышеупомянутым договорам федерации и ее субъектов, а также к любым правовым актам федерации и субъектов, и даже к общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ (ч. 4 ст. 15 Конституции).

Любые ссылки на возможность нарушения Конституции РФ, даже якобы предусмотренного самой Конституцией (имеется в виду широкое толкование ст. 11 и 78 в отношении предметов ведения и полномочий, установленных ст. 71 и 72), выглядят неубедительно ввиду самой природы Конституции РФ, которая не может, устанавливая норму, тут же узаконивать ее нарушение, что было бы равносильно отсутствию нормы как таковой, а следовательно, и права вообще, со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Основная масса федеративных государств придерживается этого правила: «Кантоны обязаны испрашивать у Союза гарантию для своих конституций; Союз дает эту гарантию при условии, что эти конституции не содержат ничего противоречащего постановлениям союзной Конституции» (ст. 6 Конституции Швейцарского Союза); «Федеральное право имеет перевес над правом земель» (ст. 31 Конституции ФРГ).

Конституция РФ также следует общепринятым канонам: ч. 2 ст. 4 Конституции провозглашает верховенство Конституции РФ и федеральных законов РФ на всей ее территории.

Кроме того, в Заключительных и переходных положениях (ч. 1) Конституции РФ сказано, что в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора, «а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации... действуют положения Конституции Российской Федерации».

Указанная норма совершенно ясно дает понять, что нормы Конституции РФ объявлены высшими относительно договорных отнюдь не затем, чтобы это правило было нарушено вновь заключаемыми договорами.

Второе. Говоря о равенстве договорного и конституционного регулирования, забывают (как правило, умышленно) о легитимности того и другого; между тем имеется колоссальное различие между Конституцией, принятой всенародным референдумом и имеющей достаточно сложную процедуру пересмотра с целью наиболее полного учета мнений различных групп населения, и неким договором, подписанным в лучшем случае Президентом РФ и главой субъекта федерации. Складывается ситуация, при которой волей двух должностных лиц исполнительной власти государства попирается не только Конституция РФ, но и с таким трудом завоеванные демократические процедуры, подлежащие исполнению в процессе принятия законов и вынесения любых общеобязательных государственных решений. С подобной практикой трудно согласиться.

Третье. Как все-таки поступать в отношении ч. 3 ст. 11 и ст. 71 и 72 Конституции РФ? Казалось бы, правило ст. 11 должно распространяться лишь на более детальное урегулирование полномочий в рамках предметов совместного ведения по ст. 72 и на разграничение предметов ведения и полномочий, оказавшихся вне ст. 71 и 72; в любом случае, оно не должно затрагивать изменения конституционных норм договорным путем, с чем согласны многие авторы.

Но имеется и другая точка зрения на проблему. Содержание ст. 71 и 72 Конституции РФ может быть изменено отдельными договорами; ст. 71 и 72 Конституции для республик, подписавших договор, действуют не в полном объеме, а только в пределах, не противоречащих договорам; после того, как активизировался процесс подписания двусторонних договоров, можно сказать, что эти статьи стали условны; отступление в договорах от норм ст. 71-72 Конституции РФ нельзя рассматривать как ее нарушение.

В некоторых регионах существует и такая версия соотношения конституционного и договорного регулирования: противоречие договора и конституции вполне конституционно, так как не только не нарушает, но и вполне соответствует основам конституционного строя РФ, изложенным в Конституции РФ (ч. 3 ст. 11).

Четвертое. Как уже было отмечено выше, двусторонние договоры федерации и ее субъектов не являются международными, несмотря на то, что некоторые продолжают считать их таковыми. Но даже если бы это было так, существование подобных договоров в правовом поле оставалось бы весьма проблематичным. В соответствии с федеральным законом о ратификации международных договоров (ст. 22), если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность возможно только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ.

В связи с этим еще раз подчеркнем, что Российская Федерация - это союзное государство, а не союз государств: всякая федерация, хотя и состоит из отдельных субъектов, представляет собой единое государство и отнюдь не является союзом государств, что окончательно снимает «международную» версию природы договорного процесса в России.

Другое дело, если какое-нибудь действительно независимое государство, не входящее в РФ, захотело бы войти в ее состав. Первым этапом этого объединения мог бы стать международный договор, ратифицированный сторонами в установленном их законодательствами порядке. Однако согласно ч. 2 ст. 65 Конституции РФ эта процедура должна проходить в рамках федерального конституционного закона о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта. Представлять, что сначала субъекты РФ становятся независимыми государствами, а затем федеративным договором международно-правового характера осуществляют свое объединение с Российской Федерацией, было бы неправильно.

Кстати говоря, в принципе такой вариант исторически имел место, но последствия его реализации теперь оцениваются как весьма сомнительные и неприемлемые для современной России. Имеется в виду распад Российской империи на отдельные государства: Латвию, Украинскую, Татаро-Башкирскую, Сибирскую и Дальневосточную республики, Туркестанскую, Терскую, Кубано-Черноморскую, Донскую, Таврическую Советскую республики и др. - и последующее объединение ряда республик в СССР на основе Договора 1922 г., который характеризуется большинством авторов как государственно-правовой, хотя в нем можно видеть и начала международно-правового договора. Очевидно, что речь здесь идет о предшествующем объединению развале ранее существовавшего государства. Неужели нужно непременно разрушить государство, чтобы создать на его месте что-то более прогрессивное?

Пятое. Несомненным плюсом двусторонних договоров принято считать их дифференцированный подход к субъектам федерации, ибо невозможно одним законом или договором урегулировать отношения со значительным количеством столь разных по размеру, численности населения, уровню экономического развития и культуре субъектов федерации.

Каждый регион вправе иметь свой взгляд на федерацию. Трудно не согласиться со своеобразием каждого российского региона; с тем, что, например, Москва или Калининградская область являются специфическими субъектами федерации в силу самого своего существования.

Однако если взглянуть на тексты уже заключенных с субъектами РФ договоров, то может возникнуть сомнение в провозглашенной цели их заключения, а именно - в желании отразить специфические особенности субъектов, которые не могут быть предусмотрены все в одном законе. Почти все договоры, кроме бурятского и калининградского, не связаны с национальными, социальными, географическими и прочими особенностями субъектов РФ. В договорах регионы стремятся получить от федерального центра стандартный набор уступок, который никак нельзя счесть спецификой большинства субъектов Российской Федерации.

Шестое. Ни Федеративный договор 1992 г., ни последовавшие за ним двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий нельзя считать в полном смысле слова федеративными или союзными договорами, о чем уже выше шла речь. В противном случае ряд субъектов оказался бы выведен за рамки Российской Федерации: это были бы, в первую очередь, субъекты РФ, не подписавшие Федеративный договор, а также более половины субъектов РФ, не заключившие с центром двусторонних договоров.

Практику заключения с субъектами Российской Федерации двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий можно подвергнуть более обширной критике, говорить о завышенных претензиях договорного права и т. д.

Почему же субъекты федерации так держатся за свое «неотъемлемое» право на заключение двусторонних договоров с федеральными органами? Для этого существует, по крайней мере, две основные причины.

Для субъекта РФ очень удобно сначала принять собственную конституцию с включением в нее положений, противоречащих Конституции РФ, а потом, поставив федеральные органы власти перед фактом, добиваться от них заключения двустороннего договора с целью «умиротворения» сторон. При этом договор рассматривается как единственная возможность снятия формальных противоречий между Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов федерации.