Конституционно-правовой статус региона – субъекта федерации и правовые основы взаимоотношений регионов и федерального центра

из собственных предметов ведения и полномочий (на основании ст. 73 Конституции Российской Федерации);

совместных с Российской Федерацией полномочий и предметов ведения (в соответствии со ст. 72);

предметов ведения и полномочий, делегированных входящим субъектом (на основе договора, соглашения или закона входящего субъекта федерации);

совместных с входящим субъектом предметов ведения и полномочий (на основе уставов этих субъектов, договоров между ними);

совместных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъекта федерации, переданных «сложноустроенному» субъекту федерации для реализации на территории входящего субъекта федерации федеральным законом или договором между самими субъектами Добрынин Н. М. Правовое регулирование отношений в «сложноустроенных» субъектах РФ // Особенности проведения конституционно-правовой реформы в Арктических регионах РФ: Сб. науч. ст. Салехард, 1998. С. 24..

Четвертое. Субъекты федерации самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти в соответствии с Конституцией России и федеральным законом, определяющим общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти.

Положения ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации предоставляют «сложноустроенному» субъекту федерации (край, область с входящим в их состав автономным округом) право «формировать свои законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти путем их избрания всем населением края, области, включая население автономных округов, что создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа» Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» // Российская газета. 1997. 22 июля..

Сложившийся статус автономных округов - это закономерный результат общего повышения статуса субъектов советской национально-территориальной автономии, впрочем, как и административно-территориальных образований.

Это подтверждается всей логикой развития федеративной системы России начиная с 1990-х гг.

Первое. Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. определяли, что автономный округ находится в составе края или области РСФСР.

Второе. Закон РСФСР «Об автономных округах РСФСР» от 20 ноября 1980 г. в ч. 3 ст. 1 в императивном порядке конкретно определял, какой автономный округ находится в составе той или иной области или края.

Третье. Уже в 1990 г. в ст. 9 Декларации о государственном суверенитете РСФСР подтверждалась «необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР».

Четвертое. Руководители автономных округов активно включились в процессы повышения статусности, и их представители на II Съезде народных депутатов РСФСР выступили с требованием признать статус субъектов РСФСР за всеми автономными округами.

Пятое. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» от 15 декабря 1990 г. в ст. 83 устанавливал, что «автономные округа находятся в составе РСФСР и могут входить в край или область», а также что могут быть приняты «именные» законы о каждом автономном округе. Статья 84 закрепляла право органов государственной власти и управления автономных округов напрямую вступать в сношения с органами государственной власти и управления РСФСР. Данный закон кардинально изменил ситуацию.

Норма о вхождении автономных округов в состав края или области из императивной превратилась в диспозитивную, теперь автономные округа могли находиться в составе РСФСР непосредственно или в составе края (области) опосредованно.

Вкупе с расширением полномочий органов власти автономных округов, данная диспозитивная норма указывает на существенное повышение статуса автономных округов. Это новое положение автономных округов с учетом индивидуальной специфики и должны были закрепить «именные» законы, однако ни один такой закон принят не был.

Шестое. Вместо этого федеральный законодатель предпринял форсированное «общее» повышение статуса автономных округов через принятие множества отраслевых законов.

Седьмое. Требования руководителей автономных округов были учтены при заключении 31 марта 1992 г. Федеративного договора, положения которого радикально обновили Раздел III Конституции РСФСР от 1978 г. о национально-государственном устройстве, будучи инкорпорированы законом Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 21 апреля 1992 г.

В соответствии с внесенными изменениями автономные округа из административно-территориальных единиц превращались в полноценные субъекты Российской Федерации.

Это их новое качество подтверждалось следующими положениями измененной Конституции:

во-первых, в соответствии со ст. 70 автономные округа имели свою собственную территорию, которая провозглашалась частью единой территории Российской Федерации;

во-вторых, подтверждалась диспозитивность вхождения автономных округов в состав края или области (ст. 71, 83);

в-третьих, также, в соответствии с ранее внесенными изменениями, органы власти автономных округов могли вступать в сношения с федеральными органами власти непосредственно (ст. 84);

в-четвертых, был очерчен круг совместных полномочий федеральных и окружных органов власти, а также сфера их собственной компетенции (ст. 84-1, 84-2);

в-пятых, автономным округам гарантировалось представительство в федеральных органах государственной власти (ч. 3 ст. 73);

в-шестых, в соответствии с ч. 2 ст. 83 подтверждалось право автономных округов на «именные» законы.

Восьмое. Однако в ч. 2 ст. II Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации указывалось, что «органы государственной власти автономных округов в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, договорами с краем, областями, в которые входят автономные округа». Косвенно признается, что автономные округа остаются в составе края, областей, хотя отношения между ними строятся уже на договорной основе. Подобная формулировка могла означать компромисс между новой моделью федеративного устройства России и наследием РСФСР.

Девятое. Признавая равноправие автономных округов, федеральные власти стремились не допустить полного выхода автономных округов из состава края и областей. Ими осознавалась реальная возможность требования автономными округами суверенитета, статуса республик, дальнейшего расширения полномочий, т. е. всего того, чего уже добились почти все бывшие автономные области. В то же время в центре, видимо, полагали, что выход автономных округов из состава края и областей может окончательно расстроить и без того неустойчивую федеративную систему России, поэтому попытка замораживания статуса автономных округов на нынешнем уровне - это естественная рефлексия федеральных властей. Единственный и последний случай выхода автономного округа из состава области, на примере Чукотского автономного округа, лишь подтверждает то, что федеральные власти вряд ли допустят распад «сложноустроенных» субъектов Российской Федерации.

Десятое. На естественно возникающий вопрос о сущности «нахождения» автономного округа в составе области (края), а также о соотношении их статусов был дан ответ в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 1993 г. по делу о проверке конституционности закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации».

Основываясь на диспозитивности конституционной нормы о вхождении автономного округа в состав области (края), Конституционный Суд Российской Федерации констатировал два положения:

Во-первых. Нахождение автономного округа в составе края или области, равно как и выход, не влияют на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации.

Во-вторых. Нахождение автономного округа в составе края или области не означает поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации.

Данное толкование можно считать весьма и весьма неполным, так как единственно четким было утверждение о том, что автономные округа имеют свою собственную территорию и статус автономных округов, входящих в состав области (края) и входящих непосредственно в состав Российской Федерации, принципиально между собой не разнится.

Конституционный Суд так и не ответил на следующие принципиальные вопросы:

Во-первых. Что означает конкретно «вхождение» автономного округа в состав края (области)?

Во-вторых. Как соотносятся между собой территории этих субъектов Российской Федерации? Как соотносятся между собой полномочия органов государственной власти этих субъектов Российской Федерации на территории автономных округов? Каков принцип их формирования?

Следует отметить, что Основные положения «О выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа», утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1765, предписывали проводить выборы в представительные органы государственной власти «сложноустроенного» субъекта Российской Федерации на всей его территории, включая и территорию соответствующего автономного округа.

Одиннадцатое. Конституция Российской Федерации 1993 г. наделила автономные округа всеми юридическими признаками субъектов Российской Федерации. Они имеют свою территорию, органы государственной власти, свою нормативно-правовую систему во главе с уставом, собственную компетенцию, право на участие в реализации совместных полномочий с Российской Федерацией, представительство в федеральных органах власти.

· Статья 65 Конституции Российской Федерации при определении субъектного состава Российской Федерации дает простой перечень автономных округов без всякого упоминания о вхождении их в ту или иную область (край).

· В ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации упоминается (именно лишь упоминается) об автономных округах, входящих в состав области (края).

· Все это дает право утверждать о сохранении диспозитивности нормы о вхождении автономных округов в область (край), тем более что как равноправные субъекты Российской Федерации автономные округа вправе самостоятельно определять свое положение.

· Диспозитивность вхождения автономных округов по Конституции Российской Федерации 1993 г. дает повод для двоякого толкования:

Первое. После ее принятия автономные округа как равноправные субъекты Российской Федерации в юридическом смысле оказались вне края, областей и были поставлены перед необходимостью выразить свою позицию: либо они входят в область, край, либо соглашаются с новым конституционным статусом.

Второе толкование (его можно отнести к общераспространенному): пока автономный округ не заявляет иного, он, как и ранее, считается входящим в состав края, области.

К сожалению, на сегодняшний день есть все основания утверждать, что практика пошла по второму пути.

· В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус автономных округов определяется самой Конституцией и уставом автономного округа.

· В ч. 3 указанной статьи подтверждается ранее имевшееся право автономных округов на «именные» законы, которые, скорее всего, должны выполнять определенные гарантийные функции, а также регулировать специфические, присущие конкретному автономному округу особенности.

· Часть 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации предполагает два способа регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами:

первый - через специальный федеральный закон;

второй - через заключение договоров между органами власти указанных субъектов Российской Федерации.

Следует заметить, что два указанных способа никоим образом не противоречат один другому, а скорее дополняют друг друга.

К сожалению, Конституция Российской Федерации 1993 г. не устранила правовые коллизии, возникающие из самого факта существования «сложноустроенных» субъектов Российской Федерации, хотя такой субъектный симбиоз не может не порождать условия для многих юридических неопределенностей и противоречий, как на уровне отношений между субъектами федерации, так и в отношениях с федеральным центром. В любом случае, такой перманентный конфликтогенный фактор, как субъектный симбиоз, рано или поздно должен был, казалось, заставить федеральный центр каким-то образом выразить свое отношение к нему или хотя бы предпринять попытку разрешения этой проблемы.

Двенадцатое. В силу своего положения на первое место вышел Конституционный Суд Российской Федерации, в двух своих актах фактически сформулировавший давно назревшую федеральную доктрину статуса автономных округов.

Первым актом является определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 1996 г. № 73 «Об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности Устава Тюменской области», из которого можно сделать следующие выводы:

во-первых, вхождение автономного округа в край (область) предполагает особую государственно-правовую связь между ними;

во-вторых, есть обязанность обоих субъектов федерации строить свои взаимоотношения с учетом исторически сложившихся на момент принятия Конституции Российской Федерации и не противоречащих ей государственно-правовых реалий;

в-третьих, предполагается определенное распространение, на основе взаимного согласия и договоренностей, юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа;

в-четвертых, Конституционный Суд рекомендовал Федеральному Собранию ускорить разработку и принятие соответствующего федерального закона, предусмотренного ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации.

После таких декларативных положений Конституционной Суд фактически уклонился от решения поставленной перед ним проблемы, переложив все это на плечи самих спорящих сторон. Но ведь именно за разрешением спора и обращались стороны в Конституционный Суд!

В действиях федерального центра по отношению к «сложноустроенным» субъектам Российской Федерации четко просматривается давняя советская традиция взаимоотношений центра и провинции. Здесь вполне допустим вывод о преемственности с ленинскими взглядами политики нынешних властей по утверждению концепции ложного федерализма как формы национально-государственного устройства России.

Федеральному центру гораздо удобнее, легче общаться и проводить свою политику в отношении каждого субъекта федерации по отдельности, чем с единым, мощным интеллектуально и экономически, «сложноустроенным» субъектом Российской Федерации. При сохраняющемся неопределенном положении автономных округов федеральному центру легко ими манипулировать, используя их как инструмент воздействия на другой субъект федерации.

Тринадцатое. Шагом вперед, по степени определенности, можно назвать Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области.

В данном Постановлении Конституционный Суд обрисовал важнейшие черты, характеризующие статус автономного округа.

Во-первых. С вхождением в состав края (области) автономный округ сохраняет все элементы статуса - территорию, население, систему государственных органов, законодательство и т. д. Однако при этом, являясь равноправным субъектом Российской Федерации, автономный округ составляет часть другого субъекта Российской Федерации - края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит.

Во-вторых. Автономный округ вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, который предоставлен ему Конституцией Российской Федерации.

В-третьих. Для изменения статуса автономного округа в соответствии с ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации не требуется согласия или предварительного разрешения края (области).

В-четвертых. Полномочия органов власти края (области) могут распространяться на территорию автономного округа в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти.

Эти черты, характеризующие статус автономного округа, содержатся в резолютивной части Постановления.

Однако при системном анализе всего акта не все положения данного Постановления представляются достаточно ясными и обоснованными.

Во-первых. В правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. На одной и той же территории функционирует федеральная власть, власть субъектов Российской Федерации, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно, обуславливает разграничение их полномочий. Следуя этой логике, на территории автономных округов действует федеральная власть, власть автономного округа, власть местного самоуправления нескольких уровней, т. е. власти различного уровня и характера. В случае распространения власти края (области) на территорию автономного округа следует вывод о функционировании на одной и той же территории двух властей одного уровня и характера. Как должен быть разрешен этот юридический казус?

Во-вторых. Вхождение автономного округа в край (область) означает также признание населения округа составной частью населения края (области). Отсюда вытекает еще одна особенность «сложноустроенных» субъектов: население автономного округа участвует в формировании органов государственной власти двух субъектов Российской Федерации, собственно автономного округа и всего края (области). Как это соотносится с принципом равноправия в части избирательных прав? О каких «избирательных» договорах, неизвестных российскому избирательному праву, идет речь в данном Постановлении Конституционного Суда?

В-третьих. Для изменения статуса автономного округа не требуется согласие или предварительное разрешение края (области). Вместе с тем здесь же, в Постановлении, говорится о том, что «вхождение» как состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края (области). Соответственно «вхождение» можно считать факультативным элементом статуса обоих субъектов Российской Федерации. Следует вывод о том, что изменение статуса автономного округа автоматически влечет за собой изменение статуса края (области), которое может произойти без его согласия, с нарушением ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации. Отсюда вытекает, что возможное приобретение нового (особого) статуса автономного округа может быть заблокировано краем (областью).

В-четвертых. В сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти края (области) на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Однако отсутствие договора не всегда является препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края (области) на автономный округ, в чем убеждает закон от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и его ст. 266.

Полагаем необходимым более развернуто изложить наше видение и понимание проблем, «подводных камней», заложенных в этом законе, и последствий его принятия в редакции рабочей группы Д. Н. Козака.

Федеральным законом (ст. 266), наряду с разграничением полномочий между государственными органами Российской Федерации и ее субъектов, устанавливаются принципы разграничения полномочий между органами государственной власти двух равноправных субъектов Российской Федерации - края (области) и автономного округа, входящего в их состав.

Общим принципом настоящего разграничения (п. 2, 3 ст. 266 закона) является осуществление органами государственной власти края (области) на всей территории края (области), включая территорию автономного округа (автономных округов), полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), по предметам ведения федерации (ст. 71 Конституции РФ), если иное не установлено федеральным законом (п. 2) или договором (п. 3) между органами государственной власти соответствующих края (области) и автономного округа (автономных округов).

В случае отсутствия договора между органами государственной власти края (области) и автономного округа (автономных округов) и федерального закона органы государственной власти автономного округа фактически отстраняются от осуществления полномочий, определенных ст. 72 Конституции РФ и федеральными законами.

При подобном развитии событий автономный округ лишается в одностороннем порядке:

Во-первых, законодательства (законов и иных нормативных правовых актов автономного округа) по предметам совместного ведения федерации и субъектов РФ. Устав автономного округа и нормативные правовые акты автономного округа будут ограничены регулированием вопросов исключительного ведения субъектов федерации (ст. 73 Конституции РФ), что не соответствует ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой по предметам совместного ведения федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации.

Во-вторых, полномочий законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти в объеме аналогичных органов государственной власти субъектов федерации в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», рассматриваемым законом.

При этом законодательный (представительный) орган государственной власти автономного округа лишается, например, следующих полномочий законодательных (представительных) органов субъектов федерации, определенных рассматриваемым законом:

· осуществлять законодательное регулирование по предметам совместного ведения федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта федерации;

· устанавливать порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти автономного округа, а также выборов высшего должностного лица автономного округа (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти автономного округа), выборов в органы местного самоуправления на территории автономного округа;

· решать вопросы муниципального устройства, порядка деятельности органов местного самоуправления в пределах полномочий, определенных федеральным законом;

· устанавливать порядок управления и распоряжения собственностью субъекта федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйствующих обществ и предприятий иных организационно-правовых форм.

Высший исполнительный орган государственной власти автономного округа лишается, например, следующих основных полномочий высших исполнительных органов государственной власти субъекта федерации, установленных Конституцией РФ и рассматриваемым законом:

· осуществлять в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

· управлять и распоряжаться собственностью автономного округа в соответствии с законами автономного округа, а также федеральной собственностью, переданной в управление автономному округу в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;

· решать вопросы социальной сферы (образование, наука, культура, спорт, здравоохранение, социальная защита населения, включая социальное обеспечение);

· осуществлять иные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации, установленные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, соглашениями, поскольку данные полномочия находятся в предметах ведения федерации и совместного ведения.

В-третьих, органов исполнительной власти субъекта федерации в пределах ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения федерации и субъектов РФ, которые в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ должны образовывать единую систему исполнительной власти в федерации.

В-четвертых, права заключать договор о разграничении полномочий с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти автономного округа в порядке ст. 268 закона.

В-пятых, права на участие во взаимоотношениях с федеральными органами исполнительной власти, поскольку подобные исполнительные органы государственной власти автономного округа будут отсутствовать, чтобы в порядке ст. 269 закона заключать с федеральными органами исполнительной власти соглашения о передаче осуществления части полномочий.

В-шестых, права создавать государственные унитарные предприятия, государственные учреждения и другие организации, находящиеся в государственной собственности автономного округа, поскольку они будут создаваться в целях реализации полномочий, предусмотренных п. 2 ст. 263 закона. Согласно п.п. «а» п. 2 ст. 263 закона материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти и государственных учреждений субъектов федерации, в том числе вопросы денежного содержания государственных служащих и работников государственных учреждений субъектов федерации, отнесены к полномочиям края (области).

В-седьмых, права управлять и распоряжаться государственным имуществом автономного округа в порядке ст. 2613 закона, поскольку этот вопрос находится в совместном ведении.

В-восьмых, права формировать, утверждать, исполнять бюджет автономного округа в объемах, установленных для бюджетов субъектов федерации в порядке ст. 2616 закона. Доходы бюджета автономного округа будут формироваться исключительно из доходов от региональных налогов и сборов (ст. 2617 закона). Доходы от федеральных налогов и сборов, доходы от использования государственного имущества субъектов РФ, части прибыли государственных унитарных предприятий и иные поступления будут зачисляться в бюджет края (области).

В субъекте Российской Федерации - автономном округе государственную власть (законодательную, исполнительную) в сфере совместного ведения и ведения Российской Федерации будут осуществлять не образуемые им органы государственной власти, как этого требует ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, п.п. «ж» п. 1 ст. 1 ФЗ № 184, а органы государственной власти другого субъекта федерации - края (области).

Реализацию компетенции автономного округа, принадлежащей ему на основании Конституции РФ, рассматриваемый закон предоставляет органам государственной власти края (области).

Соответственно автономный округ, не имея своих органов государственной власти, утрачивает в правовом смысле и свою территорию, и население. Пределы распространения властных полномочий края (области) в законе определены - край (область), включая автономный округ. Следовательно, статус автономного округа сведен к статусу административно-территориальной единицы края (области).

Таким образом, основным результатом действия принципа разграничения полномочий между органами государственной власти края (области) и автономного округа (автономных округов) в редакции ст. 266 закона станет существенное изменение конституционно-правового статуса автономного округа как субъекта федерации.

Автономный округ как субъект Российской Федерации может утратить элементы своего конституционно-правового статуса - территорию, население, предметы совместного ведения с Российской Федерацией, законодательство, систему органов государственной власти, местное самоуправление, что вступает в явное противоречие с Конституцией Российской Федерации (ст. 5, ч. 2, 3 ст. 11, ст. 66, ст. 72, ст. 76, ч. 1 ст. 77, ч. 2 ст. 78), постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14.07.1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области».

На основании Конституции РФ автономный округ, как субъект Российской Федерации, обладает равным с другими субъектами федерации объемом полномочий, определенных Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 1 ст. 5, ч. 2 ст. 72, ст. 73 Конституции РФ); во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти край (область) и автономный округ между собой равноправны (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ); система органов государственной власти устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).

В то же время, в соответствии с позицией Конституционного Суда РФ, факт вхождения автономного округа в состав края (области) допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края (области). Однако, по мнению Конституционного Суда РФ, эти полномочия отличаются от тех, которые край (область) осуществляет в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав края (области), не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом Российской Федерации.

Проведенный нами анализ убедительно подтверждает вывод о том, что правовыми последствиями возможного применения общего принципа разграничения полномочий по предметам совместного ведения федерации и субъектов РФ, а также ведения Российской Федерации (пункты 2, 3 ст. 266 закона) станут существенные нарушения прав и интересов автономного округа как равноправного субъекта федерации, гарантированных ему Конституцией Российской Федерации.

Налицо ситуация, когда стараниями центра автономные округа низводятся фактически до уровня субъектов второго сорта. Подтверждает это и практика заключения трехсторонних договоров между автономным округом, краем (областью) и Российской Федерацией, в ходе которой все полномочия, в основном, закрепляются за более «сильным» субъектом федерации. В большинстве «сложноустроенных» субъектов России складываются отношения по типу «мини-федерации», где роль центра играет край (область), а автономный округ является субъектом.

В принципе, складывающаяся обстановка отражает реальное положение, ведь большинство автономных округов (за исключением Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого) - это субъекты с депрессивной экономикой и соответствующим властным потенциалом. В случае с такими автономными округами их фактическое положение не совпадает с их юридическим статусом, т. е. наличествует «квазисубъект» федерации, существование которого в нынешнем положении выгодно центру.

Теоретически преодолеть эту проблему можно двумя путями:

во-первых, лишить автономные округа статуса субъектов федерации и восстановить их административное подчинение краю (области);

во-вторых, вывести автономные округа из состава края (области).

Первый путь фактически можно исключить ввиду того, что вряд ли автономные округа согласятся на потерю столь высокого, хотя больше номинального, статуса, а без их согласия по действующей Конституции сделать это нельзя. Возможно, для этого понадобится внесение определенных изменений в Конституцию, что на данном этапе крайне затруднительно.

Второй путь теоретически и практически возможен, хотя, исходя из изложенного выше анализа, выполнить такую задачу будет непросто. Необходим комплексный, системный подход, продуманная программа, «мягкий» компромисс и... добрая воля федерального центра и края (области). Однако можно утверждать, что в строгом соблюдении Конституции в части сохранения в полном объеме своего конституционно-правового статуса заинтересованы только Ханты-Мансийский автономный округ и Ямало-Ненецкий автономный округ. Остальные автономные округа вполне устраивает сложившийся политический статус-кво, и бульшего им не надо. Конечно же, это также усложняет возможность приобретения нового (особого) статуса и процедуру выхода из состава края (области).

Не стоит забывать и о том, что, по убеждению многих, и не только в федеральном центре, автономные округа якобы по-прежнему сохраняют лишь функцию разрешения национальных проблем их титульных этносов, являясь формой национальной государственности, что в такой полиэтничной стране, как Россия, является более чем важным.

Допустим и такой вариант, при котором можно попытаться мягко перевести межсубъектные отношения из субординационных в более равноправные, по типу «конфедеративных», естественно, с учетом реалий.

Возможен и другой вариант, при котором при благоприятном стечении обстоятельств, в будущем, такой субъектный симбиоз, как «сложноустроенность», не будет восприниматься как юридический казус. Все может быть. Однако он менее предпочтителен, так как, по сути своей, никогда не обеспечит истинного равноправия субъектов федерации.

Полагаем, что данное исследование конституционно-правового статуса автономных округов поможет многим более квалифицированно оценить всю глубину проблем, наличествующих в государственном устройстве России.

4. Политико-правовые аспекты образования субъекта федерации - региона нового типа

Как говорилось выше, Российская Федерация - сложносоставное государство, в которое входят шесть разновидностей субъектов федерации: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов федерации, а равно и сокращению их количества, к тому же политическое и социально-экономическое развитие России свидетельствует о том, что идеи изменения субъектного состава федерации сейчас актуальны как никогда.

Изменение состава субъектов Российской Федерации представляет собой одну из ключевых проблем модернизации российского федерализма, недвусмысленно демонстрирующую весь массив противоречий, накопившихся в государственном устройстве за последние годы. Не случайно проблема изменения субъектного состава всякий раз начинала активно обсуждаться при выборе того или иного направления развития федерации: в 1992 г. - во время подписания Федеративного договора, в 1993 г. - при принятии Конституции РФ; и, наконец, на рубеже тысячелетий, когда в очередной раз назрели предпосылки для реформирования федеративной структуры государства.

Предусмотренный ст. 65 Конституции РФ субъектный состав Российской Федерации стал своеобразной платой федерального центра за компромисс, стабилизацию федеративных отношений, ибо речь в 1993 г. шла не столько о совершенствовании федерализма, сколько о сохранении государственного единства, о недопущении распада России.

Формирование нынешнего субъектного состава федерации происходило на фоне процессов суверенизации, которые затронули не только республики, но и субъекты РФ, образованные по территориальному принципу с преобладанием в них русскоязычного населения, что выразилось в так называемой республиканизации (т. е. в проектах создания Уральской, Вологодской, Дальневосточной, Южнорусской республик и др.). Нельзя не вспомнить и «ультиматум тридцати двух», в котором края и области требовали соблюдения равноправия субъектов РФ, которое, по их мнению, должно было выразиться в предоставлении им статуса республик со всеми вытекающими отсюда последствиями («государственным» статусом, долей «суверенных» полномочий и т. д.).

К тому же существующий субъектный состав РФ в равной мере можно рассматривать и как реликт советского государственного строительства с его неактуальной административной и национальной архаикой.

Согласно ч. 2 ст. 65 Конституции РФ «принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом». Такой федеральный конституционный закон - «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», - направленный на регулирование некоторых случаев изменения субъектного состава, а именно принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, принят и действует.

Очевидно, что назрела необходимость совершенствования субъектного состава Российской Федерации, сложность и запутанность которого общеизвестны, а численность превышает все разумные пределы.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта предусматривает изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом, не связанное с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части (ст. 1 закона). При согласовании вопросов образования нового субъекта должны учитываться (ст. 3 закона):

первое: государственные интересы Российской Федерации;

второе: принципы федеративного устройства Российской Федерации;

третье: права и свободы человека и гражданина;

четвертое: сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов, их социально-экономические возможности.

Но в качестве, пожалуй, основного требования при образовании нового субъекта закрепляется добровольность и равноправие вновь образованных субъектов федерации (ст. 3 закона).

За всем многообразием возможных случаев образования нового субъекта федерации скрывается основной, а именно - укрупнение субъектов, т. е. слияние двух субъектов и более в один новый. Развитие федеративных отношений в России показывает, что идея образования новых субъектов путем укрупнения существующих не надумана.

Интеграция субъектов федерации - это серьезная задача на современном этапе развития российской государственности. Историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи, общие интересы не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов федерации.

Символично, что в одном из проектов Конституции РФ, который был подготовлен Конституционной комиссией в 1993 г., предусматривалось образование из нескольких компактно расположенных краев и областей так называемых земель с наделением их правовым статусом субъектов РФ. Однако тогда эти идеи не были востребованы ни властью, ни обществом.

По нашему мнению, федеральный законодатель предусматривал, что основная направленность закона - это совершенствование субъектного состава Российской Федерации посредством укрупнения ее субъектов. Однако получилось так, что именно этот аспект изменения субъектного состава крайне слабо отражен в законе, и радикальное укрупнение субъектов РФ вряд ли может быть достигнуто посредством практической реализации его норм. Процедура объединения субъектов, предусмотренная им, слишком громоздка и может быть весьма длительной даже при стремлении к объединению у населения и политической воле к объединению у властей отдельных регионов. Данный закон вряд ли окажет существенное воздействие на процесс изменения субъектного состава Российской Федерации, что, собственно, и продемонстрировала достаточно спокойная дискуссия по этому вопросу в верхней палате Федерального Собрания РФ.