Конституционно-правовой статус региона – субъекта федерации и правовые основы взаимоотношений регионов и федерального центра

Спор о необходимости изменения субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения ее субъектов в очередной раз поставил перед наукой, властью и обществом вопросы, на которые по различным причинам не было ответа в течение последних десяти лет.

Какими должны быть правовые, политические и экономические плюсы укрупнения субъектов, чтобы они могли превзойти его издержки, которые, несомненно, будут немалыми?

Каких целей в сфере государственного строительства можно достигнуть укрупнением субъектов федерации?

Первая цель - сокращение количества субъектов федерации. Существующее сегодня - 89 субъектов РФ - явно чрезмерно. Управление таким множеством субъектов федерации малоэффективно. Ставшая привычной пробуксовка российских реформ имеет место вследствие в том числе и этого фактора. Поэтому одним из главных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России.

Исторически процессы укрупнения протекали волнообразно, чередуясь с процессами разукрупнения; все это было подробно рассмотрено в предыдущих главах нашей работы. В дальнейшем законодательном регулировании процессов укрупнения (которое уже не за горами) необходимо учесть весь прошлый опыт, дабы в очередной раз не повторять ошибок.

Одновременно встает вопрос об оптимальном количестве субъектов федерации. В данном вопросе сложно ориентироваться на зарубежный опыт, т. к. в состав современных зарубежных федераций входит различное число субъектов: в США - 50, Австралии - 6, Канаде - 10, Австрии - 9, ФРГ - 16, Бельгии - 3, Индии - 25, Швейцарии - 26 и т. д. Однако Российская Федерация в вопросе численности своих субъектов оказалась «впереди планеты всей», ибо нет в мире федеративного государства, обремененного таким количеством субъектов.

К сожалению, мы вынуждены констатировать полное отсутствие юридических критериев оптимальной численности субъектов федеративного государства, ибо правовым инструментарием можно только оформить критерии численности, взятые из других научных дисциплин. Теория управления, например, говорит об оптимальном количестве «единиц управления», которое колеблется между пятью и девятью (при числе управляемых более девяти управленческие решения перестают быть оптимальными). Можно представить, какой управленческий дисбаланс испытывает российский федерализм ввиду десятикратного превышения оптимального количества субъектов федерации.

Поэтому предложения об укрупнении субъектов, т. е. уменьшении их количества вполне правомерны и находят широкий отклик. Разнятся только масштабы возможного объединения: от радикальных 7-10 губерний у В. Жириновского до 35-40 обновленных субъектов федерации (в частности, А. Тулеев предложил объединить Кемеровскую, Томскую области с Алтайским краем; есть проекты объединения краев и областей с входящими в их состав автономными округами).

Однако, принимая решение о количестве субъектов федерации, нужно исходить не только из исторически сложившихся традиций, этнических, культурных интересов, следует учитывать экономическую целесообразность и самодостаточность укрупняемых субъектов федерации. По оценкам экспертов, из существующих сегодня субъектов РФ охарактеризовать таким образом можно лишь около 30; 12-14 субъектов федерации экономически «недееспособны», а это значит, что их статус рано или поздно придется менять посредством объединения в экономически самодостаточные регионы нового типа.

Необходимо целостное видение результата укрупнения, прогноз,
и на такой основе - выработка модели федеративного устройства России, чему посвящена следующая глава настоящей работы. Кроме того, на федеральном уровне требуется закрепить концепцию статуса субъекта - региона нового типа. В связи с этим мы еще раз акцентируем внимание на обязательном принятии Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации», который должен регулировать образование и упразднение субъекта, его полномочия, отношения с федеральным центром, экономическую основу и т. д.

Укрупнение (объединение) не может происходить стихийно, для этого потребуется законодательно установить соответствующие пределы и параметры (показатели, основные нормативы) укрупнения. Допустим, вместо 89 будет создано 20-30 субъектов федерации. Вполне возможно, в этом случае федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень мощными в экономическом, политическом и социальном отношениях, и это позволит им весьма успешно конкурировать не только друг с другом, но и с федерацией в целом. Усиление потенциала субъектов РФ само по себе неплохо, но какова в таком случае перспектива конституционного принципа единства и территориальной целостности Российской Федерации? Не станет ли такое укрупнение шагом в сторону реализации сценариев г. Бжезинского, ратовавшего за распад России на три части - Европейскую, Сибирскую и Дальневосточную - и «освобождение» таким образом «творческого потенциала народа России» из-под «тяжелой руки московской бюрократии»?

Думается, никто не сомневается в том, что непросто управлять 89 субъектами федерации, но еще труднее - крупными, экономически и политически мощными субъектами, которые могут претендовать на новую суверенизацию, новую версию разграничения компетенции, ибо в ходе предполагаемой реформы неизбежна тенденция к расширению властных амбиций их политических элит. Поэтому в рамках упомянутой концепции необходимо разработать нормы допустимости слияния субъектов РФ, а также численные пределы их укрупнения.

Предлагаемый нами проект федерального конституционного закона о статусе субъекта РФ призван максимально устранить разностатусность субъектов федерации, так как, полагаем, за один этап проведения реформы федеративного устройства полностью избавиться от нее невозможно.

По нашему мнению, в систему нового российского федерализма динамично встроятся следующие основные виды субъектов федерации: республика и губерния. При этом губерния как раз и станет стержневой составляющей реформы государственного устройства России. Важно обеспечить становление равных конституционно-правовых статусов обновленных субъектов РФ и не допустить, чтобы республики имели значительные преимущества. В дальнейшем необходимо стремиться к созданию симметричной федерации, состоящей из одностатусных субъектов.

Достаточно распространена идея о том, что укрупнение субъектов федерации может происходить на основе ассоциаций экономического взаимодействия регионов (сокращенно - ассоциации). Это мнение отчасти подтверждается успешным развитием ассоциаций. Входящие в них субъекты начинают испытывать потребность в более тесной интеграции и через ассоциации совместно решают вопросы экономического, социального и даже политического характера. Это постепенно создает предпосылки к объединению субъектов, причем во главу угла ставится не столько организационно-политический аспект ассоциаций, сколько их экономический потенциал.

Существующие ассоциации вряд ли следует рассматривать исключительно в качестве пришедшей в 1990-х гг. «снизу» объединительной инициативы. Они в значительной мере являются плодом экономического районирования, взятым на вооружение еще советским государством. С учетом хозяйственных и природных особенностей на территории РСФСР было образовано 10 крупных экономических районов: Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Северо-Западный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный. Сегодняшние ассоциации - в значительной мере продолжение экономических районов, подчас территориально с ними совпадающее («Северо-Запад», «Большая Волга», «Сибирское соглашение», «Черноземье» и др.). Это свидетельствует о том, что сама идея экономического районирования оказалась плодотворной, более того, она реально учитывала особенности тогдашних административно-территориальных единиц и необходимость более эффективного управления ими.

Ассоциации (сегодня их восемь) в их нынешнем виде имеют правовой статус, практический опыт работы; и есть все основания для того, чтобы они послужили в какой-то мере основой построения новой системы взаимоотношений между федеральным центром и субъектами РФ и между самими субъектами федерации.

В перспективе для устойчивого развития вновь образованных субъектов федерации потребуется новое административно-территориальное деление.

Очевидно, что само по себе изменение субъектного состава Российской Федерации - всего лишь «верхушка айсберга» на фоне проблем модернизации федерации в целом. Укрупнение субъектов федерации неизбежно вызовет ломку всей структуры федеративного устройства и потребует создания новой, более жизнеспособной в современных условиях. Реализация субъектами федерации конституционного права на объединение предполагает, по сути, радикальную реформу всей государственности и крупномасштабную конституционную реформу, которые, скорее всего, будут сопровождаться новым витком борьбы за перераспределение власти, ведущим к нестабильности в стране, - вот реальная цена предстоящих реформ.

Так нужно ли укрупнение субъектов федерации? С точки зрения дальнейшего развития России - жизненно необходимо. Столь часто упоминаемые в этой связи федеральные округа имеют смысл только как прообраз будущих укрупненных макросубъектов. Если укрупнение не состоится, вряд ли округа сохранят жизнеспособность.

Итак, по нашему убеждению, укрупнение (объединение) субъектов федерации неизбежно, но происходить оно должно с учетом всей совокупности факторов, влияющих на данный процесс, и непременно с применением системного подхода. Новые субъекты федерации должны характеризоваться устойчивыми демократическими режимами, ибо ни их населению, ни федерации в целом невыгодно растаскивание страны на куски, раздираемые политической и социально-экономической нестабильностью, национальными и религиозными конфликтами.

Практика показывает, что лучший способ контроля над властными элитами субъектов федерации - это не постоянный, неусыпный надзор за ними федерального центра (зарубежные тенденции развития федерализма говорят как раз о стремлении к минимализации данного способа контроля), а контроль гражданским обществом самих субъектов федерации. Поэтому само по себе укрупнение не решит поставленных перед ним задач, если в новых субъектах федерации не будет создано развитых институтов гражданского общества.

Размещено на Allbest.ru