Конституционно-правовой статус региона – субъекта федерации и правовые основы взаимоотношений регионов и федерального центра

Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер.

Субъекты федерации, в свою очередь, заинтересованы в сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утрачивать своей самостоятельности, обладая правом решать лишь второстепенные вопросы жизни региона.

Данная сложнейшая дилемма - объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

При разрешении проблемы разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами можно руководствоваться двумя принципами: субсидиарности и кооперативного федерализма.

При распределении сфер ответственности между различными уровнями власти в Европе в последнее время все большее значение приобретает принцип субсидиарности. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Этот принцип распространяют также и на взаимоотношения общественных и властных институтов: властные органы должны вмешиваться лишь тогда, когда граждане и создаваемые ими в порядке самоорганизации объединения не в состоянии самостоятельно решить проблему.

Достойное место принцип субсидиарности занял в ходе европейской интеграции. Впервые этот термин был официально употреблен в заключении Комиссии по Европейскому союзу в 1975 г. Затем, по предложению Европейского парламента в 1984 г., указанный принцип стал рассматриваться как один из основных принципов системы Европейского сообщества.

Применение принципа субсидиарности требует при распределении полномочий брать в расчет прежде всего способность органов того или иного уровня эффективно решать в конкретно-исторических условиях задачи, стоящие перед федерацией. А распределение компетенции между федерацией и ее субъектами является, как правило, довольно сложной задачей и ответственным делом, от которого зависит функционирование федеративного государства. Неудивительно, что в ходе такого распределения при принятии конституционных актов обычно разворачивается напряженная политическая борьба. В России в 1993 г. на Конституционном совещании завязалась острая полемика по проблемам федерализма.

Модернизация федеративных отношений без существенных институциональных перестроек происходит в процессе реализации идей кооперативного федерализма.

Пионером в теории и практике «кооперативного федерализма» считается ФРГ. Кооперативный федерализм сконцентрировал внимание на развитии «горизонтальной» (между субъектами) и «вертикальной» (между федерацией и субъектами) кооперации и самокоординации. Эта «вертикальная» и «горизонтальная» кооперация осуществляется путем заключения договоров между соответствующими сторонами.

В России, согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

Таким образом, в России договоры выполняют конституирующую функцию, определяя разграничение полномочий как между федерацией и ее субъектами, так и между субъектами Российской Федерации, а в других странах подобные договоры играют функциональную роль, способствуя реализации полномочий, уже закрепленных в конституционных актах. И. А. Умнова считает, что в РФ договоры и соглашения, о которых здесь идет речь, заключаются прежде всего для того, чтобы восполнить пробелы федеральной Конституции и федерального законодательства См.: Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и ее субъектами: (Актуальные правовые проблемы). М., 1996. С. 31.. Однако такое восполнение пробелов порождает определенные проблемы.

Во-первых, рассматриваемые договоры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти каждого субъекта РФ в отдельности заключаются порознь, причем текстуально каждый из таких договоров, естественно, далеко не во всем совпадает с другими. Следовательно, и полномочия между федеральными органами и органами государственной власти субъекта РФ разделены в каждом договоре несколько иначе, чем в других договорах, а значит, и права и обязанности каждого субъекта РФ, заключившего соответствующий договор, во взаимоотношениях с федеральными органами отличаются от прав и обязанностей других субъектов РФ (как уже заключивших такие договоры, так и еще не сделавших этого).

Во-вторых, разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами касается всех субъектов федерации и не может быть объектом «сепаратных» переговоров. Ведь перераспределение предметов ведения и полномочий, пусть даже между одним субъектом федерации и федерацией в целом, влияет на всю систему федеративных отношений уже хотя бы вследствие порождения, усиления или ослабления асимметрии и потому не может быть безразлично для всех субъектов федерации (в том числе и тех, которые не участвуют напрямую в соответствующем договоре).

Нам представляется, что при проведении федеративной реформы в РФ предпочтительнее руководствоваться принципом субсидиарности. Тогда субъекты федерации - регионы нового типа - будут равноправными и исчезнет асимметричность федеративного устройства РФ.

Мировая практика выработала несколько моделей разграничения сфер деятельности между федерацией и ее субъектами.

Характерной чертой одной из моделей является определение исключительных полномочий федеральных органов или федерации в целом, причем остаточная компетенция закрепляется за субъектами федерации.

Другой моделью может служить закрепление в исключительном ведении субъектов федерации строго определенных предметов ведения с сохранением всей остаточной компетенции у федеральных органов государственной власти. Однако среди современных федераций нет ни одного примера использования такой модели разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

Еще одной моделью является закрепление в конституции двух перечней: исключительных полномочий федерации и исключительных полномочий ее субъектов (примерами служат Эфиопия, Аргентина и пр.).

Вместе с тем практика показывает, что определенные проблемы можно решить лишь совместными усилиями федерации и ее субъектов. Коренной недостаток приведенных моделей - то, что в них не предусмотрено регулирование таких сфер деятельности, где одновременно могут действовать и федерация, и ее субъекты. На деле даже в федеративных государствах, в конституционном законодательстве которых не установлены предметы совместного ведения федерации и ее субъектов, есть сферы, где одновременно действуют и федеральные органы государственной власти, и органы государственной власти субъектов федерации, вследствие чего представляется необходимым и полезным урегулировать это на конституционном уровне.

Рассмотрим две модели, в которых разграничиваются на уровне конституционного законодательства сферы деятельности федерации, субъектов федерации и совместной деятельности федерации и ее субъектов.

Итак, известна модель, где в основном законе установлены все три группы полномочий: федеральная, совместная и субъектов. Наиболее ярким примером такой модели служит Индия. Конституция этого государства содержит 97 пунктов, в которых перечислены вопросы, относящиеся к компетенции федерации, 47 пунктов по вопросам совпадающих полномочий и 66 пунктов по вопросам, отнесенным к компетенции штатов. Федерации (Союзу) вверены иностранные дела, оборона, внешняя торговля, торговля между штатами, банковское дело, страхование, эмиссия денег и денежное обращение, железные дороги, судоходство, воздушное сообщение и т. п.

В перечень совпадающих полномочий входит уголовный и гражданский процесс, семейное, договорное и трудовое право, законодательство о профсоюзах, печати, социальном страховании и пр. Штаты занимаются общественным порядком, полицией, тюрьмами, просвещением, здравоохранением, сельским хозяйством, промышленностью и т. д.

Отметим, что остаточные полномочия, т. е. полномочия, прямо не зафиксированные в качестве исключительных или совместных, в индийском, а также канадском конституционном законодательстве, использующем ту же модель разграничения компетенции, закреплены за союзными (федеральными) органами.

Наличие остаточных полномочий, несмотря на довольно детальное распределение компетенции по трем разрядам - федеральному, совместному и субъектному, - показывает, что абсолютно все предусмотреть в конституции невозможно.

Поэтому довольно широкое распространение среди современных федераций получила иная модель конституционного размежевания предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а именно: закрепление в конституционных актах только предметов исключительно федерального ведения и предметов совместного ведения федерации и ее субъектов и отнесение всех оставшихся предметов без их перечисления к ведению субъектов федерации. Такая модель характерна, например, для России, Австрии, ФРГ, Бразилии, Нигерии, Пакистана и др.

2.2 Предметы ведения Российской Федерации

Статья 71 Конституции РФ содержит перечень вопросов, находящихся в ведении федерации; ст. 72 - перечень вопросов совместного ведения федерации и ее субъектов; а в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т. е. находящаяся за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов возможно только на основе Конституции, Федеративного и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или хотя бы путем принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории федерации.

В Конституции России 1993 г. вопрос о размежевании сфер, в которых вправе осуществлять свою деятельность органы федерации и органы ее субъектов, по нашему мнению, несколько запутан. Прежде всего, из формулировки первого абзаца ст. 71 Конституции РФ не до конца ясно, находятся ли перечисленные в этой статье вопросы в исключительном ведении Российской Федерации или же могут быть полностью либо частично переданы федерацией для решения органам ее субъектов. Ведь говорится о ведении Российской Федерации, но не об исключительном ведении. Правда, впоследствии, когда начали применять это положение, его истолковали как исключительное ведение федерации, и сейчас по этому поводу никаких разногласий нет.

Вместе с тем, возможно, нечеткостью данной формулировки в какой-то мере можно объяснить то, что первые договоры между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, заключенные вскоре после вступления в силу действующей Конституции РФ, содержат наибольшие противоречия с положениями Основного Закона.

Даже в самих названиях договоров с Татарстаном (подписан 15 февраля 1994 г.), Кабардино-Балкарией (подписан 1 июля 1994 г.), Башкортостаном (подписан 3 августа 1994 г.) Указанные договоры цит. по: Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М., 1997. С. 7-13, 74-81, 212-218. говорится о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти соответствующей республики. Все же остальные договоры (а их заключение продолжилось с 1995 г.) называются уже договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти соответствующего субъекта федерации. Следовательно, вопрос о делегировании полномочий не поднимался с 1995 г. Он получил свою легализацию позднее в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». В этом законе было произведено разграничение договоров и соглашений. Соглашения получили статус инструментов взаимного делегирования полномочий, однако лишь между исполнительными органами власти РФ и ее субъектов.

Видимо, по той же причине нечеткости конституционной формулировки договоры, заключенные вскоре после принятия Конституции России, содержат наиболее вопиющие противоречия с ней в области разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровней.

Такие противоречия достаточно отчетливо видны даже на примерах, связанных с помилованием осужденного. Так, п. «о» ст. 71 Конституции РФ однозначно относит помилование к ведению федерации, а п. 11 ст. 3 упомянутого Договора с Башкортостаном также однозначно относит «помилование лиц, осужденных судами Республики Башкортостан», к ведению Башкортостана, и п. 5 ст. II Договора с Татарстаном устанавливает, что «органы государственной власти Республики Татарстан осуществляют полномочия государственной власти, в том числе: ... помилование лиц, осужденных судами Республики Татарстан».

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (указы, законы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Следовательно, предметы ведения - это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов федерации.

Предметы ведения и полномочия органов федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп.

Первая: государственное строительство.

Вторая: регулирование экономики и социального развития.

Третья: внешняя политика и внешнеэкономическая деятельность.

Четвертая: оборона и охрана границы.

Пятая: создание правоохранительных органов и правовой системы.

Шестая: метеорология, статистическая отчетность и др.

Седьмая: государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

Из этого перечня вопросов следует сделать ряд важных выводов в отношении конституционных прерогатив федерации, и в частности:

во-первых, только на федеральном уровне можно изменять Конституцию, принимать законы о гражданстве и др.;

во-вторых, на территории субъектов федерации могут располагаться объекты федеральной собственности;

в-третьих, только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятельности в космосе;

в-четвертых, только федеральные органы власти вправе осуществлять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;

в-пятых, Вооруженные Силы являются едиными для всей страны, ни один субъект федерации не вправе создавать собственные вооруженные формирования;

в-шестых, судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объявлять об амнистии и помиловании и др.

Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее предназначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

Заметим, что перечень исключительных вопросов ведения РФ имеет в виду и правотворческий, и правоприменительный аспекты федеральных прерогатив.

Далее, традиционно в теории исключительные полномочия трактуются не только как полномочия, которые у субъекта, обладающего ими, никто не вправе изъять, но и как полномочия, которые их обладатель сам никому передать не может. Если исходить из этой трактовки и полагать, что в ст. 71 Конституции РФ закреплены именно исключительные прерогативы РФ, то следует признать, что РФ не вправе делегировать своим субъектам указанные полномочия. Однако сама РФ все-таки полагает возможным некоторые из названных вопросов делегировать (то же право создавать конституционные (уставные) суды субъектов РФ). Поэтому оценка полномочий, содержащихся в ст. 71 Конституции РФ, как исключительных, должна приниматься с учетом сделанного нами уточнения.

2.3 Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов

конституционный правовой субъект регион

2.3.1 Понятие о совместном ведении в законодательстве РФ

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов федерации.

Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулируются в определенной, фундаментальной части федеральными органами государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос.

Например, ст. 71 (предметы ведения Российской Федерации) и ст. 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов) Конституции России содержат почти идентичные формулировки, что даже специалиста в области конституционного права сбивает с толку.

В частности, п. «в» ст. 71 Конституции вверяет Российской Федерации такой предмет ведения, как «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; ...регулирование и защита прав национальных меньшинств», а п. «б» ст. 72 Конституции РФ оставляет в совместном ведении такой предмет, как «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств».

Другими словами, защита прав человека и гражданина и защита прав национальных меньшинств находятся сразу и в исключительном ведении федерации (если следовать устоявшемуся толкованию Конституции), и в совместном ведении субъектов этой же самой федерации, по крайней мере в части их правоприменительных полномочий.

Кроме того, конституционно не определено само понятие совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Разграничение полномочий федеральных и региональных органов по принятию законодательства в сфере совместного ведения обсуждается уже давно.

Предлагаются разные варианты: федерация принимает основы законодательства, а субъекты федерации - конкретизирующие законы (как было, например, в Советском Союзе в ряде сфер гражданского, уголовного, трудового, семейного и прочего законодательства); либо федерация принимает законы, а вступают они в действие после ратификации их простым или квалифицированным большинством субъектов федерации; либо федерация в процессе принятия законов по вопросам совместного ведения обязательно должна создавать совместные комиссии для работы над законопроектами из представителей федерации и ее субъектов и т. п.

Не останавливаясь на оценке каждого из указанных предложений, необходимо отметить, что в отношении предметов совместного ведения речь должна идти о разграничении полномочий не только в сфере деятельности органов законодательной власти, но также и в сфере деятельности органов исполнительной власти, как это сделано, например, в Конституции Австрии. Тем более что такое уточнение соответствует глубинному смыслу ст. 72 Конституции РФ: она, как и ст. 71, не делит предметы совместного ведения на правотворческие и правоприменительные, имея в виду и те и другие.

Вряд ли можно согласиться с утверждениями, что неразбериха в разграничении предметов ведения связана только с наличием в Конституции России предметов совместного ведения федерации и ее субъектов.

В существовании любого федеративного государства всегда есть сферы, в которых действуют и федерация, и ее субъекты. Однако важно в рамках определенных сфер деятельности распределить полномочия органов федерального и регионального уровня таким образом, чтобы они могли сотрудничать, а не мешали бы друг другу в одних случаях и не оставляли бы одновременно без внимания какие-то вопросы в других. Вот для этого и необходимо конституционно вычленить соответствующую компетенцию.

Особенно важной сферой совместного ведения являются вопросы пользования, владения и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Как уже говорилось выше, возможность регулировать эти вопросы - неотъемлемый признак территориальности субъекта РФ. Здесь в основе разграничения совместного ведения должен лежать принцип «двух ключей», т. е. решения по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами и природными ресурсами должны приниматься согласованно органами государственной власти субъекта РФ и органами государственной власти Российской Федерации. Доходы от этой деятельности должны распределяться в равных долях между Российской Федерацией и субъектами РФ.

Существует мнение, что в Конституции России достаточно четко разделена компетенция между федеральными и региональными законодательными органами. А. Н. Лебедев считает, что «особенность российской модели разграничения предметов совместного ведения заключается в том, что субъекты РФ вправе издавать свои законы (иные нормативные правовые акты) лишь после федерального законодателя» Лебедев А. Н. Статус субъекта РФ: (Основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 138..

В подтверждение своего мнения А. Н. Лебедев ссылается на ч. 2 ст. 76 Конституции, в которой говорится, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».

Поэтому исследователь считает принципиально неправильным принятие законов субъектов Российской Федерации до издания законов на федеральном уровне. С этих же позиций он критикует разъяснение, данное Конституционным Судом России в постановлении от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области. Данное постановление гласит, что на основании ст. 72, ч. 2 ст. 76, ч. 1 ст. 77 Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 1..

Между тем очередность в принятии федеральных и региональных законодательных актов не просматривается в процитированной конституционной норме столь императивно и однозначно, как считает А. Н. Лебедев.

А. С. Автономов в коллективной работе под редакцией Б. Н. Топорнина, не соглашаясь с А. Н. Лебедевым, приводит следующие доводы Федерализм: теория, институты, отношения: (Сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 181.:

Во-первых, федеральное правовое регулирование предметов совместного ведения не исчерпывается только федеральными законами. «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации» (ч. 1 ст. 15).

Таким образом, Конституция России, по мнению А. С. Автономова, не требует принятия конкретизирующих законов, если для правового регулирования соответствующих отношений достаточно конституционных норм. Однако потребности регулирования отношений в рамках предметов совместного ведения на федеральном и региональном уровнях могут быть различны, причем такие потребности могут быть неодинаковы в разных субъектах РФ.

В таком многообразном в экономико-географическом, этническом, культурном, климатическом и других аспектах государстве, каким является Россия, большое значение имеет рационализация управления путем распределения полномочий и ответственности между различными уровнями государственной власти.

Во-вторых, каждый из выделенных в Конституции РФ пунктов, определяющих предметы совместного ведения, указывает на довольно обширные группы отношений, подлежащих правовому урегулированию.

В рамках каждого из предметов совместного ведения может быть принят не один, а несколько федеральных законов, и в то же время один федеральный закон может затрагивать несколько предметов совместного ведения. Региональные же законы, принятые по вопросам совместного ведения, вовсе не обязательно копируют федеральные законы по названию и предмету регулирования, что опять же определяется местными потребностями.

Смысл нормы, содержащейся в ч. 2 ст. 76 Конституции России, по мнению А. С. Автономова, заключается в том, что до принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ нормативные правовые акты субъекта РФ приводятся в соответствие с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ Федерализм: теория, институты, отношения: (Сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 182..

Предметы ведения и полномочия органов федерации и субъектов федерации, закрепленные в 14 пунктах ч. 1 ст. 72, можно условно разделить на несколько групп.

Первая: государственное строительство и защита прав и свобод.

Вторая: регулирование экономики и социального развития.

Третья: деятельность правоохранительных органов и правовой системы.

Четвертая: координация международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации, выполнение международных договоров РФ.

Из этого перечня следует, что определенная часть отраслей законодательства (административное, трудовое и др.) относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) - только к компетенции федерации.

Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную сферу общественной жизни, как социальная. Что касается создания системы органов государственной власти и местного самоуправления, то здесь к ведению федерации относится только совместное установление общих принципов.

В начале 90-х гг. XX в. в России на повестке дня очень остро стоял вопрос, как вообще должны приниматься и исполняться федеральные правовые акты. Отстаивалась точка зрения (она и сейчас иногда высказывается), что федеральные законы вообще (а по вопросам совместного ведения - однозначно) якобы должны вступать в силу только после их ратификации субъектами РФ (иногда даже говорили, что действительны федеральные законы только для тех субъектов РФ, которые их ратифицировали).

Предлагалось также все федеральное законодательство приводить в соответствие с законами субъектов РФ вне зависимости от того, по каким вопросам оно было принято, а не наоборот.

Но Конституция России исходит из четкого указания на верховенство федерального закона (ч. 2 ст. 4), принятого по вопросам исключительного ведения федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов, закрепляя вместе с тем приоритет актов субъектов РФ в рамках их собственного ведения (ч. 4 и 6 ст. 76).

Иными словами, в Конституции важно было закрепить следующий принцип: принятые по вопросам совместного ведения нормативные правовые акты субъектов РФ должны соответствовать наличному федеральному законодательству, а не наоборот. Вопрос этот настолько важен, что его решение не ограничивается формулировкой ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. Наряду с этим в статье присутствует и ч. 5, согласно которой акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным правовым актам, принятым по вопросам ведения РФ или совместного ведения федерации и ее субъектов, причем в случае такого противоречия действует федеральный акт.

Далее, вряд ли можно согласиться с теми авторами, которые считают, что в российской Конституции достаточно определенно разграничены полномочия органов государственной власти различных уровней. На самом деле это не так, что создает в ряде случаев неоправданный параллелизм в их работе, порождает разногласия и правовые коллизии. Для Российской Федерации, как и для всякого федеративного государства, необходимо более четко определить компетенцию различных органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях в рамках предметов совместного ведения.

Новый этап в разрешении проблемы разграничения предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов начался с принятием закона от 4 июля 2003 г. об изменениях и дополнениях в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В нем предложено добавить в изменяемый закон две главы IV-I и IV-II, которые посвящены вопросам разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Проект изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разработанный рабочей группой Д. Н. Козака // http://www.legislature.ru..

Глава IV-I содержит общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации определяются ими самостоятельно, полномочия по предметам совместного ведения - Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принятыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, договорами о разграничении полномочий и соглашениями. Кроме того, закон оговаривает возможность передачи органами государственной власти РФ полномочий по предметам ведения РФ органам государственной власти субъектов РФ в соответствии с федеральными законами, а также соглашениями.

В законе предусматривается перечень конкретных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или в исключительном режиме за счет субвенций из федерального бюджета. К ним относится решение вопросов:

1) материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти и государственных учреждений субъектов Российской Федерации; в том числе вопросов денежного содержания государственных служащих и работников государственных учреждений субъектов Российской Федерации;

2) организационного и материально-технического обеспечения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, референдумов субъектов Российской Федерации;

3) формирования и содержания архивных фондов субъектов Российской Федерации;

4) управления имуществом, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации;

5) формирования и использования резервных фондов субъектов Российской Федерации для финансирования непредвиденных расходов;

6) предупреждения и ликвидации последствий территориальных и региональных чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и эпидемий;

7) передачи объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;

8) организации и осуществления региональных межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

9) создания и обеспечения охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения;

10) финансовой поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением федеральных целевых программ);

11) планирования использования земель сельскохозяйственного назначения;

12) строительства и содержания автомобильных дорог общего пользования (межмуниципального значения);

13) организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);

14) финансового обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ, включая оплату труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (кроме коммунальных расходов);

15) предоставления начального и среднего профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);

16) охраны памятников истории и культуры регионального значения;

17) организации библиотечного обслуживания населения библиотеками субъектов Российской Федерации;

18) организации и поддержки государственных музеев (за исключением музеев, имеющих общенациональное значение, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;

19) организации и поддержки культуры и искусства (за исключением учреждений культуры и искусства, имеющих общенациональное значение, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);

20) поддержки народных художественных промыслов;

21) поддержки региональных и местных национально-культурных автономий, поддержки изучения в образовательных учреждениях национального языка и иных предметов этнокультурной направленности;

22) организации оказания медицинской помощи специализированными медицинскими учреждениями - кожно-венерологическими, туберкулезными, наркологическими, онкологическими диспансерами и другими специализированными медицинскими учреждениями (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);

23) организации обязательного медицинского страхования неработающего населения;

24) организации оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи;

25) содействия в трудоустройстве безработных, а также вопросов профессиональной переподготовки безработных, организации и финансирования общественных работ для безработных;

26) социальной поддержки ветеранов труда, детей-сирот, беспризорных, семей, имеющих детей, одиноких и многодетных матерей, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций бюджетам муниципальных образований для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъектов Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан;

27) предоставления субвенций бюджетам муниципальных образований для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии со стандартами и нормативами, устанавливаемыми законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

28) предоставления служебных жилых помещений для государственных служащих субъектов Российской Федерации, работников государственных учреждений субъектов Российской Федерации;

29) материально-технического и финансового обеспечения оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных районах;

30) определения границ нотариальных округов в пределах территорий субъектов Российской Федерации и численности нотариусов;

31) организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов;

32) организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта;

33) организации тушения пожаров (за исключением лесных и особо сложных пожаров при чрезвычайных ситуациях);

34) заключения внешнеэкономических соглашений субъектов Российской Федерации;

35) установления, изменения и отмены региональных налогов и сборов, а также установления налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

36) осуществления субъектами Российской Федерации заимствований, а также обслуживания и погашения внутренних и внешних долгов субъектов Российской Федерации;

37) наделения городских поселений статусом городского округа;

38) определения границ муниципальных образований в установленном порядке;

39) выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом;

40) учреждения печатного и (или) электронного средства массовой информации для официального опубликования (обнародования) правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иной официальной информации;

41) определения административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Представленный перечень достаточно детально определяет вопросы ведения, однако не субъектов федерации, а лишь их органов государственной власти, что явно не одно и то же. Кроме того, по нашему мнению, такой перечень полномочий должен содержаться в предлагаемом нами проекте Федерального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации».

Поскольку ст. 72 Конституции РФ закрепляет, по сути, предметы ведения, то есть достаточно широкие области деятельности, то сведение правотворческих и правоприменительных возможностей органов власти субъектов федерации в сфере совместного ведения к набору конкретизированных действий означает резкое сужение области, в которой субъекты федерации могут самостоятельно осуществлять детальное правовое регулирование. Субъекты федерации, в сущности, утратили право осуществлять комплексное правовое регулирование в сфере совместного ведения, сохранив лишь право принимать нормативные акты по отдельным вопросам. Вряд ли описанная модель соответствует Конституции РФ.

В сфере совместного ведения за рамками полномочий органов государственной власти субъектов РФ (п. 2 ст. 263 анализируемого закона) Российская Федерация обладает всеми иными полномочиями. В таких условиях сфера совместного ведения, за исключением полномочий органов власти субъектов РФ (п. 2 ст. 263), мало чем отличается от сферы собственных исключительных полномочий Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ). Ряд появившихся ограничений сути не меняет.

Если в новой модели предметы ведения (полномочия), перечисленные в ст. 72 Конституции РФ, в большей своей части подпадают под режим собственных предметов ведения (полномочий) Российской Федерации, то остаточная компетенция субъектов РФ (ст. 73) оказывается под большим вопросом. Трудно выделить какое-либо полномочие субъектов федерации, которое бы не попадало реально или потенциально в сферу совместного ведения или даже сферу исключительных полномочий РФ. Поэтому затруднительно говорить о каких-то вопросах ведения субъектов РФ, по которым их акты обладают большей силой, чем акты РФ.

Например, к собственным полномочиям субъектов федерации традиционно относят вопросы административно-территориального устройства субъектов федерации. Такой подход закреплен и в решениях Конституционного Суда РФ. Однако градостроительное законодательство, законодательство о местном самоуправлении, наименовании географических объектов сузило сферу собственной компетенции субъектов федерации в данной области до предела. То, что осталось, вряд ли может претендовать на юридическую приоритетность по отношению к федеральному регулированию.

В рамках конкретизированного перечня полномочий органов власти субъектов РФ (п. 2 ст. 263) Российская Федерация оставляет за собой право принимать федеральные законы (п. 4 ст. 263). Однако это не то общее (рамочное) регулирование, о котором говорил Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Федерация такого ограничения на себя не накладывает.

Есть ограничения иного рода. Федеральные законы по вопросам ведения субъектов федерации в сфере совместного ведения не должны включать положения, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов РФ, необходимых для реализации соответствующих полномочий органами государственной власти субъектов РФ. Это ограничение, кстати, распространяется не на все полномочия органов власти субъектов РФ в сфере совместного ведения. Очевидно, что приведенное ограничение, которое, кстати, вполне уместно, не исключает для Российской Федерации возможность осуществлять в обсуждаемой сфере достаточно детальное регулирование.

Органы государственной власти субъектов РФ в сфере совместного ведения могут осуществлять не только полномочия, прямо закрепленные за ними Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Их дополнительные полномочия могут устанавливаться в иных федеральных законах. Осуществляться они должны за счет субвенций из федерального бюджета.

В новом подходе следует обратить особое внимание на статус субъекта федерации. Статус субъекта федерации является необходимым звеном конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий. Он требует своей особой конкретизации и не может «растворяться» в статусе органа власти субъекта РФ. Однако федеральный законодатель избрал в качестве базового предмета регулирования не статус самих субъектов федерации, а лишь статус их органов власти.

Думается, что в первую очередь конституционные нормы о федеративном устройстве должны конкретизироваться за счет раскрытия конституционно-правового статуса субъектов федерации, в том числе за счет основательного раскрытия компетенции субъектов федерации в ее соотношении с компетенцией самой Российской Федерации. Уже потом на федеральном уровне следует закрепить общие принципы организации органов власти субъектов федерации. Таким образом, компетенция органов власти субъектов федерации должна выступать как уточнение, развитие компетенции субъектов федерации, а не как ее подмена.

Альтернативным вариантом изложения полномочий субъекта РФ по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ могло бы быть деление по группам.

Первая. В области обеспечения государственной целостности, единства системы государственной власти Российской Федерации и управления ею:

а) обеспечение соответствия устава, законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

в) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Вторая. В области защиты прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств:

а) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

б) меры по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

в) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

г) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Третья. В сфере разграничения государственной собственности, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, экологии:

а) владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

б) разграничение государственной собственности;

в) природопользование; охрана окружающей среды и экологическая безопасность; особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры.

Четвертая. В сфере социально-экономического развития:

а) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

б) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.

Пятая. В сфере законодательства:

административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, охране окружающей среды.

Шестая. В сфере внешнеэкономических отношений:

координация международных и внешнеэкономических связей субъекта РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации.

По вопросам, указанным в перечне, могут приниматься федеральные законы, определяющие общие принципы правового регулирования. Они не могут содержать положений, предопределяющих объем расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации, необходимый для осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также определяющих порядок и способы указанных расходов.

В соответствии с упомянутым проектом федеральными законами, нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, а также заключенными соглашениями на исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть возложены отдельные полномочия по предметам ведения Российской Федерации.

В договоре о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъекта РФ устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок его продления, а также основания и порядок его досрочного расторжения. Однако такой договор должен еще получить легализацию с помощью отдельного федерального закона.

В научной среде продолжает идти полемика: какой путь предпочтительнее для Российской Федерации - конституционный или договорный?

Зачастую ученые-юристы основываются на двух основных точках зрения. В частности, Л. Болтенкова считает необходимым осуществление государственной власти на основе договорного распределения функций, полагая, что двустороннее регулирование государственно-властных полномочий участниками федеративных отношений создает гибкую модель федерализма, позволяет учитывать и согласовывать интересы как федерации в целом, так и ее субъектов См.: Болтенкова Л. Асимметричность федерации // Регионология. 1997. № 1. С. 23..

Другие полагают, что договорный процесс положил начало «эрозии российского государства как конституционной федерации» и постепенно превращает его в «договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств» Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской государственности. М., 1996. С. 16-28..

Есть более широкий взгляд на существующую проблему. Например, А. Аринин, рассматривая позитивные и негативные стороны российской договорной модели федеративных отношений, выделяет четыре позиции См.: Аринин А. Проблемы развития российской государственности в конце XX века // Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 11-15..

Во-первых, договорный процесс создает предпосылки для решения проблем, возникающих в ходе развития федеративных отношений.

Во-вторых, договорный процесс необходим и различается для отдельных субъектов федерации. (Такая точка зрения характерна для политических лидеров республик - субъектов Российской Федерации.)

В-третьих, договоры разрушают российскую государственность, превращая ее в конфедерацию.

В-четвертых, выдвигается тезис о необходимости соответствия договоров и соглашений Конституции РФ и федеральному законодательству. А. Аринин придерживается именно этого тезиса.

Соглашаясь с ним, можно добавить, что договорный процесс, осуществленный в строгом соответствии с федеральным конституционным законом, раскрывающим положения ст. 71, 72, 73 действующей Конституции, должен способствовать реальному «выравниванию» субъектов нашей «несимметричной» федерации.

Однако еще раз подчеркнем, что, на наш взгляд, договорной инструментарий в деле разграничения предметов ведения и полномочий должен быть по отношению к конституционно-законодательному механизму дополнительным. Это во-первых. Во-вторых, он более приемлем не для разграничения предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов или отдельных субъектов РФ, а для решения ими общих задач.

2.3.2 Практика договорных взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами

В данном разделе рассмотрим правовые проблемы, порожденные «массированным» внедрением договорной практики.

Первый круг вопросов вытекает из договорных правоотношений «Российская Федерация - субъект (группа субъектов) Российской Федерации» Практике известно подписание четырехстороннего договора между Российской Федерацией (причем он подписан не только Президентом РФ, но и первым вице-премьером Правительства России) и ее субъектами: Красноярским краем, Эвенкийским и Таймырским (Долгано-Ненецким) автономными округами..

Другие проблемы вызваны договорными правоотношениями групп субъектов федерации между собой, без какого-либо участия Российской Федерации.

И наконец, проблема третья - договорные взаимоотношения между Российской Федерацией и ее субъектами, затрагивающие компетенцию органов местного самоуправления.

К слову, в 1997 г. в послании Федеральному Собранию Президент РФ сказал о том, что «договорная практика была естественным ответом на отсутствие законодательных актов, регулирующих и уточняющих наши федеративные отношения. При любом отношении к этой практике ясно, что она сыграла огромную роль в сохранении единства России, особенно в наиболее трудный период ее новейшей истории» Порядок во власти - порядок в стране: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 1997..