В целевом блоке на основе анализа состояния и прогноза социальной ситуации устанавливаются целевые показатели программы на разных уровнях ее выполнения.

В блоке мероприятий определяются задания, этапы реализации программы, а также исполнители и сроки выполнения мероприятий. В этом же блоке разрабатываются основные показатели по мероприятиям, программные формы.

Блок ресурсного обеспечения включает комплект расчетных форм по каждому виду ресурса, необходимого для реализации программы, предложения по финансированию.

Наконец, организационный блок содержит структуру управления программой, функции исполнителей, контроль выполнения мероприятий.

Основой формирования любых социальных программ является методология системного анализа, предусматривающего четкую постановку целей программы, разбивку их на частные цели, выбор рациональных вариантов достижения поставленных целей. Процесс разработки социальных программ включает последовательность процедур и методов конкретизации проблем, оценки и выбора способов их разрешения.

Технология разработки муниципальных социальных программ включает ряд типовых стадий:

- качественное или количественное определение целей программы;

- формирование состава мероприятий программы;

- расчет потребности в ресурсах;

- организацию разработки и реализации программы Организация социального обслуживания пожилых людей в условиях Крайнего Севере / Материалы пилотной программы по федеральной целевой программе "Старшее поколение". - Ханты-Мансийск, 2000. С. 121..

Цели социальной программы основываются на прогнозах социально-экономического развития муниципального образования, оценке политической ситуации. На базе ресурсного обеспечения социальных программ и выдвигаемых целей устанавливается структура целевых показателей. Последняя должна отражать состав социальных проблем, подлежащих решению в определенный период времени; причем цели на «верхнем уровне» программы чаще всего имеют качественное выражение, а по мере детализации и разукрупнения приобретают количественную интерпретацию.

В содержании социальных программ по социальному обслуживанию населения муниципальные образования могут сформулировать следующие положения:

- социальное обслуживание инвалидов, престарелых, семей с детьми и других категорий, выбрав при этом те формы обслуживания, которые будут наиболее эффективны и возможны в данном регионе;

- мероприятия по оказанию малоимущим гражданам бытовых услуг по доступным ценам, выделив на эти цели необходимые финансовые средства при формировании местных бюджетов;

- возможность получения различных видов социальной помощи и поддержки престарелым гражданам. Необходимо увеличивать социальный сервис с учетом потребительских предпочтений и возможностей пожилых людей, развивать виды самопомощи, клубы по интересам и т.д., создавать инфраструктуру досуга и реализации потребностей в творчестве;

- социальная помощь гражданам, построенная на принципах адресности;

- льготное налогообложение предприятий службы быта, оказывающих услуги социально уязвимым группам населения по сниженным тарифам, в целях повышения заинтересованности этих служб;

- проблемы молодежи и пути их решения. При этом необходимо изучать и выявлять реальные потребности молодежи в социальных услугах. Согласно исследованиям, молодежь нуждается, прежде всего, в бирже труда, пунктах правовой защиты и юридического консультирования, работе телефона доверия и далее - в сексологической консультации, центре помощи молодой семье, общежитии-приюте для подростков, оказавшихся в конфликтной ситуации дома Основы социальной работы: Учебник / Отв. ред. П.Д. Павленок. - М.: ИНФРА-М, 1998. С. 236..

Мероприятия программы устанавливают: сроки выполнения, ответственных исполнителей, сметную стоимость, а также необходимый объем инвестиций и источники финансирования.

Ресурсное обеспечение включает прогнозирование, расчет и текущее обеспечение программы всеми видами ресурсов. При определении последних устанавливается круг со-субъектов программы - организаций, учреждений и предприятий, которые будут обеспечивать ее выполнение. Также выясняются потребность в кадрах, требования к ним и источники кадрового обеспечения. Объем финансирования муниципальных социальных программ определяется сметой затрат, охватывающей все задания и этапы работ Управление развитием социальной сферы муниципальных образований: Учебно-методическое пособие / Под общ. ред. Е.В. Тишина. - М.: РИЦ "Муниципальная власть", 2001. С. 100..

Для привлечения дополнительных финансовых средств и обеспечения действия социальных программ муниципалитеты могут перейти к их конкурсному финансированию (формированию и конкурсному размещению муниципальных заказов в социальной сфере). Внедрение механизма социального заказа позволит:

- обеспечить экономное, рачительное расходование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, привлечь к решению социальных проблем общественные объединения, некоммерческие и благотворительные организации;

- привлечь частных инвесторов в социальную сферу, что будет способствовать развитию конкуренции и повышению качества социальных услуг;

- унифицировать требования к потенциальным клиентам во всех социальных программах Пенкова-Люейер П., Рагозина Л. Социальная политика муниципальных образований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления: Муниципальное управление, вып. 3. - М., 2000. С. 40..

Опыт решения аналогичных проблем в индустриально развитых странах показывает, что слишком большое количество программ и их излишняя усложненность, параллелизм отдельных звеньев, громоздкий аппарат, отсутствие гласности в работе зачастую ведут к нерациональному использованию бюджетных средств, к коррупции. Поэтому, на наш взгляд, упорядочение и согласование всех социальных программ, демократизация в управлении должны стать важнейшими требованиями при осуществлении муниципальной политики в сфере социального обслуживания.

Итак, проблемы, возникающие в сфере социального обслуживания, решаются на всех трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном.

Федеральный уровень является определяющим, именно там формируются общие принципы социальной политики государства, которые закрепляются в программных актах, федеральных законах, актах министерства труда и социального развития и других подзаконных актах. Нормы социального обслуживания содержаться также в актах социального партнерства, принимаемых на федеральном уровне. Политика государства в сфере социального обслуживания направлена на поддержание жизненного уровня отдельных слоев населения, оказание им помощи, которая для них является необходимой. Рамками социального обслуживания охвачены такие категории населения, как пенсионеры, инвалиды, безработные, лица без определенного места жительства, подростки, семьи с детьми, семьи, имеющие доход ниже прожиточного минимума, определенного на территории субъекта Российской Федерации.

Регионы в дополнение к федеральному принимают собственное законодательство, которое не должно ему противоречить, формируют правовые нормы применимо к особенностям региона, ориентируясь на социальные потребности граждан, проживающих на его территории. На уровне субъекта разрабатываются социальные программы, повышающие уровень обеспечения социальными гарантиями в регионе по сравнению с минимумом социальных гарантий, предусмотренных федеральным уровнем.

На муниципальном уровне наиболее ярко проявляются все социальные проблемы и потребности граждан. Это именно тот уровень, который позволяет выявить реальную социальную статистику: сколько граждан нуждаются в социальном обслуживании, какие это категории, какие виды помощи им необходимо оказать. Исходя их этого, муниципалитеты могут формировать собственные социальные программы, устранять причины, вызывающие социальные проблемы, и бороться с их возникновением в будущем.

Таким образом, муниципальный уровень имеет огромное значение в решении вопросов социального обслуживания. Государство, определив собственные позиции, должно предоставить относительную свободу и муниципалитетам, законодательно определив те полномочия, которые они могут и должны выполнять. Решение существующих в сфере социального обслуживания проблем - это долгий, поэтапный процесс для всех трех уровней власти. Согласованность решений, разграничение полномочий, определение источников финансирования, форм контроля и ответственности поможет достичь высоких результатов и вывести из затянувшегося кризиса одну из основных сфер социальной защиты населения - социальное обслуживание.

2.3 Особенности организации социального обслуживания населения в муниципальных образованиях Ханты-Мансийского автономного округа

Эффективность системы социального обслуживания в Ханты-Мансийском автономном округе определяется во многом особенностями социальной политики округа, которая носит относительно самостоятельный характер и приобрело форму социальной автаркии. По определению, социальная автаркия - это региональная социальная политика, направленная на создание замкнутой национальной и региональной системы социальной защиты населения, обособленной от экономики и социальной системы других регионов страны Суетин В.А. Региональная социальная политика: теория и практика // Социальный потенциал региона: состояние и развитие. - Сургут, 1998. С. 39.. Как показывает практика, на сегодняшний день в регионе в целом сформирована самостоятельная социальная политика, определены ее приоритетные направления в зависимости от социальных потребностей, ведется работа по формированию регионального и муниципального законодательства.

Нормативно-правовая база социальной сферы ХМАО формируется в соответствии с изменениями законодательства Российской Федерации и направлена на повышение жизненного уровня населения, снижение социального неравенства, повышение социального и экономического значения региона. Основными принципами формирования нормативно-правовой базы выступают: обеспечение адресной социальной поддержки населения за счет различных источников финансирования, создание цивилизованного рынка труда и повышение на этой основе доходов населения, улучшение состояния здоровья и формирование здорового образа жизни Итоги развития социальной сферы ХМАО в 2001 году, задачи на 2002 год / Правительство ХМАО // http://www.admhmao.ru/Soc_zasch.htm..

В округе правовые основы социальной защиты населения составляют окружные законы, социальные программы, постановления Думы и Администрации автономного округа. Основными документами, реализующими поставленные перед округом задачи, являются программные акты, принимаемые высшими законодательными органами ХМАО. В округе действует 41 социальная программа. Программы рассчитаны на различные категории населения, формируются на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды и охватывают весь спектр социальной жизни человека.

В сфере социального обслуживания программные акты устанавливают основные направления деятельности округа по социальной поддержке наиболее уязвимых групп населения. Постановлением Думы ХМАО от 12.03.97 г. была утверждена окружная программа "Ветеран" Нормативно-правовые основы социальной защиты населения в ХМАО. - Ханты-Мансийск. 1999., которая предусматривает систему мер, направленных на повышение жизненного уровня ветеранов, на предоставление им дополнительных прав и льгот. В целом по округу ветеранам предоставляется 20 видов льгот: оплата жилья и коммунальных услуг, газа и электроэнергии, оплата квартирного телефона и установка телефона инвалидам войны, оплата топлива в пределах установленных норм, бесплатный проезд на городском и пригородном транспорте, оплата протезно-ортопедических, слуховых и зубных изделий, оплата ремонта бытовой техники, оказание частичной помощи на приобретение, строительство и ремонт жилья, оплата проезда на лечение и социальные нужды один раз в год, доплата к пенсиям и пособиям и другие виды помощи единовременного характера.

Программа социальной защиты малообеспеченных слоев населения Ханты-Мансийского автономного округа на 1997 год и перспективу Сборник законов и других нормативных актов, принятых Думой Ханты-Мансийского авт. округа. 1997. N5. действует в ХМАО с 24 апреля 1997 года. Ее реализация позволила повысить уровень защищенности бедной части населения, в первую очередь пожилых людей, инвалидов, семей с детьми и других малообеспеченных категорий населения и улучшить состояние социальной инфраструктуры. Программа содержит ряд разделов, определяющих развитие системы социального обслуживания в округе. Во-первых, приоритетным определено развитие сети нестационарных и полустационарных учреждений как более эффективных с экономической и социальной точек зрения по сравнению с развитием стационарных видов помощи. Во-вторых, предусмотрены мероприятия по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации инвалидов. В-третьих, важнейшим направлением социальной политики Администрации округа определена социальная поддержка граждан, которые по объективным причинам не могут самостоятельно обеспечить приемлемый уровень жизни и в первую очередь тех, чей доход ниже установленного для региона прожиточного минимума, путем оказания им социальной помощи в различных формах с целью улучшения условий их выживания.

Социальное обслуживание одиноких пожилых, инвалидов, детей-инвалидов, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей является основным направлением Уточненной программы развития материально-технической базы учреждений социального обслуживания на 1995-2001 годы Собрание законодательства Ханты-Мансийского авт. округа. 1998. N 1.. Эта программа предусматривает оказание помощи малообеспеченным гражданам в виде полустационарного и стационарного обслуживания, выделяет приоритетные направления в развитии указанных учреждений в округе, определяя их численность в соответствии с существующими нормативами.

Постановлением Думы ХМАО от 3 ноября 1999г. N 189 утверждена программа "Социальная поддержка инвалидов Ханты-Мансийского автономного округа на 2000-2003 годы", которая включает комплекс мероприятий по созданию служб медико-социальной экспертизы и медико-социальной реабилитации инвалидов для интеграции их в общество. Необходимость этого вызывает факт роста численности инвалидов, особенно среди детского населения. Для решения проблемы инвалидности в регионе на основе этой программы создается система комплексной реабилитации инвалидов, направленная на восстановление нарушенных или утраченных способностей инвалидов к общественной, профессиональной и бытовой деятельности, а также происходит реформирование врачебно-трудовой экспертизы в медико-социальную, основными задачами которой становится не только установление инвалидности, но и определение объема и структуры реабилитационных мероприятий.

Еще один програмный документ был принят Думой ХМАО 3 ноября 1999г. "О программе Ханты-Мансийского автономного округа "Молодежь Ханты-Мансийского автономного округа. 2000-2002 годы". Ханты-Мансийский автономный округ является сравнительно молодым относительно остальных субъектов Федерации. Поэтому общие социальные проблемы округа могут быть более четко очерчены при анализе положения молодежи, и, наоборот, социальные проблемы региона являются прямыми индикаторами неблагополучия именно в молодежной среде. Программа направлена на создание условий для становления и развития молодежи округа. В ней подчеркнуто, что ее реализация не сводится к работе какого-либо органа, которому функционально определены задачи работы с молодежью. Социальная политика и социальная работа - явления межведомственные, особенно для тех властных структур, которые вычленяются для работы с определенной категорией населения - молодежью. В соответствии с этим, в функциях комитета по делам молодежи особенно значима координационная деятельность, которая обеспечивает участие в реализации программы всех структурных звеньев администрации.

Во исполнение указанной программы в округе приняты постановления Губернатора автономного округа: "О дополнительных мерах по улучшению условий жизни, развития и воспитания детей"; "О порядке предоставления льгот учащимся из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" Cобрание законодательства Ханты-Мансийского авт. округа. 1997. N 7.; "О дополнительных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и создании условий для приемных семей в округе" Сборник постановлений и распоряжений Губернатора Ханты-Мансийского авт. округа. 1997.; "О мерах по организации отдыха, оздоровления, занятости детей и подростков" Cобрание законодательства Ханты-Мансийского авт. округа. 2001. N4.. Вышли законы автономного округа, определяющие нормативное поле для содействия детям и молодежи в различных областях социальной сферы: Закон ХМАО от 8.05.1998г. N 24-оз "О государственной молодежной политике в Ханты-Мансийском автономном округе" Cобрание законодательства Ханты-Мансийского авт. округа. 1998. N 4.; Закон ХМАО "О льготах, оплате труда приемных родителей и материальном обеспечении детей-сирот в приемных семьях" Собрание законодательства Ханты-Мансийского авт. округа. 1997. N 6. Ст. 543.; Закон ХМАО от 15.10.1998г. N 70-оз "О содействии занятости населения в Ханты-Мансийском автономном округе" Cобрание законодательства Ханты-Мансийского авт. округа. 1998. N 10.; "Об образовании в Ханты-Мансийском автономном округе".

Формирование социальной политики и практики в отношении детей осуществляется как отраслевым образом, так и посредством программно-целевого подхода. Из программ, направленных на защиту, поддержку, развитие детей важнейшее место занимает программа "Дети Югры". Она реализуется в округе с 1996 года и состоит из следующих 10-ти подпрограммных направлений: "Дети-сироты", "Дети-инвалиды", "Дети Чернобыля", "Организация летнего отдыха, оздоровления и труда детей", "Дети Севера", "Дети семей вынужденных переселенцев", "Одаренные дети", "Планирование семьи", "Безопасное материнство", "Профилактика безнадзорности и правонарушений детей". Эти подпрограммы предусматривают разработку и реализацию правовых, социальных, медицинских, организационных мер, направленных на улучшение положения детей в округе, создание условий для их нормального развития и жизнедеятельности, на укрепление и развитие материально-технической базы учреждений для детей-сирот, детей-инвалидов, летнего отдыха и оздоровления подростков, профилактику детской инвалидности, поддержку и развитие способностей одаренных детей, профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиту их прав, развитие детей коренных народов Севера.

С целью улучшения организации социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов округа Губернатором ХМАО было подписано Постановление от 16 октября 1996г. N 357 "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" Сборник постановлений и распоряжений Губернатора Ханты-Мансийского авт. округа. 1996.. Постановлением было утверждено Положение о предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными (окружными) и муниципальными социальными службами, Перечень гарантированных социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными (окружными) и муниципальными учреждениями социального обслуживания Ханты-Мансийского автономного округа, Положение о порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданами пожилого возраста и инвалидам на дому, в полустационарных и стационарных условиях учреждениями социального обслуживания, Перечень и нормы выдачи специальной одежды, обуви и инвентаря, предоставляемых бесплатно социальным работникам при исполнении ими служебных обязанностей в государственных или муниципальных учреждениях социального обслуживания.

Порядок предоставления социальной помощи в Ханты-Мансийском автономном округе до последнего времени регулировался принятым Думой автономного округа в марте 1998 года Законом "О внесении изменений и дополнений в Закон "Об адресной социальной помощи" и Постановлением Губернатора округа Постановление Губернатора Ханты-Мансийского авт. округа от 15.06.1998г. N 250 "О реализации окружного Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Ханты-Мансийского автономного округа "Об адресной социальной помощи" // Cобрание законодательства Ханты-Мансийского авт. округа. 1998. N 6.. 8 января 2003 года был принят новый Закон Ханты-Мансийского автономного округа "Об адресной социальной помощи". Социальная помощь в округе строится на принципах адресности и предполагает правильную идентификацию нуждающихся.

Адресная социальная помощь в Ханты-Мансийском автономном округе осуществляется с 1993 года. За это время расширился круг получателей этого вида помощи, принципы финансирования и соответственно правовое регулирование. Организация системы адресной социальной помощи на сегодняшний день является одним из приоритетных направлений деятельности органов социальной защиты населения округа. Необходимо заметить, что предоставляемые виды адресной социальной помощи в автономном округе не ограничиваются какими-либо нормативными рамками и постоянно расширяются, приобретая новые формы Нормативно-правовые основы социальной защиты населения в Ханты-Мансийском автономном округе / Составитель С.Д. Соловьева. - М.: ИКАР, 1997. С. 13-14..

Политика Ханты-Мансийского автономного округа в сфере оказания адресной социальной помощи направлена на удовлетворение минимальных потребностей граждан автономного округа на основании прожиточного минимума, определяемого на территории автономного округа и муниципальных образований для каждой конкретной группы населения. Анализ величины прожиточного минимума в городе Ханты-Мансийск приведен в Приложении 6.

В соответствии с Законом Ханты-Мансийского автономного округа, социальная помощь предоставляется в денежной и натуральной форме, в виде социальных пособий, субсидий, компенсаций в целях оказания адресной дифференцированной помощи нуждающимся гражданам и семьям с детьми. Право гражданина на социальную помощь возникает, если размер среднедушевого совокупного дохода ниже прожиточного минимума, который определяется в соответствии с окружным Законом "О прожиточном минимуме в Ханты-Мансийском автономном округе". Определение совокупного среднедушевого дохода семьи или отдельного человека определяется на основании Положения Ханты-Мансийского автономного округа от 15.06.98 г. № 250 "О порядке назначения и выплаты адресной социальной помощи и исчисления совокупного дохода граждан (семьи)".

Совокупный доход семьи - это доходы, полученные всеми членами семьи, входящими в ее состав, в денежной, натуральной и иной форме за три месяца. В Положении также определяются состав семьи, доходы которой учитываются при определении совокупного дохода, дающего право на адресную социальную помощь; виды доходов, учитываемые при исчислении совокупного дохода семьи. Размер среднедушевого дохода на члена семьи рассчитывается как сумма доходов каждого члена семьи за три месяца предшествующих месяцу обращения за пособием, деленная на число членов семьи и на соответствующее количество месяцев, за которое исчисляется среднедушевой доход.

Постановлением Правительства ХМАО от 1.02.2002г. N 43-п "О категориях населения, имеющих право на получение адресной социальной помощи в 2002 году" Cобрание законодательства Ханты-Мансийского авт. округа. 2002. N2. установлен следующий обязательный минимальный перечень категорий, имеющих право на социальную адресную помощь:

-инвалиды I и II групп;

- неработающие инвалиды III группы трудоспособного возраста, состоящие на учете в службах занятости как безработные;

- дети-инвалиды (до 18 лет);

- пенсионеры по старости (женщины -55лет, мужчины - 60 лет);

- дети из многодетных семей до 18 лет (в том числе дети до 23 лет, обучающиеся в образовательных учреждениях по очной форме, за исключением дополнительного образования).

Вопросами социальной защиты в округе занимается Управление социальной защиты населения Постановление Губернатора ХМАО от 5 марта 1998г. N 90 "Об Управлении социальной защиты населения Администрации округа" // Cобрание законодательства Ханты-Мансийского авт. округа. 1998. N 3.. Оно является исполнительным органом, полномочия которого обширны. Реализуя их, обеспечивается проведение единой государственной политики в области социальной защиты населения округа. Компетенция Управления в сфере социальной защиты населения округа обширна и включает в себя следующие основные функции:

- участвует в разработке прогнозов социально-экономического развития автономного округа, его территорий и проектов программных документов по вопросам социальной защиты нетрудоспособного населения;

- реализует федеральные, окружные и отраслевые программы по социальной поддержке инвалидов, пожилых граждан, семей с детьми и малообеспеченных групп населения, а также граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;

- разрабатывает социальные нормы и нормативы в пределах своей компетенции; готовит совместно с окружными органами исполнительной власти стандарты в области социальной защиты населения;

- организует с учетом социально-демографических особенностей региона и потребностей различных категорий и групп населения создание и развитие разветвленной сети комплексных и специализированных государственных, а также муниципальных, частных и иных служб, осуществляющих социальное обслуживание населения;

- участвует в оказании помощи по обеспечению социальной защиты граждан, оказавшихся в экстремальных ситуациях, в том числе лиц без определенного места жительства и занятий, беженцев, вынужденных переселенцев;

- осуществляет координацию и методическое обеспечение деятельности учреждений социального обслуживания независимо от их организационно-правовых форм;

организует социальную поддержку и помощь, создает комплексную сеть служб адресной помощи на дому;

осуществляет лицензирование деятельности физических и юридических лиц в социальной сфере и сертификацию их продукции и услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации и автономного округа;

проводит прием граждан по вопросам социальной защиты населения;

готовит заключения на проекты законодательных и иных актов, окружных и иных программ, прогнозирование социальных последствий принимаемых решений.

Интенсивное нормотворчество округа по вопросам социальной защиты населения позволяет улучшить социально-экономический уровень региона, создать эффективную систему социального обслуживания, повысить уровень доходов и жизни населения. Состояние законодательной, нормативной правовой системы определяет эффективность и системность мер социальной защиты населения автономного округа. Социальные законы и программы являются важнейшим средством государственного воздействия на социальную поддержку, на усиление мер социальной защиты наиболее социально уязвимых категорий населения.

Разграничение компетенции между государственными органами и органами местного самоуправления проведено Законом ХМАО от 25 июня 1998г. N 56-оз "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией в Ханты-Мансийском автономном округе" Cобрание законодательства Ханты-Мансийского авт. округа. 1998. N 6., который определил порядок наделения органов местного самоуправления муниципальных образований автономного округа отдельными государственными полномочиями.

Наделение органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа соответствующими полномочиями осуществляется на следующих принципах:

- законности;

- сочетания окружных и местных интересов;

- содействия органов государственной власти автономного округа в реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

- социально-экономической обоснованности;

- взаимной ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Делегирование органам местного самоуправления государственных полномочий осуществляется на основании законов автономного округа, и невозможно без передачи необходимых и достаточных для их осуществления материальных и финансовых средств См.: п.2 ст.2 Закона Ханты-Мансийского авт. округа от 25 июня 1998 г. N 56-оз "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией в Ханты-Мансийском автономном округе". Вместе с тем, законодательство ХМАО не предусматривает четкого разграничения полномочий, а лишь предоставляет муниципальным образованиям выступать перед органами государственной власти с обоснованиями социальных потребностей и расчетом финансовых средств, необходимых для их осуществления в следующем финансовом году. Тем самым, сложилась практика ежегодного принятия решений и если у округа есть возможность, то эти потребности будут профинансированы, если нет, то, возможно, это сделают органы местного самоуправления. Считаем, что необходим единый нормативный акт, позволяющий разграничить интересы двух ветвей власти и четко установить не только полномочия, но и источники финансирования и формы контроля.

Закон ХМАО от 16.04.2001 г. N 31-оз "О местном самоуправлении в Ханты-Мансийском автономном округе" "Новости Югры". 2001. в статье 28 предусматривает полномочия органа местного самоуправления муниципального образования в сфере социальной защиты, к которым относятся:

- участие в работе по трудоустройству, материальному и бытовому обслуживанию инвалидов и пенсионеров;

- разработка программ повышения уровня занятости населения и организация их исполнения;

- организация общественных оплачиваемых работ, определение условий привлечения к ним граждан, нуждающихся в трудоустройстве;

- принятие мер к созданию дополнительных рабочих мест на муниципальных унитарных предприятиях;

- осуществление иных полномочий в соответствии с законодательством.

Таким образом, социальное обслуживание представлено лишь в форме материального и бытового обслуживания инвалидов и пенсионеров. Однако хотя этим законом материальное обслуживание относится к ведению только муниципального образования, ст. 2 Закона "Об адресной социальной помощи" оказание материальной социальной помощи относит к ведению органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа, но в то же Закон позволяет самостоятельно выбирать периодичность выплаты, формы оказания социальной помощи и категории получателей муниципальным образованиям. Критерии предоставления социальной помощи в муниципальных образованиях округа различны и имеют свои особенности:

дифференциация в зависимости от времени проживания на территории муниципального образования в г.г. Белоярский, Покачи, Сургут, Пыть-Ях, Радужный, Лангепас;

предоставление помощи вне зависимости от размера прожиточного минимума в г. Сургуте;

выплата разовой материальной помощи вместо регулярного социального пособия в Ханты-Мансийском, Советском, Октябрьском районах;

изменение перечня категорий, имеющих право на получение адресной социальной помощи. Четырнадцать территорий расширили перечень, установленный Правительством ХМАО. Он стал включать: многодетных семей, семей с детьми (неполные, малообеспеченные), детей-сирот, лиц, осуществляющих уход за инвалидами, пенсионеров, почетных граждан. Самый большой перечень льготных категорий населения остается в Нефтеюганском районе.

Социальная помощь назначается по заявлениям заинтересованных лиц, в отдельных случаях - по инициативе органов социальной защиты муниципальных образований, сроком на один квартал.

Основным видом адресной социальной помощи являются денежные выплаты: социальные пособия, разовая материальная помощь и выплаты к памятным датам. В таких территориях, как г.г. Белоярский, Нижневартовск, Нефтеюганск, Урай, Мегион, Покачи, Лангепас, Березовский, Нефтеюганский районы, денежные выплаты являются основной формой социальной помощи. Одним из денежных видов адресной помощи является покупка квартир для малоимущих категорий населения, что смогли предоставить и профинансировать только в девяти муниципальных центрах округа. Наиболее развита эта форма помощи в Березовском, Октябрьском, Кондинском и Ханты-Мансийском районах. В отдельных территориях система выплаты денежного социального пособия не существует. Вместе с тем, возможно предоставление адресной социальной помощи в виде продуктов питания и предметов первой необходимости (натуральная помощь). Например, в городах Ханты-Мансийск, Пыть-Ях, Радужный это основной вид социальной помощи. В некоторых муниципальных образованиях снижаются расходы средств на квартплату, коммунальные услуги и услуги связи (Югорск, Нягань), на абонентную плату за телефон, радио (Нягань, Югорск, Нижневартовский район).¹¹ Успенская Т.Н. Анализ итогов работы муниципальных органов социальной защиты населения Ханты-Мансийского автономного округа по организации социальной помощи // Социальная защита населения ХМАО. - Ханты-Мансийск. 2000. С. 7-13. В отдельных районах предусмотрены льготы по оплате проезда городским транспортом, междугороднего проезда, жителям округа предоставляются беспроцентные ссуды, особенно хорошее финансирование этот вид социальной помощи приобрел в городе Сургуте.

В целом, по Ханты-Мансийскому автономному округу действует 39 муниципальных учреждений социального обслуживания семьи и детей, из них 4 центра социальной помощи семье и детям (Покачи, Радужный, Кондинский, Нижневартовский районы), 3 центра психологической помощи (Сургут, Урай, Нефтеюганский район), 1 социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних (Лангепас), 6 социальных приютов для детей и подростков (Нижневартовск, Нягань, Пыть-Ях, Ханты-Мансийск и др.), 2 центра помощи детям, оставшимся без попечения родителей (Нижневартовск, Югорск), 9 реабилитационных центров для детей с ограниченными возможностями, 4 отделения по работе с семьей и детьми в центре социального обслуживания, 4 комплексных центра социального обслуживания (Лангепас, Мегион, Нижневартовск, Сургут), 3 детских дома (два из которых находятся в г. Сургуте).

В округе растет число учреждений социального обслуживания престарелых и инвалидов. В муниципальных образования ХМАО действуют дома-интернаты, центры социального обслуживания, комплексные центры социального обслуживания, центры дневного пребывания, специальные дома для одиноких престарелых и инвалидов, приюты для одиноких престарелых, учреждения социальной помощи для лиц без определенного места жительства. В настоящее время насчитывается 50 таких учреждений, причем большее их количество расположено в г. Сургуте и Сургутском районе (Приложение 7).

Социальное обслуживание населения непосредственно реализуется на муниципальном уровне, и достаточно успешно осуществляется муниципальными образованиями Ханты-Мансийского автономного округа. Нормативные акты муниципальных образований в области социального обслуживания устанавливают дополнительные нормативы социальных услуг населению, в том числе на платной основе; вводят дополнительные критерии дифференцированности видов социальной помощи; устанавливают организационные основы деятельности учреждений социального обслуживания.

В городе Сургуте на основании Распоряжения Мэра № 17 от 6 марта 1997 г. "О совершенствовании структуры администрации и сокращении численности" в структуре городской администрации был создан Департамент по социальным вопросам и здравоохранению, который реализует государственную социальную политику на территории города и осуществляет исполнительную, распорядительную и контрольную деятельность в отношении управления социального обеспечения, управления по труду и миграции, управления опеки и попечительства, городского медицинского управления, учреждений здравоохранения и учреждений социального обслуживания.

В структуре Департамента по социальным вопросам и здравоохранению администрации города Сургута функционируют одиннадцать учреждений социального обслуживания, среди которых: муниципальное учреждение "Центр социального обслуживания "Услуга", Геронтологический центр, Городская социальная служба, Протезно-ортопедическая мастерская, Центр реабилитации для лиц, без определенного местожительства и занятий "Альтернатива", городская психологическая служба, Центр планирования семьи и репродукции человека, Детский дом "На Калинке", детский дом "Семья", Центр реабилитации детей с ограниченными возможностями "Добрый волшебник", наркологический реабилитационный центр.

Муниципальное учреждение социального обслуживания "Городская социальная служба" - это нестационарное учреждение по работе с населением, которое осуществляет первичный прием населения, реализацию федеральных и городских льгот и компенсаций, надомное социально-медицинское обслуживание пенсионеров и инвалидов, предоставление услуг по организации культурно-досуговой жизни пенсионеров и инвалидов, помощь семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. В своей структуре имеет отделения по работе с нетрудоспособным населением, с семьей и детьми и Центр социального обслуживания населения на дому.

Для одиноких нетрудоспособных граждан, способных к самообслуживанию, и граждан, не способных к самообслуживанию (инвалидов), создано муниципальное стационарное учреждение социального обслуживания "Геронтологический центр". Основными задачами учреждения являются предоставление и создание благоприятных условий для проживания, разумное регулирование физических нагрузок, предупреждение стрессовых ситуаций, проведение культурно-массовых мероприятий.

"Услуга" создана для торгового обслуживания граждан по льготным ценам в социальных лавках, предоставления услуг общественного питания по льготным ценам в социальных столовых, выдачи натуральной помощи, предоставления услуг парикмахера по льготным ценам и услуг раскроя. Это учреждение в городе в рамках реализации адресной социальной помощи оказывает содействие в предоставлении натуральной помощи, выделенной гражданам решением Городской социальной службы.

Муниципальное учреждение социального обслуживания "Центр реабилитации для лиц без определенного места жительства и занятий "Альтернатива" является стационарным учреждением для граждан пожилого возраста и инвалидов из числа лиц без определенного места жительства и занятий, а также граждан трудоспособного возраста, попавших в трудную жизненную ситуацию, лиц, освободившихся из мест лишения свободы. При восстановлении личностного и социального статуса пожилых граждан и инвалидов их оформляют на проживание в Геронтологический Центр. Трудоспособных граждан, особенно из числа горожан, прошедших реабилитацию, стараются трудоустроить на предприятия города.

Городская психологическая служба - нестационарное учреждение, оказывающее квалифицированную психологическую помощь. Учреждение осуществляет психологическое обеспечение свободного и гармоничного развития личности на всех этапах ее становления и самореализации, служит предупреждению развития негативной тенденции в психологии людей и т.д. В ее структуру входят: служба практической психологии, служба телефона "Доверия", определение диагностики.

Решением медицинских вопросов охраны здоровья, планированием семьи и репродукции человека занимаются отделения репродукции, реабилитации и дневной стационар Муниципального учреждения "Окружной центр планирования семьи и репродукции человека". В структуру этого учреждения входит социально-методический отдел, основной целью деятельности которого является обеспечение населения доступной и полной информацией по вопросам планирования семьи, здорового образа жизни, этике семейно-брачных отношений, сексуального и репродуктивного поведения. Деятельность центра распространяется не только на город Сургут, но и на весь округ.

Муниципальные учреждения социального обслуживания Детские дома "Семья" и "На Калинке" выполняют основную задачу по социальной реабилитации детей, оставшихся без попечения родителей. Учебно-воспитательная работа в детских домах ведется по индивидуальным развивающим программам, которые составлены с учетом рекомендаций педагогов и психологов.

Комплексной реабилитацией детей-инвалидов в городе занимается муниципальное учреждение социального обслуживания "Центр реабилитации детей с ограниченными возможностями "Добрый волшебник". Особенностью этого учреждения является то, что в комплексе с медицинской и психологической реабилитацией здесь проводиться и обучение детей с отклонениями в развитии по программе начальной школы.

В пошлом году в г. Сургуте было создано новое социальное учреждение, осуществляющее специализированную помощь больным алкоголизмом, наркоманией и токсикоманией - "Наркологический реабилитационный центр". Его основными задачами являются: закрепление терапевтического успеха, достигнутого в наркологических учреждениях и реинтеграция клиента в общество; медико-психологическая поддержка пациентов, формирование навыков здорового образа жизни; восстановление профессиональных навыков пациентов Кошелева Л.Н., Петрушко Г.К., Самаркина Н.Б. Департамент по социальным вопросам и здравоохранению администрации г. Сургута // Социальная защита населения. 2001. .

Социальное обслуживание горожан в этих учреждения осуществляется бесплатно, а также на полной или частично оплачиваемой основе. Платное предоставление социальных услуг в городе продолжает развиваться. Порядок определения платы за социальные услуги определен "Положением о порядке предоставления платных социальных услуг населению городскими муниципальными учреждениями социального обслуживания" утвержденным постановлением Мэра города Сургута от 28 августа 1998 г. № 147. и распоряжением Мэра города от 26.05.98 N 1356 "О социальном обслуживании населения":

Основанием для оказания платных услуг является:

- предоставление социальных услуг на условиях, установленных постановлением Правительства РФ от 15.04.96 N 473 "О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания";

- желание граждан получить социальные услуги за плату в соответствии с постановлением Правительства РФ от 24.06.96 N 739 "О предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами";

- желание граждан получить дополнительные социальные услуги с высоким уровнем сервисного обслуживания.

Доход от предоставления платных социальных услуг учреждениями социального обслуживания идет на частичную компенсацию расходов городского бюджета и является дополнительным внебюджетным источником, поэтому платные социальные услуги, пользующиеся спросом в городе, должны развиваться и приобретать новые формы и виды.

Интересна практика применения адресной социальной помощи в г. Сургуте, которая началась с момента формирования органов социальной защиты. Опыт адресной социальной работы можно условно разделить на три больших этапа:

1991-1993 годы - этап осознания необходимости учета доходов при работе с клиентом. Поиск новых видов и подходов при оказании социальной помощи, апробация технологий с применением принципа адресности. В этот период преимущественно производились выплаты компенсаций, дотаций, льгот всему массиву льготных категорий, утверждаемых ежегодно. Необходимо отметить, что численность категорий из года в год увеличивалась, так в 1993 году их было 21 категория. Но, одновременно с этим предпринимаются попытки по оказанию адресной помощи, например, работа внебюджетного фонда «Помощь». Для получения денежного пособия клиент обязан был предоставить документы, подтверждающие экстремальность жизненной ситуации и уровень дохода.

1993-1996 годы - второй этап - систематизация муниципальных видов помощи, перестановка акцентов с дотаций на выделение адресных пособий и разнообразие видов помощи, оказываемых с изучением доходов, ограничение по обращаемости одного клиента за разными видами помощи. Распоряжением Главы администрации утверждается перечень льготных категорий граждан и перечень социальных услуг.

1997-2000 годы - проведен анализ предоставляемой социальной помощи, происходит разграничение государственных и муниципальных льгот, перестает утверждаться перечень льготных категорий муниципалитетом, ведется работа с льготными категориями, установленными Федеральными законами, сокращается количество городских льгот до восьми и широко осуществляется адресная социальная помощь малообеспеченным гражданам города. В этом же году мэром города утверждено распоряжение "О социальном обслуживании населения".¹¹ Петрушко Г.К. Мы не готовы сегодня в полном объеме показать размер адресной социальной помощи // Социальная защита населения ХМАО. Выпуск 2. - Ханты-Мансийск, 2000. С. 38-40.

В последние три года предоставлением адресной социальной помощи в городе Сургуте занимаются учреждения, входящие в структуру Департамента по социальным вопросам и здравоохранению и имеющие наибольший процент обращения граждан в них. Этими учреждениями являются: управление социального обеспечения; муниципальные учреждения социального обслуживания "Городская социальная служба"; муниципальное учреждение "Центр социального обслуживания "Услуга". Каждое из них предоставляет отдельные виды социальной помощи. В январе 1999 года приказом заместителя мэра города Сургута начальником Департамента был утвержден "План мероприятий по реализации адресной социальной помощи малообеспеченным гражданам города на 1999-2000 годы".

С 1997 года на территории города производится выплата муниципальных пособий для пенсионеров, проработавших в городе и Сургутском районе более двадцати лет и проживающих на момент выплаты в городе, а в 1999 году решением Городской думы временной ценз снижен до пятнадцати лет и утверждено временное положение "О порядке выплаты муниципального пособия пенсионерам - сторожилам города". 26 июня 2001 года Думой города Сургута было принято Решение "О муниципальной доплате к пенсии неработающим пенсионерам", которым были внесены изменения в порядок выплаты муниципального пособия. На сегодняшний день этот вопрос решается ежегодно городской Думой и зависит от возможности города профинансировать выплату муниципальной доплаты к пенсии.

Помимо муниципального пособия, в городе Сургуте предоставляются следующие виды адресной социальной помощи:

материальная социальная помощь, которая выплачивается в виде социального пособия, разовой материальной помощи, выплат к памятным датам;

натуральная социальная помощь, в рамках которой предоставляются продуктовые наборы, талоны на бесплатное питание, технические и вспомогательные средства реабилитации инвалидов, протезно-ортепидические изделия;

оплата социально бытовых, ритуальных услуг;

предоставление льгот по оплате жилья, коммунальных услуг, телефона, радио, льготного проезда на транспорте, как внутри города, так и междугородний проезд;

выдача беспроцентных ссуд и некоторые другие мероприятия.

Адресная социальная помощь оказывается также малочисленным народам Севера. Она оказывается за счет средств Северного фонда.

Сложившаяся в городе Сургуте практика предоставления социальной помощи населению, созданная разветвленная система учреждений социального обслуживания и их успешная деятельность не раз признавалась на российском уровне одной из лучших. По данным Комитета по труду Ханты-Мансийского автономного округа город Сургут в 2001 году по обобщенным социально-трудовым показателям занял первое место среди муниципальных образований округа (Приложение 8).

Хорошая социально-реабилитационная работа с детьми и подростками с ограниченными возможностями проводиться в городе Радужный. В 1995 году Постановлением Главы Администрации Г. Радужный № 267 от 25 мая 1995 года в структуре Управления социальной защиты населения был создан Социально- реабилитационный центр "Цветик - семицветик" Цветик - семицветик. Радужный. 2001. С. 1.. В 1996 году центру был присвоен статус городского опорно-экспериментального учреждения социального обслуживания населения. Целью деятельности Центра является оказание детям и подросткам, имеющим отклонения в физическом или умственном развитии, комплексной, поэтапной медико-социальной и психолого-педагогической реабилитации, правовой помощи, обеспечение их максимально полной и своевременной социальной адаптацией к жизни в обществе и семье, к обучению и труду.

Большое внимание вопросам оказания адресной социальной помощи уделяется в г. Нягань. Это приоритетный вид деятельности социальных служб города. Помощь оказывается малоимущим жителям города в соответствии с Городским положением "Об адресной социальной помощи", которая осуществляется отделами аппарата Управления социальной защиты населения города, социальными учреждениями по следующим направлениям:

- назначение пособий инвалидам и пенсионерам, разовая помощь, выдача талонов на питание детям, выдача направлений на получение продуктовых наборов, прием заявлений на разовую помощь, организация оказания натуральной помощи через магазин "Ветеран" и социальную столовую "Олень";

- предоставление услуг в Доме-интернате для пожилых и инвалидов "Родник" и социальном приюте "Гаврош" Мулявина Е.А. Доля денежной помощи значительно возросла // Социальная защита населения ХМАО. Выпуск 2. - Ханты-Мансийск, 2000. С. 34..

Адресная социальная помощь предоставляется лицам, отнесенным к льготным категориям, имеющим Российское гражданство и постоянно проживающим в городе, чей среднедушевой доход ниже размера прожиточного минимума, установленного на территории города.

Дополнительно перечень льготных категорий, имеющих право на получение адресной социальной помощи, расширяется главой местного самоуправления. К этим категориям относятся: малообеспеченные семьи, имеющие детей до 18 лет, чей среднедушевой доход ниже размера прожиточного минимума; семьи, попавшие в экстремальные жизненные ситуации (пожары, стихийные бедствия).

Помощь оказывается на основе ежеквартальной регистрации, наличия заявления и при предоставлении документов о составе семьи и доходах каждого члена семьи.

Разовая материальная помощь назначается комиссией по распределению адресной социальной помощи на основании личного заявления с приложением документов, обосновывающих претензию заявителя.

Натуральные виды помощи оказываются по заявлениям малообеспеченных граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.