Проблемы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения

Основным направлением социальной политики Ямало-Ненецкого автономного округа является социальная защита коренных малочисленных народов Севера и других этнических общностей. В автономном округе создаются правовые, финансовые и материальные предпосылки для осуществления коренными малочисленными народами видов деятельности в жизненно важных для них сферах, в том числе предоставление льготных прав на землю, организация традиционных этнообразующих промыслов, получение части дохода от деятельности промышленных предприятий и части платежей при пользовании недрами. Для представителей коренных малочисленных народов Севера и других этнических общностей, ведущих традиционный образ жизни, обеспечиваются профилактические меры по контролю за состоянием их здоровья, предоставляется постоянное бесплатное медицинское обслуживание за счет средств окружного и местных бюджетов, социальных взносов и других поступлений, создаются условия для бесплатного обучения детей.

Что касается других сфер социального обслуживания, то на территории Ямало-Ненецкого автономного округа на сегодняшний день действуют три полустационарных учреждения социального обслуживания, созданы и действуют отделения социальной помощи на дому, отделения срочной социальной помощи. Комплексные центры социального обслуживания действуют в Пуровском районе, в г. Губкинском Кондрякова Т.А. Система социального обслуживания для пожилых в Ямало-Ненецком автономном округе // Новые технологии социального обслуживания граждан старшего поколения: опыт, практика, перспективы. - Ханты-Мансийск: ГУИПП "Полиграфист", 2002. С. 132-134. .

В Челябинске действует Концепция социальной защиты населения города "Вечерний Челябинск". 1998. № 110.. Приоритетным в сфере социального обслуживания Концепция выделяет следующие направления: введение новых, дифференцированных подходов к реализации права на социальную защиту и обслуживание нетрудоспособных граждан в зависимости от их индивидуальных потребностей и материальной обеспеченности; оптимизацию сети стационарных и полустационарных учреждений; обслуживание в нестационарных учреждениях, предполагающее дальнейшее развитие сети учреждений различных видов; привлечение средств граждан для расширения спектра предоставляемых услуг, повышение их качества с учетом индивидуальных потребностей человека.

Губернатором Челябинской области была подписана областная целевая Программа "Старшее поколение". Для Челябинской области, как и для большинства регионов России, характерно "старение снизу", т.е. за счет постепенного сокращения рождаемости, а не в результате увеличения продолжительности жизни. Коэффициент старения (отношение числа лиц 60 лет и старше к общей численности населения) составляет 17,0 %, это состояние соответствует 4-му (последнему) этапу процесса и характеризуется как высокий уровень старения Постановление Губернатора Челябинской области от 23 апреля 1999 г. N 163 Об областной целевой программе "Старшее поколение" // "Вечерний Челябинск". 1999. № 32..

Основной целью Программы является формирование взаимоувязанных организационных, правовых, социально-экономических условий для осуществления мер по улучшению положения граждан старшего поколения и упрочению их социальной защищенности. Предусматривается разработка областных стандартов социального обслуживания населения, устанавливающих основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания, обеспечение улучшения организационно-практической работы по содействию занятости граждан пожилого возраста.

Правительством Свердловской области 6 июня 2001 года была принята Концепция "Сбережение населения Свердловской области на период до 2015 года", которая представляет собой основополагающий документ, устанавливающий основные направления деятельности исполнительных органов государственной власти Свердловской области, органов местного самоуправления, направленной на подъем экономики, стабилизацию социальной, экологической ситуации, минимизации факторов, негативно влияющих на здоровье и формирование личности и общества в целом и, как результат, снижение темпов общего сокращения численности населения. В соответствии с этой Концепцией формируются проекты областных целевых программ социального развития области.

В области утвержден Комплексный план городских мероприятий по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защите их прав на 2001-2003 годы. В соответствии с ним разработаны целевые программы "О совершенствовании сети служб и учреждений субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Свердловской области на период до 2003 года", "О принятии неотложных мер по совершенствованию деятельности субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Свердловской области". В этой сфере предусмотрены следующие профилактические мероприятия: выявление несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с безнадзорностью или беспризорностью, совершивших противоправные действия, а также выявление семей, находящихся в социально опасном положении, и проведение с ними индивидуальной профилактической и реабилитационной работы; выявление и учет несовершеннолетних, не посещающих либо прекративших по неуважительным причинам занятия в образовательных учреждениях; усиление контроля за получением каждым ребенком основного общего образования; выявление родителей несовершеннолетних и иных лиц, жестоко обращающихся с несовершеннолетними или вовлекающих их в совершение преступлений, и принятие к ним мер, предусмотренных законодательством; выявление несовершеннолетних, нуждающихся в обследовании, наблюдении или лечении в связи с употреблением спиртных напитков, наркотических и других психотропных и одурманивающих средств.

Решением Екатеринбургской городской Думы 20 марта 2001года была утверждена муниципальная программа социальной поддержки граждан с ограниченными возможностями "Инвалид" на 2001-2004 года Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2001. № 34.. Муниципальная программа социальной защищенности инвалидов утверждена в целях формирования организационных, социально - экономических и правовых условий для осуществления мер по улучшению положения граждан с ограниченными возможностями, а также усилению их социальной защищенности с учетом современной социально - демографической и социально - экономической ситуации. Ряд мероприятий Программы направлен на решение в приоритетном порядке проблем наиболее уязвимых категорий инвалидов: инвалидов с нарушением опорно-двигательного аппарата, инвалидов военной службы, инвалидов с детства и т. д.

Программой предлагаются следующие направления деятельности для создания комфортных условий жизнедеятельности инвалидов:

1. Расширение сети муниципальных учреждений по обслуживанию инвалидов;

2. Привлечение инвалидов к трудовой деятельности в соответствии с индивидуальными программами реабилитации;

3. Переоборудование социально значимых объектов городской инфраструктуры с учетом доступности инвалидов;

4. Организация проката технических и медицинских изделий, инвалидных колясок;

5. Расширение количества обслуживаемых инвалидов на дому.

Планируется, что реализация мероприятий, предусмотренных Программой, должна способствовать установлению приоритетов социальной политики с учетом потребностей граждан с ограниченными возможностями; развивать системный подход к решению проблем граждан с ограниченными возможностями; обеспечить совершенствование системы предоставления помощи и услуг инвалидам, привлечь внимание общества к проблемам граждан с ограниченными возможностями и способствовать преодолению стереотипа негативного отношения к инвалиду со стороны общества.

Постановлением Правительства Свердловской области от 14 февраля 2001 г. N 94-ПП утверждена областная программа "Развитие и укрепление материально - технической базы стационарных учреждений социального обслуживания на 2001 год" Собрание законодательства Свердловской области. 2001. № 2.. Утверждение данной программы продиктовано острой необходимостью перевода стационарных учреждений из аварийных и ветхих строений в капитальные здания. В 2001 году была принята также областная целевая комплексная программа "Развитие учреждений социальной защиты и неотложные меры социальной поддержки населения Свердловской области на 2002 год". Программой предусмотрено проведение комплекса мероприятий, направленных на улучшение положения детей, семьи, женщин, реабилитацию инвалидов, проведение областных мероприятий по международным дням, мероприятий по развитию материально - технической базы управлений по социальной защите и стационарных учреждений социального обслуживания.

На основании Областного закона "Об адресной социальной помощи", Областная газета. 2000. №1. Управлением по социальной политике администрации Екатеринбурга было утверждено Положение "О муниципальных выплатах и порядке их назначения малообеспеченным гражданам". Ежеквартально Правительством Свердловской области пересматриваются размеры адресной социальной помощи гражданам, у которых по не зависящим от них причинам среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума.

В Саратовской области Министерством разработаны следующие нормативные акты в области социального обслуживания: Концепция развития адресной социальной помощи населению Саратовской области, Закон Саратовской области "О потребительской корзине в целом по Саратовской области", Порядок исчисления величины прожиточного минимума в

Саратовской области, План мероприятий по реализации Концепции семейной политики, План мероприятий по реализации Концепции развития системы адресной социальной помощи населению Саратовской области, областная целевая программа улучшения условий и охраны труда в Саратовской области на 2001-2003 г.г., областная целевая программа "Старшее поколение" на 2002-2004 годы, Концепция социального развития сельских поселений в Саратовской области, проект Соглашения о сотрудничестве между министерством труда и социального развития области и администрациями муниципальных образований области. Внесены дополнения в областной закон "О физической культуре и спорте", касающиеся установления пожизненного содержания спортсменам-инвалидам, получившим золотые и серебряные медали на Олимпийских играх См.: Отчет о работе министерства труда и социального развития Саратовской области в 2001 году и задачи на 2002 год. - Саратов. 2001. .

В Приморском крае 17 ноября 1999 года краевой Думой был принят закон "О прожиточном минимуме в Приморском крае". Данный закон устанавливает порядок определения прожиточного минимума в Приморском крае и его учёта при осуществлении необходимых мер социальной защиты населения. Этот закон устанавливает понятие потребительской корзины и порядок её формирования, величину прожиточного минимума, периодичность его исчисления и порядок установления, а также учёт величины прожиточного минимума при оказании социальной помощи населению в Приморском крае.

В соответствии с вышеуказанным законом, величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Приморскому краю определяется ежеквартально на основании потребительской корзины и данных Приморского краевого комитета государственной статистики об уровне потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары и услуги и расходов по обязательным платежам и сборам. В целом, по Приморскому краю величина прожиточного минимума устанавливается губернатором Приморского края и подлежит ежеквартальному опубликованию в средствах массовой информации.

В этом регионе также действует Постановление Губернатора Приморского края от 26 июня 1996 года "О расчётах прожиточного минимума населения Приморского края" и утверждённые этим Постановлением методические рекомендации по расчётам прожиточного минимума населения края.

Социальная помощь предоставляется практически всеми субъектами на основании собственного законодательства. В большинстве регионов она основана на принципе адресности. Однако несмотря на то, что в основе социальной помощи лежит принцип, связанный с определением нуждаемости семьи (одиноко проживающего гражданина), она по-разному реализуется в субъектах Российской Федерации (Приложение 3).

Анализ технологий предоставления адресной социальной помощи в разных регионах страны показывает, что они различаются по нескольким признакам: по категориям получателей; видам социальной помощи; порядку предоставления; перечню документов, требующихся для ее оформления; механизму определения среднедушевого дохода семьи.

Так например, в Республике Башкортостан, кроме традиционных категорий малоимущих семей с инвалидами, пенсионерами, многодетных семей и т.п., выделены такие группы, как студенты средних специальных учебных заведений и вузов и несовершеннолетние, освобожденные из мест лишения свободы. В законе Республики Карелия "О государственной адресной социальной помощи" указывается на то, что категории получателей этой помощи ежегодно определяются Председателем Правительства республики.¹¹ Пенкова-Люейер П., Рагозина Л. Социальная политика муниципальных образований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления: Муниципальное управление, вып. 3. - М., 2000. С. 62.

К видам адресной помощи относятся либо только денежные выплаты (доплаты до прожиточного минимума²² Республика Башкартостан. или выплаты фиксированных сумм в размере трех минимальных размеров оплаты труда³³ г. Переславль-Залесский Ярославской области.), либо целый комплекс услуг: различная материальная помощь, денежные выплаты, социальные услуги. Причем денежные выплаты могут предоставляться в виде так называемых социальных чеков и жетонов с утвержденной номинальной стоимостью.

В большинстве регионов условием предоставления социальной помощи является личное заявление граждан, но в Республике Карелия посчитали, что органы социальной защиты населения также могут стать инициатором предоставления социальной помощи какой-либо семье.

В некоторых субъектах Российской Федерации обязательность проверки сведений, представленных заявителем о степени своей нуждаемости, записана в местном нормативном акте. При этом в порядке предоставления помощи определено, что семье заявителя присваивается специальный статус малообеспеченной семьи с выдачей подтверждающей справки (Республика Алтай).

При определении среднедушевого дохода семьи в некоторых регионах доходы от личного подсобного хозяйства учитываются только в случае, если участок сдан в аренду или произведенные товары направлены на продажу. Если же семья сама пользуется плодами своего труда, то стоимость произведенных товаров не учитывается как доход (Республики Татарстан, Карелия, Волгоградская область). И, наоборот, учитываются все виды льгот по жилью и жилищно-коммунальным услугам, транспорту и связи, а также различные компенсационные выплаты (Республики Карелия, Татарстан). Пенкова-Люейер П., Рагозина Л.. Социальная политика муниципальных образований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления: Муниципальное управление, вып. 3. - М., 2000. С. 63.

Проведенный анализ региональной нормотворческой деятельности в области социального обслуживания населения позволяет сделать ряд выводов системного характера.

Во-первых, социальная политика в сфере социального обслуживания представляет собой совокупность решений и действий государственных органов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных органов власти. Задачей субъектов Российской Федерации является разработка основ социального обслуживания на региональном уровне с учетом экономических возможностей и социальных предпосылок региона; установление местных норм и нормативов, уточняющих и развивающих государственные социальные стандарты в этой области; укрепление и развитие учреждений социального обслуживания, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников социальной сферы, обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации во всех сферах социальной политики, в том числе и в социальном обслуживании.

Во-вторых, принимая собственное законодательство, субъекты прежде всего реализуют ту государственную политику, которая предусмотрена основными программными актами Российской Федерации. С другой стороны, они основываются на тех социальных мероприятиях, которые являются приоритетными и реально могут быть профинансированы. То есть, объем и качество социальных услуг населению определяется, прежде всего, экономическим критерием. Как показывает практика, выполнить все поставленные государством задачи, а значит, и ввести на территории субъекта все виды социального обслуживания в полном объеме субъектам не удается по причине невозможности финансирования. В связи с этим, субъектам приходится выбирать, а зачастую, и разрабатывать наиболее приоритетные и приемлемые, в том числе и в финансовом отношении, виды социального обслуживания. Вместе с тем, как было показано ранее, в регионах ежегодно происходит расширение номенклатуры предоставляемых реабилитационных услуг инвалидам и детям-инвалидам, социально-бытовой помощи семьям с детьми и несовершеннолетним, попавшим в трудные жизненные обстоятельства, пенсионерам, и это отражено в нормативных актах субъектов. Однако при постоянном недостатке финансовых средств многие услуги лишь предусматриваются, но не реализуются должным образом и в полном объеме, то есть страдает качество предоставляемых социальных услуг. При этом оценка их качества происходит лишь по количественным показателям: числу обслуживаемых в учреждениях социальной защиты, охвату тех или иных социальных категорий граждан, количеству поступивших заявок на одного работника учреждений социальной защиты в месяц и т.п. В то же время оценка оказания социальных услуг по другим параметрам (удовлетворенность клиента, соотношение полного и частичного решения проблем конкретных заявителей на социальную помощь и т.п.) могла бы скорректировать и оценку качества предоставляемых социальных услуг.

На сегодняшний день нет твердой правовой базы и единого концептуального подхода к вопросам о том, каким следует быть законодательству субъектов Федерации, как оно должно "стыковаться" с федеральным законодательством, каков механизм обеспечения соответствия регионального законодательства федеральному Муратшин Ф.Р. Проблемы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 8. С. 122.. Поэтому хотелось бы отметить, что субъектам Российской Федерации необходимо расставлять приоритеты в зависимости от возможностей и особенностей региона и в этих рамках развивать сеть учреждений социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов; активнее внедрять новые формы и методы нестационарных учреждений и служб социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов; продолжать работу по внедрению платных социальных услуг, развитию хозяйственной и предпринимательской деятельности нестационарных учреждений социального обслуживания; развивать сеть специальных домов для одиноких престарелых (с комплексом служб социально-бытового назначения), при этом можно использовать опыт г. Москвы; активизировать деятельность по повышению квалификации работников стационарных и нестационарных учреждений социального обслуживания; стимулировать труд социальных работников, устанавливать им льготы, в том числе и по предоставлению им бесплатного проезда, специальной одежды и обуви.

Опыт субъектов Российской Федерации по разработке собственного социального законодательства, закрепления наиболее эффективных методов и форм социального обслуживания мог бы помочь сформировать более системные и реально действующие правовые акты, направленные на максимальную поддержку тех слоев населения, которых мы определяем как социально неблагополучные.

1.3 Полномочия органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения и порядок их реализации

Конституция Российской Федерации не включила органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Это вытекает, прежде всего, из текста ч. 3 ст. 3 Конституции, где сказано, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 12 Конституции прямо говорит, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Казалось бы, что конституционное провозглашение обособленности местного самоуправления от органов государства предполагает четкое законодательное разграничение нормотворческой компетенции как тех, так и других органов. Однако на сегодняшний день в России существует три уровня нормативно-правового регулирования в области местного самоуправления: федеральный, региональный и местный Поленина С.В. Предмет нормотворчества органов местного самоуправления // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей. - Нижний Новгород, 2002. С. 24-25.. Статья 132 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что "органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения", не дает четкого ответа на вопрос о компетенции собственно органов местного самоуправления. Вместе с тем, Конституция не определяет круг вопросов государственного значения, в решении которых должны принимать участие и органы местного самоуправления. К числу таких вопросов, в соответствии с действующим законодательством, относится охрана природной среды, организация здравоохранения, социальное обеспечение, развитие культуры, физкультуры и спорта. Кроме того, органы местного самоуправления могут быть дополнительно наделены полномочиями по участию в определении режима деятельности предприятий, учреждений, организаций различных форм собственности, в том числе государственной, некоторыми правоохранительными и иными полномочиями.

Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Часть 4 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506. от 28 августа 1995 г. уточняет: государственные полномочия на места могут передаваться федеральными законами и законами субъектов Федерации. Передача на места государственных полномочий возможна не только посредством принятия законов, но и иным способом. Государственные органы могут предоставлять при необходимости местным органам право на временное осуществление отдельных своих полномочий на договорной основе без изъятия передаваемых полномочий из собственной компетенции Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. - М.: Издтельская группа НОРМА - ИНФРА, 1999. С. 194..

Проблема формирования компетенции местного самоуправления является одной из ключевых в ряду проблем создания законодательных условий для эффективной деятельности органов местного самоуправления, так как решение вопросов территориальной организации местного самоуправления, выбора той или иной структуры органов местного самоуправления и ресурсной обеспеченности местного самоуправления прямо зависит от возложенных задач и предоставленных прав. Кроме того, эффективность всей системы власти находится в зависимости от рационального распределения компетенции между ее уровнями Широков А.Н., Чернова И.А., Юркова С.Н. Местное самоуправление: проблемы и пути решения (выпуск второй) / Под ред. канд. техн. наук С.Н. Юрковой. - С.-Петербург: О-во "Знание" С.-Петербурга и Ленингр. области, 2000. С. 14..

Компетенция местного самоуправления - это установленная нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения граждан муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления. Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: Новый Юрист, 1998. С. 274

Составными элементами компетенции являются права и обязанности или полномочия, с помощью которых реализуются функции и задачи местного самоуправления Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления. - М., 1969. С. 16., а также предметы ведения. Термин "предмет" означает все то, что может находиться в отношении или обладать каким-либо свойством Советский энциклопедический словарь. - М.: "Советская энциклопедия", 1983. С.1050.. О.Е. Кутафин, В.И Фадеев полагают, что "под предметами ведения органа местного самоуправления следует понимать сферы местной жизни, в которых действует данный, юридически компетентный в них орган" Муниципальное право России. - М., 1997. С. 254..

К.Ф. Шеремет Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. - М., 1982. С. 27., С.А. Авакьян Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные основы, теория, практика. - М.: Изд-во МГУ, 1980. С. 20. понимают под предметами ведения общественные отношения, в которых орган государства юридически компетентен.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п.28 ст.6), в области социальной защиты населения к вопросам местного значения, находящимся в ведении муниципальных образований, относятся обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения.

Хотя выделенное полномочие отнесено законом к области предметной деятельности местного самоуправления, все же проблематично применение по данному вопросу понятия "предмет ведения", то есть собственная сфера деятельности, отделенная от сфер деятельности других уровней публичной власти. Ведь вопросы социальной поддержки являются сферами деятельности всех уровней публичной власти, и поэтому в данном случае можно говорить о полномочиях местного самоуправления в социальной сфере, переданных государством.

Муниципальная политика в области социального обслуживания населения представляет собой реализацию переданных государственных (федеральных и региональных) полномочий и собственных полномочий муниципального образования по организации комплексов мероприятий, направленных на то, чтобы не допустить попадания уязвимых групп населения в зону крайнего социального неблагополучия Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. - М.: Юристъ, 2000. С. 494..

Следовательно, социальное обслуживание на местном уровне может быть представлено в виде комбинации двух составляющих. Во-первых, это единая, скоординированная, общегосударственная (региональная) социальная политика, реализуемая на данной территории, и, во-вторых, это комплекс мер, проводимых в дополнение к ней органами местного самоуправления за счет собственных бюджетных средств. В свою очередь, общегосударственная политика социального обслуживания населения в ее территориальном разрезе есть, с одной стороны, территориальная разверстка вышестоящих по отношению к местному социальных бюджетов на основании единых согласованных принципов, а с другой - дифференцированный подход к решению проблем социального обслуживания населения муниципальных образований Управление развитием социальной сферы муниципальных образований: Учебно-методическое пособие / Под общ. ред. Е.В. Тишина. - М.: РИЦ "Муниципальная власть", 2001. С. 188..

В основе этих процессов лежат следующие важнейшие принципы:

равенство в социальной поддержке городского и сельского населения;

адресность предоставления социальной помощи, в том числе возможность оказания упреждающей помощи гражданам, имеющим на нее право;

комплексность помощи, предусматривающей возможность предоставления одновременно несколько видов социальной помощи (в денежной, натуральной формах, в виде льгот или услуг и др.) при условии, что суммарно они не превысят минимальный прожиточный уровень, установленный в данном регионе;

самостоятельность местных органов власти, предприятий и организаций в осуществлении мероприятий по социальной поддержке населения;

социальное реагирование, предполагающее периодическую индексацию средств, направляемых на социальную поддержку населения и контроль со стороны местных органов власти за его жизненным уровнем.

К числу основных задач, решаемых в процессе организации муниципальной системы социального обслуживания, относятся:

- поддержание уровня жизни социально неблагополучных групп населения муниципального образования не ниже минимального прожиточного уровня, установленного в субъекте Российской Федерации;

анализ основных факторов, влияющих на степень социального неблагополучия населения;

определение критериев выделения объектов защиты по признакам социального неблагополучия и социальной незащищенности;

выявление групп населения, относящихся к категориям социально незащищенного и социально неблагополучного, построение типологии объектов социальной защиты по признакам: а) малообеспеченности; б) социального неблагополучия; в) потребности в социальной помощи Управление развитием социальной сферы муниципальных образований: Учебно-методическое пособие / Под общ. ред. Е.В. Тишина. - М.: РИЦ "Муниципальная власть", 2001. С. 188-189.;

определение модели социальной защиты населения, адекватной содержанию экономических преобразований, реальным возможностям бюджета, наличию дополнительных источников средств и сосубъектов социальной защиты;

разработка основных направлений и организационно-экономических принципов формирования механизма социальной защиты, форм и методов оказания адресной социальной помощи.

Полномочия местного самоуправления в области социального обслуживания населения определяются федеральными законами от 10 декабря 1995 г. "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" СЗ РФ. 1995. №50. Ст. 4872., от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198., от 24 ноября 1995 г. "О социальной защите инвалидов в РФ" СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563., от 12 января 1995 г. "О ветеранах" СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168., а также рядом других законодательных актов.

Муниципальные органы социальной защиты населения выполняют свои функции в рамках переданных им государственных полномочий, к которым относятся:

- организация выплаты социальных пенсий по возрасту, по болезни, по инвалидности, в случае утери кормильца, различных социальных пособий, в том числе для воспитания детей;

- организация учета лиц, помощь которым осуществляется за счет средств местного бюджета; назначение этим лицам за счет собственных и привлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. - М.: Дело, 1999. С. 330.;

- распоряжение средствами фонда социальной защиты;

- назначение и оказание государственной социальной помощи населению;

- создание муниципальных Центров (отделений) социального обслуживания по оказанию различных видов социальных услуг населению, в том числе: социальное обслуживание на дому, социально-медицинское обслуживание на дому, полустационарное и стационарное социальное обслуживание, срочное социальное обслуживание;

- обеспечение инвалидов средствами связи и информации;

- предоставление 50%-ной скидки на оплату жилья и коммунальных услуг всем льготным категориям граждан и членам их семей;

- предоставление льгот и помощи, связанной с охраной материнства и детства, улучшением условий жизни многодетных семей;

- организация индивидуальных программ реабилитации инвалидов; свободного их доступа к объектам социальной инфраструктуры (жилому фонду, местам отдыха, спорта, культурно-зрелищным учреждениям);

- улучшение жилищных условий инвалидов и семей с детьми-инвалидами, оборудование жилых помещений, занимаемых инвалидами, специальными приспособлениями в соответствии с индивидуальной программой реабилитации и т.п.

Органы местного самоуправления реализуют социальную деятельность посредством создания системы муниципальных социальных служб. Социальные службы выступают не только органами, предоставляющими социальные услуги, но также исполнителями социальных проектов и программ, особенно реализуемых на муниципальном уровне. Они осуществляют постоянный контакт с населением, проводя социальную диагностику, профилактику социальной напряженности и терапию кризисных состояний.

К муниципальной системе социальных служб относятся муниципальные предприятия и учреждения социального обслуживания, находящиеся в ведении органов местного самоуправления Ст. 4 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872., которые осуществляют управление этой системой в соответствии с их компетенцией. Там же. Ст. 19.

Учреждениями социального обслуживания населения, создаваемыми на муниципальном уровне, являются комплексные центры социального обслуживания населения; территориальные центры социальной помощи семье и детям; центры для несовершеннолетних, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей; социальные приюты для детей и подростков; центры психолого-педагогической помощи населению; центры (отделения) социальной помощи по телефону; центры (отделения) социальной помощи на дому; дома ночного пребывания; специальные дома для одиноких престарелых; стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками), геронтологические центры; другие учреждения, предоставляющие социальные услуги.

Центры социального обслуживания населения осуществляют на территории города или района организационную и практическую деятельность по оказанию различных видов социальной помощи престарелым гражданам, инвалидам и другим группам населения, нуждающимся в социальной поддержке. Органы местного самоуправления, не имея возможности для открытия разнотипных учреждений социального обслуживания, в условиях дефицита финансовых средств производят комплексное социальное обслуживание. Практика показала, что комплексные центры социального обслуживания населения превращаются в эффективную организационную форму социального обслуживания на территории муниципального образования. Идею развития комплексного социального обслуживания поддерживается Лоншаковой Т.Е. Комплексный подход к организации социального обслуживания: Дис. канд. социолог. наук. - М., 1999., Кривцовой Л.Н. Модель организации системы социальной помощи населению на уровне муниципального образования. Дис. канд. социолог. наук. - М., 1999. и многими другими авторами.

Органы местного самоуправления предоставляют муниципальным учреждениям социального обслуживания помещения для организации социального обслуживания в соответствии с федеральным и территориальным перечнем гарантированных государством социальных услуг. Они осуществляют строительство, содержание и организацию работы учреждений социального обслуживания населения.

Муниципальные власти принимают участие в деятельности государственной службы реабилитации инвалидов, осуществляющей мероприятия по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации инвалидов. Служба реабилитации представляет собой совокупность органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений различного уровня, которая создает условия инвалидам (включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников) для свободного доступа к объектам социальной инфраструктуры: жилым, общественным и производственным зданиям, местам отдыха, спортивным сооружениям, культурно-зрелищным и другим учреждениям, для беспрепятственного пользования общественным транспортом и транспортными коммуникациями, средствами связи и информации. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. - М.: Юристъ, 2000. С. 496.

Организации, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, не выполняющие предусмотренных законодательством мер по приспособлению действующих средств транспорта, связи, информации и других объектов социальной инфраструктуры для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами, отчисляют в соответствующие бюджеты средства, необходимые для удовлетворения потребностей инвалидов, в порядке и размерах, устанавливаемых органами местного самоуправления при участии общественных объединений инвалидов. Эти средства используются целевым назначением только на мероприятия по приспособлению объектов социальной инфраструктуры для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать инвалидам дополнительные льготы по обеспечению жилой площадью сверх тех, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Они, с участием общественных объединений инвалидов, определяют порядок и основания социального обслуживания инвалидов, создают специальные службы социально-бытового обслуживания инвалидов, в том числе по доставке продовольственных и промышленных товаров, и утверждают перечень заболеваний инвалидов, при которых они имеют право на льготное обслуживание.

Органы местного самоуправления участвуют в руководстве государственной службой по делам ветеранов, осуществляют систему мер, направленных на обеспечение социальной защиты ветеранов. Они, при участии представителей соответствующих органов объединений ветеранов, определяют условия капитального ремонта принадлежащих ветеранам жилых помещений за счет местных бюджетов; первоочередного получения ветеранами местных строительных материалов для жилищного строительства, отпуска древесины на корню для строительства жилых домов; устанавливают дополнительные основания признания инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий на территориях других государств, а также членов их семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Муниципальные центры социального обслуживания занимаются выявлением граждан пожилого возраста и инвалидов, нуждающихся в социальном обслуживании, определяют необходимые для них виды социальных услуг, обеспечивают их предоставление в полустационарных и нестационарных условиях, осуществляют срочное социальное обслуживание, а также оказывают населению социально-консультативную помощь.

В целях решения вопросов трудоустройства инвалидов, граждан пожилого возраста и трудовой реабилитации инвалидов муниципальные центры социального обслуживания вправе создавать цехи, производственные мастерские, подсобные хозяйства, надомные производства, а также организовывать курсы профессиональной подготовки и переподготовки. Цехи, производственные мастерские, подсобные хозяйства, надомные производства, находящиеся в ведении администраций муниципальных центров социального обслуживания, подлежат льготному налогообложению См.: ст. 149 Части второй Налогового Кодекса Российской Федерации от 05 августа 2000 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.. Доход от их деятельности поступает на развитие социального обслуживания в муниципальные центры социального обслуживания.

При муниципальных центрах социального обслуживания могут создаваться магазины по торговле продовольственными и промышленными товарами первой необходимости по льготным ценам для граждан пожилого возраста и инвалидов, в семьях которых среднедушевой доход на каждого члена семьи ниже прожиточного минимума, установленного для данного региона.

На основании решения органов местного самоуправления принимаются на социальное обслуживание в специальные стационарные учреждения социального обслуживания граждане пожилого возраста и инвалиды, частично или полностью утратившие способность к самообслуживанию и нуждающиеся в постоянном постороннем уходе, из числа освобождаемых из мест лишения свободы особо опасных рецидивистов и других лиц, за которыми установлен административный надзор, а также граждане пожилого возраста и инвалиды, ранее судимые или неоднократно привлекавшиеся к административной ответственности за нарушение общественного порядка, занимающиеся бродяжничеством и попрошайничеством, которые направляются из учреждений органов внутренних дел при отсутствии медицинских противопоказаний и по их личному желанию Почепчов И.Б. Организация социальной реабилитации пожилых лиц без определенного места жительства // Новые технологии социального обслуживания: опыт, практика, перспективы. - Ханты-Мансийск: ГУИПП "Полиграфист", 2002. С. 172..

Деятельность муниципальных центров социального обслуживания финансируется из средств соответствующих бюджетов, целевых социальных фондов, доходов от их хозяйственной деятельности и других источников, не запрещенных законом. Финансирование деятельности муниципальных центров социального обслуживания осуществляется из средств местных бюджетов.

Для оказания помощи в деятельности администрации муниципального центра социального обслуживания могут создаваться общественные (попечительские) советы.

Важную роль в социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов играет решение жилищных вопросов. Для этого учрежден муниципальный жилищный фонд социального использования. Он включает жилые дома и жилые помещения, в том числе специализированные, предназначенные для постоянного или временного проживания и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов. Архитектура, планирование и оборудование специализированных домов и жилых помещений в них должны соответствовать возрастным и физиологическим особенностям граждан пожилого возраста и инвалидов.

Муниципальный жилищный фонд социального использования является составной частью муниципального сектора социального обслуживания, создается и содержится органами местного самоуправления на подведомственных территориях за счет средств соответствующего бюджета.¹¹ Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. - М.: Юристъ, 2000. С. 498.

Жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда социального использования для граждан пожилого возраста и инвалидов предоставляются одиноким гражданам, гражданам, родственники которых по объективным причинам не могут обеспечить им помощь и уход, при сохранении указанными гражданами способности к самообслуживанию и несоответствии условий их проживания требованиям жилищного законодательства, в порядке, установленном жилищным законодательством.

Жилые помещения в специализированных домах и иные жилые помещения муниципального жилищного фонда социального использования для граждан пожилого возраста и инвалидов являются муниципальной собственностью и не подлежат приватизации, обмену, сдаче в поднаем или аренду. Гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в этих жилых помещениях, не разрешается прописка других лиц, а также вселение временных жильцов без разрешения на то органов местного самоуправления.

Примером того в городе Сургуте является действующий специализированный пансионат "Осень", предназначенный для пенсионеров, для ветеранов войны и труда, для инвалидов любого возраста и для иных лиц, нуждающихся в опеке. В городе Нижневартовске создаются социальные общежития для одиноких инвалидов и престарелых, самостоятельно себя обслуживающих, с целью предоставления им жилой площади.²² См.: Положение о порядке приема и проживания одиноких инвалидов и престарелых пенсионеров в социальном общежитии при муниципальном учреждении Центр социальной реабилитации // Методические рекомендации по деятельности центров реабилитации для лиц без определенного места жительства и занятий в отношении пожилых граждан. - М.: Социально-технологический институт, 2001.

На местах решаются вопросы обеспечения жилыми помещениями вне очереди детей-инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания и являющихся сиротами или лишенными попечительства родителей, по достижении ими 18 лет.

В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802., органы местного самоуправления при поддержке государства осуществляют деятельность по защите прав и законных интересов ребенка. В соответствии со своей компетенцией, они содействуют ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов с учетом возраста и в пределах установленного законодательством объема дееспособности ребенка. Это осуществляется посредством принятия соответствующих нормативно-правовых актов, проведения методической, информационной и иной работы с ребенком по разъяснению его прав и обязанностей, порядка защиты прав, установленных законодательством, а также посредством поощрения исполнения ребенком обязанностей, поддержки практики правоприменения в области защиты прав и законных интересов ребенка.

Органы местного самоуправления на основании обращения детей и (или) их законных представителей проводят периодическую оценку соответствия услуг, предоставляемых детям, находящимся в соответствующем образовательном учреждении, специальном учебно-воспитательном учреждении, учреждении здравоохранения, учреждении социального обслуживания или ином учреждении, в котором осуществляются уход за ними, образовательный и воспитательный процессы, их защита или лечение, государственным минимальным социальным стандартам основных показателей качества жизни людей.

На муниципальном уровне также устанавливается порядок изменения назначения имущества, которое является муниципальной собственностью (земельные участки, здания, строения и сооружения, оборудование и иное имущество), обособление или приобретение которого связано с целями образования, воспитания, развития детей, оказания им социальной защиты и социального обслуживания детей.

Органами местного самоуправления осуществляется защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Такая защита должна обеспечивать выживание и развитие детей, их участие в общественной жизни. Они могут принимать решения о проведении мероприятий по защите прав и законных интересов детей, координировать свои действия с действиями органов исполнительной власти в части поддержки федеральных, региональных, местных программ защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства, а также мероприятий, осуществляемых в данной области. Они могут заключать договоры с юридическими и физическими лицами об оказании услуг по социальному обслуживанию детей, в том числе детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Финансирование этих мероприятий осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Мероприятия по разработке и реализации местных целевых программ защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства осуществляются органами местного самоуправления в соответствии с законодательством субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.

Муниципальные органы власти предоставляют в пределах своих полномочий льготы и преимущества, связанные с охраной материнства и детства, улучшением условий жизни многодетных семей, решают вопросы усыновления (удочерения), опеки и попечительства.

В целях координации муниципальной деятельности в сфере охраны семьи, материнства и детства в структуре органов местного самоуправления предусматривается создание комитетов по вопросам женщин, семьи и детей, принимаются региональные программы, направленные на решение вопросов социальной поддержки семьи, материнства и детства.

Органы местного самоуправления определяют основания и порядок предоставления материальной помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Материальная помощь предоставляется таким гражданам в виде денежных средств, продуктов питания, средств санитарии и гигиены, средств ухода за детьми, одежды, обуви и других предметов первой необходимости, топлива, а также специальных транспортных средств, технических средств реабилитации инвалидов и лиц, нуждающихся в постороннем уходе. Ст. 8 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.

Местные органы управления социальным обслуживанием несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами за обеспечение его качества и доступности, за развитие муниципального сектора социального обслуживания на подведомственных территориях, а также обеспечивают контроль за соблюдением государственных стандартов качества социального обслуживания в муниципальном и негосударственном секторе социального обслуживания.

Обладая обширными полномочиями в сфере социального обслуживания, органы местного самоуправления реализуют их не в полном объеме. Не все нуждающиеся граждане могут получить необходимые социальные услуги. Это происходит из-за недостатка финансовых средств, необходимых помещений, оборудования, специалистов и других ресурсов, а также по причине неразработанности законодательства, не выделения приоритетных задач и форм их реализации. Кроме того, в России всегда имелись регионы, способные к самофинансированию, и те, которые не имели возможности профинансировать и реализовать правительственные программы. По нашему мнению, органам власти всех уровней всегда придется решать следующие задачи:

- принимать политически взвешенные решения о приоритетах в развитии отраслей социальной сферы, в том числе и сферы социального обслуживания населения;

- разумно распределять имеющиеся ресурсы;

- изыскивать дополнительные средства для развития социальных услуг населению. В условиях острого бюджетного дефицита и строжайшей экономии средств любые программы социального развития возможны только при условии привлечения инвестиций. Причем это могут быть как внешние инвестиции, так и внутренние. Сегодня инвестирование осуществляется в основном в области экономики и промышленности, но существует ряд международных организаций, которые инвестируют и некоторые социальные проекты, например, Фонд Сороса, Фонд "Евразия", программа Европейского Союза TACIS и т.д. В некоторых регионах России (Новгородская, Псковская, Нижегородская и другие области) активная инвестиционная политика органов государственной власти вывела на инвестиционный рынок и муниципальные образования, которые многие социальные проблемы последовательно решают за счет международных проектов.