Проблемы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения

14 января 2000 г. была утверждена постановлением Правительства РФ Федеральная целевая программа "Социальная поддержка инвалидов на 2000-2005 годы" СЗ РФ. 2000. № 4. Ст. 393.. Целями программы стало: снижение уровня инвалидности, усиление социальной поддержки и улучшение качества жизни инвалидов; повышение эффективности деятельности государственных служб медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов; развитие отечественного рынка реабилитационной индустрии; усиление государственной поддержки общественных объединений инвалидов. Утвержденная программа предусматривает комплекс мер, направленных на дальнейшее развитие сети социальных услуг для инвалидов, создание муниципальной системы социальной защиты этой категории граждан, обеспечивающей их интеграцию в общество.

Постановлением Правительства РФ от 25 августа 2000 г. N 625 "О федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001-2002 годы" СЗ РФ. 2000. № 37. Ст. 3712. был утвержден ряд следующих федеральных целевых программ: "Дети-инвалиды", "Развитие социального обслуживания семьи и детей", "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", "Дети-сироты", "Одаренные дети", "Развитие всероссийских детских центров "Орленок" и "Океан", "Дети Севера", "Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев", "Дети Чернобыля", "Безопасное материнство". Принятие этих федеральных программ вызвано осознанием государством необходимости в оказании реальной помощи детям. Поскольку нестабильная экономическая обстановка в стране, снижение уровня жизни многих семей, связанное с отставанием темпов роста доходов населения от темпов роста потребительских цен, ослабление инфраструктуры здравоохранения, образования и культуры резко ухудшили положение детей и возможности семей по их жизнеобеспечению, воспитанию и развитию.

Реализация федеральной целевой программы "Развитие социального обслуживания семьи и детей" способствует развитию государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания семьи и детей и совершенствованию их деятельности. В результате внедрения в практику новейших технологий социальной работы повышается качество предоставляемых социальных услуг, расширяется их перечень и увеличивается объем.

Федеральная программа "Старшее поколение" была утверждена постановлением Правительства РФ от 28 августа 1997 г. Программа определяет порядок организации и реализации мер комплексного решения вопросов укрепления социальной защищенности граждан старшего поколения и учитывает интересы всех категорий и групп пожилых людей. Вместе с тем, ряд мероприятий Программы направлен на решение в приоритетном порядке проблем наиболее уязвимых категорий пожилого населения: одиноких престарелых и престарелых супружеских пар, утративших частично или полностью способность к самообслуживанию, тяжело больных ветеранов, пожилых людей, проживающих в отдаленных сельских районах, пожилых людей без определенного места жительства.

Указанные акты носят программный характер и отражают основные принципы государственной политики в области социального обслуживания. Их реализация требует принятия специальных нормативных актов, направленных на социальную поддержку и защиту малообеспеченных слоев населения.

Следует признать, что правотворчество государства в области социального обслуживания развивается в последнее время довольно интенсивно. Важной вехой в формировании системы социального обслуживания на уровне муниципального образования явилось принятие Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" от 10 декабря 1995 г., который установил основы правового регулирования в этой сфере.

Рассматриваемый закон определил следующие основные понятия:

социальные службы - предприятия и учреждения, независимо от форм собственности, предоставляющие социальные услуги, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица;

клиент социальной службы - гражданин, находящийся в трудной жизненной ситуации, которому в связи с этим предоставляются социальные услуги;

социальные услуги - действия по оказанию клиенту социальной службы помощи, предусмотренной настоящим Федеральным законом;

трудная жизненная ситуация - ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно.

Согласно Федеральному закону от 10 декабря 1995 г., социальное обслуживание осуществляется системой социальных служб, состоящей из государственных, муниципальных и негосударственных социальных служб, осуществляющих социальную работу и имеющих в своем составе специальные учреждения для оказания социальных услуг и органы управления ими.

Государственная система социальных служб - система, состоящая как из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся федеральной собственностью и находящихся в ведении федеральных органов государственной власти, так и из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В компетенцию государственной социальной службы входит организация и осуществление социального обслуживания.

К муниципальной системе социальных служб относятся муниципальные предприятия и учреждения социального обслуживания, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, в компетенцию которых вошла непосредственная организация социального обслуживания на территориальном уровне.

Социальное обслуживание осуществляется также предприятиями и учреждениями иных форм собственности и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица, которые образуют негосударственный сектор социального обслуживания.¹¹ Лепихов М.И. Право и социальная защита населения в России (социальное право). - М.: Былина, 2000. С. 122-123.

Муниципальный сектор социального обслуживания населения включает в себя органы управления социальным обслуживанием и учреждения, предоставляющие социальные услуги, как муниципального подчинения, так и иных, обозначенных ранее, форм собственности. К органам управления относятся структурные подразделения органов социальной защиты населения, например:

отделы по выплате социальных пособий;

отделы материнства и детства;

отделы по делам ветеранов и инвалидов;

центры (отделения) социальной помощи на дому;

отделения срочной помощи, и т.д.

Муниципальные органы управления социальным обслуживанием несут ответственность за обеспечение его качества и доступности, за развитие муниципального сектора социального обслуживания на подведомственных территориях, а также осуществляют контроль за соблюдением государственных стандартов качества социального обслуживания в муниципальном и негосударственном секторах социального обслуживания.

К учреждениям социального обслуживания относятся:

- комплексные центры социального обслуживания населения; См.: Постановление Минтруда РФ от 27 июля 1999 г. № 32 "Об утверждении методических рекомендаций по организации деятельности государственного (муниципального) учреждения "Комплексный центр социального обслуживания населения" // БМТ РФ. 1999. № 11. С. 20.

социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних;

территориальные центры социальной помощи семье и детям;

центры социального обслуживания; См.: Постановление Минтруда России от 8 июля 1997 г. № 36 "Об утверждении Примерного положения о Центре социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов" // БМТ РФ. 1997. № 8. С. 11-29.

центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей;

социальные приюты для детей и подростков;

центры психолого-педагогической помощи населению;

центры экстренной психологической помощи по телефону;

дома ночного пребывания;

специальные дома для одиноких престарелых граждан;

стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома интернаты для детей с физическими недостатками) и иные учреждения, предоставляющие социальные услуги. См.: например: Постановление Минтруда РФ от 27 июля 1999 г. № 29 "Об утверждении методических рекомендаций по организации деятельности социально-оздоровительных центров граждан пожилого возраста и инвалидов" // БМТ РФ. 1999. № 11. С. 14.

Муниципальные центры (отделения) социального обслуживания создаются органами местного самоуправления и находятся в их ведении. Порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации учреждений и предприятий социального обслуживания, независимо от формы собственности, регулируется гражданским законодательством РФ и предусматривается Гражданским кодексом РФ. Деятельность социальных служб (за исключением государственных и муниципальных), а также граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, осуществляется на основании лицензии, выданной органами исполнительной власти субъектов РФ в установленном порядке. Муниципальные центры (отделения) социального обслуживания осуществляют организационную, практическую и координационную деятельность по оказанию различных видов социальных услуг населению: выявляют граждан, нуждающихся в социальном обслуживании, определяют необходимые для них виды социальных услуг, обеспечивают их предоставление Управление развитием социальной сферы муниципальных образований: Учебно-методическое пособие / Под общ. ред. Е.В. Тишина. - М.: РИЦ "Муниципальная власть", 2001. С. 77-78..

Действия (бездействия) государственных и муниципальных социальных служб могут быть обжалованы гражданином (его законным представителем) в органы государственной власти, органы местного самоуправления либо в суд. Лепихов М.И. Право и социальная защита населения в России (социальное право). - М.: Былина, 2000. С. 124-126.

Муниципальные центры социального обслуживания, в соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 г., оказывают следующие виды социального обслуживания:

1) материальная помощь;

2) содержание инвалидов и престарелых в учреждениях социальной защиты населения (стационары; полустационары; социальное обслуживание инвалидов и престарелых на дому; содержание детей в детских учреждениях; срочное социальное обслуживание; социально-консультативная помощь);

3) реабилитационные услуги (профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов; обеспечение инвалидов средствами передвижения; обеспечение инвалидов транспортными средствами; протезно-ортопедическая помощь гражданам).

Социальное обслуживание осуществляется муниципальными учреждениями бесплатно и за плату. Постановлением Правительства РФ от 25.03.95 г. № 1151 утвержден федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания. СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4798. Указанный перечень является базовым и ежегодно пересматривается, при этом сокращение объема таких услуг не допускается. На основе этого перечня устанавливается территориальный перечень гарантированных государством социальных услуг, утверждаемый органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Положением о порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому, в полустационарных и стационарных условиях государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. № 473 СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 2002., определен порядок оплаты социальных услуг, которые могут предоставляться бесплатно, полностью или частично оплачиваемо.

Социальные услуги предоставляются на дому, в полустационарных и стационарных условиях учреждениями социального обслуживания бесплатно:

- одиноким гражданам пожилого возраста (одиноким супружеским парам) и инвалидам, получающим пенсию, в том числе с учетом надбавок, в размере ниже прожиточного минимума, установленного для данного региона;

- гражданам пожилого возраста и инвалидам, имеющим родственников, которые не могут в связи с отдаленностью проживания, малообеспеченностью, болезнью и другими объективными причинами (далее именуются - объективные причины) обеспечить им помощь и уход, при условии, что размер получаемой этими гражданами пенсии, в том числе с учетом надбавок, ниже прожиточного минимума, установленного для данного региона;

- гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в семьях, среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума, установленного для данного региона.

Социальные услуги предоставляются на дому, в полустационарных и стационарных условиях учреждениями социального обслуживания на условиях частичной оплаты:

1) одиноким гражданам пожилого возраста (одиноким супружеским парам) и инвалидам, получающим пенсию, в том числе с учетом надбавок, в размере от 100 до 150 процентов прожиточного минимума, установленного для данного региона;

2) гражданам пожилого возраста и инвалидам, имеющим родственников, которые не могут по объективным причинам обеспечить им помощь и уход, при условии, что размер получаемой этими гражданами пенсии, в том числе с учетом надбавок, составляет от 100 до 150 процентов прожиточного минимума, установленного для данного региона;

3) гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в семьях, среднедушевой доход которых составляет от 100 до 150 процентов прожиточного минимума, установленного для данного региона Положение о порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому, в полустационарных и стационарных условиях государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания. Утв. постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. N 473 // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 2002..

Социальные услуги предоставляются на дому, в полустационарных и стационарных условиях учреждениями социального обслуживания на условиях полной оплаты:

1) одиноким гражданам пожилого возраста (одиноким супружеским парам) и инвалидам, размер пенсии которых, в том числе с учетом надбавок, превышает на 150 процентов прожиточный минимум, установленный для данного региона;

2) гражданам пожилого возраста и инвалидам, имеющим родственников, которые не могут по объективным причинам обеспечить им помощь и уход, при условии, что размер получаемой этими гражданами пенсии, в том числе с учетом надбавок, превышает на 150 процентов прожиточный минимум, установленный для данного региона;

3) гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в семьях, среднедушевой доход которых превышает на 150 процентов прожиточный минимум, установленный для данного региона Ст. 4, 5 Положения о порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому, в полустационарных и стационарных условиях государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания. Утв. постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. N 473 // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 2002..

Стоимость социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам муниципальными учреждениями социального обслуживания, определяется исходя из тарифов на платные социальные услуги, установленных для данного региона.

Постановлением (распоряжением) главы администрации муниципального образования определяются условия и порядок предоставления социальных услуг муниципальными службами социальной защиты.

Финансирование муниципального сектора системы социального обслуживания осуществляется за счет средств местных бюджетов и ассигнований из средств федерального и регионального бюджетов, направленных в муниципальный сектор в качестве дотаций на содержание и развитие сети учреждений социального обслуживания, а также на оплату гарантированных государством социальных услуг, включенных в федеральные и территориальные перечни. Размер дотаций определяется ежегодно при утверждении соответствующих бюджетов. Процесс формирования местных бюджетов и определения их расходной части регламентируется Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464..

Согласно Федеральному закону "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", учреждения социального обслуживания (в том числе и муниципальные) пользуются льготным налогообложением в соответствии с законодательством. Например, в соответствии со статьей 149 Части второй Налогового Кодекса Российской Федерации от 05.08.2000 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340., не подлежит налогообложению реализация на территории Российской Федерации услуг по уходу за больными, инвалидами и престарелыми, предоставляемых государственными и муниципальными учреждениями социальной защиты лицам, необходимость ухода за которыми подтверждена соответствующими заключениями органов здравоохранения и органов социальной защиты населения.

Деятельность органов местного самоуправления в области социальной поддержки инвалидов и престарелых регламентируется Федеральным законом "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" № 122 - ФЗ от 2 августа 1995 г. СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198. По степени концентрации законодательного материала его можно рассматривать как нормативный акт кодификационного значения. Он отличается актуальностью нормативного регулирования, особо емкой внутренней структурой (состоит из 7 глав, 40 статей), что обеспечивает единое согласованное нормативное регулирование отношений в области социального обслуживания указанной категории граждан. Этот Закон, по существу, является базовым для института социального обслуживания, поскольку регулирует в комплексе круг вопросов, касающихся социального обслуживания двух наиболее слабо социально защищенных групп населения - граждан пожилого возраста и инвалидов Право социального обеспечения: Учеб. пособие / Под ред. К.Н. Гусова. - М.: "Проспект", 1999. С. 266-268.. Согласно Федеральному закону, важное значение в деятельности органов местного самоуправления уделено социальному обслуживанию этих двух категорий. Данный закон возлагает на органы местного самоуправления ответственность за обеспечение государственных гарантий прав граждан пожилого возраста и инвалидов в сфере социального обслуживания.

Социальное обслуживание на основании указанного закона предоставляется гражданам пожилого возраста и инвалидам муниципальными центрами (отделениями) социального обслуживания в следующих формах:

1) стационарное обслуживание в учреждениях социального обслуживания;

2) полустационарное социальное обслуживание;

3) социально-медицинское обслуживание на дому;

4) срочное социальное обслуживание;

5) социально-консультативная помощь.

Социальное обслуживание предоставляется в соответствии с обозначенными в законе принципами:

Адресность. В условиях развития рыночных отношений, характеризующихся усилением обнищания населения, низким уровнем пенсионного обеспечения и т.д., совершенно очевидным становится тот факт, что государство на сегодняшний день не имеет реальных возможностей обеспечить социальными услугами всех нуждающихся в них. В силу указанных обстоятельств законодатель устанавливает дополнительные требования к гражданам, претендующим на тот или иной вид социального обслуживания (одинокое проживание, отсутствие трудоспособных членов семьи, минимальный размер получаемой пенсии и т.д.), с целью оказания услуг только тем гражданам, которые наиболее в этом нуждаются.

Доступность. Этот принцип означает реальность для каждого гражданина, имеющего право на тот или иной вид социального обслуживания, получить его без каких-либо препятствий в кратчайшие сроки путем обращения в соответствующее учреждение социальной защиты населения.

Добровольность. Социальное обслуживание осуществляется на условиях добровольного согласия гражданина на получение услуг. Согласие на социальное обслуживание лиц, не достигших 14-летнего возраста, и лиц, признанных в установленном порядке недееспособными, дается их законными представителями, а при их временном отсутствии решение о согласии принимается органом опеки и попечительства. Помещение граждан пожилого возраста и инвалидов в учреждения социальной защиты без их согласия возможно лишь в случаях, если они лишены ухода и поддержки со стороны родственников или иных законных представителей и при этом не способны самостоятельно удовлетворять свои жизненные потребности (утрата способности к самообслуживанию и (или) активному передвижению) или признаны в установленном порядке недееспособными.

Гуманность. При получении социальных услуг граждане имеют право на уважительное и гуманное отношение к себе со стороны работников учреждений социального обслуживания.

Приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации. Провозглашение этого принципа в законодательном порядке продиктовано социальной необходимостью защитить прежде всего тех, кто не может это сделать самостоятельно в силу возрастной недееспособности.

Конфиденциальность. Статья 11 Федерального закона "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" указывает, что сведения личного характера, ставшие известными работникам учреждения социального обслуживания при оказании социальных услуг, составляют профессиональную тайну. Работники учреждений социального обслуживания, виновные в разглашении профессиональной тайны, несут ответственность в порядке, установленном законодательством РФ.

Профилактическая направленность. Одной из основных целей социального обслуживания является профилактика негативных последствий, возникающих в связи со сложившейся трудной жизненной ситуацией определенного гражданина (обнищание, обострение заболеваний, беспризорность, одиночество и т.д.). Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: Учеб. пособие для вузов. - М.: "Книжный мир", 2000. С. 193-194.

Федеральный закон "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" также регулирует обеспечение инвалидов жилой площадью Постановление Правительства РФ от 27 июля 1996 г. № 901 "О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг" // СЗ РФ. 1996. № 32. Ст. 3936., их занятость, материальное обеспечение. Социально-бытовое обслуживание инвалидов осуществляется в порядке и на основаниях, определяемых органами местного самоуправления с участием общественных объединений инвалидов, а также в централизованном порядке. Постановление Правительства РФ от 10 июля 1995 г. № 2812 "О реализации протезно-ортопедических изделий" // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2812. Инвалидам, в частности, устанавливается 50 % скидка за пользование телефоном и радиотрансляционной точкой. Инвалиды и дети-инвалиды имеют право на санаторно-курортное лечение в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида на льготных условиях.

Постановлением Правительства РФ от 14.11.99 г. № 1254 утверждено Положение о порядке финансирования расходов, связанных с обеспечением отдельных категорий инвалидов из числа ветеранов бесплатными путевками на санаторно-курортное лечение, транспортными средствами, с выплатой им денежной компенсации расходов на изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий для инвалидов СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5714.. Финансирование расходов, производимых в соответствии с Положением, осуществляется в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете на соответствующий год, и является строго целевым.

Еще одним важным нормативным актом, устанавливающим деятельность органов местного самоуправления в области социальной защиты ветеранов в Российской Федерации, является Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 40-ФЗ "О ветеранах" СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 161..

В Российской Федерации устанавливаются следующие категории ветеранов: ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР и территориях других государств, ветераны военной службы, ветераны государственной службы, ветераны труда. Законом установлены льготы и меры социальной защиты указанным категориям ветеранов, определены основные направления государственной политики, контроль и ответственность за неисполнение положений закона.

На основании этого закона органы местного самоуправления организуют систему социальной защиты ветеранов и инвалидов войны, боевых действий на территории других государств, военной службы, органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции и судов, ветеранов труда.

Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563. определил государственную политику в сфере социальной защиты инвалидов, а также полномочия органов местного самоуправления, реализуемые в этой области. В соответствии с Федеральным законом органы местного самоуправления организуют: индивидуальные программы реабилитации инвалидов; свободный доступ инвалидам к объектам социальной инфраструктуры - жилым домам, местам отдыха, спорта, культурно-зрелищным учреждениям; обеспечивают средствами связи и информации, улучшают жилищные условия семьям с детьми-инвалидами и инвалидам, обеспечивают их жилой площадью с учетом льгот, предусмотренных действующим законодательством; оборудуют жилые помещения, занимаемые инвалидами, специальными приспособлениями и т.д.

Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177. предусматривает, что комиссия по делам несовершеннолетних при органах местного самоуправления, органы опеки и попечительства, социальной защиты населения, органы по делам молодежи выявляют несовершеннолетних, нуждающихся в поддержке, организуют им социальную, оздоровительную помощь, помощь в получении образования, отдыха и защиты.

Согласно Закону Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110., органы местного самоуправления оказывают вынужденным переселенцам помощь в приобретении земельного участка, строительных материалов; предоставляют льготы, установленные законодательством Российской Федерации для лиц, переселяющихся в сельскую местность; предоставляют нуждающимся одиноким переселенцам место в учреждении социальной защиты населения; оказывают содействие в устройстве детей в дошкольные и общеобразовательные учреждения.

Как было рассмотрено выше, правовое регулирование социального обслуживания динамично развивается, принято большое количество нормативных актов федерального значения, регламентирующих деятельность органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения, действуют програмные и распорядительные документы Правительства Российской Федерации. Учитывая специфику правовых отношений, федеральное законодательство устанавливает лишь основные направления и понятия в сфере социального обслуживания, а механизмы реализации, формы, виды, размеры определяют субъекты федерации самостоятельно. Региональное регулирование деятельности органов местного самоуправления, порядок реализации государственных полномочий муниципальными образованиями будет рассмотрен в нижеследующих параграфах.

1.2 Региональное регулирование деятельности органов местного самоуправления в области социального обслуживания населения

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации, вопросы социальной защиты населения относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что органы государственной власти субъектов могут самостоятельно разрабатывать и принимать законодательство, регулирующее отношения в социальной сфере, лишь бы оно не противоречило основным правовым нормам Российской Федерации. Социальное обслуживание, являясь составляющей социальной защиты, также предполагает совместное нормотворчество. Федеральным законом "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" проведено разграничение полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов в области социального обслуживания. Причем выделены только собственные полномочия федеральных органов власти, к которым относятся: установление основ федеральной политики в области социального обслуживания; принятие федеральных законов в области социального обслуживания и контроль за их исполнением; разработка, финансирование и реализация федеральных программ социального обслуживания; определение структуры федеральных органов управления государственной системой социального обслуживания и организация их деятельности; установление порядка координации деятельности и методическое обеспечение социальных служб; лицензирование деятельности по социальному обслуживанию; разработка и принятие государственных стандартов социального обслуживания и государственный контроль и надзор за их соблюдением; создание, управление и обеспечение деятельности учреждений социального обслуживания, находящихся в федеральной собственности, и др. См.: ст. 20 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации"// СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872.

Субъекты Российской Федерации вне полномочий органов государственной власти Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование социального обслуживания населения. Они принимают собственные целевые программы, законы и иные нормативные акты в данной сфере, тем самым дополняют и развивают имеющуюся правовую базу. В ряде субъектов были приняты собственные законы: "О социальном обслуживании населения" (Башкортостан), "О социальной защите населения" (Саратовская область, Москва), "Об адресной социальной помощи" (Санкт-Петербург Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 10 сентября 1998 г. N 27 "О концепции развития системы адресной социальной помощи населению Санкт-Петербурга" // "Вестник администрации Санкт-Петербурга". 1998. № 10/11., Ханты-Мансийский автономный округ), Законы о социальном обслуживании отдельных категорий населения: инвалидов (Москва, Тюменская область), участников боевых действий (Свердловская область), пенсионеров (Челябинская область) и другие.

Закон Республики Башкортостан "О социальном обслуживании населения в Республике Башкортостан" устанавливает правовые, организационные, экономические основы деятельности органов в области социального обслуживания населения в Республике Башкортостан, определяет полномочия органов государственной власти Республики Башкортостан и органов местной власти по его регулированию, права и обязанности юридических и физических лиц, оказывающих социальные услуги населению. При определении основных понятий Закон повторил федеральный. Однако в нем, в отличии от федерального, разграничены полномочия, определены место и роль муниципальных центров социального обслуживания. Дифференциация сфер ведения дает более четкое понимание муниципальным органам их компетенции и позволяет планировать средства, ежегодно выделяемые на соответствующие мероприятия. Нужно отметить, что такая позиция является обоснованной, и субъекты вправе самостоятельно решать финансовые вопросы и на более высоком уровне устанавливать те социальные стандарты, которые они будут реализовывать.

Более пристального внимания заслуживает комплексный подход к организации социального обслуживания населения со стороны правительства Москвы. Накопленный в столице опыт социальной работы является примером для многих регионов и городов России.

Правительство Москвы, Городская Дума ежегодно принимают региональные Программы социальной защиты граждан, в которых определяются группы населения, конкретные виды и формы оказания им помощи и, что особенно важно, источники финансирования на эти цели.

Начиная с 1993 г., расходы на основные меры поддержки, осуществляемые в виде денежных единовременных и ежемесячных выплат к пенсиям, а также в натуральной форме, закладываются в бюджет столицы. Это позволило несколько улучшить социальную защиту пожилых людей и пенсионеров, инвалидов, лиц, остро нуждающихся в материальной помощи.

Осуществлением государственной политики в области социальной защиты престарелых граждан, инвалидов, семей с несовершеннолетними детьми, а также нуждающихся в социальной поддержке иных нетрудоспособных групп населения, проживающих на территории города Москвы, занимается Комитет социальной защиты населения Москвы. Распоряжение Мэра г. Москвы от 13 апреля 2000 г. N 391-РМ "Об утверждении положения о комитете социальной защиты населения Москвы" // Вестник Мэрии Москвы. 2000. № 16.

Помимо Комитета, систему социальной защиты населения Москвы образуют окружные и районные управления социальной защиты, пансионаты для ветеранов войны и труда, психоневрологические интернаты, детские дома - интернаты для умственно отсталых детей, Реабилитационный центр для инвалидов, Геронтопсихиатрический центр, центры социального обслуживания, учреждения социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий, санаторий для инвалидов войны, учреждения Государственной службы медико-социальной экспертизы и Государственной службы реабилитации инвалидов, Опытно- экспериментальный центр по обработке информации по начислению и выплате пенсий и пособий, государственное унитарное предприятие "Московская социальная гарантия", Московский центр технических средств реабилитации, центры помощи семье и детям, социальные приюты для детей и другие государственные учреждения.

Для обеспечения системы социальных гарантий, усиления социальной поддержки уровня жизни наименее защищенных слоев населения решением Московской областной Думы была утверждена областная целевая программа "Социальная защита населения Московской области на 2001-2002 годы" Закон Московской области от 14 февраля 2001 г. № 24/124 "Об областной целевой программе "Социальная защита населения Московской области на 2001-2002 годы" // "Вестник Московской областной Думы". 2001. № 3, Март. , которая является приоритетной. В программе выделены основные цели и задачи ее принятия, среди которых подчеркиваются следующие:

- концентрация финансовых и материальных ресурсов для оказания социальной помощи населению;

- развитие системы социального обслуживания населения;

- усиление адресности социальной поддержки населения;

- усиление взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления Московской области в решении социальных проблем населения Московской области.

В области были также приняты Государственная программа "Социальная поддержка инвалидов в Московской области на 1998-2002 годы", Целевая программа "Дети Подмосковья на 2001-2003 годы" "Ежедневные новости. Подмосковье". 2001. № 12. .

За последние годы в г. Москве получили значительное развитие нестационарные и полустационарные формы оказания социальной помощи пожилым и нетрудоспособным гражданам через центры социального обслуживания. Все большее развитие получает в центрах служба срочной социальной помощи, которая оказывает социальную поддержку людям, попавшим в экстремальные ситуации. Внедряются новые формы обслуживания: отделения социальной помощи семье и детям, отделения социальной реабилитации инвалидов, отделения специализированной помощи на дому. Приняты соответствующие нормативные акты, устанавливающие порядок предоставления социальной помощи в нестационарных условиях, в частности, Правительство Москвы приняло Распоряжение "О порядке и условиях зачисления на социальное обслуживание на дому" Вестник Мэрии Москвы. 1995. № 23. .

В 1998 году было утверждено положение "Об отделении социальной помощи семье и детям в центре социального обслуживания" Приказ Правительства Москвы от 26 октября 1998 г. N 206 Об утверждении примерного положения "Об отделении социальной помощи семье и детям в центре социального обслуживания" // Вестник Мэрии Москвы. 1998. № 44. , которое является структурным подразделением Центра социального обслуживания и предназначено для оказания социальной помощи семье и детям, нуждающимся в ней. Отделение создано для выполнения следующих основных задач: выявления многодетных, неполных семей, родителей детей - инвалидов, детей - сирот - бывших воспитанников детских домов и школ - интернатов, учреждений системы образования и соцзащиты, выявления причин и факторов социального неблагополучия конкретных семей и детей, их потребности в социальной помощи; определения и предоставления конкретных видов и форм социально-экономических, медико-социальных, социально-психологических, социально - педагогических, юридических и иных социальных услуг семьям и детям, нуждающимся в социальной поддержке, и др.

Социальное обслуживание семей и детей отделением осуществляется на разовой, временной и постоянной основе. Материальная, натуральная, продуктовая и гуманитарная помощь оказывается на основании заявлений лиц, обратившихся в отделение. Заявления рассматриваются комиссией, созданной приказом директора Центра. Социальные услуги оказываются отделением в соответствии с территориальным перечнем гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам учреждениями социального обслуживания г. Москвы, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 11.06.96 N 502, как правило, бесплатно. По решению руководства Центра и местной администрации отдельные, дополнительные, не предусмотренные Положением социальные услуги могут предоставляться за плату.

В части оказания социальной помощи Губернатором Московской области было утверждено Положение об оказании государственной социальной помощи в Московской области, которое на основании Федеральных законов "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", "О государственной социальной помощи", Закона Московской области N 13/98-ОЗ "О прожиточном минимуме в Московской области" определяет порядок оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, имеющим место пребывания или место жительства в Московской области.

Положением об оказании социальной помощи гражданам и семьям, проживающим в Московской области Решение Президиума Московского областного совета народных депутатов от 15 августа 1991 г. N 115/15 "Об оказании социальной помощи гражданам и семьям, проживающим в Московской области" // Документ опубликован не был., четко выделены категории населения, нуждающиеся в ней и виды помощи, предоставляемой на принципах адресности и приоритетности выделения материальных средств для решения проблем наиболее остро нуждающимся в социальной помощи группам населения.

Интересен опыт г. Москвы в области социальной поддержки одиноких пенсионеров, добровольно передавших жилье в собственность города Распоряжение Мэра г. Москвы от 19 января 1998 г. № 40-РМ "О совершенствовании деятельности по социальной поддержке и защите одиноких пенсионеров, добровольно передавших жилье в собственность г. Москвы" // Вестник Мэрии Москвы. 1998. № 4.. Такая форма социального обслуживания используется далеко не всеми субъектами и является дополнительной, не предусмотренной федеральным законодательством. Одиноким пожилым гражданам и инвалидам предлагается заключить договор пожизненного содержания с иждивением в обмен на добровольную передачу жилой площади в собственность города. По данному договору указанной категории москвичей выплачиваются денежные компенсации, предоставляются различные виды социально - бытовых и других услуг.

Договоры пожизненного содержания с иждивением заключаются Моссоцгарантией на добровольной основе с одинокими пенсионерами, супружескими парами и семейными парами, достигшими 65 лет, одинокими инвалидами 1 группы, достигшими 55 лет, и одинокими инвалидами 2 группы, достигшими 60 лет, являющимися собственниками жилья. В отдельных случаях, с учетом конкретных обстоятельств, договоры могут заключаться с пенсионерами и инвалидами, имеющими меньший возраст или не относящимися к категории одиноких. Решение по данному вопросу принимается комиссией, создаваемой Комитетом социальной защиты населения Москвы.

Договоры пожизненного содержания с иждивением подлежат обязательному нотариальному удостоверению и регистрации в Комитете муниципального жилья. С момента регистрации договора пожизненного содержания с иждивением жилое помещение переходит в собственность г. Москвы, при этом за гражданами сохраняется право проживания и пользования жилыми помещениями. Договор пожизненного содержания с иждивением может быть расторгнут в соответствии с действующим законодательством по обоюдному согласию сторон либо по решению суда.

Гражданам, заключившим договоры пожизненного содержания с иждивением, выплачивается денежная компенсация, которая устанавливается в зависимости от возраста (на момент заключения договора) и состояния здоровья гражданина, площади и характеристик жилого помещения. Выплата денежной компенсации производится ежемесячно с момента нотариального удостоверения договора.

Кроме денежных компенсаций, гражданам гарантируются:

бесплатные услуги по оформлению и регистрации договоров передачи жилья в собственность, договоров пожизненного содержания с иждивением и связанных с этим других документов;

бесплатные транспортные услуги (при оформлении юридических сделок, требующих личного участия гражданина; при помещении в лечебно-профилактические учреждения, специальные жилые дома, дома - интернаты);

содействие в реализации льгот и преимуществ, установленных для определенных категорий пенсионеров действующим законодательством, в получении протезно-ортопедической помощи и специальных средств передвижения, в установлении и изменении группы инвалидности и в решении других вопросов социальной защиты;

организация предоставления лечебно - профилактической помощи в объеме обязательного медицинского страхования и помещения в стационарные лечебные учреждения;

оказание психологической помощи, оказание патронажных услуг;

обслуживание лиц, утративших способность к самообслуживанию и нуждающихся в постороннем уходе социальным работником, и предоставление социально-бытовой помощи в объеме территориального перечня гарантированных государством бесплатных услуг.

Гражданам, заключившим договор пожизненного содержания с иждивением, по их желанию могут предоставляться за их счет дополнительные платные услуги. Вид услуг, порядок и периодичность их предоставления определяются соглашением сторон, которое является неотъемлемой частью договора.

При прекращении договора пожизненного содержания с иждивением в связи со смертью гражданина жилое помещение реализуется, как правило, через аукционы.

Следует отметить, что такая форма социального обслуживания могла бы быть использована и другими субъектами и муниципальными образованиями страны с учетом сложившихся в них особенностей системы социального обслуживания. Возможность использовать жилье могла бы снять ряд проблем и приобрести дополнительный источник финансирования. Во-первых, это позволит одиноким гражданам иметь дополнительные финансовые средства, увеличить объем предоставляемых им социальных услуг, к тому же в привычных для них условиях. Во-вторых, вырученные на аукционе деньги могут стать дополнительным источником средств, закладываемых ежегодно в муниципальный бюджет для реализации программ социального обслуживания. В-третьих, указанное жилье могло бы после смерти передаваться другим нуждающимся семьям.

Интересен также опыт создания для одиноких престарелых и инвалидов, одиноких супружеских и семейных пар социальных жилых домов Распоряжение Мэра Москвы от 19 января 1998 г. N 40-РМ Об утверждении положения "О социальном жилом доме для одиноких пенсионеров и инвалидов, одиноких супружеских и семейных пар пенсионного возраста" // Вестник Мэрии Москвы. 1998. № 4.. Положение устанавливает статус социального жилого дома, порядок обслуживания проживающих, а также эксплуатации и содержания социального дома.

Социальный жилой дом является стационарным учреждением системы социальной защиты населения Москвы, предназначенным для постоянного проживания одиноких пожилых граждан, супружеских пар, других семей пенсионного возраста и инвалидов при условии передачи принадлежащего им на праве собственности жилья городу. Социальный жилой дом в составе имущественного комплекса имеет специализированный жилой комплекс, состоящий из одно-, двухкомнатных квартир и помещений административного и социально-бытового назначения: медицинских кабинетов, библиотеки, столовой (буфета), пунктов приема заказов на продовольственные товары, сдачи белья в прачечную и химчистку, помещений для клубной работы, трудовой деятельности, размещения обслуживающего персонала и др.

Основными задачами социального жилого дома являются:

- предоставление жилья одиноким престарелым гражданам, инвалидам, сохранившим полную или частичную способность к самообслуживанию, а также супружеским и семейным парам из указанной категории граждан вместо ранее занимаемой жилой площади и создание условий для самореализации их основных жизненных потребностей;

- организация социально - бытового, медицинского, культурного и других видов обслуживания граждан, проживающих в социальном доме;

- создание условий для активного образа жизни проживающим в социальном жилом доме, в том числе для посильной трудовой деятельности;

- обеспечение эксплуатации социального жилого дома, поддержание его и прилегающей территории в надлежащем состоянии в соответствии с правилами и нормами технической эксплуатации.

Приватизация жилых помещений в социальном жилом доме, обмен, разделение жилой площади, вселение временных жильцов, сдача помещений в поднаем не допускаются. За проживающими в социальном жилом доме сохраняются в полном объеме государственные пенсии, установленные льготы и компенсации, обеспечивается социальная защита и поддержка в соответствии с действующим законодательством. Лицам, проживающим в социальном жилом доме, утратившим способность к самообслуживанию и нуждающимся в постороннем уходе, предоставляется обслуживание социальным работником и социально-бытовая помощь, предусмотренная территориальным перечнем гарантированных государством услуг, а также организуется предоставление дополнительных платных услуг по желанию проживающих.

Уральский Федеральный округ объединяет в себе ряд субъектов Российской Федерации, к которым относятся: Курганская, Тюменская, Свердловская, Челябинская области и два автономных округа - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий. Сложившаяся в каждом из этих субъектов Российской Федерации экономическая и социально-демографическая ситуация имеет ряд специфических черт, что проявляется в региональных версиях системы социального обслуживания, которые исходят, с одной стороны, из единой общенациональной социальной стратегии и, с другой стороны, учитывают территориальные особенности Медведев Н.П., Добрынин Н.М. Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа // Государство и право. 1998. № 8. С. 120.. При этом основные отличия региональных вариантов находятся не в сфере стратегических целей и задач, а в перечнях и приоритетах проводимых в рамках социальных программ, мероприятий и определения финансовых источников их реализации. Реализация социальных программ, а, следовательно, и развитие системы социального обслуживания населения, зависит в большей степени от финансовых возможностей регионов, которые на сегодняшний день различны (Приложение 2).

Полномочия регионов, входящих в состав Тюменской области, разграничены Договором от 10 апреля 1997 года. Социальная защита населения в договоре предусмотрена как приоритетная сфера сотрудничества. В Тюменской области принят Закон "О социальной защите инвалидов в Тюменской области" "Тюменская правда". 1997. № 181.. Закон устанавливает права и льготы инвалидов, проживающих на территории Тюменской области, порядок их реализации, а также полномочия законодательной и исполнительной власти Тюменской области, органов местного самоуправления с целью обеспечения инвалидам возможности реализации гражданских прав и свобод. Социальное обслуживание лиц, утративших трудоспособность, по данному закону выражается в создании сети реабилитационных центров, специализированных центров социальной защиты населения, отделений социального обслуживания и иных организаций в структуре органов социальной защиты населения, предоставляющих реабилитационные, социальные и иные услуги инвалидам.

Закон Тюменской области "О Государственной адресной социальной помощи" "Тюменские известия". 2001. № 204. был принят областной Думой 28 сентября 2001 года. Политика Тюменской области в сфере оказания государственной адресной социальной помощи основана на государственных принципах и направлена на удовлетворение минимальных потребностей населения области на основании среднеобластного прожиточного минимума, включающего набор социальных услуг и социальных пособий с учетом величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально - демографических групп населения. В области приняты также Закон "О молодежной политике в Тюменской области" "Тюменские известия". 1997. № 36., общеобластная программа "Развитие высшего и среднего профессионального образования и поддержка науки в 2001-2005 годах" "Тюменская правда". 2001. № 43., которая определяет приоритетное развитие научного потенциала области и предоставляет возможности для обучения, а также необходимую материальную помощь студентам из социально незащищенных групп населения.

В Ханты-Мансийском автономном округе создан и действует Окружной центр социального образования, подготавливающий специалистов по социальной работе высшей квалификации. Сеть социальных учреждений в Тюменской области велика, а потребность в квалифицированных специалистах продолжает расти. Окружной центр социального образования позволяет решить кадровую проблему, на его основе социальные работники имеют возможность повысить свою квалификацию, а также выйти на более высокий научный уровень - на уровень кандидата социологических наук.