Проблемы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1995 г. утверждено Типовое положение об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2693., в котором предусмотрены следующие виды образовательных учреждений для детей: детский дом; детский дом-школа; школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; санаторный детский дом для детей-сирот, нуждающихся в длительном лечении; специальный (коррекционный) детский дом для детей-сирот, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии; специальная (коррекционная) школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии.

В соответствии с Типовым положением, в образовательные учреждения принимаются: дети-сироты; дети, отобранные у родителей по решению суда; дети, родители которых лишены родительских прав, осуждены, признаны недееспособными, находятся на длительном лечении, а также местонахождение родителей которых не установлено. На срок не более одного года могут приниматься дети одиноких матерей (отцов), дети безработных, беженцев, вынужденных переселенцев и дети из семей, пострадавших от стихийных бедствий и не имеющих постоянного места жительства Буянова М.О., Кобзева С.И., Кондратьева З.А. Право социального обеспечения: Учеб. пособие. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2001. С. 161. .

Администрация учреждения имеет право в исключительных случаях разрешить временно (до одного года) бесплатно проживать и питаться в учреждении своим выпускникам до их трудоустройства или дальнейшего обучения. Характерно, что, кроме бесплатного содержания, социального обслуживания такие учреждения обеспечивают детям возможность посещать любые учреждения для дополнительного образования - музыкальные, художественные и спортивные школы, клубы, секции, кружки, студии и т.д.

Для осуществления профилактической работы по предупреждению безнадзорности несовершеннолетних, оказания помощи по ликвидации трудной жизненной ситуации в семье, предоставления несовершеннолетним временного проживания до определения наиболее оптимальных форм его жизнеустройства создаются специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации (социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, социальные приюты для детей и подростков, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, и др.) Право социального обеспечения: Учеб. пособие / Под ред. К.Н. Гусова. - М.: Проспект, 1999. С. 277.. В специальные учреждения принимаются несовершеннолетние лица следующих категорий: оставшиеся без попечения родителей; нуждающиеся в социальной реабилитации и экстренной медико-социальной помощи; испытывающие трудности в общении с родителями, сверстниками, педагогами и другими лицами; подвергшиеся физическому или психологическому насилию; отказавшиеся жить в семье или учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Специальные учреждения создаются из расчета 5-10 тыс. детей, проживающих в городе (районе).

Специальные учреждения предоставляют временное проживание несовершеннолетним; оказывают первую доврачебную помощь и проводят санитарную обработку, комплексную медико-социальную помощь и содействуют органам опеки и попечительства в устройстве несовершеннолетних в интернатное учреждение, семью; выявляют и анализируют причины, обусловившие социальную дезадаптацию несовершеннолетних; разрабатывают и реализуют программы социальной реабилитации несовершеннолетних, включающие комплекс мероприятий, направленных на вывод их из трудной жизненной ситуации.

Одной из форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, являются приемные семьи. Статус и материальное попечение таких семей закреплены в Положении "О приемной семье", утвержденном постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 829 СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3721..

На воспитание в приемную семью передаются дети, оставшиеся без попечения родителей: сироты; дети, родители которых неизвестны; родители которых лишены родительских прав, ограничены в родительских правах, признаны в судебном порядке недееспособными, безвестно отсутствующими, осуждены; родители которых по состоянию здоровья не могут лично осуществлять их содержание и воспитание; а также дети, оставшиеся без попечения родителей, находящихся в воспитательных, лечебно-профилактических учреждениях, учреждениях социальной защиты населения или других аналогичных учреждениях. Однако государство, разработав правовые основы деятельности приемной семьи, переложило их реализацию на местное самоуправление, которое не в силах развивать такую дорогостоящую форму помощи.

Существенные льготы предусмотрены законодательством для детей из многодетных семей. Указом Президента РФ "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" от 5 мая 1992 г ВВС РФ. 1992. № 19. Ст. 1044.. установлены льготы по оплате коммунальных услуг, право на бесплатный проезд на внутригородском транспорте для учащихся общеобразовательных школ из многодетных семей. На весь период обучения детей в общеобразовательной школе они получают бесплатное питание, обеспечиваются школьной формой (или одеждой, ее заменяющей), а также спортивной формой и др.

Одним из видов социальных услуг является содержание детей, имеющих родителей, в детских дошкольных и школьных учреждениях.

В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ "Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях" от 6 марта 1992 г. ВВС РФ. 1992. № 12. Ст. 621., размер платы, взимаемой с родителей за содержание детей в дошкольных учреждениях, не может превышать 20% стоимости содержания ребенка в этом учреждении, а с родителей, имеющих трех и более несовершеннолетних детей, - не более 10% таких затрат.

Если ребенок имеет психические или физические недостатки либо находится в туберкулезном дошкольном учреждении, то его родители полностью освобождаются от платы за содержание ребенка в детском дошкольном учреждении.

Социальное обслуживание может носить не только постоянный или временный характер, но при определенных условиях и разовый. Срочное социальное обслуживание является одной из новых форм социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, осуществляемой органами местного самоуправления. Главная задача службы срочной социальной помощи - оказание неотложной поддержки всем нуждающимся. Муниципальные центры социального обслуживания, организуют его в следующих направлениях: обеспечение бесплатным горячим питанием или продуктами питания; оказание денежной и вещевой помощи; направление в медико-социальные отделения; оказание бытовой, юридической и психологической помощи; содействие в прописке и трудоустройстве; организация проката бытовой техники и хозяйственного инвентаря; создание кассы взаимопомощи и др. Различными услугами служб срочной социальной помощи ежегодно пользуются 6-7 млн. человек.

В то же время социологические исследования свидетельствуют, что престарелые люди нуждаются в 31 виде услуг - от доставки продуктов до парикмахерских услуг и сопровождения в баню. Фактически же вся помощь ограничивается 2-4 видами услуг. Но и эти услуги оказываются далеко не всем желающим и нуждающимся. Так, в доставке горячей пищи нуждаются 24% пожилых людей, а пользуются этой услугой около 2,5%, во влажной уборке помещения нуждаются 88%, а оказывается эта услуга лишь 28% Технология работы с инвалидами // Социальное образование и социальная работа. - Саратов - Сургут, 2002. С. 132-138..

В учреждениях социального обслуживания клиентам социальной службы предоставляются консультации по вопросам социально-бытового и социально-культурного обеспечения жизнедеятельности, психолого-педагогической помощи, социально-правовой защиты.

Организация социально-консультативной помощи возложена законодательством на муниципальные центры социального обслуживания, а также на органы социальной защиты населения, которые создают соответствующие подразделения. В их обязанности входит: выявление лиц, нуждающихся в социально-консультативной помощи; работа с семьями, в которых живут граждане пожилого возраста и инвалиды, организацию их досуга; консультативная помощь в обучении, профессиональной ориентации и трудоустройстве инвалидов; обеспечение координации деятельности государственных учреждений и общественных объединений для решения проблем граждан пожилого возраста и инвалидов и другие меры по формированию здоровых взаимоотношений и созданию благоприятной социальной среды для граждан пожилого возраста и инвалидов.

Еще одной формой социального обслуживания является профессиональная и трудовая реабилитация инвалидов. Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в РФ" от 24 ноября 1995 г. закрепил положение о том, что государство гарантирует инвалидам необходимые условия для получения образования и профессиональной подготовки (ст. 9).

Профессиональная подготовка инвалидов осуществляется в соответствии с индивидуальной программой реабилитации в учебных заведениях общего и специального типа, а также непосредственно на предприятиях. При поступлении в средние специальные или высшие учебные заведения они пользуются определенными льготами - их зачисление производится независимо от плана приема.

Для инвалидов, нуждающихся в специальных условиях для получения профессионального образования, создаются профессиональные специальные образовательные учреждения различных типов или соответствующие условия в профессиональных образовательных учреждениях общего типа.

При получении профессионального образования инвалидам предоставляется возможность обучаться по индивидуальному графику. Инвалидами могут быть использованы и заочная форма обучения, практика экстерната, а также обучение на дому. В период обучения выплачивается стипендия в повышенном размере.

Профессиональная подготовка инвалидов осуществляется и в специальных учебных заведениях системы Министерства труда и социального развития. Указом Президента Российской Федерации "О мерах по профессиональной реабилитации и обеспечению занятости инвалидов" от 25 марта 1993 г САПП РФ. 1993. № 13. Ст. 1104., Министерству социальной зашиты РФ, Министерству образования РФ, Государственному комитету Российской Федерации по высшему образованию было предложено организовать в подведомственных образовательных учреждениях профессиональную подготовку и переподготовку инвалидов в первую очередь по приоритетным профессиям и специальностям, овладение которыми дает инвалидам наибольшую возможность быть конкурентоспособными на региональных рынках труда. Перечень таких приоритетных профессий был утвержден постановлением Министерства труда РФ от 8 сентября 1993 г. "Российские вести". 1993. N 184., в котором указано, что при обучении инвалидов во всех типах учебных заведений должны соблюдаться медицинские указания и противопоказания к приему на обучение и рекомендации медико-социальной экспертной комиссии.

Профессиональная подготовка инвалидов может осуществляться также непосредственно на производстве. В целом, все виды профессиональной подготовки инвалидов - это необходимая мера по обеспечению им реальной возможности получить работу с учетом состояния здоровья и степени потери трудоспособности.

Право инвалидов на трудоустройство обеспечивается введением дополнительных гарантий, закрепленных в Законе РФ "О занятости населения в РФ" от 19 апреля 1991 г., в редакции от 17 июля 1999 г СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915.. К их числу относятся:

1) осуществление льготной финансово-кредитной политики в отношении специальных предприятий, применяющих труд инвалидов;

2) установление квоты для приема на работу инвалидов;

3) резервирование рабочих мест по профессиям, наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов;

4) стимулирование создания предприятиями дополнительных рабочих мест для трудоустройства инвалидов;

5) создание инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальной программой реабилитации;

6) создание условий для предпринимательской деятельности;

7) организация обучения инвалидов новым профессиям.

Постановлением Министерства труда РФ от 8 сентября 1993 г. № 150 установлено, что рабочие места для инвалидов на предприятиях и в организациях должны соответствовать специальным требованиям, предъявляемым к рабочим местам инвалидов в зависимости от группы инвалидности.

Органы социальной защиты населения на местном уровне принимают необходимые меры для реализации возможности инвалидов работать на дому. В настоящее время, когда обострились проблемы трудоустройства вообще и трудоустройства инвалидов в частности, возникает потребность в расширении надомного труда инвалидов Попов С.Г. Социальный менеджмент: Учеб. пособие. - М.: "Ось-89", 2000. С.101-103..

В соответствии с постановлением Правительства РФ "Об утверждении порядка участия граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в учреждениях социального обслуживания, в лечебно-трудовой деятельности" от 26 декабря 1996 г. № 1285 СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 117., в стационарных учреждениях социального обслуживания создаются специальные рабочие места для лиц, проживающих в них и имеющих остаточную трудоспособность. Лечебно-трудовая деятельность граждан в стационарных учреждениях проводится под руководством инструкторов по труду и инструкторов по подготовке рабочих в соответствии с планами-расписаниями и индивидуальными программами реабилитации Деменьтьева Н.Ф. и др. Роль и место социальных работников в обслуживании инвалидов и пожилых людей. - Тюмень, 1995. С. 52..

Обеспечение инвалидов транспортными средствами и специальными средствами передвижения является важнейшим условием их социальной реабилитации, возможности возвращения к активному образу жизни. Федеральный закон "О ветеранах" от 12 января 1995 г. предусматривает право инвалидов войны на получение при наличии установленных медицинских

показаний (инвалидам I группы по зрению или без обеих рук - без медицинских показаний) бесплатно в пользование мотоколяски или легкового автомобиля. Если же имеются противопоказания к вождению автомобиля или мотоколяски, то инвалиду предоставляется право передачи управления ими другому лицу, проживающему в том же населенном пункте. Инвалидам войны, которые проживают в сельской местности, по их желанию вместо автомобиля может быть бесплатно выделена лошадь и соответствующее гужевое транспортное средство. В случае смерти инвалида войны автомобиль (мотоколяска, лошадь) передается в собственность семьи. Закон предоставляет возможность инвалидам войны (по их желанию) вместо транспортных средств получать ежегодную денежную компенсацию расходов на транспортное обслуживание.

Постановлением Правительства РФ от 10 июля 1995 г. утвержден "Порядок назначения и выплаты отдельным категориям инвалидов из числа ветеранов денежных компенсаций расходов на бензин или другие виды топлива, ремонт, техническое обслуживание транспортных средств и на запасные части к ним, а также на транспортное обслуживание" СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2817..

Постановление предусматривает выплату денежных компенсаций на эксплуатационные расходы инвалидам войны, получившим транспортные средства бесплатно или приобретшим их на льготных условиях; инвалидам войны I и II групп, приобретшим транспортные средства за полную стоимость, участникам войны, ставшим инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (за исключением инвалидности от их противоправных действий), если они получили транспортные средства бесплатно или приобрели их на льготных условиях, и др.

Действующее законодательство предусматривает обеспечение инвалидов не только транспортными средствами, но и в определенных случаях специальными средствами передвижения - велоколясками и кресло-колясками. Право на бесплатное обеспечение такими малыми средствами передвижения предоставлено инвалидам войны и труда, пенсионерам по возрасту, а также детям-инвалидам в возрасте до 18 лет. В некоторых случаях, по разрешению Министерства труда и социального развития РФ, краевых, областных, а также Санкт-Петербургского и Московского управлений социальной защиты, велоколяски и кресло-коляски могут быть выданы инвалидам с детства бесплатно или со скидкой 50% стоимости (в зависимости от материальной обеспеченности инвалида). Все категории инвалидов обеспечиваются указанными средствами передвижения по заключению Медико-социальной экспертной комиссии, в соответствии с Инструкцией "О порядке обеспечения населения протезно-ортопедическими изделиями, средствами передвижения и средствами, облегчающими жизнь инвалидов", утвержденной приказом Министерства социального обеспечения РСФСР от 15 февраля 1991 г.

Протезно-ортопедическая помощь имеет решающее значение для социальной реабилитации инвалидов. В настоящее время очень остро стоит проблема кардинального улучшения этого вида помощи населению. Число граждан, нуждающихся в различных видах данной помощи, составляет в Российской Федерации более 1 млн. человек. Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в РФ" (ст. 28) закрепил право инвалидов на бесплатное обеспечение протезно-ортопедическими изделиями. Целевой программой "Разработка и производство средств протезирования, строительство, реконструкция и техническое перевооружение протезно-ортопедических предприятий" предусматривается строительство новых и реконструкция действующих протезно-ортопедических предприятий. В настоящее же время в системе Министерства труда и социального развития РФ имеется 66 протезно-ортопедических предприятий, но треть зданий, в которых они размещаются, имеют износ более 50%. Программа также ставит задачу повышения уровня производства протезно-ортопедических изделий и качества протезирования Буянова М.О., Кобзева С.И., Кондратьева З.А. Право социального обеспечения: Учеб. пособие. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2001. С. 172..

Рассмотрев нормы, регламентирующие деятельность муниципальных структур по оказанию социальной помощи населению и других видов социального обслуживания, выявив правовые проблемы, связанные с их реализацией, можно сделать ряд обобщающих выводов.

Социальное обслуживание является многообразным. В Российской Федерации предусмотрена широкая система льгот и видов социальной помощи нуждающимся гражданам. Государство ежегодно принимает целевые программы, направленные на улучшение положения социально незащищенных слоев населения. Как было установлено, социальное обслуживание существует в нескольких формах: стационарное, полустационарное, надомное, срочное и пр. Организация этих форм отнесена государством к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Однако государство, не имея возможности профинансировать все принятые на себя обязательства, предоставляет право субъектам самостоятельно решать возникшие у них социальные проблемы.

Более того, организация системы социального обслуживания осуществляется на местном уровне исходя из потребностей населения и существующих социальных проблем. Складывается парадоксальная ситуация: федеральное законодательство предусматривает необходимые формы социальной поддержки населению, а муниципальная власть осуществляет только реально возможные варианты социального обслуживания. Поэтому не во всех муниципальных образованиях существуют центры срочной социальной помощи, необходимые стационарные и полустационарные учреждения, хотя право на них закреплено федеральным законодательством.

2.2 Социально-правовые проблемы укрепления и развития системы социального обслуживания населения в муниципальных образованиях Российской Федерации

Сложность и масштабы решения задач переходного периода в России сопряжены с немалыми издержками и потерями для народа. В результате радикальных экономических преобразований период ожидания населением положительных социальных результатов правовых и экономических реформ слишком затянулся, надежды на улучшение благосостояния оказались не реализованными.

Развитие реформ в России привело к тому, что системный кризис приобрел хронический характер, и возникла ситуация "порочного круга", когда экономический спад ведет к снижению жизненного уровня трудящихся и деградации социальной сферы. При отсутствии комплексного подхода и без увязки с реальными возможностями государственного бюджета эффективная реализация социальной политики невозможна. В то же время роль муниципальных образований и их финансов в решении проблем социальной помощи населению огромна.

Ситуация с возмещением социальных расходов органам местного самоуправления сложилась особенно острая. Как было отмечено ранее, вопрос о финансировании переданных государственных полномочий органам местного самоуправления является проблематичным в настоящее время. Весьма показательным является тот факт, что в замечаниях и предложениях 49 субъектов Российской Федерации по вопросу совершенствования законодательства в области местного самоуправления, присланных для обсуждения на "Круглом столе" в Совете Федерации в ноябре 1999 г., вопрос о финансировании переданных государственных полномочий ставится подавляющим большинством субъектов РФ. Анализ замечаний позволяет говорить, что практически все руководители регионов настаивают на необходимости урегулирования этого вопроса. Предлагаются различные пути решения данной проблемы. Так, еще в Законе " Об общих принципах организации местного самоуправления" было зафиксировано, что исполнение государственных полномочий должно быть представлено в местном бюджете в виде раздельных статей расходов по исполнению каждого отдельного полномочия. В Бюджетном кодексе предусмотрено выделение соответствующей отдельной расходной строки в бюджетах как вышестоящих, так и нижестоящих уровней. Возможны и иные варианты решения этой проблемы, например разработка модельных правовых актов, регулирующих данные вопросы. Однако в той или иной форме проблема должна быть решена Салов О.А. Местное самоуправление сегодня. - М.: ЗАО "Издательство "Экономика", 2001. С. 88-89..

В результате нерешенности отмеченных противоречий на практике наблюдается характерная тенденция централизации расходов на социальные цели.

Например, в Московской области достигнута договоренность (во многом вынужденная) между губернатором и главами муниципальных образований о передаче в областной бюджет из бюджетов муниципальных образований финансирования ряда расходов: на заработную плату работникам организаций социально-культурной сферы; на обеспечение отдельных категорий населения медикаментами и иными лекарственными препаратами на бесплатной и льготной основе; на реализацию Федеральных законов "О ветеранах" (за исключением льгот по коммунальным услугам), "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"; на оплату газовой и электрической составляющей в составе расходов на жилищно-коммунальное хозяйство. Помимо Московской области, подобная тенденция централизации расходных полномочий в региональном бюджете наблюдается и в других регионах.

В Томской области в 1997 г. на областной бюджет были переданы следующие расходы: содержание четырех профтехучилищ, подразделения пожарной службы, воспитательно-трудовых колоний. Из средств областного бюджета выплачиваются пособия на ребенка по дотационным районам, а пособия на детей с одним неработающим родителем (если по месту работы другого родителя пособие не выплачивается) - по остальным районам. Однако и подобные меры не выправили положения с выплатой детских пособий. В 1998 г. было принято решение централизовать выплаты детских пособий по всем районам и городам.

В Омской области для решения рассматриваемых проблем введена несколько иная система. Вместо увеличения размера дотаций (трансфертов) местным бюджетам из регионального бюджета эти средства оставили в областном бюджете и полностью централизовали выплату заработной платы и отчислений от нее в государственные внебюджетные социальные фонды по муниципальным учреждениям образования, здравоохранения, культуры.

Особенно ярко тенденция централизации расходных полномочий проявилась в Свердловской области. Рядом указов губернатора Свердловской области еще в 1996 г. из подчинения глав муниципальных образований и из структуры органов местного самоуправления были выведены управления социальной защиты населения, отделы записи актов гражданского состояния, отделы по регистрации субъектов предпринимательской деятельности, комиссии по защите прав несовершеннолетних, административные комиссии, наблюдательные комиссии. Соответствующие функции были переданы в управление пяти специально созданным территориальным управленческим округам. Этими же указами в подчинение исполнительным органам государственной власти области были переданы: финансовые управления и управления по труду; управления сельского хозяйства; управления внутренних дел; комитеты по земельным ресурсам и землеустройству; комитеты по архитектурно-строительного надзора; отделы по мобилизационной работе. Тогда же на областном уровне было централизовано обеспечение лекарственными средствами населения области при социально значимых заболеваниях. Недавно в правительстве области стала прорабатываться идея об устранении местного самоуправления в городах области, а губернатор неоднократно делал заявления о необходимости введения института назначаемых должностных лиц.

Итак, очевидно, что наблюдаются не единичные случаи, а тенденция, отражающая сложившиеся в сфере местного самоуправления реалии. Такая ситуация, естественно, представляет собой порой непреодолимую преграду на пути становления реального местного самоуправления. Кроме того, неурегулированность данного вопроса представляет собой угрозу социальной стабильности на местах, что в свою очередь лишает социальной поддержки проводимые в стране реформы.

Существует иллюзия выхода из кризиса путем одновременного решения экономических, социальных и правовых проблем. Однако социальные проблемы не могут быть быстро решены при отсутствии достаточных финансовых ресурсов и возможности в кратчайшие сроки обеспечить существенный рост производства Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2000. С. 589-590. . Правовые же возникают из-за неурегулированности тех или иных социальных отношений, которые существуют и развиваются в обществе. Решение правовых проблем возможно только после того, как государство признает их в качестве таковых, закрепит в соответствующих нормативных актах, а также выделит дополнительные финансовые средства для обеспечения действия этих актов.

Характерными чертами отечественного законодательства давно стали отсутствие единой научно обоснованной системы взаимосвязанных между собой нормативных правовых актов, громоздкость законодательства, наложение одного нормативного акта на другой, противоречия и пробелы правового регулирования. Поэтому систематизация, т. е. деятельность по приведению нормативных правовых актов в целостную, согласованную систему, необходима для обеспечения нормального функционирования механизма правового регулирования и является одним из основных элементов правовой реформы.

Российское законодательство, разумеется, не является сугубо федеральным. В последнее время очень важную роль в механизме правового регулирования в большинстве сфер общественных отношений играет законодательство субъектов РФ: фактически невозможно осуществлять полноценное эффективное правоприменение без обращения к нормативным правовым актам, принятым на уровне региона. Однако нельзя забывать еще про один пласт правового регулирования - нормативные правовые акты муниципальных образований, которые, может быть, не столь заметны, но с которыми в процессе развития местного самоуправления мы все чаще и чаще будем сталкиваться в повседневной жизни.

Комплексной, завершенной систематизацию российского законодательства можно считать только в том случае, если она охватит и федеральный уровень, и уровень субъектов РФ, и муниципальный уровень. Уже поэтому пласт муниципальных нормативных правовых актов должен приводиться в систему. Но самое главное, что они очень тесно затрагивают житейские, бытовые, социальные права граждан, поэтому их бессистемность может создать гражданам существенные неудобства Сивицкий В.А. Проблемы обеспечения системности нормативных правовых актов муниципальных образований // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей. - Нижний Новгород, 2002. С. 74-75..

Основой реформ в социальной сфере должна стать систематизация социального законодательства в целом, и соответственно тех нормативных актов, которые регулируют общественные отношения в сфере социального обслуживания населения. Ведь проблема правового регулирования социальной защиты населения, несовершенство, декларативность многих действующих законов, недостаточность нормативно-правового механизма реализации может быть решена посредством систематизации законодательства. Кроме того, необходимо принять пакет соответствующих правовых актов социального законодательства, в основе которых лежали бы следующие принципы:

Во-первых, четкое разграничение полномочий и ответственности между федеральными, региональными и местными органами власти в решении задач социального обслуживания, а также законодательное закрепление за соответствующими уровнями бюджетов достаточных источников доходов. Ведь практически ни в одном из принятых федеральных законов социальной направленности нет указания на источник финансирования и не определен порядок компенсации затрат, производимых, как правило, из местных бюджетов Широков А.Н., Чернова И.А., Юркова С.Н. Местное самоуправление: проблемы и пути решения (выпуск второй) / Под ред. канд. техн. наук С.Н. Юрковой. - С.-Петербург: О-во "Знание" С.-Петербурга и Ленингр. области, 2000. С. 43..

Во-вторых, увеличение объема полномочий в решении социальных задач региональных и местных органов власти должно сопровождаться увеличением обеспеченности собственными средствами.

В-третьих, передача центром регионам и на места решения социальных вопросов должна проходить с соответствующим перемещением центра тяжести в финансово-налоговой сфере.

В-четвертых, повышение обоснованности финансовых нормативов путем уточнения состава структуры прожиточного минимума в целом и по регионам, а также постепенного приближения минимальных размеров заработной платы, пенсии, стипендии и социальных пособий к реальной величине прожиточного минимума.

В-пятых, для повышения эффективности использования ограниченных ресурсов бюджета, направляемых на финансирование социальных расходов, и во избежание распыления средств необходимо уточнить перечень расходных статей бюджета, относящихся к социальному блоку, объединив их в специальный раздел бюджетной классификации, дав экономическое обоснование размеров отдельных расходов, а также приоритетов в структурном распределении этих расходов.

В последние годы роль государства в социальной сфере в целом, и в сфере социального обслуживания в частности, оказалась сильно ослабленной: из поля зрения и контроля выпали важнейшие социальные процессы. Социальная политика государства должна быть направлена на обеспечение и повышение уровня и качества жизни граждан. Основной целью социального обслуживания является оказание реальной, комплексной помощи гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию, проведение реабилитационных мероприятий а также других мер, направленных на восстановление как социального, так и жизненного статуса граждан, предоставление возможности почувствовать себя полноценными членами общества. Реализация этого направления государством должна основываться на ряде основополагающих принципов:

1) стимулировании государством роста капиталовложений в сферу социального обслуживания, налаживании контроля за состоянием научно-технического и образовательного потенциалов социальных работников;

2) совмещении социальной защиты населения с ростом экономической эффективности производства на базе концепции социального партнерства;

3) сочетании двух методов решения социальных задач:

адаптационного -- для трудоспособных и работающих, способных заработать на себя и семью, и защитного -- для нетрудоспособных и социально слабых, не имеющих возможности обеспечить свое существование без помощи государства Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2000. С. 592.. Причем социальное обслуживание должно быть, прежде всего, обеспечено защитным методом и учитывать интересы людей нетрудоспособных и действительно нуждающихся в социальной поддержке.

Эффективность системы социального обслуживания определяет, прежде всего, та роль, которую она играет в обществе. К числу ведущих функций эффективной системы социальной помощи относятся такие, как:

- снижение социального неравенства и установление эффективных в социальном и экономическом плане уровней перераспределения социальных ресурсов;

- поддержание социальной и социально-политической стабильности в обществе;

- обеспечение социальной безопасности групп и слоев населения, социальное благополучие которых признано важным (приоритетным) для данной общественной системы или большинства населения;

- обеспечение социальной защищенности тех групп и слоев населения, которые в силу обстоятельств прежде всего объективного порядка, не в состоянии помочь себе самостоятельно;

- предупреждение социального иждивенчества и стимулирование социальной самозащиты личности;

- эффективное использование ресурсов социального бюджета. Необходимым атрибутом эффективной системы социальной защиты и входящей в нее в качестве неотъемлемого компонента системы социального обслуживания является правовая и организационная непротиворечивость, сбалансированность критериев и процедур оказания помощи.

Анализ показывает, что функционирующая сегодня схема социального обслуживания в целом не отвечает ни одному из сформулированных выше критериев эффективности.

Концептуальная база системы социального обслуживания на сегодняшний день обладает определенной противоречивостью. Это обусловлено тем, что за короткий период (в течение десятилетия) в России столкнулись различные философии социальной политики, произошло наложение внутренне противоречивых и не сводимых друг к другу различных методологических подходов. Одни из них имеют свою основу в уравнительных категориях, оставшихся в наследство от советской системы социального обслуживания, другие - в монетаристских концепциях экономического либерализма Управление развитием социальной сферы муниципальных образований. Учебно-методическое пособие / Под общ. ред. Е.В. Тишина. - М.: РИЦ "Муниципальная власть", 2001. С. 98.. Такое сосуществование концептуальных оснований, зафиксированных в различных, принимавшихся в разные временные периоды актах, в принципе не позволяет системно организовать социальную политику государства, особенно в такой сфере, как социальное обслуживание в русле, декларированном Конституцией Российской Федерации.

Ведь до сих пор многие граждане привыкли находиться на иждивении государства, и очень сложно преодолеть российское сознание обязанности государства, независимо ни от каких причин, помогать и обеспечивать граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Еще один принципиальный недостаток концептуальной основы сложившегося механизма осуществления социального обслуживания - ее преимущественная опора на предоставление помощи в форме льгот, исходя из критерия принадлежности к той или иной нормативно закрепленной категории населения.

Однако основные проблемы социального обслуживания связаны не столько с сокращающимся объемом финансирования, сколько с неадекватностью ее нормативно-правовой базы современным экономическим условиям. Важнейшими недостатками существующей нормативно-правовой основы рассматриваемой сферы деятельности являются следующие.

1. Громоздкость, излишнее количество нормативных актов. Создается впечатление, что законодатель, действуя нередко в популистском ключе, реализует в данной области деятельности не упорядочение законодательной базы, направленное, в конечном счете, на повышение ее эффективности, а ее увеличение. Часто действует принцип - «новая нуждающаяся категория - новая льгота - новый нормативный акт». Причем большинство действующих в стране законов, предоставляющих льготы и социальные гарантии гражданам, были приняты либо в советское время, либо в начале перестройки, без учета развивающейся экономической ситуации.

2. Бессистемность, нескоординированность отдельных нормативно-правовых актов или их компонентов между собой, дублируемость положений и т.п.

3. Законы, требующие дополнительных расходов, принимаются на федеральном уровне, а их исполнение, причем без должного финансового обеспечения, возлагается на региональный и муниципальный уровни.

Кроме этого, происходит естественный рост числа граждан, нуждающихся в социальной поддержке за счет демографических и социальных процессов, происходящих в российском обществе: растет число граждан преклонного возраста, инвалидов, малообеспеченных, детей - "социальных сирот", беспризорных и т.п.

В силу того, что действующая система социальных выплат сохранила все основные черты советской плановой экономики, она осуществляется безадресно. При этом величина социальных выплат такова, что для обеспеченной части населения она не имеет экономического смысла, а для нуждающихся семей - не гарантирует необходимой социальной защиты Пенкова-Люейер П., Рагозина Л. Социальная политика муниципальных образований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления: Муниципальное управление, вып. 3. - М., 2000. С. 34..

Из сказанного следует, что необходимо не просто упорядочение и рационализация соответствующей системы нормативно-правовых актов, а ее постепенный (но оперативный) пересмотр в сторону создания Единой системы социального обслуживания населения, построенной на принципах адресности.

Одним из видов социального обслуживания населения, предоставляемым на муниципальном уровне, является социальная помощь. Ситуация с не предоставлением социальной помощи всем нуждающимся гражданам связана как с нехваткой финансовых средств в бюджетах различных уровней, так и с несовершенством действующего в этой области законодательства. Тем самым складывается ситуация, когда правовые недоработки порождают социальные проблемы, ведь неурегулированность тех или иных вопросов ведет к неправильному толкованию и пониманию законов.

Остановимся на более глубоком анализе отдельных положений Федерального закона "О государственной социальной помощи", который, на наш взгляд, содержит ряд принципиальных недостатков и, соответственно, требует внесения изменений.

1. Не определены пределы полномочий органов местного самоуправления в области оказания государственной социальной помощи и порядок передачи данных полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления. Статья 4 Закона определяет только федеральные полномочия в области оказания государственной социальной помощи. При этом в п.2., ст.12 Закона указывается, что органы местного самоуправления осуществляют оказание государственной социальной помощи в пределах передаваемых им органами государственной власти в этих целях полномочий вместе с материальными и финансовыми ресурсами для их осуществления.

2. Нет указания в Законе о максимально возможном количестве видов государственной социальной помощи, представляемых одной семье (одиноко проживающему гражданину) в обозначенный отрезок времени.

3. При определении порядка назначения государственной социальной помощи не уточнена степень ответственности предприятий, учреждений и организаций за достоверность представляемых сведений о заявителе. Не определены права органов социальной защиты населения и возможности получения конфиденциальной информации о заявителе от налоговой службы, Центра занятости населения, Управления внутренних дел и т.д. и ответственность органов социальной защиты населения за использование ее не в служебных целях.

4. Не определена возможность взыскания с заявителя истраченных государственных средств на предоставление государственной социальной помощи в случае предоставления им недостоверных сведений о степени своей (семьи) нуждаемости Пенкова-Люейер П., Рагозина Л. Социальная политика муниципальных образований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления: Муниципальное управление, вып. 3. - М., 2000. С. 35-36..

Существующая система социальной помощи построена преимущественно на основании льготно-иждивенческих принципов ее оказания и предоставления защиты отдельным категориям населения вне зависимости от их материального положения и степени нуждаемости, то есть не является, в строгом смысле, адресной, хотя определенные элементы адресности в ней присутствуют.

Изучение всего спектра видов социальной помощи позволяет выявить ряд проблем, касающихся эффективности политики в области социальной помощи населению.

Прежде всего, следует отметить, что в соответствии с существующим законодательством предоставляемый населению объем социальной помощи не адекватен экономическим возможностям бюджетов различных уровней. Следствием этого является явно выраженная нехватка финансовых средств для обеспечения установленных льгот.

Стремление к постоянному расширению круга категорий населения, которым оказывается социальная помощь, независимо от социальной ситуации и материального положения конкретного получателя помощи, приводит к усилению конфликтности в обществе. А само такое расширение имеет следствием нарушение порядка выплат пособий, компенсаций, предоставления льгот и др. Попытки использования перераспределительных механизмов в целях погашения бюджетных задолженностей провоцируют обострение социальных конфликтов.

В целом существующая система организации социальной помощи дисфункциональна, не реализует изначально поставленные цели. Средства, выделяемые для этого бюджетам из различных уровней, распыляясь, используются неэффективно Управление развитием социальной сферы муниципальных образований: Учебно-методическое пособие / Под общ. ред. Е.В. Тишина. - М.: РИЦ "Муниципальная власть", 2001. С. 194..

Рассмотрим в качестве примера ситуацию с жилищными субсидиями. Российское законодательство гарантирует льготу по оплате жилищно-коммунальных услуг более чем двум десяткам различных категорий граждан (и членам их семей), например: сотрудникам суда, налоговой полиции, ветеранам Вооруженных Сил, почетным донорам, участникам ликвидации аварии на Чернобыльской АЭС, узникам концлагерей, жертвам политических репрессий, инвалидам и участникам Великой Отечественной войны, ветеранам труда и т.д.

Принятие в 1995 году федерального закона "О ветеранах" только в части предоставления льгот по жилищно-коммунальным платежам увеличило нагрузку на местные бюджеты в среднем в 1,8-2 раза. Например, по отчетам муниципальных образований, около 40% граждан Ленинградской и Новгородской областей имеют те или иные льготы и привилегии. При этом все расходы на оплату заявленных в Федеральном законе льгот вынуждены были взять на себя органы местного самоуправления. Федеральные средства на покрытие данных расходов, как правило, растворялись в общей сумме социальных трансфертов, а с учетом того, что последние никогда не охватывали всех потребностей социальной сферы, то на погашение задолженности бюджетов перед жилищно-коммунальным хозяйством, на покрытие гарантированных государством льгот федеральных средств просто не хватало.

Многочисленные обращения органов местного самоуправления в администрации субъектов РФ, Правительство РФ и даже к Президенту РФ с просьбой не принимать популистские законы и официально приостановить (до стабилизации экономической ситуации) действие уже принятых результатов не дали. Даже в относительно благополучных регионах указанные федеральные законы исполнялись на 40 - 50%, в остальных случаях - в лучшем случае на 20%, или не исполнялись совсем Пенкова-Люейер П., Рагозина Л. Социальная политика муниципальных образований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления: Муниципальное управление, вып. 3. - М., 2000. С. 37.. При этом нет механизма отказа органов местного самоуправления от предоставления не обеспеченных финансами льгот и привилегий, утвержденных федеральным законодательством.

Обострившаяся ситуация по обеспечению исполнения Федерального закона "О ветеранах" вынудила федеральные органы власти принять закон о внесении изменений в статью 10 обозначенного закона (№172-ФЗ от 18.11.98 г.), а затем и Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О ветеранах" (от 02.01.2000 г. № 40-ФЗ), ставший фактически его новой редакцией. В этих законах подробно рассмотрен порядок финансирования мер социальной защиты ветеранов, разграничены обязательства федеральных, региональных и местных органов власти по обеспечению всех предусмотренных в законе льгот и привилегий. Например, в соответствии с данными законами, погашение льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг ветеранам теперь осуществляется за счет бюджета субъектов РФ. Таким образом законодателем был решен вопрос жилищных субсидий и определен источник финансирования в самом законе.

На основании проведенного анализа, можно сделать ряд принципиальных выводов относительно путей повышения эффективности системы социального обслуживания.

Первый вывод заключается в том, что в настоящий период становления новых социально-экономических отношений ставить вопрос о конкретном, детально разработанном прогнозе развития социального обслуживания в полном смысле этого слова не представляется реальным. С одной стороны, социально-экономическая и политическая ситуация в стране столь нестабильна и непредсказуема, что можно говорить только о стратегической линии развития социального обслуживания при осуществлении тенденции становления экономики рыночного типа; с другой - реальное воздействие на данные процессы органов муниципального управления может стать действенным при наличии у муниципалитета соответствующих функций и возможности их реализовать.

Второй вывод заключается в том, что, как ни парадоксально, в основу дальнейшего развития системы социального обслуживания должна быть положена тенденция сужения области ее действия, понимаемого в традиционном смысле государственного социального обеспечения и социального иждивенчества. Необходима смена приоритетов социальной помощи от материальной поддержки малообеспеченных групп населения к политике предупреждения снижения уровня жизни.

Третий вывод, который имеет принципиальное значение для прогнозирования развития социального обслуживания, состоит в том, что существующие в настоящее время механизмы социальной помощи, по сути своей, уже не соответствуют наметившимся политико-экономическим и демографическим изменениям. Главное противоречие заключается в том, что действующая ныне система социального обслуживания до сих пор копирует существовавшую ранее систему государственного социального обеспечения и слабо учитывает появление элементов рыночной экономики. Это важно отметить потому, что в механизм социального обслуживания на данном этапе закладываются основные принципы социального регулирования наметившихся экономических, демографических и политических тенденций. Жесткий централизованный государственный подход к решению социальных вопросов уже себя не оправдывает, он не дал положительных результатов ни в развитии экономики, ни в политике. Социальное обслуживание должно быть эффективным социальным отражением проводимых экономических и политических реформ. Основным стержнем экономических изменений являются разгосударствление, появление института частной собственности, введение рыночных отношений для всех субъектов хозяйственной жизни. Поэтому и в системе социального обслуживания эти важные изменения должны найти свое преломление.

Особую значимость в реализации социального обслуживания населения на муниципальном уровне, на наш взгляд, приобретут типовые местные программы социального обслуживания. Теоретически можно выделить два вида типовых местных (муниципальных) программ: объектные и проблемные. К числу первых относятся программы, направленные на улучшение положения отдельных социальных групп. Вторые нацелены на решение (хотя бы частичное) проблем, затрагивающих многие социальные группы, интересы которых замкнуты на данную проблему. Если объектом программ первого рода являются многоструктурные социальные группы, то вторые имеют объект комплексного характера.

Объектная местная программа социального обслуживания первого вида представляет собой унифицированный адресный документ, содержащий взаимоувязанный по ресурсам, исполнителям и срокам выполнения комплекс мероприятий, направленный на улучшение положения конкретной социальной группы. Соответственно, проблемную программу социального обслуживания можно определить как унифицированный адресный документ, содержащий взаимоувязанную по ресурсам, исполнителям и срокам выполнения систему мероприятий, направленных на решение комплексной социальной проблемы конкретного муниципального образования Муниципальное управление. - М.: РИЦ "Муниципальная власть", 2001. С. 213-214..

Следует учесть, что, являясь типовыми документами, эти программы имеют фиксированную структуру, стандартизированный набор элементов, типовую процедуру формирования и реализации.

На уровне муниципального образования могут действовать программы четырех видов:

- территориальные проекции государственных (региональных) объектных программ (например, программа помощи детям, инвалидам и т.п.);

- территориальные проекции государственных (региональных) проблемных программ (например, программа ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС);

- собственно муниципальные объектные программы;

- собственно муниципальные проблемные программы (территориальные экологические, социально-демографические и т.д.) Управление развитием социальной сферы муниципальных образований: Учебно-методическое пособие / Под общ. ред. Е.В. Тишина. - М.: РИЦ "Муниципальная власть", 2001. С. 191..

Существуют методические рекомендации, касающиеся процедур формирования муниципальных социальных программ. Социальная программа должна содержать четыре основных блока: целевой, блок мероприятий, блоки ресурсного обеспечения и организационный.