Проблемы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения

Своеобразным коллективным инвестором для реализации какого-либо социально значимого проекта может стать и население муниципального образования. В организационном плане это может быть, например, общество социальной самозащиты населения или специальный некоммерческий фонд для организации различных программ в области социального обслуживания населения.

Необходимо также развивать в муниципальных образованиях институты благотворительности. Для этого органам местного самоуправления предстоит активнее работать с общественными и религиозными организациями. Следует разработать гибкую систему налоговых льгот для стимулирования развития социальных услуг, оказываемых различными благотворительными организациями, юридическими лицами и обычными гражданами.

Вместе с тем, остаются нерешенными вопросы, касающиеся проблем реализации обозначенных полномочий органов местного самоуправления и их деятельности в сфере социального обслуживания, в том числе - проблемы разграничения полномочий между уровнями власти, вопросы, связанные с муниципальной собственностью, с правовым обеспечением межмуниципального сотрудничества в социальной сфере, рационализацией системы социальной помощи населению муниципальных образований.

В условиях постоянного недофинансирования программ, принимаемых в сфере социального обслуживания, требуется качественно иной подход к оказанию социальных услуг в целом и принятию управленческих решений по их развитию.

Анализ действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, касающегося социальной деятельности органов местного самоуправления, показывает, что одной из причин нереализации преданных им полномочий, и, как следствие, непредоставления гражданам всех предусмотренных для них законодательством видов социальной помощи является отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Неразделенность правовых отношений между двумя уровнями власти является тормозом для развития их межбюджетного взаимодействия См.: Жадобина Н.Н. Бюджетно-правовой статус муниципального образования и проблемы реализации бюджетных полномочий органов местного самоуправления / Автореферат дис. канд. юрид. наук. - Тюмень: Институт государства и права Тюменского государственного университета, 2001. и приводит к тому, что из года в год сокращаются объемы доходов местных бюджетов, цель которых - обеспечение населения муниципального образования услугами учреждений социального обслуживания и социальной поддержки в пределах установленных государственных стандартов Пенкова-Люейер П., Рагозина Л. Социальная политика муниципальных образований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления: Муниципальное управление, вып. 3. - М., 2000. С. 10..

Характерным в связи с этим является и то, что все решения, влекущие за собой рост расходных полномочий органов местного самоуправления, принимаются Федерацией в одностороннем порядке, без какого-либо "договорного" или ему подобного процесса не только с органами местного самоуправления, но и с субъектами Федерации. В законодательстве РФ не предусмотрено и право органов местного самоуправления не принимать полномочия от федерального или регионального уровня, если передача полномочий не сопровождается одновременной передачей соответствующих финансовых средств. А ведь предоставление подобного права было бы вполне логичным с точки зрения как принципов федерализма, так и требований субсидиарности.

В этой связи заслуживает внимания позитивный опыт решения проблемы финансирования расходных полномочий, переданных государственными органами власти и управления на места. Некоторые субъекты Российской Федерации приняли собственные законы о разграничении полномочий, как, например, Тюменская область, которая организацию, содержание и развитие социального обслуживания относит к предметам совместного ведения органов государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с этим законом, источники финансирования и доли затрат по предметам совместного ведения определяются договором между двумя уровнями власти.

Ряд субъектов Российской Федерации в своих законах о местном самоуправлении подробно расписали полномочия органов государственной власти в сфере местного самоуправления и предметы ведения местного самоуправления, а также полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Например, Закон Свердловской области "О местном самоуправлении в Свердловской области" - социальная поддержка населению осуществляется за счет собственных и привлеченных средств муниципальных учреждений.

В Новгородской области по соглашению с главами администраций городов и районов разграничены функции между региональным и местными бюджетами по финансированию областных бюджетных учреждений здравоохранения, образования, культуры, социального обеспечения, а также отдельным мероприятиям, ранее финансируемым из областного бюджета, а с 1996 г. переданных местным бюджетам. Всего передано 42 учреждения социально-культурный сферы, в том числе 11 лечебно-профилактических учреждений, 18 образовательных, 10 социального обеспечения и 3 библиотеки. Соответственно, передавались из областного бюджета полностью или частично некоторые собственные доходы, а также увеличивались нормативы отчислений от регулирующих федеральных налогов. При необходимости выделялась компенсация непосредственно из областного бюджета Салов О.А. Местное самоуправление сегодня. - М.: ЗАО "Издательство "Экономика", 2001. С. 92..

В Пензенской области в 1997 г. из областного бюджета местным переданы расходы по 16 учреждениям социальной защиты населения, а также расходы на выплату семьям с детьми ежемесячных пособий, назначаемых в органах социальной защиты населения. Эти изменения учитывались лишь в исходных данных, включаемых в формулу для определения долей (в %) муниципальных образований в Фонде финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО), создаваемом в региональном бюджете. Они оказывали влияние лишь на дифференциацию этих долей. Как и на федеральном уровне, бюджетные компенсации по таким основаниям не утверждались отдельно в абсолютных суммах к выделению из областного бюджета, хотя в Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 36 и 38) такой порядок предусмотрен - раздельное отражение компенсаций в бюджете.

Устав Ханты-Мансийского автономного округа N 4-оз в ред. Закона Ханты-Мансийского автономного округа от 30 октября 2000 г. Cобрание законодательства Ханты-Мансийского авт. округа. 2000. N 10. также, как и в большинстве субъектов, четко не разграничил полномочия в сфере социального обслуживания между государственными органами и муниципальными образованиями. Вопросы социальной защиты и социального обслуживания статьей 21 Устава отнесены к ведению Ханты - Мансийского автономного округа. Однако даже подробное обозначение вопросов местного значения в законе, впрочем, также, как и в вышеуказанных законах, не разграничивает должным образом деятельность государственных и муниципальных уровней власти в социальной сфере, в том числе и в области социального обслуживания.

В странах мирового сообщества полномочия местных органов обычно закрепляются специальными законами, а также законами, регулирующими различные отрасли государственного управления. В самом общем виде они могут устанавливаться и в конституциях. В федеративных государствах полномочия (компетенция) местных органов чаще всего регулируются актами субъектов федерации.

Порядок предоставления полномочий местным органам неодинаков в различных странах. Например, в США, Великобритании и многих других странах с англосаксонской системой права утвердился принцип "позитивного регулирования" деятельности местных органов: объем полномочий последних здесь устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы, таким образом, вправе совершать лишь те действия, которые непосредственно предписаны законом. В противном случае действия местных властей могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными.

В странах континентального права, например, в Германии получил распространение принцип "негативного регулирования", в соответствии с которым местные органы вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом. Объем и содержание полномочий местных органов здесь обуславливаются остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено государственным органам Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор) / Под ред. Н.П. Медведева, А.И. Ракитова, А.Ю. Федорова, В.В. Бенкевича, С.И. Жупанова. - М.: Юрид. лит.,1994. С. 21-22; Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России: Монография. - Сургут: Изд-во СурГУ, 2003. С.14-15..

В качестве примера модели сбалансированной организации власти можно привести опыт Дании. В этой модели четко разграничены компетенция между всеми уровнями власти во всех сферах, в том числе и в социальной (Приложение 4). Опыт Дании может быть интересен для специалистов и муниципальных практиков.

1. В масштабах России Данию можно сравнить с Московской областью. Пример Дании - модель сбалансированной организации власти на уровне субъекта Федерации: разграничения компетенции и расходных полномочий, формирования эффективной системы текущего контроля над деятельностью органов власти. В этой модели персональная ответственность руководителей органов власти является естественным элементом.

2. С известными допущениями Дания может рассматриваться и как страна, где продолжалось естественное развитие системы самоуправления, существовавшей в дореволюционной России. Следовательно, этот опыт максимально приближен к российским историческим традициям. Освоение опыта позволит конкретизировать задачи муниципальной реформы в России.

По нашему мнению, отсутствие разграничения государственных и местных полномочий в социальной сфере приводит к искажению у муниципальных органов власти представлений о своей роли в реализации социальной политики, а также к несбалансированному формированию бюджетов муниципальных образований в части финансирования всех отраслей социальной сферы.

Распределение предметов ведения и полномочий в социальной сфере по социальному обслуживанию между федеральными, региональными и местными органами власти и управления - очень сложная задача. Во-первых, потому что все перечисленные потенциальные звенья не располагают соответствующими финансовыми ресурсами; во-вторых, эта проблема затрагивает правовую сторону государственного устройства и административно-территориального деления. То есть, нерешенность государственно-правовых отношений создает сложную систему интересов разных уровней управления и перераспределения полномочий. Социальная сфера в этих условиях передается на низовые звенья местного самоуправления, но без должного финансирования. Организация социального обслуживания пожилых людей в условиях Крайнего Севера / Материалы пилотной программы по федеральной целевой программе "Старшее поколение". - Ханты-Мансийск. 2000. С. 103-104.

Доходная часть бюджета, направляемая на содержание социальной сферы, в течение всего времени проведения российских реформ постоянно снижается, а расходная - неуклонно растет. Практика осуществления бюджетной деятельности местного уровня показывает, что из 14090 муниципальных образований в Российской Федерации только около 400 (2,7 %) являются самообеспечиваемыми. Федоткин В. Финансово-бюджетные отношения в регионе // Экономист. 1999. № 9. С. 51. Начиная с 1992 года наметилась тенденция сокращения доли муниципальных бюджетов в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации при одновременном возрастании их доли в его расходах. В результате бюджеты муниципальных образований имеют значительные дефициты, что существенно отражается на реализации функций местного самоуправления. Например, в 1992-1999 г.г. доля муниципальных бюджетов в расходах консолидированного бюджета возросла с 28,5% до 32%, в то время как доля в доходах консолидированного бюджета снизилась с 27% до 21%. В 2000 году доля муниципальных бюджетов в доходах консолидированного бюджета составила 77 %, в 2001 году - 84 %, в 2002 году (по состоянию на 01.05.2002 г.) - 70%. А доля муниципальных бюджетов в расходах на социальную сферу консолидированного бюджета в 2000 году составила 37%, в 2001 году - 36%, в 2002 году (на 01.05.2002 г.) - 39% Отчет об исполнении бюджетов в Российской Федерации / http://www.minfin.ru.. Через муниципальные бюджеты финансируется 65% расходов консолидированного бюджета на образование, 62% - на жилищно-коммунальное хозяйство, 58% - на здравоохранение, 50,6% - на социальную политику Крохина Ю.А. Правотворчество муниципальных образований в бюджетной сфере: проблемы и поиски решения // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей. - Нижний Новгород. 2002. С. 245.. Развитие местного самоуправления в условиях ограниченного финансирования предполагает активный поиск руководителями муниципальных образований дополнительных ресурсов и инвестиций для организации приемлемой среды обитания и расширения бытовых и социально-культурных услуг населению.

Одним из таких вспомогательных источников инвестирования социальных услуг может стать межмуниципальная кооперация, которая подразумевает совместное (политическое, материальное, ресурсное) обеспечение отдельных полномочий в управленческой, административно-хозяйственной, экономической или социальной сферах муниципальных образований.

Институт межмуниципального сотрудничества предполагает объединение средств двух и более муниципалитетов для совместного решения общих социально-экономических проблем.

Опыт подобного взаимодействия за рубежом достаточно разнообразен. В большинстве европейских стран созданы такие формы межмуниципального сотрудничества, как компании, ассоциации, союзы и синдикаты коммун. Причем данная межмуниципальная кооперация существует вполне легитимно, так как ее возможность закреплена в законодательстве этих стран.

Объединение усилий коммун осуществляется для решения крупных политических и хозяйственных проблем, связанных с лоббированием интересов муниципальных образований в парламентах республик и контролем за изменением законодательства о местном самоуправлении (Албания, Македония, Латвия), а также с совершенствованием административного управления и развитием услуг населению, например:

- осуществление совместного приватизационного процесса (Албания);

- единообразное лицензирование строительной деятельности (Венгрия);

- управление конкретными службами (водоснабжения, уборки мусора, канализации, электричества, подачи газа, содержания дорог, местного общественного транспорта) (Польша, Словения, Чешская Республика) Пенкова-Люейер П., Рагозина Л. Социальная политика муниципальных образований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления: Муниципальное управление, вып. 3. - М., 2000. С. 29-30..

В Российской Федерации межмуниципальное сотрудничество развивается, в основном, в политической сфере: создаются ассоциации муниципальных образований для защиты интересов последних в отношениях с региональной властью, для участия в формировании государственной политики в области местного самоуправления, помощи на выборах и т.д. (Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация местного самоуправления республики Карелия и т.п.). Сколько-нибудь заметного экономического сотрудничества муниципалитетов или взаимодействия в социальной сфере для решения совместных задач пока не наблюдается.

Причиной непопулярности подобного взаимодействия муниципальных образований в Российской Федерации стала, прежде всего, правовая необеспеченность вопроса, а также слабые менеджерские навыки руководителей муниципалитетов и их завышенные ожидания финансовой поддержки от субъектов РФ.

Необходимо отметить, что проект Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" впервые законодательно закрепляет организационные основы межмуниципального сотрудничества, создаваемого в форме советов муниципальных образований, в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления. Однако проект не ограничивает прав муниципальных образований на создание на добровольной основе иных объединений муниципальных образований с учетом особенностей их территориальной и организационной основы См.: Проект Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // http://www.kmo.ru/8msu.htm..

В настоящее время, правовые основы сотрудничества муниципальных образований как субъектов гражданских отношений определены в главах 5 и 27 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом, осуществляя некоторые совместные проекты, органы местного самоуправления одновременно с передачей определенных функций делегируют и часть своих полномочий. Однако, в соответствии с практикой современного муниципального права, они не могут передавать свои полномочия другим муниципальным образованиям, так как статья 6 "Предметы ведения" Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит ограничение: муниципальные образования не вправе принимать на себя полномочия, отнесенные к ведению других муниципальных образований.

Вместе с тем, п. 6 ст. 5 указанного Федерального закона говорит о принципиальной возможности перераспределения полномочий по вертикали: с уровня субъектов РФ на местный уровень, а ст. 12 Конституции РФ утверждает, что "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно". Эти положения российского законодательства привели к расширенному толкованию рядом субъектов Российской Федерации п.2 ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Например, в Красноярском крае (ст. 8 Закона "О местном самоуправлении в Красноярском крае"; ст. 4 Закона Красноярского края "О предметах ведения муниципальных образований"), в Новгородской области (ст. 10 Закона "О местном самоуправлении в Новгородской области"), в Белгородской области (ст.5 Закона "О местном самоуправлении Белгородской области"), в Воронежской области (ст. 97 Закона "О местном самоуправлении в Воронежской области"), в Нижегородской области (ст. 30 Закона "Об организации местного самоуправления в Нижегородской области") законодатели пошли дальше федерального нормативного акта и разрешили муниципальным образованиям делегирование некоторых полномочий по горизонтали (другим муниципалитетам) по соглашению сторон. Однако это разрешение идет вразрез с действующим федеральным законодательством Пенкова-Люейер П., Рагозина Л. Социальная политика муниципальных образований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления: Муниципальное управление, вып. 3. - М., 2000. С. 31..

Например, в сфере социального обслуживания муниципалитеты могут совместно финансировать содержание детских домов для детей-сирот, детских оздоровительных лагерей, приютов, домов ночного пребывания, домов престарелых, создание службы ритуальных услуг и других учреждений социальной защиты.

Однако на пути подобного сотрудничества существуют определенные трудности: финансовое обеспечение совместных проектов можно осуществлять на основе договоров, но направлять детей-сирот или престарелых граждан в социальные учреждения других муниципалитетов органы местного самоуправления имеют право только через государственные органы социальной защиты населения (субъектов РФ) - именно они выдают путевки на размещение нуждающихся, так как муниципальные органы власти формально не имеют права самостоятельно передавать опеку над недееспособными гражданами и детьми другим муниципальным образованиям.

Наконец, учреждения социального обслуживания в рамках муниципального образования должны действовать согласованно. Сумма социальных услуг, предоставляемых муниципальными социальными службами, должна выстраиваться в систему, чтобы обеспечить населению целостную, необходимую и достаточную помощь. Системообразующим фактором здесь выступает определенный порядок взаимодействия всех органов и учреждений социального обслуживания Теория социальной работы: Учебник / Под ред. проф. Е.И. Холостовой. - М.: "Юристъ", 1999. С. 115. на муниципальном уровне.

Таким образом, анализ правовых проблем, тормозящих реализацию и развитие системы социального обслуживания на муниципальном уровне, позволяет сделать несколько выводов.

Во-первых, органы местного самоуправления наделены федеральными законами обширными полномочиями, но они не могут в полной мере осуществлять их.

Во-вторых, для более успешного финансирования программ в области социального обслуживания законом субъекта Российской Федерации необходимо разграничить собственные полномочия органов местного самоуправления и переданные государственные полномочия в сфере социального обслуживания. Межбюджетные отношения следует выстраивать строго в соответствии с разделенными полномочиями в этой сфере. Это поможет не допустить финансирования объектов государственной собственности за счет средств местных бюджетов.

В-третьих, важнейшим условием самостоятельности любого бюджета (не только местного) является наличие законодательно утвержденных стабильных и постоянных источников доходов. Закрепление собственных доходов за муниципальными образованиями является необходимой предпосылкой для того, чтобы дать органам местного самоуправления и проживающему на соответствующей территории населению возможность самостоятельно зарабатывать деньги на цели социально-экономического развития муниципалитетов. Причем принцип закрепления доходов за соответствующими уровнями управления автоматически предполагает, что заработанные органами местной власти средства не подлежат изъятию.

В-четвертых, возможность законодательно развивать межмуниципальное сотрудничество позволила бы регионам совместно вырабатывать и финансировать необходимые социальные проекты в целях помощи лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации.

В заключение хотелось бы отметить, что правовое обеспечение осуществления деятельности органами местного самоуправления в сфере социального обслуживания занимает одно из важных направлений в реализации социальных прав граждан.

Принимаемые законы, подзаконные акты, нормативные акты субъектов Российской Федерации и акты муниципальных органов власти, принимаемые в пределах своей компетенции, имеют общее социальное значение для становления и развития системы социального обслуживания населения на муниципальном уровне и играют обеспечительно-организационную роль в функционировании системы социальных служб: во-первых, в обеспечении социальных гарантий, развитии социального обслуживания от минимальной необходимости к оптимальной достаточности, во-вторых, в регламентации технологий социального обслуживания, видов и форм предоставления социальных услуг.

2. Организационно-правовые вопросы осуществления и развития системы социального обслуживания в муниципальных образованиях Российской Федерации

2.1 Правовое регулирование деятельности муниципальных социальных служб по оказанию социальных услуг населению

Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" устанавливает несколько видов социального обслуживания, предоставляемых государственными и муниципальными социальными службами на территории муниципального образования. Их перечень не является исчерпывающим, поэтому органы государственной власти субъектов и муниципальные органы власти могут устанавливать дополнительные виды социальной помощи. Рассмотрение в рамках диссертации порядка и процедуры деятельности государственных и муниципальных социальных служб, оказываемых ими видов социальных услуг необходимо для более глубокого понимания механизмов осуществления социального обслуживания на местном уровне, выявления серьезных правовых проблем, связанных с неразработанностью механизмов предоставления тех или иных видов социальной помощи населению, и формирование представлений по их устранению.

Как было отмечено ранее, органы местного самоуправления для реализации государственных полномочий в сфере социального обслуживания населения на территории муниципального образования создают муниципальные центры (отделения) социального обслуживания, которые осуществляют деятельность по предоставлению населению различных видов социальных услуг.

Согласно федеральному законодательству, муниципальные центры оказывают следующие виды социального обслуживания: предоставление социальной помощи населению муниципального образования, содержание инвалидов и престарелых в муниципальных учреждениях социальной защиты населения (стационары; полустационары; социальное обслуживание инвалидов и престарелых на дому; содержание детей в детских учреждениях; срочное социальное обслуживание; социально - консультативная помощь), предоставление реабилитационных услуг инвалидам.

Первым видом социального обслуживания, предоставляемым муниципальными социальными службами, является социальная помощь, которая определяется как предоставление малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, за счет средств соответствующих бюджетов социальных пособий, субсидий, компенсаций, жизненно необходимых товаров.

Социальная помощь также определяется как забота государства о гражданах, нуждающихся в помощи в связи с возрастом, состоянием здоровья, социальным положением, недостаточной обеспеченностью средствами существования. Лозовский Л.Ш., Райзберг Б.А. Словарь по экономике и праву. - М.: "Омега", 1999. С.447.

Порядок предоставления государственной социальной помощи определяется рядом нормативных актов. Для того, чтобы упорядочить систему предоставления социальной помощи, 25 июля 1999 года был принят Федеральный закон "О государственной социальной помощи" Российская газета. 1999. 21 июля., который установил правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам, закрепил понятие социальной помощи, её источники, виды и размер. Этот закон стал рамочным для субъектов Российской Федерации и задал им только общие «правила игры» по установлению порядка предоставления социальной помощи, которые должны быть уточнены местными нормативными актами.

Размер социальной помощи малоимущим гражданам или семьям устанавливается "в пределах разницы между суммой величин прожиточных минимумов и общим доходом членов малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина" См.: ст. 11 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699.. Порядок определения величины прожиточного минимума малоимущих устанавливается субъектом Российской Федерации на основании Федерального закона "О прожиточном минимуме в РФ" СЗ РФ. 1997. №43. Ст. 4904. и с учетом величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения.

Необходимо также выделить ещё один немаловажный документ, принятый Правительством РФ. 22 февраля 2000 года было издано Постановление №152 "О порядке учёта доходов и расчёта среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи" Российская газета. 2000. № 8.. Постановление определяет те виды доходов, которые должны учитываться при определении среднедушевого дохода членов семьи, а также порядок расчета среднедушевого дохода для предоставления малоимущим гражданам государственной социальной помощи.

Принятый акт своеобразно дополняет Федеральный закон РФ "О государственной социальной помощи" и вносит необходимую ясность как для муниципальных органов социальной защиты населения, так и для граждан обращающихся в эти органы за необходимой помощью Байгереев М. Что считать доходом семьи? // Социальная защита. Социономия. 2001. № 11. С. 8..

Социальная помощь назначается решением органа социальной защиты населения по месту жительства либо месту пребывания малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина на основании заявления гражданина, сделанного в письменной форме, в котором заявителем указываются сведения о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности См.: ст. 8 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699..

Социальная помощь может оказываться социальными службами единовременно или на период не менее трех месяцев в следующих видах:

- денежные выплаты (социальные пособия, субсидии, компенсации и другие выплаты);

- натуральная помощь (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи).

Рассматривая вопрос предоставления социальной помощи, нельзя не остановиться на таком важном для нее признаке, как адресность. Хотя федеральным законом в качестве цели оказания государственной помощи закреплено ее адресное и рациональное использование, тем не менее, закон не говорит о конкретных критериях адресности. Понятно, что невозможно предоставить социальную помощь всем, имеющим на нее право. Ведь если верить статистике, доля населения, которой должны быть предоставлены какие-либо виды социальных гарантий и льгот, составляет порядка 68% от общего числа населения. Кроме того, подсчитано, что только около 20% общей суммы расходов на предоставление социальных льгот и компенсаций получают те, кто действительно нуждается в помощи. Например, по данным Мониторинга экономического положение и здоровья населения России (РМЭЗ), более 40% объема пособий по безработице выплачивается обеспеченным семьям. Более 72% всего объема льгот на покупку лекарств и 83% пособий по беременности и родам попадают в руки обеспеченных и наиболее обеспеченных семей. На долю самых обеспеченных семей приходится 65% пособий по временной нетрудоспособности. 44% льгот на санаторно-курортное обслуживание достаются наиболее обеспеченным семьям и только 10% - наименее обеспеченным Пенкова-Люейер П., Рагозина Л. Социальная политика муниципальных образований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления: Муниципальное управление, вып. 3. - М., 2000. С. 35..

Кроме того, лица, которые в современном государстве получают социальную помощь, зримо делятся на две разные категории. К первой относятся дети, престарелые, инвалиды, жертвы природных и техногенных катастроф и т.п. Вторую группу составляют все остальные, кого законодатель объявляет нуждающимся в получении социальной помощи. Разница между этими двумя группами принципиальная. Входящие в первую группу, не могут сами по независящим от них причинам (возраст, состояние здоровья, внезапно обрушившееся бедствие) обеспечить свое существование на неком, наличествующем в обществе, минимальном жизненном уровне. Лица, входящие во вторую группу, в основной массе не умеют или не хотят ценой собственных усилий обеспечить себе необходимый уровень жизни. Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. № 7. С. 11.

В условиях недостаточного финансирования социальной сферы задачу адекватной поддержки социально незащищенных групп населения можно осуществить только перейдя от обезличенного предоставления льгот по категориям граждан к адресному предоставлению субсидий и выплат с помощью внедрения процедуры проверки нуждаемости. Кроме того, считаем законодательно возможно ограничить максимальным пределом количество видов социальной помощи, предоставляемых одновременно в определенный временной период.

Помимо этого, размер социальной помощи на сегодняшний день законодательно ограничен максимальным пределом и составляет разницу между среднедушевым доходом семьи и размером прожиточного минимума, установленным в субъектах Российской Федерации. Считаем, что, если подойти более дифференцировано к определению категорий нуждающихся, возможно ввести и другие критерии определения размера социальной помощи, это, например, было сделано в г. Сургуте.

Принцип адресности является, несомненно, определяющим, когда речь идет о социальной помощи. Однако систему социальной помощи, по мнению коллектива авторов, Гавра Д.П., Гармасар О.А., Знаменская К.Н., Иванов Н.Н., Иванов С.А., Исляев Р.А., Рагозина Л.Г. и др. Управление развитием социальной сферы муниципальных образований: Учебно-методическое пособие / Под общ. ред. Е.В. Тишина. - М.: РИЦ "Муниципальная власть", 2001. С. 196. целесообразно строить исходя из системы принципов, а именно:

- нацеленности на семью - то есть рассмотрение семьи в качестве базового объекта адресной социальной помощи, выделение индивида в качестве объекта помощи только в тех случаях, когда нет возможности оказания адресной помощи семье;

- заявительности - то есть установление получателя адресной социальной помощи на основании личного заявления объекта адресной социальной помощи либо заявлений других организаций, учреждений, граждан;

- стимулирования собственной активности граждан, направленной на социальную самозащиту;

- взаимной ответственности - установление персональной ответственности получателя адресной социальной помощи за достоверность сведений, содержащихся в заявлениях о предоставлении помощи;

- упорядочения системы льгот и социальных привилегий;

- персонификации учета граждан как потенциальных объектов адресной социальной помощи;

- разграничения полномочий - оптимальное распределение полномочий, ответственности и финансового обеспечения адресной социальной помощи между уровнями управления (федеральным, субъектов Федерации, местного самоуправления);

- полисубъектности - привлечение негосударственных организаций, общественных и религиозных организаций к взаимодействию с государственными субъектами адресной социальной помощи;

- гласности на этапе разработки (широкое обсуждение в средствах массовой информации и т.д.) и внедрения рассматриваемой концепции.

Следующим видом социального обслуживания, предоставляемым муниципальными социальными центрами, является стационарное социальное обслуживание инвалидов и престарелых.

Социальная поддержка в России, как и в других странах, служит благородным целям - обеспечить удовлетворение потребностей населения, в частности, пожилых людей и инвалидов как особой группы, создать более благоприятную атмосферу для достойной поддержки их возможностей. Обеспечение ее эффективности требует применения более универсального подхода к трактовке интересов лиц старшего поколения и инвалидов в современных условиях, так как социальная защита на уровне достаточности может изменить к лучшему качество и уклад жизни наших пожилых соотечественников и инвалидов.

Одними из первых законодательных актов, в соответствии с которыми гражданам пожилого возраста и инвалидам государством гарантируется получение социальных услуг, стали федеральные законы "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" и "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации".

В целях реализации отдельных положений этих законов был утвержден ряд правительственных постановлений о гарантированном государством перечне социальных услуг, порядке и условиях оплаты их предоставления, введении для социальных работников определенных льгот, а также ведомственные нормативные акты, обеспечивающие гарантии социального обслуживания пожилым людям и инвалидам.¹¹ Киселев С.Г. Социальное обслуживание граждан пожилого возраста: современное состояние и проблемы // Работник социальной службы. № 2. С. 7-8.

Стационарное социальное обслуживание осуществляется в стационарных учреждениях (домах-интернатах для престарелых и инвалидов, домах-интернатах для инвалидов, психоневрологических интернатах и др.). Направляются в эти учреждения граждане пожилого возраста и инвалиды, частично или полностью утратившие способность к самообслуживанию и нуждающиеся по состоянию здоровья в постоянном постороннем уходе и наблюдении. Кроме того, создана сеть специализированных учреждений для детей-инвалидов.

В последние годы широкое распространение получили дома для престарелых, содержание в которых происходит на платной основе за счет самих престарелых или предприятий, на которых они трудились.

В дома-интернаты принимаются граждане пенсионного возраста (женщины с 55 лет, мужчины с 60 лет), а также инвалиды I и II групп от 18 до 40 лет при условии, если у них нет трудоспособных детей или родителей, обязанных по закону их содержать.

В психоневрологический интернат принимаются лица, страдающие хроническими психическими заболеваниями, нуждающиеся в уходе, бытовом обслуживании и медицинской помощи, независимо от того, есть ли у них родственники, обязанные по закону их содержать, или нет.

В детский дом-интернат принимаются дети от 4 до 18 лет с аномалиями умственного или физического развития. При этом не допускается помещение детей-инвалидов с физическими недостатками в стационарные учреждения, предназначенные для проживания детей с психическими расстройствами.

В соответствии с федеральным Перечнем гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными учреждениями социального обслуживания, утвержденным постановлением Правительства РФ 25 ноября 1995 г. № 1151 СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4798., гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в стационарных учреждениях социального обслуживания, предоставляются:

1) материально-бытовые услуги (предоставление жилой площади, организация реабилитационных мероприятий, лечебно-трудовой деятельности, культурно-бытового обслуживания);

2) услуги по организации питания, быта, досуга (горячее питание, в том числе диетическое, обеспечение одеждой, обувью, постельными принадлежностями, создание условий для проведения религиозных обрядов и т.д.);

3) социально-медицинское и санитарно-гигиеническое обслуживание (бесплатная медицинская помощь, обеспечение ухода, содействие в проведении медико-социальной экспертизы, проведение реабилитационных мероприятий, оказание помощи в госпитализации, содействие в протезировании, обеспечение санитарно-гигиенических условий в помещениях);

4) организация получения образования инвалидами с учетом их физических возможностей и умственных способностей;

5) услуги, связанные с социально-трудовой реабилитацией; правовые и ритуальные услуги Права и гарантии пожилых людей / Е.Г. Азарова, И.Н. Бондаренко, Е.М. Доровских, И.А. Иконицкая и др. // Библиотека журнала "Социальная защита". - М., 1998. С. 80..

Заявление о приеме в дом-интернат вместе с медицинской картой подается в вышестоящую по подчиненности организацию социального обеспечения, которая и выдает путевку в дом-интернат. Если лицо является недееспособным, то помещение его в стационарное учреждение осуществляется на основании письменного заявления его законного представителя. Право социального обеспечения: Учеб. пособие / Под ред. К.Н. Гусова. - М.: Проспект, 1999. С. 270-271. Противопоказаниями к приему в дом-интернат являются заболевания, изложенные в Инструкции "О медицинских показаниях и противопоказаниях к приему в дома-интернаты", утвержденной Минздравом СССР от 05.09.78 г., а так же такие заболевания, как ВИЧ - инфекция и СПИД. Основы социальной работы с пожилыми людьми. В помощь социальному работнику / Новосибирский областной геронтологический центр. - Новосибирск, 1998. С. 69-70.

Лица, находящиеся в домах-интернатах для престарелых и инвалидов общего типа, систематически и грубо нарушающие правила внутреннего распорядка, могут быть по решению суда, принятому на основании представления администрации указанных учреждений, переведены в специальные дома-интернаты (специальные отделения). Они создаются, главным образом, для престарелых и инвалидов, ранее судимых или неоднократно привлекавшихся к административной ответственности за нарушение общественного порядка, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, направленных из учреждений органов внутренних дел. Кроме того, в них направляются также граждане, нуждающиеся в постоянном уходе, из числа освобождаемых из мест лишения свободы особо опасных рецидивистов и другие лица, за которыми установлен административный надзор в порядке, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации "О развитии сети специализированных домов-интернатов для престарелых и инвалидов" от 15 апреля 1995 г СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1544..

Для лиц без определенного места жительства из числа престарелых и инвалидов органами местного самоуправления создаются специализированные учреждения (социальные приюты, социальные гостиницы, центры социальной адаптации и др.), в которых предоставляется временное место пребывания (включая медицинское обслуживание, питание, ночлег), и проводятся мероприятия по социальной адаптации лиц, утративших социально-полезные связи (в первую очередь лиц, освобожденных из мест лишения свободы), к условиям жизни в обществе Примерное положение об учреждениях социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий. Утв. Постановлением Правительства РФ от 8 июня 1996 г. // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 3025..

Таким образом, в домах-интернатах реализуются возможности оказания помощи наиболее ослабленным и социально незащищенным лицам. Правовая основа в целом сформирована, однако при изучении положений Законов "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" от 10 декабря 1995 года и "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" от 2 августа 1995 выявлены противоречия, повторы, которые необходимо устранить. Например, понятие социального обслуживания в Законе от 10 декабря 1995 года включает право на социальные услуги лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, к которым относятся также инвалидность и старость. Анализ норм Закона от 2 августа 1995 года свидетельствует, что право на устанавливаемые им социальные услуги граждане пожилого возраста и инвалиды имеют лишь при определенных условиях, о которых было сказано ранее. Если в понятие социального обслуживания оба закона включают удовлетворение широкого спектра потребностей пожилых людей, то круг лиц, которым предоставляется право на услуги существенно сужается Законом от 2 августа 1995 года путем указания на такое их физическое состояние, которое препятствует самообслуживанию или передвижению Права и гарантии пожилых людей / Е.Г. Азарова, И.Н. Бондаренко, Е.М. Доровских, И.А. Иконицкая и др. // библиотека журнала "Социальная защита". - М. 1998. Выпуск 1. С. 75-77.. Иные трудные жизненные ситуации не предусматриваются. Что касается правового регулирования, то на сегодняшний день необходимо еще разработать примерное положение о специальном доме-интернате (специальном отделении) для престарелых и инвалидов, а также примерные правила внутреннего распорядка в специальном доме-интернате (специальном отделении) для престарелых и инвалидов, которые пока законодательно не освещены (Приложение 5).

Полустационарное обслуживание является одним из видов социального обслуживания. Полустационары создаются в муниципальных центрах социального обслуживания или при органах социальной защиты населения. В отделениях дневного (ночного) пребывания осуществляется социально-бытовое, медицинское и культурное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов.

Полустационарное социальное обслуживание предусмотрено для лиц пожилого возраста и инвалидов, сохранивших способность к самообслуживанию и активному передвижению и не имеющих медицинских противопоказаний к зачислению на такое социальное обслуживание, а также детей, оказавшихся в трудных жизненных ситуациях.

В полустационарных учреждениях организуется питание, быт и досуг, оказываются социально-медицинские, правовые, ритуальные услуги, содействие в получении образования и профессиональной подготовки, в трудоустройстве.

Для лиц без определенного места жительства и занятий в системе органов социальной защиты создаются специальные учреждения полустационарного типа: дома ночного пребывания, социальные приюты, социальные гостиницы, центры социальной адаптации (постановление Правительства РФ от 8 июня 1996 г. № 670¹¹ Бюллетень Министерства труда РФ. 1996. № 8.). В указанных учреждениях предоставляются: ночлег; талоны на одноразовое (один раз в сутки) бесплатное питание; первая доврачебная помощь; предметы личной гигиены; производится направление на лечение; оформление в дом-интернат; содействие в обеспечении протезирования, в оформлении и перерасчете пенсии, в трудоустройстве, в оформлении документов, удостоверяющих личность; оказание разносторонней помощи (консультации по юридическим вопросам, бытовые услуги и т.д.).

Таким образом, социальное обслуживание может предоставляться в стационарных и полустационарных учреждениях социальной защиты. Функционирование домов-интернатов как главной формы стационарного социального обслуживания связано с целым рядом проблем. Прежде всего, это самая дорогостоящая форма социального обслуживания, предполагающая наличие домов-интернатов, мест в них и количество желающих проживать в них и, конечно, качество обслуживания, создание соответствующих условий для проживания.

Сегодня значительная часть центров социального обслуживания - это многопрофильные учреждения, способные представить престарелым и инвалидам разнообразные по видам и формам услуги, включая социально-медицинские, социально-бытовые и торговые.²² Теория социальной работы: Учебник / Под. ред. проф. Е. И. Холостовой. - М.: Юристъ, 1999. С. 57. Исходя из вышеизложенного, приходится правильно расставлять приоритеты. И если невозможно обеспечить всех нуждающихся койко-местом в стационарных учреждениях, значит необходимо развивать более дешевую систему предоставления социального обслуживания, а именно социальную помощь на дому. Уже сейчас очевидны ее преимущества. Во-первых, как уже было сказано, это наиболее дешевая форма социального обслуживания. Во-вторых, гражданам не придется адаптироваться в новых условиях, так как уход будет осуществляться в привычной им среде.

Порядок предоставления и конкретное содержание социальной помощи на дому регулировались до 1995 года лишь одним нормативным актом - Примерным положением о центре социального обслуживания, утвержденным приказом Минсоцзащиты населения РФ от 20 июля 1993 г., в соответствии с которым при домах престарелых и инвалидов, а также при отделах социального обеспечения создавались отделения социальной помощи для одиноких нетрудоспособных граждан, нуждающихся в посторонней помощи. В задачи отделений входили выявление и учет лиц, нуждающихся в социальной помощи, оказание конкретных социальных услуг (доставка обедов, приобретение продуктов и промышленных товаров, медикаментов, сдача белья в прачечную и т.д.). На надомное обслуживание принимались одинокие престарелые граждане, инвалиды, нуждающиеся в посторонней помощи. Причем, инвалидов, участников Великой Отечественной войны и членов семей погибших военнослужащих принимали на надомное обслуживание вне очереди Право социального обеспечения: Учеб. пособие / Под ред. К.Н. Гусова. - М.: Проспект, 1999. С. 274..

Федеральный закон "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" от 2 августа 1995 г. изменил порядок и условия

предоставления помощи на дому. Такая помощь осуществляется соответствующими отделениями, создаваемыми в муниципальных центрах социального обслуживания или при органах социальной защиты населения.

В настоящее время свыше миллиона одиноких пожилых обслуживаются социальными работниками на дому. В среднем по России из каждых 10 тысяч пожилых людей надомным обслуживанием пользуются 260 человек Технология работы с инвалидами // Социальное образование и социальная работа. - Саратов - Сургут, 2002. С. 135..

В соответствии с федеральным Перечнем услуг, учреждениями надомного социального обслуживания оказываются следующие виды услуг:

1) услуги по организации питания, быта и досуга (покупка и доставка на дом продуктов питания, горячих обедов), помощь в приготовлении пищи; покупка и доставка на дом промышленных товаров первой необходимости, доставка воды; топка печей, сдача вещей в стирку и химчистку; содействие в организации ремонта и уборке жилых помещений; содействие в оплате жилья и коммунальных; услуг; помощь в организации досуга и т.д.;

2) социально-медицинские и санитарно-гигиенические услуги (обеспечение ухода с учетом состояния здоровья, содействие в оказании медицинской помощи, проведении медико-социальной экспертизы, реабилитационных мероприятий, содействие в обеспечении лекарствами); содействие в получении протезной помощи. Социально-медицинское обслуживание осуществляется в отношении нуждающихся в надомных социальных услугах граждан пожилого возраста и инвалидов, страдающих психическим расстройствами (в стадии ремиссии), туберкулезом (за исключением активной формы), тяжелыми заболеваниями (в том числе онкологическими) в поздних стадиях.

3) содействие в получении образования инвалидам, в трудоустройстве;

4) предоставление правовых и ритуальных ycлyг См.: ст. 7 Федерального закона от 02 августа 1995 г. № 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" // Российская газета. 1995. № 150..

Гражданам могут быть предоставлены и другие (дополнительные) услуги, но на условиях полной или частичной оплаты для всех категорий граждан, нуждающихся в социальном обслуживании. К числу таких дополнительных услуг, оказываемых гражданами на дому, относятся: наблюдение за состоянием здоровья; оказание экстренной доврачебной помощи; выполнение медицинских процедур; оказание санитарно-гигиенических услуг; кормление ослабленных больных; проведение санитарно-просветительной работы.

Самостоятельным видом социального обслуживания граждан является содержание детей в детских учреждениях. Дети, находящиеся в особо трудных условиях, к числу которых относятся, прежде всего, дети-сироты и бездомные дети, дети-инвалиды, дети-беженцы, нуждаются в особой социальной поддержке и защите. Государством разработан ряд федеральных программ, в которых предусмотрены первоочередные задачи, среди них: защита прав и интересов детей, оказавшихся в особо трудных обстоятельствах; ослабление негативных последствий сиротства; оказание незамедлительной помощи детям в экстремальных ситуациях. Предусмотрены также меры по развитию сети социальных приютов для детей, попавших в трудные жизненные ситуации, разукрупнение государственных учреждений для детей-сирот и создание в них условий проживания, приближенных к семейным.