Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности

Представление об устранении нарушений закона вносится в орган или должностному лицу, полномочному устранить допущенные нарушения прав предпринимателей.

Типичным недостатком многих представлений является отсутствие в них указаний на конкретных нарушителей прав предпринимателей и анализа их действий.

В некоторых регионах качество представлений прокуроров в рассматриваемой сфере остается невысоким. Можно отметить следующие распространенные недостатки представлений:

в названии представления нередко отсутствует указание на конкретную область законодательства, где были нарушены права предпринимателей. Зачастую преобладает формулировка «представление об устранении нарушений закона»;

описательная часть представления не содержит ссылок на конкретные нормы нарушенного закона, охраняющего права предпринимателей;

в резолютивной части представлений зачастую содержатся общие фразы типа «принять необходимые меры» и т.д.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 25¹) наделил прокуроров правовым полномочием в целях предупреждения нарушений прав предпринимателей и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях объявлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

По своей сущности предостережение является средством индивидуального профилактического воздействия на должностных лиц, которые могут нарушить права предпринимателей противоправными действиями, не влекущими уголовную ответственность, а также способом разъяснения законодательства и ответственности за неисполнение требований прокурора.

В целях обеспечения требований закона и единообразного применения предостережений Генеральной прокуратурой Российской Федерации направлено подчиненным прокурорам Указание от 06.07.1999 № 3917 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона», в котором изложены основные требования, обеспечивающие надлежащее использование данного средства прокурорского реагирования в отношении лиц, склонных к совершению правонарушений.

Исходя из практики, прокурорам целесообразно объявлять предостережения в следующих случаях:

при подготовке проектов правовых актов, которые могут нарушить права предпринимателей, создать административные барьеры для предпринимательской деятельности;

если подготовка к нарушению прав предпринимателей имеет очевидный характер.

В соответствии с п. 2 ст. 22, ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» производство об административном правонарушении возбуждается прокурором по результатам проверки в случае установления факта совершения административного правонарушения, нарушающего права предпринимателя.

Прежде чем вынести постановление, прокурор должен разрешить следующие вопросы: имеет ли место в действиях или бездействии лица (лиц) административный проступок, нарушающий права предпринимателей; какой закон или иной нормативный акт нарушен; не истекли ли сроки давности для привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ); какой конкретный орган или должностное лицо вправе наложить на виновного административное наказание (глава 23 КоАП РФ).

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется органу или должностному лицу, имеющему право налагать административные взыскания.

Следует отметить специфику данной меры прокурорского реагирования в антимонопольной сфере. В соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 160-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступившим в силу 22.08.2009, изменен порядок возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9, 14.31-14.33 КоАП РФ.

Статья 28.1 КоАП РФ дополнена ч. 1.2, согласно которой поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных перечисленными статьями, является вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

В ст. 4.5 КоАП РФ введена ч. 6, в соответствии с которой срок давности привлечения к административной ответственности за указанные административные правонарушения начинает исчисляться со дня вступления в силу соответствующего решения комиссии антимонопольного органа.

Подобного рода изменения, внесенные в действующее законодательство, обусловлены, в частности, тем, что антимонопольное расследование характеризуется рядом существенных особенностей. Например, для квалификации факта злоупотребления монополистическим положением хозяйствующего субъекта требуется проведение анализа и оценки конкурентной среды на конкретном товарном рынке, что влечет необходимость сбора и обработки большого массива информации и, соответственно, требует определенных временных затрат.

На основании ст. 28.4 КоАП РФ прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена данным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации. Вместе с тем согласно ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено уполномоченным должностным лицом только при наличии установленного законом повода и достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения.

Таким образом, выявив в ходе проверки факты нарушений антимонопольного законодательства, подпадающие под административную ответственность по указанным выше статьям, прокурор передает в антимонопольный орган материалы дела, на основе которых выносится решение комиссии антимонопольного органа о наличии или отсутствии состава административного правонарушения. Только на основании данного решения прокурором может быть возбуждено дело об административном правонарушении.

Например, на основании постановления прокурора Муромцевского района Омской области УФАС по области привлекла к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ (ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления) в виде штрафа председателя комитета экономики и управления муниципальной собственностью администрации Муромцевского муниципального района в связи с несоблюдением установленного законодательством о конкуренции порядка заключения договора в отношении муниципального имущества и порядка представления муниципальной преференции.

Наложение административных взысканий, как правило, не исключает возможности одновременного привлечения виновных к дисциплинарной ответственности, если в их деяниях есть признаки и дисциплинарных, и административных проступков, нарушающих права предпринимателей.

Для предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений прав предпринимателей в различных правовых сферах прокурорам целесообразно налаживать взаимодействие с контролирующими органами. В настоящее время практика свидетельствует об особой эффективности подобного взаимодействия в антимонопольной сфере, что оказывает определенное влияние на такую меру реагирования, как обращение прокурора с заявлением в суд в целях устранения нарушений прав предпринимателей в антимонопольной сфере. Одним из эффективных способов взаимодействия органов прокуратуры с антимонопольными органами является совместное участие в судебных заседаниях по рассмотрению вопросов, связанных с привлечением к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства. В судебных процессах вырабатывается согласованная позиция по квалификации действий нарушителей антимонопольного законодательства.

Можно констатировать высокую эффективность совместного участия территориальных органов прокуратуры и ФАС России в судебных заседаниях по рассмотрению вопросов, связанных с привлечением нефтяных компаний к административной ответственности за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке.

Так, решением ФАС России от 26.09.2008 ОАО «ТНК-ВР Холдинг» (далее - Общество) признано нарушившим требования Федерального закона «О защите конкуренции» в связи с установлением и поддержанием монопольно высоких оптовых цен на автомобильные бензины и авиационный керосин, созданием дискриминационных условий на оптовых рынках автомобильных бензинов и авиационного керосина в Российской Федерации.

Антимонопольным органом ОАО «ТНК-ВР Холдинг» выдано предписание с требованием о прекращении злоупотребления доминирующим положением на рынке оптовой реализации нефтепродуктов и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции и устранение последствий нарушения антимонопольного законодательства.

На основании постановления ФАС России от 24.11.2008 Общество привлечено к административной ответственности по ст. 14.31 КоАП РФ (злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке), ему назначено наказание в виде штрафа.

ОАО «ТНК-ВР Холдинг» обратилось в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением о признании незаконными и отмене решения, предписания и постановления ФАС России.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации прокурору Тюменской области было поручено вступить в судебный процесс по рассмотрению указанного заявления и оказать содействие ФАС России.

В ходе судебного разбирательства представитель прокуратуры поддержал позицию ФАС России, считая доказанным состав совершенного Обществом административного правонарушения и обоснованным вывод антимонопольного органа о нарушении организацией требований Федерального закона «О защите конкуренции».

Решением Арбитражного суда Тюменской области от 06.04.2009 требования ОАО «ТНК-ВР Холдинг» удовлетворены, названные решение, предписание и постановление антимонопольного органа признаны незаконными и отменены. Постановлениями апелляционной и кассационной инстанций указанное решение суда оставлено в силе, жалобы прокуратуры области и ФАС России отклонены.

В результате последовательной позиции Генеральной прокуратуры Российской Федерации и ФАС России Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 25.05.2010 все состоявшиеся судебные акты по данному делу отменены, принято новое решение об отказе в удовлетворении заявления ОАО «ТНК-ВР Холдинг».

Названное судебное решение имеет прецедентный характер и оказывает позитивное воздействие на формирование цен на рынке нефтепродуктов, способствует не только формированию судебной практики, но и повышению роли государства в противодействии ценовому сговору, а также защите прав потребителей от действий недобросовестных организаций.

В настоящее время представители прокуратуры принимают участие в аналогичных судебных разбирательствах, проводимых в Москве, Волгоградской, Нижегородской областях и других субъектах Российской Федерации.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влечет за собой установленную законом ответственность, как правило, административную, предусмотренную ст. 17.7 КоАП РФ.

В этой связи к числу важнейших элементов работы прокурора относится надлежащая постановка контроля за рассмотрением актов реагирования, направленных на обеспечение прав предпринимателей, поддержку предпринимательской деятельности.

Внесение основанных на законе, убедительных и грамотных актов прокурорского реагирования имеет большое значение для выявления и устранения нарушений прав предпринимателей. Однако надлежащая эффективность проводимых мероприятий может быть обеспечена лишь тогда, когда в каждом случае принимаются достаточные меры к реальному устранению нарушений прав хозяйствующих субъектов, их причин и условий, им способствующих, когда будут наказаны лица, виновные в совершении правонарушений.

С целью повышения эффективности актов прокурорского надзора, направленных на обеспечение прав предпринимателей, необходимо обеспечить действенный контроль за их рассмотрением. Цель такого контроля заключается прежде всего в том, чтобы, во-первых, добиться их рассмотрения в установленные законом сроки и, во-вторых, обеспечить принятие действенных мер к фактической защите прав предпринимателей и устранению допущенных нарушений.

В сфере защиты прав предпринимателей прокурорами могут успешно сочетаться различные средства реагирования. Для более эффективной защиты прав предпринимателей прокурорами должен использоваться весь комплекс мер по защите прав предпринимателей. Выбирая средства прокурорского реагирования, прокуроры должны исходить из особенностей конкретной ситуации.

Например, при выявлении фактов нарушения прав предпринимателей в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд прокуроры в большинстве случаев вносят представления с требованиями привлечь к дисциплинарной ответственности виновных лиц, принять меры к устранению выявленных нарушений, причем зачастую без конкретизации этих мер. Результатом рассмотрения подобных представлений, как правило, является привлечение виновных лиц к дисциплинарной ответственности (копии приказов прикладываются к ответам на соответствующие представления, направляемым в прокуратуру). Иногда незаконные правовые акты о размещении государственных и муниципальных заказов опротестовываются.

Так, прокурором одного из районов Воронежской области внесено представление главе муниципального района об устранении нарушений законодательства, регулирующего порядок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд при организации открытого конкурса с целью выбора подрядной организации для реконструкции здания детского сада. В конкурсе участвовали 3 организации, при этом к участию в конкурсе была допущена и выиграла конкурс организация, не имеющая лицензии на выполнение 14 видов строительных работ, предусмотренных ведомостью работ по конкурсу. По результатам рассмотрения представления на главного специалиста отдела по строительству, архитектуре и ЖКХ, признанного виновным в недобросовестном допуске к участию в конкурсе подрядной организации, было наложено дисциплинарное взыскание в соответствии с распоряжением главы муниципального района.

Представления вносятся также и по фактам незаконного заключения договоров на оказание услуг для государственных и муниципальных нужд без проведения конкурсных процедур.

В представлении необходимо указать на то, что невыполнение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд приводит к грубым нарушениям прав добросовестных предпринимателей, к недобросовестной конкуренции. Ущемление прав добросовестных субъектов предпринимательской деятельности ограничивает их самостоятельность, приводит к созданию дискриминационных условий деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, как, например, в случаях победы на конкурсе хозяйствующих субъектов, не имеющих права выполнять соответствующие работы (услуги) (отсутствие лицензии на выполнение необходимых работ, других законодательно установленных условий), или заключения договоров на выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд без проведения конкурса.

Поэтому акты реагирования прокуроров должны быть направлены в первую очередь на восстановление нарушенных прав субъектов хозяйственной деятельности, а не только на привлечение виновных лиц к ответственности. Для этого прокурорам не следует ограничиваться требованием о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц, а целесообразно решать вопрос (возможно, в судебном порядке) о расторжении контрактов, заключенных с нарушениями действующего законодательства, о признании договоров на оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, заключенных не на основе государственных или муниципальных контрактов, недействительными в соответствии с ч. 5 ст. 10 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ), согласно которой нарушение предусмотренных законодательством положений о размещении заказа является основанием для признания судом, арбитражным судом размещения заказа недействительным. В силу ст. 168 ГК РФ контракт, не соответствующий требованиям закона, является недействительным (ничтожным). При этом, конечно, следует учитывать социальные последствия признания контрактов недействительными (прекращение строительства жилья, поставок продуктов питания для детских и лечебных учреждений и т.д.) и в каждом конкретном случае решать вопрос о разумном сочетании соблюдения законности и реальных результатов прокурорского вмешательства.

Однако далеко не во всех случаях прокуроры, защищая права предпринимателей в сфере размещения государственных и муниципальных заказов выявляют нарушения и добиваются их реального устранения, в частности, путем расторжения незаконно заключенных контрактов, когда это можно сделать без опасности получения вредных социальных последствий. Для этого в первую очередь важна оперативность выявления нарушений, поскольку если заказ уже выполнен, то восстановить нарушенные права предпринимателей не представляется возможным.

Например, по иску прокурора Республики Бурятия Арбитражным судом Республики Бурятия признан недействительным муниципальный контракт, заключенный администрацией муниципального образования и ООО. Администрацией были допущены нарушения закона при размещении муниципального заказа на строительство водовода. После заключения муниципального контракта, общая сумма которого составляла 680 тыс. руб., муниципальным образованием и ООО было заключено дополнительное соглашение, которым увеличены объем и стоимость работ на 578 тыс. руб. Торги по размещению муниципального заказа не были проведены. Тем самым заключение дополнительного соглашения было произведено с грубыми нарушениями законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, в результате чего были нарушены права добросовестных предпринимателей, которые могли бы участвовать в конкурсе на право заключения контракта.

Требование о расторжении контракта, заключенного с нарушением законодательства о размещении заказов, заявлено в представлении прокурора одного из районов Пермского края, внесенном начальнику муниципального учреждения «Управление капитального строительства при администрации района», которым был заключен контракт с ООО «С..» на выполнение строительных работ для муниципальных нужд. Вместе с тем, конкурс на проведение этих работ был проведен с нарушениями законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов. По результатам рассмотрения представления указанное муниципальное учреждение расторгло незаконный муниципальный контракт.

В защиту государственных и общественных интересов прокурором Костромской области подано исковое заявление в арбитражный суд о признании недействительным договора на оказание услуг по благоустройству одного из городов области между муниципальным образованием городского округа и муниципальным предприятием жилищно-коммунального хозяйства, заключенного не на основе муниципального контракта, без проведения торгов в нарушение ст. 71 БК РФ, ст. 3, 4, 10 Закона № 94-ФЗ. Арбитражным судом исковое заявление рассмотрено, дело прекращено в связи с добровольным исполнением требований прокурора.

Только за 2007 г. прокурором Республики Бурятия направлено в арбитражный суд 13 исков о признании недействительными конкурсов на размещение государственных заказов, государственных и муниципальных контрактов, нарушающих права предпринимателей, которые рассмотрены и удовлетворены. Так, по иску прокурора республики признан недействительным договор возмездного оказания услуг по подготовке к выпуску информационного буклета об инвестиционной привлекательности Республики Бурятия, заключенный между одним из министерств Республики Бурятия и ООО. Контракт был незаконно заключен с ООО как с единственным поставщиком, чем были нарушены права других хозяйствующих субъектов, которые могли бы участвовать в конкурсе.

Прокуратурой одного из районов Новгородской области выявлен факт заключения муниципального контракта на приобретение автотранспортного средства с нарушением Закона № 94-ФЗ. Контракт на приобретение автомашины для администрации муниципального района у ЗАО был заключен на основании распоряжения администрации без проведения конкурса, чем нарушены права иных лиц, осуществляющих аналогичную предпринимательскую деятельность. Прокуратурой области в арбитражном суде оспорено указанное распоряжение, а также заявлены исковые требования о признании недействительным муниципального контракта и применении последствий недействительности ничтожной сделки. Требования прокурора по заявлениям удовлетворены добровольно до вынесения судебного решения: оспариваемое распоряжение отменено, контракт расторгнут. При заключении нового муниципального контракта администрацией муниципального района требования законодательства соблюдены, конкурс проведен.

Прокурорами не во всех необходимых случаях возбуждаются административные дела по фактам нарушения законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, несмотря на то, что за подобные нарушения предусмотрена административная ответственность в соответствии со ст. 7.29, 7.30 КоАП РФ, а вынесение постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях является действенным средством прокурорского реагирования.

Например, по постановлению прокуратуры одной из республик за нарушения установленного порядка проведения конкурсов и заключения государственных контрактов при размещении заказов на поставку специальной печатной продукции ГИБДД и государственных регистрационных знаков транспортных средств, на поставку автомобилей для нужд МВД России по республике, на проведение капитального ремонта в здании ДПС ГИБДД МВД России был привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 7.30 КоАП РФ в виде штрафа в размере 10 тыс. руб. начальник отделения координации деятельности тыловых подразделений МВД России по Республике.

Прокурором одного из городов Орловской области было возбуждено производство об административном правонарушении по ч. 1.2 ст. 7.32 КоАП РФ в отношении начальника управления муниципального имущества и землепользования администрации города в связи с тем, что последним в нарушение требований п. 6 ст. 36 Федерального закона № 94-ФЗ муниципальный контракт о долевом участии в строительстве жилья по результатам проведения открытого аукциона на право заключения муниципального контракта на приобретение пяти двухкомнатных и двух однокомнатных квартир был заключен через один день после размещения протокола на официальном сайте. Соответствующий договор мог быть заключен не ранее чем через 10 дней со дня размещения протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе на официальном сайте. Управлением ФАС России по Орловской области нарушитель был привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере 30 тыс. руб.

Поскольку принятие и применение незаконных правовых актов, ограничивающих права предпринимателей, ведет к ущемлению их прав на протяжении определенного времени и нанесению им ущерба, например, в случае наложения на них незаконных сборов, обременения необоснованными обязанностями применения этих актов, помимо опротестования незаконных актов в ряде случаев следует рассматривать вопрос об административной ответственности должностных лиц по ст. 19.1 КоАП РФ (самоуправство).

Подобная практика является эффективным способом предупреждения нарушений прав предпринимателей, однако она редко применяется прокурорами.

В процессе защиты прав предпринимателей прокурорами некоторых субъектов Российской Федерации неверно используется такая мера реагирования, как предостережение, которое должно направляться лишь в случаях имеющейся информации о готовящемся правонарушении. Предостережение не является средством реагирования на уже принятые незаконные правовые акты, нарушающие права предпринимателей.

Так, например, прокурором одного из районов Челябинской области главе сельского поселения необоснованно направлено вместо протеста предостережение в связи с изданием им правовых актов, запрещающих индивидуальным предпринимателям, имеющим необходимую лицензию, осуществлять продажу напитков в стеклянной таре, а также продажу напитков свыше определенного процента спирта, что является превышением полномочий органа местного самоуправления, поскольку в соответствии со ст. 16 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» дополнительные ограничения могут налагаться лишь субъектами Российской Федерации и только на время розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15% объема готовой продукции.

Серьезной проблемой, негативно сказывающейся на эффективности применения мер прокурорского реагирования в сфере защиты свободы экономической деятельности, является несвоевременность реагирования на допускаемые нарушения свободы экономической деятельности хозяйствующих субъектов, что в большей степени относится к выявлению незаконных нормативно-правовых актов, нарушающих свободу экономической деятельности. Практика показывает, что иногда такие акты опротестовываются лишь спустя длительный период после их принятия, что порождает незаконное ограничение свободы экономической деятельности хозяйствующих субъектов в течение длительного времени.

Так, только в 2008 г. в судебном порядке прокуратурой Алтайского края оспорен Закон края от 13.11.1998 №59-ЗС «О ветеринарии», ч.3 ст.16 которого неправомерно возлагала на физических и юридических лиц не предусмотренную федеральным законодательством обязанность по получению ветеринарного регистрационного удостоверения при осуществлении деятельности по заготовке, переработке, хранению и перевозке продуктов и сырья животного происхождения. Решением Алтайского краевого суда от 29.01.2009 заявление прокуратуры удовлетворено. Во исполнение решения суда лишь в апреле 2009 г. Законом края от 06.04.2009 №24-ЗС в указанную норму Закона края от 13.11.1998 №59-ЗС внесены необходимые изменения.

Почти 10 лет в Краснодарском крае действовал Закон Краснодарского края от 23.06.1999 №193-КЗ «О пассажирских перевозках автомобильным транспортом в Краснодарском крае», ряд положений которого необоснованно ограничивал свободу экономической деятельности, в частности, требование к перевозчикам иметь собственные транспортные средства либо эксплуатируемые транспортные средства на основании договора лизинга в количестве, необходимом для обслуживания маршрутов. Подобного рода требования в части формы владения и использования транспортных средств в целях осуществления предпринимательской деятельности по пассажирским перевозкам, противореча требованиям Конституции Российской Федерации, согласно ст. 55 которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, необоснованно ограничивали правовое пространство свободы экономической деятельности.

§2. Реализация прокуратурой новых полномочий по защите прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля

Создание эффективной системы комплексной поддержки предпринимательства стало одним из приоритетных направлений государственной экономической политики России на современном этапе, в реализации которой важное место отводится органам прокуратуры.

Как известно с 1.05.2009 г. вступил в действие Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», которым на органы прокуратуры возложены новые полномочия по согласованию внеплановых выездных проверок субъектов предпринимательства, формированию ежегодного сводного плана проведения органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В целях реализации новых функций разработана ведомственная нормативная база, во всех прокуратурах субъектов Российской Федерации проведены организационно-штатные мероприятия, созданы специальные подразделения, призванные обеспечить надлежащий надзор в данной сфере правоотношений, проведены рабочие встречи (совещания) с участием контролирующих (надзорных) органов, а также представителей малого и среднего предпринимательства.

Создана автоматизированная система формирования сводного плана проведения плановых проверок и согласования внеплановых проверок.

Анализ результатов функционирования нового механизма защиты прав субъектов предпринимательства позволяет сделать вывод о правильности выбранного механизма введения независимого арбитра в лице прокурора в процесс организации и проведения внеплановых проверочных мероприятий, формирования ежегодного сводного плана плановых проверок.

Мониторинг реализации прокуратурой новых полномочий по защите свободы экономической деятельности позволяет констатировать, что они в значительной степени способствует снижению административного давления на бизнес.

Только за первый год действия Закона № 294-ФЗ (с 01.05.2009 по 01.01.2010) органами прокуратуры Российской Федерации рассмотрено 37,7 тыс. обращений контролирующих органов о согласовании проведения внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства. Прокурорами всех уровней было отклонено 18,7 тыс. таких заявлений, что составляет 50%. При этом в 54 прокуратурах субъектов процент отказов колеблется от 50 до 86%.

За 2010г. органами прокуратуры Российской Федерации рассмотрено около 45 тыс. обращений контролирующих органов о согласовании проведения внеплановых выездных проверок хозяйствующих субъектов, из которых отклонено 50%.

Больше всех отказов (от 30 до 80 % обращений) получили МЧС России, Роспотребнадзор, Ростехнадзор, Росприроднадзор и Росреестр, а также органы контроля субъектов Российской Федерации.

Принципиальная позиция прокуроров в значительной степени способствует снижению административного давления на бизнес. Правоприменительная практика свидетельствует о том, что реформирование контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации привело к общему снижению числа контрольных мероприятий и сокращению незаконных проверок в отношении субъектов предпринимательства.

Основными причинами отказов органами прокуратуры в проведении выездных внеплановых проверок субъектов малого и среднего предпринимательства являются следующие (основания приведены по мере убывания их распространенности)

1) Отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ (п. 2 ч. 11 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ) или непредставление документов, содержащих основания для проведения таких проверок. При этом часто отказ в согласовании проведения внеплановой выездной проверки по указанному основанию выносился наряду с другими основаниями.

2) Несоблюдение требований, установленных Законом № 294-ФЗ, к оформлению решения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки (п. 3 ч.11 ст. 10 Закона № 294-ФЗ).

В основном в распоряжениях о проведении проверок не конкретизировалась информация о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; отсутствовали ссылки на положения нормативного правового акта, в соответствии с которым осуществляется проверка; в основании проверки приводились неправильные ссылки на нормы закона; не указывались задачи, предмет и сроки проведения проверок, перечни и конкретные сроки проведения мероприятий по контролю (в случае, если такие перечни указывались, то предусмотренные в них мероприятия по контролю не соответствовали требованиям п. 5 ст. 2 Закона № 294-ФЗ); не делались ссылки на административные регламенты проведения мероприятий по контролю; отсутствовал перечень документов, которые обязаны предоставить проверяемые субъекты малого и среднего бизнеса. Кроме того, в отдельных случаях распоряжения (приказы) о проведении проверок не соответствовали типовой форме, утверждённой приказом Минэкономразвития России от 30.04.2009 № 141.

В нарушение ст.14 Закона № 294-ФЗ в распоряжениях или приказах о проведении проверки не указывались цели, задачи, предмет проверки; правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами; перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю; перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.

3) Отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проверки (п. 1 ч. 11 ст. 10 Закона № 294-ФЗ).

4) Нарушение компетенции, в частности включение в состав проверяющих неуполномоченных лиц, например, сотрудников, милиции.

5) Осуществление проведения внеплановой выездной проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации (менее 1 % от общего количества отказов).

6) Проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля (п. 6 ч. 11 ст. 10 Закона № 294-ФЗ) - менее 1 % от общего количества отказов.

Так, прокуратурой Воронежской области отказано Управлению лесного хозяйства по области в согласовании проведения внеплановой выездной проверки ООО «В…». В нарушение ч. 2 ст. 14 Закона № 294-ФЗ в распоряжении в качестве должностного лица, уполномоченного на ее проведение, указан сотрудник милиции, не обладающий полномочиями по осуществлению государственного лесного контроля.

Анализ правомерности принятых прокурорами районов решений о согласовании проведения внеплановых выездных проверок показал, что в отдельных случаях прокурорами принимались необоснованные решения о согласовании проведения внеплановых выездных проверок, а также согласовывалось проведение проверок в случаях, когда такое согласование не требовалось. В частности, органами прокуратуры допускались факты согласования проверок, основанием проведения которых являлось нарушение прав потребителей и исполнение требований, изложенных в предписаниях. Согласования таких проверок с органами прокуратуры не требуется. Допускалось согласование проведения внеплановых выездных проверок в отношении органов местного самоуправления, не относящихся к субъектам малого и среднего предпринимательства.

При принятии решений о согласовании внеплановых выездных проверок прокуроры не всегда учитывают положения ч. 3 ст. 1 Закона № 294-ФЗ, согласно которой положения данного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к действиям государственных органов при расследовании причин возникновения инфекционных заболеваний или отравлений, при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия.

Например, наиболее распространенными основаниями для обращения в органы прокуратуры Сахалинской области за согласованием внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства являлись поступающие в Управление Роспотребнадзора по Сахалинской области и его территориальные подразделения жалобы граждан на нарушение норм санитарно-эпидемиологического законодательства при эксплуатации жилых помещений и зданий и бездействие в связи с этим управляющих компаний, поступление экстренных извещений ФГУЗ «Центр гигиены..» о пищевых отравлениях, инфекционных заболеваниях граждан. Помимо этого, установлены случаи обращения органов внутренних дел за согласованием внеплановой проверки при проведении оперативно-розыскных мероприятий, проверки в порядке ст. 144-145 УПК РФ. При этом в ряде случаев подобные проверки были необоснованно согласованы органами прокуратуры. По вскрытым типовым недостаткам прокуратурой Сахалинской области подготовлено и направлено 28.08.2009 информационное письмо всем горрайспецпрокурорам о результатах анализа проведенной работы по согласованию внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства. Прокурором области принято решение об ответственности прокуроров и исполнителей, допустивших нарушения при согласовании внеплановых проверок.

В ряде случаев прокурорами допускались факты согласования проверок без учета положений п. 5 ст. 27 Закона № 294-ФЗ, согласно которым до 01.07.2011 положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, не применяются при осуществлении государственного контроля (надзора), указанного в ч. 4 ст. 1 настоящего Федерального закона, в частности лицензионного.

В отмеченных выше случаях горрайпрокурорам следовало принимать решение о возврате контролирующему (надзорному) органу заявлений о согласовании внеплановых проверок, поскольку перечень оснований для отказа в согласовании внеплановой проверки, установленный ч. 11 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ, является исчерпывающим и не содержит такого основания для отказа, как обращение контролирующего (надзорного) органа за согласованием внеплановой выездной проверки в случаях, когда такая проверка может быть проведена без согласования с органом прокуратуры.

Таким образом, в ряде случаев наблюдается расширенное толкование прокурорами положений Закона № 294-ФЗ, и в связи с этим, необоснованное согласование внеплановых проверок, что обусловлено коротким сроком действия и отсутствием практики применения указанного закона.

Как правило, своевременный контроль вышестоящей прокуратуры за согласованием проверок позволял предотвратить негативные последствия необоснованных согласований и не допустить нарушения прав предпринимателей.

Так, прокуратурой Рязанской области 25.09.2009 отменены 4 решения Сасовского межрайонного прокурора о согласовании МОБ УВД по Рязанской области внеплановых выездных проверок исполнения лицензионных требований в отношении ряда ООО, осуществляющих частную охранную деятельность, так как согласования были даны в нарушение п. 5 ст. 10 и п. 5 ст. 27 Закона № 294-ФЗ. Поскольку решения отменены прокуратурой области до проведения проверок, негативных последствий не наступило, межрайонному прокурору указано на необходимость неукоснительного соблюдения требований Закона № 294-ФЗ.

В некоторых случаях прокуратурой согласовывались проверки органов внутренних дел, несмотря на лишение их внепроцессуальных прав по проведению проверок субъектов предпринимательской деятельности с 01.01.2009 согласно Федеральному закону от 26.12.2008г. № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности». При подобных согласованиях прокурорами не учитывалась позиция Генеральной прокуратуры Российской Федерации, отраженная в письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 17.08.2009 № 73/3-158-09 «О недопущении проведения органами внутренних дел внепроцессуальных проверок субъектов предпринимательства».

Так, в нарушение ч. 5 ст. 10 Закона № 294-ФЗ одним из межрайонных прокуроров согласовано проведение территориальным отделом Управления Роспотребнадзора и отделом государственного пожарного надзора внеплановых выездных проверок органов местного самоуправления. Этим же прокурором согласовывались проверки организаций, основанием проведения которых являлось нарушение прав потребителей и исполнение требований, изложенных в предписаниях. Прокурором ряда районов Республики Бурятия неправомерно согласовано проведение подразделениями БПСПРиИАЗ органов внутренних дел внеплановых выездных проверок. Прокуратурой Республики Бурятия направлено Указание об активизации надзора с требованием о недопущении фактов необоснованного согласования проведения проверок органам контроля. По приказу прокурора республики виновным лицам органов прокуратуры снижен размер ежеквартальной премии.

Следует отметить, что иногда прокуроры отказывают в согласовании проведения проверок органам внутренних дел, но не по основанию лишения их внепроцессуальных прав на проведение проверок субъектов предпринимательской деятельности, а по иным основаниям, установленным в Законе № 294-ФЗ, что указывает на недостаточную компетентность некоторых прокурорских работников.

Так, в прокуратуру Ростовской области обратилось Главное управление внутренних дел по Ростовской области с заявлением о согласовании проведения внеплановой выездной проверки ООО «ОП…». Основанием для направления заявления послужила информация МВД России о крушении пассажирского поезда «Невский экспресс». Однако в указанной информации какие-либо сведения о возможности причинения вреда жизни и здоровью граждан деятельностью ООО «ОП…» отсутствовали. 02.12.2009 принято решение об отказе в согласовании проверки. По подобным основаниям Главному управлению внутренних дел по Ростовской области также было отказано в проведении проверок ряда других ООО, осуществляющих частную охранную деятельность.

В целом следует отметить, что достаточно редки случаи обжалования в суд решений органов прокуратуры области об отказе в согласовании проведения внеплановых выездных проверок. Еще более редки случаи признания судом таких отказов обоснованными.

Например, в связи с несогласием с тремя решениями прокуратуры Камчатского края об отказе в согласовании проведения внеплановых выездных проверок Управлением Россельхознадзора по Камчатскому краю указанные решения обжалованы вышестоящему прокурору, а впоследствии в Петропавловск - Камчатский городской суд. По результатам рассмотрения заявлений Управления в их удовлетворении отказано как прокурором края, так и Петропавловск - Камчатским городским судом. Не согласившись с одним из решений суда, Управлением Россельхознадзора подана кассационная жалоба, по результатам рассмотрения которой решение суда первой инстанции оставлено без изменений, жалоба - без удовлетворения.

Следует отметить, что прокурорами на местах используется весь спектр полномочий по защите прав субъектов предпринимательской деятельности, вплоть до возбуждения уголовных дел в отношении руководителей контролирующих органов.

В одной из республик прокуратура отказала Управлению Росприроднадзора в проведении внеплановых проверок в отношении 13 субъектов малого предпринимательства, однако, несмотря на это, такие проверки были все же проведены. По данному факту Генеральной прокуратурой Российской Федерации руководителю Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека внесено представление, по результатам рассмотрения которого руководитель территориального Управления Росприроднадзора освобожден от занимаемой должности, а его заместитель - привлечен к дисциплинарной ответственности. Кроме того, по факту превышения должностных полномочий в отношении заместителя руководителя управления возбуждено и расследуется уголовное дело. По решению суда он отстранен от занимаемой должности.

С 01.01.2010 вступили в действие положения Закона, касающиеся формирования органами прокуратуры сводного плана проведения плановых проверок.

Сводный план размещается на официальном сайте Генеральной прокуратуры в сети Интернет и доступен для ознакомления неограниченного круга лиц. Одновременно всеми прокурорами субъектов Российской Федерации на своих сайтах размещаются части единого сводного плана на текущий год в пределах соответствующего субъекта.

В процессе формирования сводного плана на 2010 год органами прокуратуры Российской Федерации были рассмотрены предложения контролирующих органов о включении в него 1,2 млн. проверок субъектов предпринимательства. В ходе проверки законности и обоснованности данных предложений прокурорами исключены как несоответствующие требованиям закона 570 тыс. проверочных мероприятий (48%). В сводный план проверок на 2010г. было включено 630 тыс. проверок субъектов предпринимательства, запланированных контролирующими органами федерального, регионального и муниципального уровней на 2010 год, что составляет 52% от общего числа рассмотренных.

В сводный план 2011 г. включено 597тыс. проверок (из 1.6 млн. предложенных контрольными органами). Таким образом, около 63% проверок были исключены из сводного плана на 2011г. по различным основаниям как несоответствующие требованиям законодательства.

По результатам изучения прокурорами 1,6 млн. проверок, планируемых органами контроля всех уровней, им предложено согласовать проведение около 500 тысяч совместных проверок.

Несмотря на то, что в сферу действия Закона № 294-ФЗ в 2010 г. вошли «крупный» бизнес, государственные и муниципальные предприятия и учреждения, некоммерческие организации (согласно Федеральному закону от 27.12.2009 г. № 365-ФЗ), количество плановых проверок в 2011 г. в сравнении с показателями 2010 г. имеет устойчивую тенденцию к сокращению.

Федеральными органами исполнительной власти запланировано 78% проверок от общего числа плановых мероприятий, региональными органами - около 19%, муниципальными - 3 %. Подобное соотношение наблюдалось и в прошлом году. Наибольшее количество проверочных мероприятий (около 78 % от общего числа проверок) планируется к проведению федеральными органами исполнительной власти (МЧС России, Ростехнадзор, Россельхознадзор, Росреестр и другие). На региональный и муниципальный контроль приходится 19 и 3 % соответственно. В сферу их внимания входят охрана окружающей среды, ветеринария, потребительский рынок и образование.

Контролерам также предложено согласовать между собой проведение 500 тыс. проверок, запланированных в отношении одних и тех же юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Следует отметить, что введенный в 2011 г. механизм проведения совместных проверок существенно снижает административное давление на бизнес. Более 40% контрольных мероприятий в 2011 г. будет проводиться контролерами совместно, что в значительной степени должно сократить административное давление на предпринимателей.

Органами прокуратуры, как правило, принимаются решения об исключении проверок, включенных в проекты планов, в связи с существенными недостатками в формировании исходных данных. Типичными основаниями для исключения контрольных мероприятий из сводного плана являются предоставление органами контроля недостоверных сведений о юридическом лице, несоблюдение периодичности проведения проверок, отсутствие оснований для их проведения. Так, в предоставленные органами контроля (надзора) проекты планов зачастую были включены проверки нескольких объектов, расположенных по разным почтовым адресам, но принадлежащих одному юридическому лицу. Допускались указания наименования юридического лица, полного наименования предпринимателя (имени, отчества) и ИНН, не соответствующих сведениям Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей; отсутствовали сведения о предмете проверки (вместо предмета проверки назывались объекты); имелись ссылки на непредусмотренные законом основания проведения проверки, неправильно устанавливались периоды планируемой проверки.

Основные нарушения при формировании проектов планов, допущенные органами контроля, заключались в том, что в них были включены субъекты предпринимательской деятельности, с момента регистрации которых не истек 3-летний срок, субъекты предпринимательской деятельности, последняя проверка в отношении которых проводилась менее трех лет до даты планируемой проверки, неверно указывались дата проверки и основания ее проведения, в том числе даты проверок назначались на выходной (праздничный) день, неверно указывались наименования, организационно-правовая форма юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, что не позволяло достоверно идентифицировать проверяемых лиц, неоднократно включались проверки одних и тех же субъектов предпринимательства одним и тем же органом контроля.

Ведение прокуратурой единого сводного плана контрольных мероприятий, с одной стороны, обеспечивает прозрачность всей контрольной деятельности в стране, придаст ей правовой, антикоррупционный характер, избавляет субъекты предпринимательской деятельности от внеплановых и необоснованных проверок, а с другой - позволяет принимать взвешенные, глубоко проработанные и объективные решения о проведении проверочных мероприятий.

Приложения

26 декабря 2008 года N 294-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ЗАЩИТЕ ПРАВ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) И МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ

(в ред. Федеральных законов от 28.04.2009 N 60-ФЗ,

от 17.07.2009 N 164-ФЗ, от 23.11.2009 N 261-ФЗ,

от 27.12.2009 N 365-ФЗ, от 22.04.2010 N 65-ФЗ,

от 26.04.2010 N 66-ФЗ, от 27.07.2010 N 191-ФЗ,

от 27.07.2010 N 224-ФЗ, от 27.07.2010 N 227-ФЗ,

от 30.07.2010 N 242-ФЗ, от 28.12.2010 N 408-ФЗ)

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.