Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности

нарушения основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю (за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований);

нарушения требований к законодательно установленным организации и проведению плановой и внеплановой проверки;

фальсификации обращений граждан, явившихся поводом к организации и проведению внеплановых выездных проверок;

нарушения установленных сроков проведения проверок, в том числе их необоснованное продление;

отказа со стороны должностных лиц органа контроля в предоставлении по требованию подлежащих проверке лиц информации об этих органах в целях подтверждения своих полномочий;

нарушения установленных ограничений при проведении проверок;

превышения полномочий контролирующими органами при проведении проверок, в том числе выходящих за рамки предмета проверки;

нарушения законодательно установленного порядка оформления результатов проверок.

Как и в иных правовых сферах, где незаконно ограничиваются права предпринимателей, распространенным способом совершения нарушений в процессе осуществления государственного и муниципального контроля является издание незаконных нормативных правовых актов. В связи с этим методика проверки рассматриваемой сферы включает проведение прокурорами на регулярной и системной основе правового анализа нормативных правовых актов по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в соответствии с требованиями приказов Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления", от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», от 31.03.2008 № 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности" и от 27.03.2009 № 93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Необходимо выяснять, допускаются ли факты принятия органами государственной власти и местного самоуправления незаконных нормативно-правовых актов, несоответствующих требованиям действующего законодательства в части организации и проведения органами государственного и муниципального контроля проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не приведения действующих актов в соответствие с Законом № 294-ФЗ.

Практика показывает, что пристального внимания прокуроров требует выявление незаконных Административных регламентов по осуществлению государственного контроля, отдельные положения которых не соответствуют действующему законодательству в части продления сроков проведения выездных проверок; установления дополнительных оснований для осуществления внеплановых проверок; порядка ознакомления проверяемых лиц с копиями распоряжений о проведении проверки; участия в проверках организаций, граждан; сроков рассмотрения жалоб по делам об административных правонарушениях и др.

В сфере осуществления муниципального контроля акцент прокурором должен быть сделан на выявлении нормативных правовых актов, не соответствующих положениям действующего законодательства в части периодичности проведения мероприятий по контролю в отношении субъектов предпринимательской деятельности, оснований для проведения таких мероприятий, порядка их организации и оформления результатов проверки, а также наделения контрольными полномочиями муниципальных учреждений. Необходимо учитывать, что распространено издание незаконных нормативных правовых актов о создании мобильных групп, комиссий, комитетов и т.д. и незаконного наделения их контрольно-надзорными полномочиями, в том числе в целях выявления фактов несанкционированной торговли, самовольного строительства, нарушений в сфере трудовых прав граждан, а также при оказании услуг по перевозке пассажиров.

Повышенного внимания прокуроров требуют нарушения основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, поскольку эти принципы являются основой защиты свободы экономической деятельности.

Так, например, проводимые органами прокуратуры проверки свидетельствуют о том, что органами внутренних дел не принимается к безусловному исполнению законодательные требования об исключении внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности».

Одним из определяющих признаков, указывающих на неправомерность проведения проверки может быть изучение действий сотрудников органов внутренних дел с точки зрения возможности непосредственного обнаружения правонарушения, не сопряженного с проведением конкретных проверочных мероприятий, направленных на сбор и уточнение данных о нарушении предпринимателем требований закона. В случае выполнения подобного рода мероприятий, связанных с вмешательством в работу субъекта предпринимательской деятельности в целях выявления признаков административного правонарушения, прокурорами сделан вывод о неправомерности проведения проверки вне рамок административного производства.

Способом осуществления незаконных проверок сотрудниками милиции зачастую является маскировка необоснованных проверочных мероприятий под оперативно-розыскные. В ходе таких незаконных проверок должностными лицами ГУВД по регионам, районных отделов внутренних дел у предпринимателей незаконно запрашивается финансово-хозяйственная документация, организуются и проводятся проверки деятельности субъектов малого и среднего бизнеса, по результатам которых в отношении предпринимателей составляются административные протоколы в отсутствие к тому законных оснований. Поэтому о необоснованном проведении органами внутренних дел проверочных мероприятий может также свидетельствовать административная практика контролирующего органа, уполномоченного на рассмотрение возбужденных в отношении предпринимателей дел об административном правонарушении.

К примеру, территориальным подразделением Роспотребнадзора Псковской области в связи необоснованным проведением проверочных мероприятий (отсутствием правовых оснований на проведение проверки) в ОВД одного из районов области возвращено 27 материалов об административных правонарушениях, дела по которым возбуждены в отношении субъектов предпринимательской деятельности не в связи с непосредственным обнаружением признаков правонарушений, а в результате неправомерно проведенных проверочных внепроцессуальных мероприятий, которые вправе были проводить только органы Роспотребнадзора.

Эффективная методика проведения проверки исполнения требований Закона № 294-ФЗ должна включать анализ результативности проведенных контролирующими органами проверок, который поможет выявить обстоятельства, влияющие на выбор способа совершения нарушения свободы экономической деятельности, спровоцированные самим нарушителем, а также указывать на признаки соответствующего правонарушения. Так, например, большое количество безрезультативных проверок может быть инициировано контролирующим органом как один из этапов рейдерского захвата предприятия, в целях вымогательства, в целях воспрепятствования осуществлению правомерной деятельности хозяйствующими субъектами, принуждения хозяйствующего субъекта к оказанию спонсорской помощи под видом благотворительности и др.

Анализ результативности проведенных проверок может быть основан на информации об общем количестве проведенных проверок, о принятых органами контроля мерах по устранению выявленных нарушений законодательства, о количестве безрезультативных проверок, по которым органами контроля не были выявлены нарушения и не принимались меры. Для качественного проведения данного анализа прокурору необходимо иметь сведения о принятых органами контроля мер по устранению выявленных в результате проверок нарушений законодательства (количество выданных предписаний, возбужденных дел об административных правонарушениях и т.д.), которые помогут прокурору оценить полноту и а качество внесенных органами контроля актов реагирования на выявленные названными органами нарушения и их фактическое устранение.

IV. Проверка исполнения требований законов в сфере лицензировании, государственной регистрации, уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.

При этом необходимо рассмотреть следующие вопросы:

нарушаются ли установленные законом сроки регистрации хозяйствующих субъектов;

устанавливаются ли регистрирующими органами не предусмотренные законом условия регистрации;

имели ли место факты истребования регистрирующими органами для регистрации документов, не предусмотренных законом;

принимались ли регистрирующими органами необоснованные решения об отказе в регистрации юридического лица;

соблюдаются ли лицензирующими органами сроки и порядок выдачи и переоформления лицензий соискателям;

допускается ли лицензирующими органами незаконное расширение перечня документов, необходимых для получения лицензии;

допускаются ли факты необоснованных отказов в выдаче лицензий;

соблюдаются ли законодательно установленные сроки принятия решений о выдаче лицензий;

обоснованно ли принимаются решения об аннулировании либо приостановлении действия лицензий;

допускаются ли факты необоснованного истребования не предусмотренных законодательством документов при регистрации уведомлений о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

не нарушаются ли законодательно установленные сроки рассмотрения заявлений хозяйствующих субъектов и направления заявителю второго экземпляра уведомления после его регистрации;

соблюдается ли принцип открытости и общедоступности сведений, содержащихся в реестре уведомлений (требования о необходимом размещении в течение 10 дней со дня регистрации уведомления сведений, содержащихся в реестре, на официальных сайтах соответствующих органов в сети Интернет и т.д.).

V. Выявление коррупционных нарушений.

Выяснение вопросов исполнения требований законодательства о государственной службе должно осуществляться в процессе каждой надзорной проверки, независимо от проверяемого вопроса, прокурорами, что не исключает необходимость организации специальных широкомасштабных проверок в органах исполнительной власти, направленных на противодействие коррупции.

На наличие коррупционных нарушений могут указывать следующие признаки: несоблюдение служащими установленных законом ограничений и запретов, их участие в корпоративных конфликтах с использованием предоставленных полномочий в целях получения конфиденциальной информации, оказание давления на хозяйствующих субъектов, в том числе путем организации необоснованных проверок контролирующими и надзорными органами, дестабилизирующих хозяйственную деятельность интересующего их предприятия.

Способами совершения коррупционных нарушений зачастую являются создание государственными органами различных фондов или участия в них, сбор финансовых «пожертвований» и «спонсорской помощи» с коммерческих структур на обеспечение функционирования органов государственной власти и управления, использование должностных полномочий вопреки интересам службы и личных корыстных целях, протекционизма и взяточничества.

Так, прокурорами многих регионов пресекались коррупционные угрозы свободе экономической деятельности, связанные с фактами сбора необоснованных финансовых «пожертвований» и «спонсорской помощи» с коммерческих структур на обеспечение функционирования органов государственной власти. Вопреки закону государственные и муниципальные служащие выезжают в служебные командировки за счет хозяйствующих субъектов. При отказах же в подобном «спонсорстве» хозяйствующие субъекты сталкиваются с непреодолимыми препятствиями для реализации их свободы экономической деятельности.

В целях выявления коррупционных нарушений необходимо проверить соблюдение государственными гражданскими служащими органов государственного контроля установленных законом запретов и ограничений, связанных с замещением должностей государственной гражданской службы, в связи с чем необходимо установить:

своевременно ли представляются служащими сведения о доходах и об имуществе;

осуществляются ли проверки соблюдения требований законодательства о представлении информации о доходах и об имуществе в установленном порядке. Осуществляется ли проверка достоверности представленных кандидатами на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы сведений, её эффективность;

имеются ли факты несоблюдения гражданскими служащими законодательно установленных запретов и ограничений;

занимаются ли указанные лица другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и творческой;

является ли кто-либо из них одновременно депутатом законодательных (представительных) органов субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;

занимается ли кто-либо из служащих предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

состоят ли служащие членами органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или такая деятельность осуществляется в порядке, установленном федеральным законом;

являются ли служащие поверенными или представителями по делам третьих лиц в государственных органах, в которых они состоят на государственной службе, либо лиц, которые непосредственно подчинены или подконтрольны им;

используют ли эти служащие в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество, служебную информацию;

имеются ли факты получения служащими гонораров за публикации и выступления при осуществлении своей основной деятельности;

получают ли служащие сами или опосредованно от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, деньги, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иное), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

были ли случаи выезда служащих в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет физических или юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

имелись ли случаи оказания хозяйствующими субъектами безвозмездной материальной помощи территориальным органам или их должностным лицам;

создавались ли по инициативе органов государственной власти общественные фонды, аккумулирующие денежные средства, и осуществлялась ли ими деятельность по сбору финансовых средств, различного рода пожертвований от юридических лиц и предпринимателей; законны ли эти действия.

Глава IV. Меры по противодействию коррупции, направленные на защиту прав предпринимателей

Коррумпированность экономических отношений является серьезным препятствием для реализации прав предпринимателей: тормозит развитие производства, лишает федеральный бюджет значительной части доходов, обостряет экономические проблемы, препятствует добросовестной конкуренции.

Задача прокуроров состоит в активном противодействии коррупционным проявлениям, грубо ограничивающим права хозяйствующих субъектов. Направляя усилия на борьбу с коррупцией, прокуроры защищают права предпринимателей, тем самым создают условия для их эффективной деятельности, пополнения ими бюджета и для развития экономики. Существует большая вероятность того, что обременение предпринимателей коррупционными поборами послужит причиной для их уклонения от уплаты налогов в попытке возместить причиненный данными поборами ущерб.

Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» определено понятие коррупции - злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Основными принципами противодействия коррупции в Российской Федерации в соответствии со ст. 3 Федерального закона «О противодействии коррупции» является:

1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;

7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Профилактика коррупции осуществляется путем применения следующих основных мер:

1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;

3) предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;

4) установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

5) внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;

6) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

Статьей 8 Федерального закона «О противодействия коррупции» установлена обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В случае если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации, что не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к уголовной или иной ответственности за коррупционное правонарушение физического лица не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение юридическое лицо.

При осуществлении надзора за исполнением законодательства в сфере защиты субъектов предпринимательской деятельности прокурорам следует учитывать, что основы службы в государственных органах Российской Федерации, направленные на предотвращение коррупции в деятельности государственных служащих и недопущение незаконного ограничения свободы экономической деятельности, установлены Федеральным законом от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», статьей 17 которого предусмотрены следующие запреты для гражданских служащих (их нарушение может свидетельствовать о проявлениях коррупционной направленности):

участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

осуществлять предпринимательскую деятельность;

приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами;

получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);

выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями;

использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;

разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие известными гражданскому служащему в связи с исполнением должностных обязанностей.

Практика показывает, что наиболее часто с нарушением указанных запретов и с признаками коррупции связаны такие нарушающие права предпринимателей действия, как: установление различного рода условий осуществления хозяйственной деятельности, не предусмотренных действующим законодательством; установление незаконных сборов и обязанностей; неправомерное предоставление льгот отдельным хозяйствующим субъектам; нарушение правил конкурсного распределения государственных и муниципальных заказов; незаконная регистрация субъектов предпринимательской деятельности по подложным либо неправильно оформленным документам; нарушение установленных законом сроков регистрации предприятий и организаций; истребование регистрирующими органами не предусмотренных законом документов для регистрации юридических лиц; регистрация фиктивных фирм (зачастую с использованием утраченных, недействительных паспортов граждан либо умерших лиц); выдача лицензий при отсутствии всех необходимых документов; нарушение сроков принятия решений о выдаче лицензий; необоснованные отказы в выдаче лицензий; незаконное аннулирование лицензий; необоснованно лояльное отношение к выявленным нарушениям свободы экономической деятельности; проведение мероприятий по контролю (надзору) по вопросам, выходящим за рамки предмета проверки; осуществление проверочных действий с явным превышением предоставленных действующим законодательством полномочий по контролю (надзору): истребование документов, не являющихся объектами мероприятий по контролю и не относящихся к предмету проверки, неправомерное изъятие оригиналов учредительных и иных документов, необоснованные отказы в регистрации граждан по месту их пребывания; необоснованная волокита при рассмотрении заявлений о регистрации граждан по месту их жительства и пребывания; необоснованные отказы в приеме в гражданство Российской Федерации.

Данные выводы подтверждаются практикой прокурорского надзора, анализ которой показывает, что уровень коррупционности государственных структур и должностных лиц недопустимо высок и наиболее распространенными нарушениями прав предпринимателей, связанными с коррупционной направленностью, являются следующие:

издание органами власти и местного самоуправления незаконных правовых актов, ущемляющих права хозяйствующих субъектов;

создание различных административных барьеров при реализации организациями своих прав (введение необоснованных процедур и запретов, ограничение конкуренции и предоставление отдельным лицам преференций и привилегий, истребование излишних документов, незаконное взимание платы за оказание услуг, установление непредусмотренных сборов и платежей, волокита при рассмотрении заявлений и др.);

злоупотребление чиновников и факты коррупционных проявлений, в том числе поборы, вымогательства, злоупотребления должностными полномочиями и др.

Преступлениям коррупционной направленности в сфере защиты прав предпринимателей часто способствует принятие на уровне субъектов Российской Федерации правовых актов, противоречащих федеральному законодательству. При этом следует отметить, что установление правовым актом любого запрета, ограничения вида деятельности автоматически влечет дополнительную коррупционную нагрузку на чиновника, повышение коррумпированности сотрудников правоохранительных и контролирующих органов и в результате необоснованно ограничивает права хозяйствующих субъектов.

В этой связи особое значение для успешного противодействия коррупции приобретает антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. После вступления в силу Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Федеральный закон № 172-ФЗ), Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» дополнен статьей 9.1, предусматривающей проведение прокурорами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Установлено, что требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

При проведении антикоррупционной экспертизы прокурорам следует использовать Методику проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию и условий для проявления коррупции, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации № 196 (далее - Методика № 196) и Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 (далее - Методика № 96).

В связи с вступлением в силу Федерального закона № 172-ФЗ Генеральной прокуратурой Российской Федерации были определены правовые механизмы осуществления прокурорами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, которые на практике уже успели показать свою эффективность.

Так, прокурорами за 2009 г. на предмет наличия в них коррупциогенных факторов изучено более 530 тыс. нормативных правовых актов и соответственно более 283 тыс. их проектов. В результате этой работы выявлено свыше 36 тыс. актов и их проектов, содержащих коррупциогенные факторы. Для их устранения прокурорами принимались следующие меры реагирования: принесено более 23 тыс. протестов, в суды направлено свыше 760 заявлений, внесено более 2,7 тыс. представлений, предостережено о недопустимости нарушений закона 460 должностных лиц, направлено 8 534 информации и требования. По результатам принятых мер прокурорского реагирования из 31,5 тыс. нормативных правовых актов и их проектов исключены коррупциогенные факторы.

Для определения механизма реализации прокурорами новых полномочий прокурорами субъектов Российской Федерации проведены с участием руководителей органов государственной власти и других заинтересованных организаций межведомственные совещания. Например, во исполнение решения межведомственного совещания, проведенного по инициативе прокуратуры Тюменской области, председателем Тюменской областной Думы и правительством Тюменской области изданы соответствующие распоряжения о порядке и сроках направления в прокуратуру области принятых нормативных правовых актов для проведения антикоррупционной экспертизы.

Отдельные прокуроры, используя право законодательной инициативы, разработали и внесли в соответствующие органы проекты нормативных правовых актов, которыми устанавливается процедура представления в органы прокуратуры для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, что можно считать позитивной практикой и рекомендовать к использованию во всех прокуратурах субъектов Российской Федерации.

Так, прокуратурой Мурманской области внесены предложения о дополнении закона Мурманской области «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Мурманской области» статьей 5.1, предусматривающей обязательное предоставление в органы прокуратуры для проведения антикоррупционной экспертизы в течение 5 дней после подписания нормативных правовых актов органов государственной власти области и органов местного самоуправления по вопросам, предусмотренным ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ. По инициативе прокуратуры Калининградской области правительством Калининградской области в Регламент правительства области, утвержденный постановлением правительства Калининградской области от 28.10.2005 № 32, внесены изменения, регламентирующие порядок направления в областную прокуратуру нормативных правовых актов.

В качестве результативной формы взаимодействия при исполнении прокурорами положений законодательства о проведении антикоррупционной экспертизы следует отметить заключение с иными субъектами антикоррупционной экспертизы, а также с органами, осуществляющими нормотворчество, соответствующих соглашений.

Например, по результатам проведенного в прокуратуре Республики Бурятия межведомственного совещания прокурором республики 18.02.2010 заключено соглашение с руководителем Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Бурятия о взаимодействии в сфере противодействия коррупции. Также подготовлены изменения в действующее соглашение о сотрудничестве и взаимодействии от 18.05.2009, заключенное между прокуратурой Республики Бурятия, администрацией Президента Республики Бурятии и правительством Республики Бурятия.

Прокуратурой Краснодарского края и Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Краснодарскому краю 06.03.2010 заключено соглашение о взаимодействии по вопросам обеспечения единства правового пространства Российской Федерации на территории края, которым предусмотрено ежемесячное направление информации о результатах проведенных антикоррупционных экспертиз.

Прокурорами принимаются действенные меры, направленные на установление взаимодействия с организациями и лицами, аккредитованными на проведение независимой антикоррупционной экспертизы.

Так, прокуратурой Липецкой области заключено соглашение о взаимодействии с Липецким региональным отделением Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов», Общественной палатой Липецкой области, Липецким региональным отделением Межрегиональной общественной организации «Центр противодействия коррупции в органах государственной власти», получившими аккредитацию Минюста России на проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Следует отметить, что самыми распространенными коррупциогенными факторами, выявляемыми прокурорами, продолжают оставаться факторы, связанные с необоснованно широким пределом усмотрения в связи с реализацией установленной компетенции должностных лиц (подп. «а» п. 8 Методики № 196 и подп. «а» и «б» п. 3 Методики № 96. Наиболее часто названные коррупциогенные факторы выявляются прокурорами в соответствующих административных регламентах органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так, прокуратурой Пермского края установлено, что такие коррупциогенные факторы содержит Административный регламент по исполнению государственной функции осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания на территории Пермского края, утвержденный приказом государственной инспекции по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания Пермского края от 30.12.2009. В названном регламенте отсутствовали сроки, условия и основания принятия решений: предъявления требований о возмещении причиненного вреда, а также обращения в суд по указанным вопросам, принятия мер по принудительному исполнению постановлений о наложении административных штрафов и пр. В целях устранения коррупциогенных факторов прокуратурой края внесено требование, которое удовлетворено.

В связи с тем, что сфера осуществления контрольных и надзорных функций имеет высокий коррупционный риск, прокурорами принимались меры, направленные на устранение коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок осуществления контрольных функций. Нередко коррупциогенные факторы в таких актах сопряжены с нарушениями требований федерального законодательства.

Прокуратурой Краснодарского края установлено, что Административный регламент исполнения государственной жилищной инспекцией Краснодарского края государственной функции по осуществлению в установленном порядке регионального государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, утвержденный приказом госжилинспекции Краснодарского края от 29.05.2009 № 28, противоречит требованиям п. 8 ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Согласно названному административному регламенту уполномоченное на проверку должностное лицо наделялось правами ознакомления с дополнительными документами, необходимыми для объективной оценки технического состояния объекта, в связи с чем должностному лицу предоставлены необоснованно широкие пределы усмотрения, выразившиеся в широте дискреционных полномочий. Прокуратурой Краснодарского края на названный регламент принесен протест.

Также прокурорами выявляется значительное количество коррупциогенных факторов, связанных с отсутствием или неполнотой административных процедур (подп. «б» п. 9 Методики № 196 и подп. «ж» п. 3 Методики № 96).

Например, прокуратурой Чеченской Республики установлено, что постановлением правительства Чеченской Республики от 11.04.2006 № 42 в соответствии с требованиями абзаца 6 ст. 16 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» уполномоченным органом по оформлению, государственной регистрации и выдаче лицензий на право пользования участками недр, содержащими общераспространенные полезные ископаемые, или участками недр местного назначения определена лицензионная палата республики. Между тем в названном постановлении не раскрыта административная процедура совершения указанных действий. В связи с этим прокуратурой республики 11.01.2010 в правительство Чеченской Республики внесено требование об изменении нормативного правового акта с целью исключения из него коррупциогенного фактора. Требования прокурора удовлетворены.

В качестве актуальной следует отметить проблему коррупциогенности нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы осуществления муниципального контроля. Как правило, выявляемые коррупциогенные факторы также сопряжены с нарушениями требований Закона № 294-ФЗ. Например, по протестам прокурора Азовского немецкого национального района Омской области изменены положения о муниципальном земельном контроле, утвержденные решениями восьми сельских поселений, которыми в нарушение Федерального закона (ч. 2 ст. 10, ч. 1 ст. 16, ст. 18) устанавливались несоответствующие основания проведения внеплановых проверок.

Наиболее часто прокурорами чаще выявляются коррупциогенные факторы, связанные с юридико-лингвистической неопределенностью правовых норм (подп. «и» п. 8 Методики № 196 и подп. «в» п. 4 Методики № 96).

Так, прокуратурой Новосибирской области внесено требование об исключении таких коррупциогенных факторов из Административного регламента департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области предоставления государственной услуги по предоставлению в аренду зданий, сооружений и нежилых помещений, находящихся в областной собственности, утвержденного постановлением губернатора Новосибирской области от 21.04.2008 № 162. В соответствии с названным регламентом заявителям могло быть отказано в предоставлении государственной услуги в связи с оформлением документов «ненадлежащим образом». Употребление категории оценочного характера - «ненадлежащим образом» позволяло правоприменителям - должностным лицам департамента имущества и земельных отношений области давать субъективную оценку оформленным документам. Требование прокурора удовлетворены, в регламент внесены соответствующие изменения.

Прокуратурой Владимирской области 01.12.2009 в соответствии с
требованиями ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» губернатору области внесено требование об устранении
коррупциогенных факторов из постановления губернатора Владимирской области от 09.11.2009 № 923 «Об утверждении Положения о порядке предоставления займов субъектам предпринимательства в рамках областной целевой программы содействия развитию малого и среднего предпринимательства во Владимирской области» (далее -- Положение). В названном постановлении содержались коррупциогенные факторы, предусмотренные подп. «б» и «в» п. 8 Методики № 196 (определение компетенции по формуле «вправе» и наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права), при установлении условий и порядка предоставления займов субъектам малого и среднего предпринимательства.

В связи с отклонением требования 25.02.2010 во Владимирский областной суд прокурором направлено заявление. Требования прокурора 24.03.2010 удовлетворены судом полностью: абзац 6 п. 1.3 и п. 2.6.9 Положения признаны противоречащими требованиям федерального законодательства о противодействии коррупции и недействующими со дня вступления судебного решения. Названное решение суда в связи с его обжалованием до настоящего времени в силу не вступило.

Анализ информаций, представляемых прокурорами субъектов Российской Федерации, показал, что с учетом установленной ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ категории нормативных правовых актов наибольшее количество коррупциогенных факторов, выявляется в правовых актах, регулирующих правоотношения в бюджетной и природоохранной сферах, а также в сфере охраны прав и свобод человека и гражданина.

Глава V. Полномочия прокурора в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности

§1. Реагирование прокурора на выявленные нарушения прав предпринимателей.

Прокурор реализует предоставленные ему полномочия по выявлению и устранению нарушений прав предпринимателей посредством актов прокурорского реагирования.

Практика прокурорского надзора свидетельствует, что на эффективность защиты прав предпринимателей существенно влияет качество вносимых документов. Как бы глубоко и тщательно ни проводились проверки, но наспех составленные документы, в которых приводится слабая юридическая и фактическая мотивировка и не содержится глубокий анализ причин нарушений прав предпринимателей и конкретных предложений по их устранению, не оказывают заметного позитивного влияния на состояние законности в сфере предпринимательской деятельности.

При выявлении правовых актов, нарушающих права предпринимателей, прокурор в соответствии со ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» может либо принести протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо обратиться в суд с заявлением об оспаривании незаконного акта. Такой выбор должен предопределяться прежде всего спецификой субъекта, нарушившего законодательство в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, и наличием сведений о его реакции на акты прокурорского реагирования по аналогичным вопросам.

Например, если в стадии принятия незаконного правового акта органом государственной власти или органом местного самоуправления изложенные в предостережении прокурора требования не были исполнены, то после издания указанного акта можно подготовить протест и ожидать его рассмотрения. Однако в такой ситуации можно с большой вероятностью спрогнозировать, что протест будет отклонен в связи с неверной позицией по данному вопросу соответствующего органа, поэтому целесообразно оспаривать данный правовой акт непосредственно в суде.

В рамках исследования вопроса о выборе мер прокурорского реагирования на незаконный нормативный правовой акт, нарушающий права предпринимателей, важно учитывать также и то, что Федеральными законами от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.74), от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст.29.1) предусмотрена возможность отрешения от должности за издание противоречащих действующему законодательству нормативных правовых актов, а также правовых актов, не носящих нормативного характера, влекущих, в том числе, нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству правового и экономического пространства Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а должностное лицо субъекта Российской Федерации или местного самоуправления не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. В данном аспекте особую значимость в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности приобретает именно заявление в суд о признании незаконных актов недействующими.

В то же время протест остается распространенной мерой прокурорского реагирования на незаконные правовые акты, нарушающие права предпринимателей, исходя, в том числе из возможности более оперативного прекращения действия незаконного правового акта по решению принявшего его органа.

Практика показывает, что в ряде случаев в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления в ходе судебного рассмотрения дела принимаются меры к добровольной отмене своих незаконных актов. Представляется, что данное обстоятельство не должно служить основанием отказа в рассмотрении по существу заявлений прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству правового акта и прекращения дела, поскольку требование прокурора о признании акта недействительным, недействующим или не подлежащим применению является лишь обязательным правовым последствием удовлетворения первого: признания акта противоречащим федеральному законодательству.

Признание акта незаконным имеет не только формальное, но и юридическое значение, поскольку является основанием для восстановления нарушенных этим актом прав конкретных предпринимателей путем их последующего обращения в судебные органы с иском о возмещении убытков, жалобой на неправомерное наложение финансового взыскания за неисполнение незаконного акта органа государственной власти либо жалобой на применение иных мер административного принуждения, обусловленных действием этого правового акта.

Правильность указанной позиции о недопустимости прекращения дела, возбужденного по заявлению прокурора о проверке соответствия правового акта государственного органа федеральному законодательству, подтверждается определениями Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации по конкретным делам БВС РФ. 1998. № 8. С. 16; 1999. № 1. С. 12. .

Необходимым условием реализации государственной политики в области обеспечения прав субъектов малого и среднего предпринимательства является также своевременное издание правовых актов в указанной сфере. Поэтому в целях активизации органов местного самоуправления к принятию необходимых для реализации Закона № 294-ФЗ нормативно-правовых актов прокуроры используют все средства прокурорского реагирования вплоть до обращения в суды с заявлениями о признании незаконным бездействия администраций муниципальных образований. Как показывает практика, подобная мера является достаточно действенным средством для устранения пробелов в муниципальном нормативном регулировании отношения в сфере реализации Закона № 294-ФЗ.

По результатам рассмотрения исковых заявлений прокурора Брюховецкого района Краснодарского края бездействие глав сельских поселений района по непринятию административных регламентов проведения проверок судом признано незаконным. Во исполнение решений суда главами сельских поселений названные регламенты разработаны и утверждены.

Согласно ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» протест приносится в издавший незаконный нормативный правовой акт орган, нарушающий права предпринимателей, или в вышестоящий орган. В том же порядке опротестовывается незаконный акт должностного лица.

Необходимость принесения протеста в вышестоящий орган может возникнуть, если:

а) протест, принесенный органу, издавшему незаконный акт, нарушающий права предпринимателей, необоснованно отклонен;

б) у прокурора есть веские основания полагать, что орган управления или должностное лицо проявит необъективность при рассмотрении протеста;

в) издание акта согласовано с вышестоящей организацией или утверждено ею;

г) в протесте ставится вопрос не только об отмене или изменении правового акта, но и о привлечении виновных в порядке подчиненности к дисциплинарной ответственности.

Одним из наиболее распространенных и важных актов прокурорского реагирования является представление об устранении нарушений законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, их причин и способствующих им условий.

Представление как акт прокурорского надзора характеризуется определенными специфическими чертами, отличающими его от протеста. Представления направлены не только на устранение нарушений прав предпринимателей, но и их причин, а также способствующих им условий. Характерной чертой многих представлений является и то, что в них в отличие от протестов ставится вопрос об устранении нарушений законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, допускаемых в форме бездействия, обращается внимание на необходимость активизации деятельности органов управления и должностных лиц по борьбе с нарушениями прав предпринимателей.