Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности

Срок проведения любой из проверок (плановой, внеплановой, выездной, документарной) не может превышать 20 рабочих дней в соответствии со ст. 13 Закона № 294-ФЗ. В отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, названный срок устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству юридического лица.

В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на 20 рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на 15 часов.

Критерии малого и среднего предпринимательства определены в Законе № 209-ФЗ.

Статьей 14 Закона № 294-ФЗ установлено, что проверка должна проводиться только на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Проверка может проводиться только теми должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вручаются под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений. По требованию подлежащих проверке лиц должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля обязаны представить информацию об этих органах, а также об экспертах, экспертных организациях в целях подтверждения своих полномочий.

По просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля обязаны ознакомить подлежащих проверке лиц с административными регламентами проведения мероприятий по контролю и порядком их проведения на объектах, используемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности.

На законодательном уровне установлены также жесткие ограничения при проведении проверок для должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (ст. 15 Закона № 294-ФЗ). Они не вправе:

1) проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица;

2) осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения данной проверки по такому основанию, как причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

3) требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;

4) отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами, правилами и методами исследований, испытаний, измерений;

5) распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

6) превышать установленные сроки проведения проверки;

7) осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.

По результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт, в котором должны быть указаны:

1) дата, время и место составления акта проверки;

2) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

3) дата и номер распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;

4) фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку;

5) наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилия, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки;

6) дата, время, продолжительность и место проведения проверки;

7) сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения;

8) сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала;

9) подписи должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку.

К акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений должен быть вручен руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля (ст. 16 Закона № 294-ФЗ).

В случае, если для составления акта проверки необходимо получить заключения по результатам проведенных исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз, акт проверки составляется в срок, не превышающий трех рабочих дней после завершения мероприятий по контролю, и вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.

В силу ст. 18 Закона № 294-ФЗ должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки обязаны:

1) своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;

3) проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением;

4) проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля и в необходимых случаях копии документа о согласовании проведения проверки с органом прокуратуры;

5) не препятствовать руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

6) предоставлять руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки;

7) знакомить руководителя, иное должностное лицо или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с результатами проверки;

8) учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

9) доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

10) соблюдать сроки проведения проверки, установленные настоящим Федеральным законом;

11) не требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя документы и иные сведения, представление которых не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

12) перед началом проведения выездной проверки по просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя ознакомить их с положениями административного регламента (при его наличии), в соответствии с которым проводится проверка;

13) осуществлять запись о проведенной проверке в журнале учета проверок.

В соответствии со ст. 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением законодательных требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя. К грубым нарушениям, в частности, относятся:

отсутствие оснований проведения плановой проверки;

нарушение срока уведомления о проведении проверки;

отсутствие оснований проведения внеплановой выездной проверки;

отсутствие согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя;

нарушения сроков и времени проведения проверок в отношении субъектов малого предпринимательства;

проведение проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;

требование документов, не относящихся к предмету проверки;

превышение установленных сроков проведения проверок;

непредставление акта проверки.

Следует учитывать, что с 01.01.2011 указанный перечень дополнен еще и такими нарушениями законодательных требований к организации и проведению проверок, как:

привлечение к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан и организаций;

проведение плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок;

участие в проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки.

Орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность согласно законодательству Российской Федерации.

Федеральным законом от 27.07.2010 № 239-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» внесены изменения и дополнения в КоАП РФ, в частности введена новая ст. 19.6.1, устанавливающая ответственность должностных лиц контролирующих органов за несоблюдение требований законодательства о государственном контроле (надзоре). Так, несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, проведении проверки без распоряжения (приказа) руководителя или заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан или организаций либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.6.1 КоАП РФ влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

В соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ дело об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.6.1 КоАП РФ возбуждаются прокурором.

Следует особо отметить, что с 01.01.2009 органы внутренних дел были лишены внепроцессуальных прав по проведению проверок субъектов предпринимательской деятельности. Федеральным законом от 26.12.2008 № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности» В настоящее время настоящий закон также как и Закон РФ «О милиции» утратили силу в связи с вступлением в действие ФЗ от 07.02.2011 № 3-ФЗ "О полиции". в Закон Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» были внесены соответствующие изменения (п. 25 ст. 11 исключен).

Эту позицию Закона развил Министр внутренних дел Российской Федерации Нургалиев Р.Г. еще на всероссийском совещании 11.08.2009, посвященном вопросам соблюдения законности при проведении проверок субъектов малого и среднего бизнеса, где он особо подчеркнул, что защита интересов малого и среднего бизнеса является одним из приоритетных направлений в деятельности органов внутренних дел, и Министерство внутренних дел Российской Федерации в пределах своей компетенции работает над устранением препятствий для развития малого и среднего бизнеса. Высвобожденные от проведения проверок субъектов предпринимательской деятельности силы милиции будут направлены на борьбу с преступностью. При этом Рашид Нургалиев сообщил о наличии фактов злоупотребления служебным положением сотрудниками милиции, вымогательства, коррупционных проявлений и ряда других противоправных действий: «К таким сотрудникам мы применяем самые строгие меры в соответствии с законом вплоть до привлечения к уголовной ответственности. Эту работу мы ведем и будем продолжать в дальнейшем. Позиция у нас в этом отношении неизменна», - заявил министр.

В настоящее время вступил в силу ФЗ от 07.02.2011 № 3-ФЗ "О полиции", ст. 13 которого регламентирует права полиции, среди которых также отсутствуют внепроцессуальные права органов внутренних дел Российской Федерации, касающиеся проверок субъектов предпринимательской деятельности, что также следует учитывать при разработке методики прокурорских проверок.

В случае прихода представителей органов внутренних дел для проведения проверки предприниматель исходит из того, что органы милиции вправе проверять только имеющиеся в их распоряжении заявления о совершении преступлений (совершенных, совершаемых и готовящихся).

Поступившая в органы внутренних дел информация, которая не содержит признаков преступления, административного правонарушения или оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, установленных ст. 7 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», подлежит направлению для рассмотрения по существу в соответствующие органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

§2. Правовые основания реализации прокурорами новых полномочий в сфере защиты прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля

Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на органы прокуратуры Российской Федерации возложены новые (дополнительные) полномочия по защите прав предпринимателей при осуществлении контрольных мероприятий, в том числе по формированию и утверждению Сводного плана проведения плановых проверок, согласованию выездных внеплановых проверок.

Статьей 9 Закона № 294-ФЗ определены новые полномочия прокуратуры в сфере организации и проведения плановых проверок органами контроля.

В срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры, которые рассматривают эти проекты на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля и в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля о проведении совместных плановых проверок.

Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля рассматривают предложения органов прокуратуры и по итогам их рассмотрения направляют в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, ежегодные планы проведения плановых проверок.

Порядок подготовки ежегодного плана проведения плановых проверок, его представления в органы прокуратуры и согласования, а также типовая форма ежегодного плана проведения плановых проверок установлена постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

С учетом данного постановления издан приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 11.08.2010 № 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Органы прокуратуры в срок до 1 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, обобщают поступившие от органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру Российской Федерации для формирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок.

Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети Интернет в срок до 31 декабря текущего календарного года.

Статьей 10 Закона № 294-ФЗ определены новые полномочия прокуратуры при организации и проведении внеплановых выездных проверок.

Так, только после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля может быть проведена в их отношении внеплановая выездная проверка по следующим основаниям:

возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

Согласование с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки в филиале или представительстве юридического лица в случае, если юридическое лицо находится на территории одного субъекта Российской Федерации, а филиал (представительство) - в другом субъекте, производится по месту осуществления деятельности соответствующего филиала (представительства).

Порядок согласования органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя, а также утверждение органа прокуратуры для согласования проведения внеплановой выездной проверки устанавливается приказом Генерального прокурора Российской Федерации. С учетом этого Генеральным прокурором Российской Федерации 27.03.2009 издан приказ № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 12.05.2010), которым утверждены Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и типовые формы решений о согласовании либо отказе в проведении таких проверок. Согласование проведения внеплановых выездных проверок органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля производится по месту осуществления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей:

прокурорами (заместителями прокуроров) субъектов Российской Федерации - в отношении проверок, проводимых центральными аппаратами федеральных органов исполнительной власти, межрегиональными (окружными) территориальными органами и региональными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, а также региональными органами контроля (надзора) субъектов Российской Федерации;

прокурорами (заместителями прокуроров) городов, районов и иных территориальных прокуратур - в отношении проверок, проводимых соответственно городскими, районными либо иными территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и региональных органов контроля (надзора) субъектов Российской Федерации, а также органами муниципального контроля;

военными, транспортными и иными специализированными прокурорами (их заместителями) - в соответствии с установленной компетенцией и закрепленными предметами ведения.

Решение названных уполномоченных должностных лиц органов прокуратуры о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суд. При этом рассмотрение таких обращений в органах прокуратуры не приостанавливает действие обжалуемого решения.

В день подписания распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя в целях согласования ее проведения орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля представляют либо направляют заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в орган прокуратуры по месту осуществления деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. К этому заявлению прилагаются копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки и документы, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения.

Заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя и прилагаемые к нему документы рассматриваются органом прокуратуры в день их поступления в целях оценки законности проведения внеплановой выездной проверки.

По результатам рассмотрения заявления о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя и прилагаемых к нему документов не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, прокурором или его заместителем принимается решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения.

Основаниями для отказа прокурора в согласовании выездной внеплановой проверки являются:

отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

отсутствие законодательно установленных оснований для проведения внеплановой выездной проверки;

несоблюдение законодательных требований к оформлению решения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки;

осуществление проведения внеплановой выездной проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации;

несоответствие предмета внеплановой выездной проверки полномочиям органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля.

Законом № 294-ФЗ установлено, что если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обнаружение нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в момент совершения таких нарушений в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю посредством направления необходимых документов в органы прокуратуры в течение двадцати четырех часов. В этом случае прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов.

Решение прокурора или его заместителя о согласовании проведения внеплановой выездной проверки либо об отказе в согласовании ее проведения оформляется в письменной форме в двух экземплярах, один из которых в день принятия решения представляется либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

В случае, если требуется незамедлительное проведение внеплановой выездной проверки, копия решения о согласовании проведения внеплановой выездной проверки направляется органом прокуратуры в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля с использованием информационно-телекоммуникационной сети.

Органы прокуратуры осуществляют учет проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля внеплановых выездных проверок, а также ежегодный мониторинг внеплановых выездных проверок.

Защищая права субъектов предпринимательства при осуществлении государственного и муниципального контроля, прокуроры должны учитывать, что при наличии в других федеральных законах оснований для проведения проверок, аналогичных предусмотренным в ч. 5 ст. 10 Закона № 294-ФЗ, подобные проверки должны быть согласованы с прокурором.

Глава II. Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности

§1. Предмет и основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности

Права предпринимателей охраняются законодательством и должны защищаться в судебном, административном, уголовном порядке правоохранительными и судебными органами, органами государственной власти. Однако они не всегда должным образом выполняют эту задачу и на практике сами нередко ущемляют права хозяйствующих субъектов, что негативно сказывается на состоянии законности, на развитии экономики страны в целом.

Поэтому в сфере защиты прав предпринимателей резко возрастает роль прокуратуры. Происходящие в обществе и экономике процессы диктуют необходимость кардинального пересмотра роли органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законодательства в сфере экономики. Особое внимание прокурорам следует уделять надзору за исполнением положений законодательства, обеспечивающих права предпринимателей.

Основной задачей органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности является выявление и устранение препятствий, мешающих развитию предпринимательства, снятие административных барьеров и ограничений, снижающих эффективность работы предпринимателей, а, следовательно, негативно сказывающихся на развитии экономики и пополнении бюджетов всех уровней.

Предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности является соблюдение федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций норм Конституции Российской Федерации, направленных на регулирование экономических отношений и обеспечение свободы предпринимательской деятельности; исполнение ими законодательных норм, определяющих правовое пространство свободы предпринимательской деятельности, в котором хозяйствующие субъекты полностью свободны в выборе и использовании любых средств для повышения эффективности предпринимательской и иной экономической деятельности и достижения наилучших результатов этой деятельности, в приложении своего труда, в пользовании созданным и заработанным, а также тех запретов и ограничений, затрагивающих свободу предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов, которые прямо установлены законом; соответствие законам издаваемых указанными органами нормативных правовых актов, влияющих на правовое пространство свободы предпринимательской деятельности.

Предмет прокурорского надзора определяет основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности. Следует исходить из того, что эти направления зависят от сфер правовых отношений, которые определяющим образом влияют на обеспечение прав хозяйствующих субъектов, в связи с чем требуют первоочередных мер воздействия как самой прокуратуры, так и координируемой ею деятельности правоохранительных органов. Основой для создания благоприятной среды для реализации конституционно гарантированного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности является создание равных конкурентных возможностей и противодействие монополизму, законность государственного регулирования экономики; государственная поддержка предпринимательства; противодействие коррупции. Исходя из этого, а также учитывая выявляемые прокурорами наиболее распространенные нарушения прав предпринимателей, основными направлениями работы прокурора в рассматриваемой сфере являются следующие.

1) Надзор за исполнением антимонопольного законодательства, поскольку чрезвычайно важное значение для обеспечения прав хозяйствующих субъектов имеют конституционные принципы единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, которые поддерживают стабильность экономического оборота, а также поддержка конкуренции. Все лица, предлагающие товары и услуги, должны иметь возможность осуществлять свою деятельность в любой части Российской Федерации и не испытывать препятствий со стороны властей, которые в своих предписаниях отдавали бы предпочтение местным участникам конкуренции.

2) Надзор за соблюдением прав предпринимателей в процессе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, который относится ко всем сферам государственного регулирования экономикой.

3) Надзор за соблюдением прав предпринимателей в процессе осуществления регистрационных, лицензионных процедур, а также уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.

4) Надзор за исполнением законодательства о государственной поддержке предпринимательства.

5) Противодействие коррупционным правонарушениям, ограничивающим свободу предпринимательской деятельности.

§2. Новые направления в работе прокуратуры по обеспечению прав субъектов предпринимательской деятельности

Работа прокуроров по обеспечению прав субъектов предпринимательской деятельности в последнее время существенно модернизирована, прокурорами активно используются новые направления и методы, направленные на повышение эффективности защиты прав предпринимателей.

Такая модернизация связана, в том числе с ограничением надзорных функций прокуратуры в уголовном процессе, обусловившем существенное расширение прокурорской деятельности вне уголовного процесса. Российские прокуроры, осуществляя надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов Российской Федерации, обладают вне уголовно-правовой сферы широким набором полномочий для реализации своей правозащитной функции. Такая защита осуществляется на всех направлениях деятельности, начиная от реагирования на обращения и жалобы граждан, надзорных проверок и заканчивая участием прокуроров во всех стадиях гражданского и арбитражного судопроизводства.

Вне уголовного процесса прокуратура принимает участие в правотворческой деятельности, заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Прокуроры участвуют в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

О роли и значении правозащитной деятельности прокуратуры красноречиво свидетельствует неуклонное увеличение из года в год числа обращений граждан. В рамках демократизации деятельности прокуратуры обрели законодательную основу положения о гласности и прозрачности ее работы, независимости и подчинении только закону.

Можно обоснованно констатировать, что деятельность прокуроров в последнее время подвержена изменениям инновационного характера, что отражается в принимаемых в стране законах, которые, как известно, объектами интеллектуальной собственности не являются, но регулируемые в них вопросы, устанавливаемый режим могут быть инновационными, обусловливающими возникновение новых направлений и методов в работе прокуратуры. К числу таковых, в частности, относится Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (Закон № 294-ФЗ), принятие которого стало масштабным событием в правовой жизни России, инновационном развитии экономики, в обеспечении гарантий защиты свободы экономической деятельности и формировании новых направлений и методов в работе прокуратуры по обеспечению законности и свободы экономической деятельности, в числе основных из которых следует назвать взаимодействие с предпринимательским сообществом, гласность и прозрачность проводимой органами прокуратуры работы, правовое просвещение предпринимателей и представителей органов власти, проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Для улучшения состояния законности в сфере соблюдения прав субъектов предпринимательской деятельности, обеспечения информационного обмена и получения сведений о фактах нарушений прав хозяйствующих субъектов прокуратурой осуществляется деловое и конструктивное взаимодействие с общественными организациями, представляющими интересы предпринимателей, в том числе с «Опорой России» и «Деловой Россией». Сегодня целые союзы, ассоциации предпринимателей проявляют желание и готовность сотрудничать с прокуратурой, искоренять в своей среде негативные явления, сполна платить налоги государству, а не криминалу, что значительно выгоднее для любого предпринимателя, поскольку его не обкладывают данью, не принуждают к криминальному банкротству с целью присвоения активов. Особый акцент прокуратурой делается на мероприятия профилактического характера, направленные на защиту прав предпринимателей. По всем представленным общественными организациями материалам о нарушениях прав предпринимателей оперативно организуются соответствующие проверки.

Представители общественности входят в состав Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. На официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2009 г. открыт специальный раздел «Прокурорский надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», с помощью которого представители бизнеса могут обращаться для защиты своих законных прав и интересов.

Во исполнение указания первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Буксмана А.Э. от 11.06.2009, в целях обеспечения гласности и прозрачности деятельности органов прокуратуры информация о работе органов прокуратуры в рамках надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности регулярно размещается на официальных сайтах прокуратур, на сайтах общероссийских общественных организаций малого и среднего предпринимательства «Опора России», «Деловая Россия», а также публикуется в средствах массовой информации. Это информация о проверках деятельности органов исполнительной власти всех уровней, обладающих контрольно-надзорными функциями, а также реализующих разрешительные процедуры; результатах проверок; новых полномочиях прокуратуры в сфере организации государственного и муниципального контроля; межведомственных совещаниях прокуратуры субъекта с руководителями государственных органов контроля (надзора) о мерах по реализации Закона № 294-ФЗ; согласовании органами прокуратуры внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства; формировании плана проведения проверок органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в регионе на текущий год.

Например, только за 2009 г. прокуратурой Кировской области организовано 778, а за 9 месяцев 2010 г. - 1089 выступлений в СМИ.

Особую роль в реализации взаимодействия с предпринимательским сообществом играют созданные и успешно действующие в большинстве регионах при прокуратурах Общественные советы по защите малого и среднего бизнеса (далее - Общественные советы) с участием представителей предпринимательских кругов - региональных торгово-промышленных палат, отделений «Опора России», «Деловая Россия», региональных фондов поддержки малого предпринимательства, ассоциаций по защите интересов предпринимателей и отдельных граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, союзов промышленников и предпринимателей, представителей малого и среднего бизнеса, министерств и ведомств, а также правоохранительных органов.

Предметом обсуждения на заседаниях Общественных советов являются наиболее актуальные вопросы осуществления предпринимательской деятельности и реализации контрольных полномочий органами власти в связи с изменениями правового регулирования в сфере защиты прав предпринимателей и взаимодействия с представителями общественных организаций предпринимателей в сфере соблюдения прав субъектов предпринимательства, пути предупреждения и устранения незаконных препятствий для доступа отечественного бизнеса на региональные рынки с продовольственной, промышленной продукцией, результаты обобщения практики привлечения предпринимателей к уголовной и административной ответственности за преступления и правонарушения, связанные с предпринимательской деятельностью. Не менее важными и актуальными темами для обсуждения на заседаниях Общественных советов следует считать вопросы, связанные с необходимостью внесения изменений в действующие федеральные законы, направленные на защиту субъектов предпринимательской деятельности; выработкой мер по взаимодействию органов прокуратуры с общественными объединениями предпринимателей по выявлению и исключению из нормативно-правовых актов коррупциогенных факторов, а также незаконных норм, устанавливающих запреты и ограничения в экономической сфере.

В ряде регионов предметом обсуждения на заседаниях Общественных советов является эффективность деятельности созданных при правительствах субъектов Российской Федерации координационных советов по поддержке и защите субъектов малого и среднего бизнеса, что следует признать эффективной практикой, поскольку позволяет своевременно вырабатывать конкретные предложения, направленные на активизацию указанной деятельности и повышение ее эффективности.

Следует отметить высокую актуальность вырабатываемых Общественными советами предложений по совершенствованию прокурорского надзора, а также законодательства в целях более эффективной защиты свободы экономической деятельности хозяйствующих субъектов. Результативность деятельности Общественных советов во многом определяется тем фактом, что получаемая общественными организациями, входящими в состав Общественных советов, информация о нарушениях прав субъектов предпринимательской деятельности оперативно направляется в органы прокуратуры для организации соответствующих проверок и принятия мер по устранению различного рода угроз свободе экономической деятельности. При этом анализ имеющейся практики позволяет сделать вывод о том, что проверки, проведенные по данным о нарушениях закона, представленным членами Общественных советов, очень эффективны.

Ярким примером эффективности взаимодействия прокуратуры с предпринимательским сообществом являются результаты прокурорской проверки, проведенной в Алтайском крае в первом полугодии 2010 г. в связи с поступлением информации от членов Общественного совета о нарушении почтовыми отделениями ФГУП «П…» санитарно-эпидемиологического законодательства, бездействии органов контроля в указанной сфере. По результатам проверки горрайпрокурорами возбуждено 24 дела об административных правонарушениях. Прокуратурой края руководителю УФПС Алтайского края-филиала ФГУП «П…» внесено представление об устранении нарушений законодательства, по результатам его рассмотрения 3 должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

По информации о нарушениях прав предпринимателей, представленной на заседании Общественного совета при прокуратуре Иркутской области, органами прокуратуры в 1 квартале 2009 г. была проведена проверка исполнения законодательства в сфере подключения к системам коммунальной инфраструктуры в органах местного самоуправления и организациях, осуществляющих указанную деятельность, в результате которой выявлено около 200 нарушений законодательства, допущенных сетевыми организациями, в том числе многочисленные необоснованные требования предпринимателям предоставлять дополнительные услуги энергосетевым организациям (покупать электроустановки, провода, опоры и т.д.). С целью устранения выявленных нарушений прокурорами руководителям энергосетевых организаций и предприятий коммунальной инфраструктуры внесено 42 представления, объявлено 26 предостережений. По результатам рассмотрения документов прокурорского реагирования нарушения устранены.

Эффективность деятельности Общественных советов подтверждается анализом состояния законности в тех сферах, где они наиболее активно работают. Анализ имеющейся практики показывает, что основная масса обращений предпринимателей в Общественные советы касается обжалования бездействий должностных лиц местных администраций, выражающихся в длительном нарушении установленных законом сроков рассмотрения обращений предпринимателей. В целях устранения подобных нарушений прокурорами принимаются меры реагирования, в частности, вносятся представления о прекращении бюрократического отношения, волокиты при разрешении обращений предпринимателей с требованиями о привлечении виновных лиц к ответственности, что позволяет существенно улучшить состояние законности в сфере обеспечения прав хозяйствующих субъектов.

Например, по сообщению прокурора Республики Мордовия Сергиенко А.А. благодаря систематическим прокурорским проверкам соблюдения местными администрациями своевременности рассмотрения обращений предпринимателей, проводимым по информации Общественного совета, такие нарушения в 2010 г. стали единичными в сравнении с 2008 -2009 гг.

По инициативе представителей общественных организаций - членов Общественного совета при прокуратуре Рязанской области прокуратурой области проведена проверка исполнения законодательства органами местного самоуправления при рассмотрении заявлений хозяйствующих субъектов о выкупе земельных участков под приватизируемыми объектами, в ходе которой были установлены факты нарушения сроков рассмотрения заявлений и заключения договоров купли-продажи земельных участков, истребования документов, не предусмотренных законом. В результате прокурорского вмешательства нарушения были устранены. По информации прокурора Рязанской области, указанная проверка имела положительный результат, количество жалоб предпринимателей на действия должностных лиц органов местного самоуправления по данному вопросу значительно сократилось, что также было отмечено при обсуждении 22.10.2009 г. на заседании Общественного совета представителями предпринимательского сообщества, входящими в состав Совета.