Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности

Допускаются нарушения способов размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, установленных в ст. 10 Закона № 94-ФЗ. Так, вопреки указанной норме, а также требованиям распоряжения Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 № 236-р, которым утверждён перечень товаров (работ, услуг), способы размещения заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, допускается заключение соответствующих государственных контрактов путём проведения открытого конкурса, а не открытого аукциона.

Установлены нарушения требований ст. 29 Закона № 94-ФЗ о запрете заключения государственного или муниципального контракта при размещении заказов путем проведения конкурса ранее 10-дневного срока со дня размещения на официальном сайте протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.

Не единичны случаи нарушения порядка размещения заказов путем запроса котировок, в частности ч. 7.1 ст. 47 Закона № 94-ФЗ, согласно требованиям которой государственный или муниципальный контракт при размещении заказов путем запроса котировок может быть заключён не ранее чем через 5 дней со дня размещения на официальном сайте протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок.

Прокуратурой одной из областей возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 7.30 ч. 3 КоАП РФ в отношении заместителя председателя комитета промышленности и энергетики области, который при размещении государственного заказа на проведение обучения по специальному курсу энергосбережения в рамках областной целевой программы на период 2006-2010 г. путем запроса котировок цен не разместил на официальном сайте администрации области протокол рассмотрения и оценки котировочных заявок. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении указанному должностному лицу назначено административное наказание в виде штрафа.

Проверкой, проведенной органами прокуратуры одной из республик в МВД республики, выявлены нарушения порядка проведения конкурсов и заключения государственных контрактов: министерством не соблюдались установленные сроки опубликования информации; допускались факты внесения изменений в условия проведения конкурсов; применения не предусмотренных законом и конкурсной документацией критериев оценки представленных заявок; с нарушением установленных сроков размещались извещения о проведении открытых конкурсов по выбору поставщика на право заключения государственных контрактов на поставку автомобилей для нужд министерства; на поставку специальной печатной продукции ГИБДД и государственных регистрационных знаков транспортных средств; о проведении запроса котировок на право проведения капитального ремонта зданий; на проведение текущего ремонта и др. При размещении заказа на поставку специальной печатной продукции и государственных регистрационных знаков транспортных средств использовался не предусмотренный законом и конкурсной документацией критерий оценки - отсутствие замечаний и рекламаций к качеству поставляемой продукции. При проведении конкурса на право заключения государственного контракта на выполнение работ по текущему ремонту зданий управления ГИБДД использовался не предусмотренный конкурсной документацией критерий оценки заявок - выполнение подобных по характеру и объему работ в прошлом. Нарушения установленных сроков размещения информации на официальном сайте допущены при проведении конкурсов по выбору поставщиков на право заключения государственных контрактов на поставку специальной печатной продукции ГИБДД и государственных регистрационных знаков транспортных средств, по выбору поставщика на право заключения государственного контракта на приобретение автомобилей.

По указанным фактам нарушений порядка проведения конкурсов прокуратурой республики возбуждено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.30 КоАП РФ, в отношении секретаря конкурсной комиссии МВД, которая привлечена к ответственности в виде штрафа.

Выявляются факты размещения заказов у единственных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) - государственных учреждений и государственных унитарных предприятий в нарушение п. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ, согласно которой подобное размещение заказов возможно лишь в случаях, если выполнение данных работ и услуг может осуществляться только этими организациями. При этом широко практикуется заключение государственных контрактов у единственного поставщика под предлогом действия непреодолимой силы.

Так, грубые нарушения порядка размещения государственного заказа выявлены в деятельности управления Росприроднадзора одного из регионов, руководителем которого в нарушение ст. 55 Закона № 94- ФЗ необоснованно заключен ряд государственных контрактов без применения торгов и запросов котировок цен на общую сумму более 500 тыс. руб. Материалы проверки направлены прокуратурой в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании в отношении руководителя управления, в действиях которого усматриваются признаки состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 286 УК РФ (совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства).

В нарушение ст. 10, 11 Закона № 94-ФЗ, ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» допускаются факты заключения государственных и муниципальных контрактов с хозяйствующими субъектами, не имеющими лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности, что ограничивает права иных добросовестных предпринимателей.

Так, муниципальный контракт на ремонт автодорог и капитальный ремонт моста одного из городов Владимирской области был заключен с ОАО «Центр ЖКХ», не имевшим лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности. По данному факту прокуратурой направлено заявление в арбитражный суд о признании размещения муниципального заказа недействительным, которое удовлетворено. За нарушение членом конкурсной комиссии порядка отбора участников конкурса на право заключить муниципальный контракт по постановлению прокурора и.о. председателя конкурсной комиссии привлечен к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.30 КоАП РФ в виде штрафа.

Необходимо указать на то, что невыполнение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд приводит к грубым нарушениям прав предпринимателей, влечет за собой факты недобросовестной конкуренции. Ущемление прав добросовестных субъектов предпринимательской деятельности ограничивает их свободу экономической деятельности, приводит к созданию дискриминационных условий деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, как, например, в случаях победы на конкурсе хозяйствующих субъектов, не имеющих права выполнять соответствующие работы (услуги) (отсутствие лицензии на выполнение необходимых работ, других законодательно установленных условий), или заключения договоров на выполнение услуг и работ для государственных и муниципальных нужд без проведения конкурса.

Выявляются случаи незаконного включения в составы конкурсных комиссий заинтересованных лиц (например, входящих в состав органа управления одного из участников размещения заказа).

В нарушение п. 4 ст. 7 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» распоряжением главы администрации одного из городов Республики Алтай в Единую комиссию включен заместитель директора МУП «ПЖЭТ», согласно протоколу проведенного открытого аукциона, он же в качестве индивидуального предпринимателя признан победителем.

При проведении торгов допускаются нарушения ч. 3 ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции», запрещающей ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции, технологически и функционально не связанной с предметом торгов.

В состав одного лота аукциона на разработку проектно-сметной документации и выполнение ремонтно-восстановительных работ здания правительства Омской области включены технологически и функционально не связанные работы по проектированию и монтажу.

§2. Защита прав предпринимателей в процессе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля

Практика прокурорского надзора показывает, что распространенным нарушением, затрагивающим права предпринимателей, является издание незаконных нормативных правовых актов. Анализ результатов надзорной деятельности органов прокуратуры свидетельствуют, что органами государственной власти и местного самоуправления допускаются многочисленные факты принятия незаконных нормативных правовых актов, не соответствующих требованиям действующего законодательства в части организации и проведения органами государственного и муниципального контроля проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также неприведения в соответствие с Законом № 294-ФЗ нормативных правовых актов, принятых до его вступления в силу.

Практика свидетельствует, что незаконные нормативные правовые акты, нарушающие права хозяйствующих субъектов, касаются практически всех сфер предпринимательской деятельности, а также области регулирования мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего бизнеса.

Чаще всего подобные нормативные правовые акты не соответствуют Закону № 294-ФЗ в части требований к проведению проверок субъектов предпринимательской деятельности, установленных ч. 2, 12 ст. 9; ч. 2, 16 ст. 10; ч.1 ст.20, в том числе периодичности проведения плановых проверок (ч. 2 ст. 9), оснований проведения внеплановых проверок (ч. 2 ст. 10), возможности проведения проверки в отсутствие уполномоченного лица (п. 1 ст. 15), оформления акта по результатам проверки по не соответствующей закону форме (ч. 1 ст. 16).

В ряде нормативных правовых актов неверно определяется срок представления проекта ежегодного плана проведения плановых проверок в органы прокуратуры (в силу требований ч. 6, 6.1, 6.2 ст.9 Закона № 294-ФЗ проекты ежегодных планов направляются органами государственного контроля (надзора) в органы прокуратуры в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок); предусмотрены иные, чем определено в п.2 ст. 14 Закона № 294-ФЗ, требования к содержанию распоряжения о проведении проверки.

Так, по протесту прокуратуры Республики Марий Эл приведены в соответствие с федеральным законодательством отдельные пункты Положения об отделе надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования, утвержденного приказом министра образования республики от 12.01.2009 № 6, устанавливающие проведение проверок в области образования в не предусмотренной Законом №294-ФЗ форме (в частности, в виде инспекционных и камеральных проверок).

В ходе проверки нормативных правовых актов выявлены многочисленные факты незаконной передачи контролирующими органами своих функций организациям и учреждениям, не имеющим права на осуществление контрольных полномочий. Вопреки требованиям ст. 2, 5 Федерального закона № 294-ФЗ на территории регионов продолжают осуществлять функции органов государственного контроля (надзора) государственные учреждения, не входящие в систему органов исполнительной власти.

Так, прокуратурой г. Москвы принесен протест на приказ председателя Комитета ветеринарии г. Москвы от 03.06.2009 № 49, которым утвержден Регламент организации и осуществления государственного ветеринарного контроля (надзора) в г. Москве (далее - Регламент). Согласно его положениям (подп. «в» п. 6.2) основанием для проведения Комитетом внеплановых проверок является нарушение прав потребителей. Кроме того, п. 13.1.2 и подп. 4 п. 13.1.6 предусмотрено проведение административного расследования в области законодательства о защите прав потребителей. При этом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Протест рассмотрен и удовлетворен.

Во многих регионах органами прокуратуры выявляются административные регламенты по осуществлению государственного контроля, отдельные положения которых не соответствуют действующему законодательству в части продления сроков проведения выездных проверок; установления дополнительных оснований для осуществления внеплановых проверок; порядка ознакомления проверяемых лиц с копиями распоряжений о проведении проверки; участия в проверках организаций, граждан; сроков рассмотрения жалоб по делам об административных правонарушениях и др.

В ходе проведенного анализа нормативных правовых актов органов местного самоуправления в сфере осуществления муниципального контроля также выявлялись многочисленные нормативные правовые акты, не соответствующие положениям Закона № 294-ФЗ в части периодичности проведения мероприятий по контролю в отношении субъектов предпринимательской деятельности, оснований для проведения таких мероприятий, порядка их организации и оформления результатов проверки.

Органами местного самоуправления в нарушение требований федерального законодательства допускались факты наделения контрольными полномочиями муниципальных учреждений.

Допускалось издание актов о создании мобильных групп, комиссий, комитетов и т.д. и незаконного наделения их контрольно-надзорными полномочиями, в том числе в целях выявления фактов несанкционированной торговли, самовольного строительства, нарушений в сфере трудовых прав граждан, а также при оказании услуг по перевозке пассажиров.

Очень распространено принятие незаконных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регламентирующих осуществление муниципального земельного контроля. Например, в положениях о муниципальном земельном контроле ряда муниципальных образований установлены не предусмотренные Законом № 294-ФЗ основания проведения внеплановых мероприятий, в частности, таких, как: обнаружение муниципальным инспектором достаточных данных, свидетельствующих о наличии признаков нарушения земельного законодательства или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения земельного законодательства, и др.

В отдельных муниципальных нормативных правовых актах обязанности по возмещению расходов органов муниципального земельного контроля возлагались на проверяемых юридических и физических лиц.

Например, опротестованные прокурором Аларского района Иркутской области положения о муниципальном земельном контроле предусматривали оплату за проведение экспертиз, геодезических измерений, почвенных и иных обследований за счет виновных лиц добровольно или в судебном порядке.

С момента вступления в силу Закона № 294-ФЗ прокурорскими проверками по вопросам исполнения федерального законодательства о государственном контроле были охвачены практически все контрольно-надзорные органы, в деятельности которых повсеместно выявлялись многочисленные нарушения, связанные с организацией проведением ими проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Подобные нарушения приводят к ущемлению прав субъектов предпринимательской деятельности, что противоречит основам государственной политики по либерализации отношений в сфере устойчивого развития предпринимательства в Российской Федерации.

Типичными нарушениями для большинства регионов являются: проведение внеплановых выездных проверок без согласования с органами прокуратуры; нарушение порядка уведомления субъектов предпринимательской деятельности о проведении плановых и внеплановых проверок; проведение проверки без распоряжения (приказа); неправильное оформление распоряжения (приказа) о проведении проверки; превышение полномочий контролирующими органами при проведении проверок (проведение проверок за рамками предмета конкретной проверки); нарушение порядка оформления результатов проверок; проведение проверок в отсутствие оснований для их проведения, необходимого распоряжения на проверку; нарушения сроков проведения проверок; ограничений, установленных ст. 15 Закона № 294-ФЗ.

Так, прокурорами выявляются многочисленные нарушения основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, установленных ст. 3 Закона № 294-ФЗ, в том числе таких, как: презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), о правах и обязанностях данных органов, их должностных лиц; проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц; разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля, органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля, на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; недопустимость проводить в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверки исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Например, достаточно распространенным в органах государственного пожарного надзора является указание в качестве задачи проверки «принятие мер по результатам проверки», «привлечение виновных к административной ответственности» и т.п., что свидетельствует о нарушении принципа презумпции добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Нередки факты незаконного проведения проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей субъектами, не наделенными законодательством правом на осуществление мероприятий по контролю.

Допускаются неединичные факты взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю (за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований).

Следует отметить, что факты незаконного взимания платы за осуществление мероприятий по контролю особенно распространены в сфере ветеринарии.

Арбитражным судом Омской области удовлетворены требования прокуратуры области о признании договора, заключенного между ГУ «Оренбургское городское управление ветеринарии» и индивидуальным предпринимателем С. на оказание ветеринарных услуг, недействительным (ничтожным) в части взимания платы за осуществление мероприятий по контролю.

В нарушение ст. 10 Федерального закона № 294 должностными лицами контролирующих органов практикуется проведение проверок в отсутствие на то законных оснований, в том числе по обращениям граждан, не содержащим сведения о нарушениях их потребительских прав, в отсутствие информации об угрозе причинения вреда жизни и здоровью граждан. В ряде случае контролирующими органами инициируются проверки по обращениям и заявлениям, не позволяющим установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора).

Прокурорами выявляются многочисленные нарушения требований к организации и проведению плановой проверки, установленных ст.9 Закона.

Должностными лицами органов контроля не соблюдаются даты и сроки проведения проверочных мероприятий, отраженные в плане (фактически проверки проводились за пределами сроков, установленных планом работы), допускались факты проведения плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства с превышением установленных законом сроков (свыше пятнадцати часов для микропредприятий). Зачастую о проведении плановой проверки юридические лица уведомляются уже после начала ее проведения либо в материалах дел вообще отсутствуют сведения об уведомлении юридического лица. В распоряжениях о проведении плановых проверок не указываются перечень истребуемых документов, вид проверки. Зачастую допускается проведение плановых проверок без учета разработанного плана проведения плановых проверок, не соблюдаются сроки уведомления юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о времени проведения выездных плановых проверок. В план контрольно-надзорной деятельности с несоблюдением периодичности включаются хозяйствующие субъекты, деятельность которых является предметом проверки до истечения установленого 3-х летнего срока. В нарушение требований ч. 4 ст. 9 Федерального закона в планах проведения плановых проверок не содержатся обязательные сведения, отсутствует мотивация оснований проведения мероприятий по контролю.

Прокурорами многих регионов выявлены нарушения порядка организации и проведения внеплановой проверки, установленного ст. 10 Закона.

Распространены нарушения порядка уведомления субъектов предпринимательской деятельности о начале проверок.

В ходе проверок прокурорами выявлены многочисленные факты игнорирования требований законодательства о необходимости предварительного уведомления юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в случаях, определенных законом. В нарушение п. 16 ст. 10 Закона, устанавливающего срок уведомления хозяйствующего субъекта о предстоящей проверке - не позднее, чем за 24 часа до начала ее проведения, во всех случаях при осуществлении как плановых, так и внеплановых контрольно-надзорных мероприятий, работодатели уведомляются об их проведении только в день их начала. Кроме того, распоряжения о плановых проверках выносятся за день до их проведения, что не позволяет в установленный законом срок уведомить проверяемую организацию.

За подобные нарушения по представлениям прокуроров виновные лица контролирующих органов, как правило, привлекаются к дисциплинарной ответственности.

Распространенный характер носят нарушения порядка организации проверки, установленного ст. 14 Закона.

Типичными для всех органов контроля (надзора) являются нарушения при оформлении распоряжения (приказа) о проведении проверки: отсутствие перечня документов, представление которых юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) необходимо для достижения целей и задач проведения проверки; указание документов, не имеющих отношения к предмету проверки и существу поступившей в орган контроля (надзора) информации; отсутствие ссылок на положения нормативных правовых актов, устанавливающие правовые основания проведения проверки, а также подлежащие проверке обязательные требования; не всегда полно и правильно указываются предмет, цели и задачи проверки. Должностными лицами органов контроля (надзора) допускается указание в распоряжении пунктов, не предусмотренных типовой формой, отсутствие ссылок на ежегодный план проверок в качестве цели проведения проверки, неверно определяется дата начала проверки.

Следует отметить, что отсутствие в распоряжениях точных и конкретизированных данных по обозначенным выше позициям ограничивает право хозяйствующего субъекта на получение полной и достоверной информации о предстоящей проверке, влечет несоблюдение одного из принципов защиты прав хозяйствующих субъектов - открытости и доступности для них информации об организации и осуществлении государственного контроля, предусмотренного п.3 ст.3 Закона № 294-ФЗ.

Распространены факты нарушения сроков проведения проверок, установленных ст. 13 Закона № 294-ФЗ, в том числе их необоснованное продление.

Нередко необоснованно продлевается срок контрольного мероприятия в нарушение требований ч. 3 ст. 13 Федерального закона № 294-ФЗ, допускающей продление срока контрольного мероприятия только в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля; хозяйствующие субъекты ненадлежаще уведомляются о продлении срока проведения проверки.

Допускаются факты нарушения установленных ст. 15 Закона ограничений при проведении проверок, в том числе незаконное проведение внеплановой выездной проверки в отсутствие руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, истребование от хозяйствующих субъектов документов, не являющихся объектами проверки или не относящихся к предмету проверки, превышение контролирующими органами установленных сроков проведения проверок.

Неединичны факты превышения полномочий контролирующими органами при проведении проверок, в том числе проверка вопросов, выходящих за рамки предмета проверки.

Так, в нарушение п. 8 ч. 2 ст. 14, п. 3 ст. 15 Закона № 294-ФЗ распоряжением Управления Роспотребнадзора по Вологодской области о проведении внеплановой проверки ООО «Вологодский хлебокомбинат» предусмотрено истребование документов, не относящихся к предмету проверки, у проверяемого лица, в частности документов, подтверждающих право собственности на помещение или договор аренды; договор на вывоз твердых бытовых отходов; договор на стирку санитарной одежды; акты выполненных работ за последние 3 месяца. Кроме того, при проведении указанной внеплановой проверки руководитель общества не присутствовал, присутствовали лица, которые не являются уполномоченными представителями проверяемой организации, документы, подтверждающие их полномочия, отсутствовали. По факту выявленных нарушений руководителю Управления Роспотребнадзора по Вологодской области внесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено.

Практически во всех регионах допущены нарушения ст. 16 Закона в части порядка оформления результатов проверок, в том числе сроков составления актов проверок, ознакомления с их результатами, ненаправления актов проверок предпринимателям, в отношении которых такие проверки проведены, а также сроков направления их копий в прокуратуру.

Нарушения при составлении актов проверок допускаются практически всеми органами контроля.

Типичными из них являются: общее несоответствие типовой форме; отсутствие сведений о представителе юридического лица (индивидуального предпринимателя), участвовавшего при проведении проверки; отсутствие сведений об ознакомлении данных лиц с актом проверки; отсутствие даты, сведений о времени и продолжительности проведения проверок.

В частности, имели место случаи составления актов проверок до начала их проведения, отсутствия в них сведений о должностных лицах, проводивших проверку, их подписей, о лицах, присутствовавших при проведении проверки, времени составления акта, начале и окончании проверки, о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала, не указания имен и отчеств подлежащих проверке индивидуальных предпринимателей. Помимо этого не во всех актах проверок верно указывалась ссылка на распоряжения, на основании которых проводились проверки, должность руководителя органа контроля, издавшего распоряжение о проведении проверки, и др.

В ряде случаев по результатам выездных внеплановых проверок составляется не акт проверки, а акт обследования, который не соответствует требованиям, установленным ч. 2 ст. 16 Закона № 294-ФЗ.

Анализ практики применения мер административного воздействия к субъектам предпринимательства по результатам проводимых мероприятий по контролю свидетельствует о несоблюдении государственными органами процессуальных норм при возбуждении административных дел, проведении административного расследования, а также при принятии процессуальных решений. Во многих случаях отсутствуют поводы для возбуждения административных дел, не предоставляется право дачи объяснений, получения копий процессуальных документов, в материалах административных дел отсутствуют доказательства вины хозяйствующих субъектов или должностных лиц, неверно определяется квалификация, не соблюдаются требования к составлению процессуальных документов и т.п.

Права хозяйствующих субъектов ущемляются многочисленными нарушениями норм административного законодательства при привлечении их к ответственности, в том числе по результатам контрольных мероприятий. Многочисленные нарушения норм КоАП РФ, допущенные при производстве по делам об административных правонарушениях, выявлены органами прокуратуры в территориальных органах управлений ФНС России, Роспотребнадзора, Россельхознадзора, Роснедвижимости, управлениях Росприроднадзора, Ростехнадзора, ФАС России, органах Государственного пожарного надзора, иных контролирующих органах, а также в органах внутренних дел практически во всех субъектах Российской Федерации.

Наиболее распространены следующие нарушения административного законодательства, допускаемые при привлечении предпринимателей к ответственности:

составление протоколов и постановлений об административном правонарушении без указания в них всех необходимых сведений и без требуемого разъяснения прав и обязанностей всем участникам производства по делу;

неполное выявление всех предусмотренных законом обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении;

недоведение до сведения компетентных органов, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях определенной категории, материалов проверок, свидетельствующих о наличии в действиях хозяйствующих субъектов составов таких административных правонарушений;

неиспользование должностными лицами своих полномочий по доказыванию виновности привлекаемых к административной ответственности лиц и иных обстоятельств, имеющих значение для разрешения конкретных дел (непринятие мер к опросу свидетелей, ненадлежащая фиксация доказательств и др.);

несоблюдение требований норм законодательства, влекущее за собой как необоснованное привлечение граждан к административной ответственности, так и противоправное фактическое освобождение виновных от установленной законом ответственности;

несоблюдение предусмотренных законом сроков давности привлечения к ответственности;

применение штрафов за конкретные виды правонарушений, предусмотренных законом, ниже установленных размеров;

незаконно упрощенная процедура рассмотрения материалов об административных правонарушениях (без приглашения и опроса лица, привлекаемого к ответственности, без разъяснений процессуальных прав, исследования документов и др.);

непринятие всех предусмотренных законом мер по реальному взысканию наложенных штрафов;

непринятие мер по выявлению причин административных правонарушений и способствующих им условий в целях их последующего устранения;

нарушение срока составления и рассмотрения административного протокола.

Конкретизируя названные нарушения, можно исходить из следующей классификации нарушений норм административного законодательства, которую целесообразно учитывать прокурорам при защите прав предпринимателей.

1. Составление протокола по делу об административном правонарушении с нарушением установленных сроков (ч.1 ст. 28.5 КоАП РФ).

2. Составление одного протокола в отношении одного лица по фактам совершения им нескольких правонарушений (ст. 28.2 ч.1 и 2, ст .4.4 ч.1 КоАП РФ).

3. Отсутствие в протоколе по делу об административном правонарушении сведений, предусмотренных ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ.

4. Отсутствие в протоколе по делу об административном правонарушении, определении о возбуждении дела об административном правонарушении сведений о вручении под расписку физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, копии протокола, определения (ч. 6 ст. 28.2, ч.3.1 ст. 28.7 КоАП РФ).

5. Непринятие мер по разъяснению прав лицу, в отношении которого составлен протокол по делу об административном правонарушении (ч.3 ст. 28.2 КоАП РФ).

6. Нарушение процедуры возбуждения дела об административном правонарушении, составление протокола по делу об административном правонарушении при неустановлении виновного лица (ч.4 ст.28.1, ст.28.2 и ч.6 ст. 28.7 КоАП РФ).

7. Непринятие мер по составлению протокола об изъятии вещей (ч. 5 ст.27.10 КоАП РФ).

8. Составление протокола об изъятии вещей, являвшихся орудиями совершения правонарушения, без понятых либо в присутствии одного понятого (ч.1 ст. 27.10 КоАП РФ).

9. Составление протокола осмотра территории в отсутствие понятых (ч.2 ст. 27.8 КоАП РФ).

10. Направление протокола по делу об административном правонарушении в орган, уполномоченный рассматривать дело об административном правонарушении, с нарушением установленного ч.1 ст. 28.8 КоАП РФ срока с момента его составления.

11. Необоснованное возвращение протокола по делу об административном правонарушении (п.4 ч.1 ст. 29.4 КоАП РФ).

12. Нарушение срока рассмотрения дела об административном правонарушении (ст. 29.6 КоАП РФ).

13. Использование в качестве доказательств по делам экспертных заключений об оценке товаров, не отвечающих требованиям законодательства, а именно не содержащих подробное описание объекта оценки, методов определения и расчетов стоимости товаров (ч.3 ст. 26.2 и ч.6 ст. 26.4 КоАП РФ).

14. Непринятие мер к выяснению отягчающих и смягчающих наказание обстоятельств, отсутствие сведений о них в постановлении по делу об административном правонарушении (ст. 4.1, ст. 24.1, ст. 26.1 КоАП РФ).

15. Отсутствие в постановлении сведений о лице, в отношении которого рассмотрено дело, дате рассмотрения дела, месте и времени совершения правонарушения (ч.1 ст. 29.10 КоАП РФ).

16. Отсутствие в постановлении сведений о судьбе изъятых вещей (ч.3 ст. 29.10 КоАП РФ).

17. Отсутствие сведений о вручении либо о дате вручения под расписку физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении, копии постановления (ч.2 ст. 29.11 КоАП РФ).

18. Назначение по делу наказания, размер которого выходит за рамки санкции статьи (без учета новых изменений в закон) (ч.1 ст. 4.1 КоАП РФ).

19. Назначение по делу за совершение нескольких правонарушений наказания лишь за одно из правонарушений без учета требований ч.2 ст. 4.4 КоАП РФ.

20. Уничтожение изъятых у нарушителей вещей, подвергающихся быстрой порче, с нарушением установленного ч. 1 ст. 27.11 КоАП РФ и п. 12 Положения о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.11.2003 № 694, порядка, а именно без заключения соответствующего эксперта и в отсутствие уполномоченной комиссии и понятых.

В протоколах об административных правонарушениях, составляемых в отношении субъектов предпринимательской деятельности, зачастую отсутствует волеизъявление законного представителя юридического лица дать объяснения либо отказаться от этого, о получении копии протокола; не указывается событие административного правонарушения. Распространенным нарушением при составлении протоколов об административных правонарушениях является отсутствие в них подписей лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также необходимых сведений о форме вины и обстоятельствах совершения административного правонарушения проверяемыми предпринимателями. Подобные нарушения ущемляют права хозяйствующих субъектов, нарушая один из основополагающих принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), установленных ст. 3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)» - возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю. Кроме того, указанные процессуальные нарушения не позволяют всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении. В протоколах об административных правонарушениях зачастую отсутствуют отметки о разъяснении привлекаемым к административной ответственности предпринимателям их прав и обязанностей, предусмотренных ст. 25.1 КоАП РФ.

Анализ административных дел, возбужденных в отношении должностных и юридических лиц по результатам контрольных мероприятий, показал, что при рассмотрении указанных дел имеет место пренебрежение требованиями ст. 26.2 КоАП РФ, предусматривающей, что должностное лицо, в производстве которого находится дело, устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность привлекаемого лица, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Это приводит к отсутствию объективности и справедливости при вынесении решения по административному делу, нарушению прав предпринимателей, их свободы экономической деятельности.

Так, в материалах административных дел, возбуждаемых в отношении предпринимателей, зачастую отсутствует информация о запланированности контрольных мероприятий, документы, подтверждающие обоснованность проведения внепланового мероприятия. Дела о соответствующих административных правонарушениях рассматриваются неуполномоченными лицами. Работниками милиции по результатам мероприятий по контролю зачастую составляются протоколы ареста товаров, транспортных средств и иных вещей на основании ст. 27.14 КоАП РФ, в то время как фактически ими производится изъятие указанных вещей в порядке ст. 27.10 КоАП РФ. При этом ими игнорируется требование закона о том, что арест применяется в случае, если предметы невозможно изъять и (или) сохранность может быть обеспечена без изъятия. В постановлениях о прекращении административных дел не решается должным образом вопрос об изъятых (арестованных) предметах.

Зачастую бездействием должностных лиц нарушаются нормы ст. 1.2 и 28.1 КоАП РФ, определивших в качестве задачи административного законодательства защиту законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, в том числе путем составления протокола в случаях выявления административного правонарушения.

Например, проверкой деятельности Государственного комитета по лицензированию и природопользованию одной из областей установлено, что отсутствовала практика взаимодействия комитета с иными органами в части направления материалов проверок, свидетельствующих о наличии в действиях лицензиатов составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 14.16. и 15.12 КоАП РФ. По результатам проведенных комитетом проверок в отношении 22 лицензиатов принято решение о приостановлении действия лицензии в связи с выявленными нарушениями лицензионных требований и условий, а также требований Федерального закона № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» в отношении документов, сопровождающих оборот алкогольной продукции, в ряде случаев продажу, алкогольной продукции со старыми марками. Выявленные факты содержали состав правонарушений, предусмотренных ч. ч. 2, 3 ст. 14.16 и ч. 2 ст. 15.12 КоАП РФ. Вместе с тем информация только об одном из них комитетом доведена до сведения органов внутренних дел, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях данной категории.

В нарушение ст. 28.2 КоАП РФ в протоколах об административных правонарушениях не называется статья КоАП РФ, предусматривающая ответственность за совершенные административные правонарушения, не указано событие административного правонарушения. Имеются факты несоответствия в протоколах и постановлениях установочных данных лиц, привлеченных к административной ответственности. Органами прокуратуры выявляются нарушения сроков рассмотрения протоколов об административных правонарушениях.

Протоколы в отношении субъектов предпринимательской деятельности в ряде случаев составляются с нарушением установленного ст. 28.5 КоАП РФ срока.

В нарушение ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ в постановлениях по делам об административных правонарушениях зачастую отсутствует указание имени и отчества должностного лица, вынесшего постановление (указаны лишь инициалы); сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело, информация о получателе штрафа. В постановлениях о назначении административного наказания иногда отсутствуют отметка о вручении постановления, данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела, сведения о выяснении обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность, подлежащих обязательному выяснению. В материалах административных дел, в том числе в постановлениях по делам об административных правонарушениях, отсутствуют сведения о выяснении обстоятельств, исключающих производство по делам об административных правонарушениях. В ходе рассмотрения административных дел не выявляются причины и условия совершения административных правонарушений.

Органами прокуратуры устанавливаются и пресекаются факты, свидетельствующие об избирательном подходе и необъективном рассмотрении дел об административном правонарушении, что противоречит принципу равенства перед законом, установленному ст. 1.4 КоАП РФ.

Так, в одном из регионов постановлением по делу об административном правонарушении индивидуальный предприниматель К. привлечен органами Россельхознадзора к административной ответственности по ст. 10.8 КоАП РФ и подвергнут административному наказанию в виде штрафа за нарушения, выразившиеся в отсутствии на реализуемые им колбасные изделия ветеринарных сопроводительных документов и даты выработки продукции. За совершение аналогичного правонарушения возбуждено дело об административном правонарушении в отношении руководителя муниципального учреждения М. Однако в отношении данного лица дело было прекращено по основаниям ст. 2.9 КоАП РФ в связи с малозначительностью правонарушения. В отношении М. контролирующий орган ограничился устным замечанием. В качестве основания для прекращения дела в отношении М. по ст. 2.9 КоАП РФ указано на отсутствие вредных последствий совершенного деяния. Подобная ситуация имела место в отношении 48 лиц, освобожденных от административного наказания ввиду малозначительности правонарушения в 1 квартале 2008 г. Однако при принятии решений по делам об административных правонарушениях в отношении 149 лиц, привлеченных к административной ответственности в этот же период, вопрос о наличии (отсутствии) вредных последствий не принимался во внимание.

Выявляются факты необоснованного привлечения предпринимателей к административной ответственности.

Например, постановлениями начальника межрайонного отдела Управления Федеральной миграционной службы в одной из областей за использование трудовой деятельности 5 граждан Узбекистана при отсутствии разрешений на работу к административной ответственности привлечен директор ООО по ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ в виде штрафа в размере 250 тыс. руб. за каждое правонарушение. Однако санкция указанной статьи предусматривает ответственность должностного лица в виде штрафа в размере от 25 тыс. руб. до 50 тыс. руб.; на основании этого постановления начальника названного межрайонного отдела УФМС являлись незаконными. Данные постановления опротестованы межрайонным прокурором, протесты удовлетворены.

Практически во всех регионах органами прокуратуры выявляются незаконные проверки, проведенные органами внутренних дел, осуществляющих внепроцессуальные мероприятия по контролю (надзору) за субъектами предпринимательства.

Распространены случаи проведения внепроцессуальных контрольных мероприятий при отсутствии предусмотренных законом оснований выявлены в деятельности органов внутренних дел практически всех регионов. Подобными контрольными мероприятиями нарушаются такие важные принципы защиты свободы экономической деятельности, как проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц; презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Органами прокуратуры Омской области выявлено 216 незаконных проверок, проведенных органами внутренних дел, в связи с чем прокуратурой области внесено представление начальнику УВД по Омской области, горрайпрокурорами в территориальные подразделения милиции внесено 11 представлений, 6 прокурорами в отношении сотрудников милиции организованы проверки в порядке ст.144 УПК РФ.

Проведенной прокуратурой Нижегородской области проверкой выявлен 241 факт нарушений запрета на осуществление внепроцессуальной деятельности в работе подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства, оперативных подразделений органов внутренних дел. По результатам проверки прокуратурой области внесено представление начальнику ГУВД области, горрайпрокурорами внесено 21 представление начальникам территориальных ОВД. Представления прокуроров рассмотрены и удовлетворены, виновные сотрудники ОВД привлечены к дисциплинарной ответственности. Нарушения, допущенные органами внутренних дел, обсуждены на совещании при заместителе прокурора Нижегородской области с участием руководства ГУВД области.

Выявлены случаи принятия решения о проведении в отношении субъектов предпринимательской деятельности проверки по обращению, которое не могло служить основанием для приятия такого решения.

Так, работниками ОВД одного из городов Псковской области проведена проверка предпринимателя З. на основании поступившей анонимной информации при отсутствии достаточных данных о нарушениях им требований закона при реализации продукции. Несмотря на это, милицией возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 14.10 КоАП РФ, и назначено проведение административного расследования, в ходе проведения которого, по заключению эксперта, на изъятой у предпринимателя видеопродукции отсутствовали признаки отличия от лицензионных образцов аудиовизуальной продукции. Кроме того, изучение материалов дела показало, что в нем имелась информация о лицензионности продукции, тем не менее проверка продолжалась. Впоследствии производство по делу милицией было прекращено, что свидетельствует об изначально необоснованном принятом решении о проведении в отношении предпринимателя административного расследования. В целях устранения нарушений законодательства, направленного на защиту прав предпринимателей, выявленных в деятельности органов внутренних дел, органами прокуратуры внесено 14 представлений, которые рассмотрены, изложенные в них требования приняты во внимание, 6 сотрудников органов внутренних дел привлечены к дисциплинарной ответственности.

Сотрудниками органов внутренних дел незаконно проводились мероприятия по выявлению административных правонарушений в деятельности хозяйствующих субъектов под видом оперативно-розыскных мероприятий с грубым нарушением Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», определивших основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий, то есть допускались необоснованная подмена контролирующих органов и незаконное вмешательство в хозяйственную деятельность организаций.

Так, сотрудниками ОБЭП ОВД по одному из муниципальных районов Московской области проведена проверочная закупка в магазине «Вино и водка» (принадлежащем ООО «М…»). Кроме того, начальником ОВД запрошены копии документов, отражающих финансово-хозяйственную деятельность организации. Как показала проверка, указанные проверочные мероприятия проводились на основании постановления начальника ОВД по муниципальному району о проведении оперативно-розыскных мероприятий в связи с наличием информации о совершаемом на торговом объекте административном правонарушении. При этом сотрудниками ОБЭП ОВД не было учтено, что согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 22.04.2005 № 198-О статьей 7 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» под противоправным деянием подразумевается лишь уголовно наказуемое деяние, т.е. преступление, в связи с чем наличие информации о совершаемом административном правонарушении не является основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий. Начальнику ОВД по муниципальному району прокурором внесено представление об устранении нарушений закона, а также в горсуд направлен протест на постановление по делу об административном правонарушении в отношении генерального директора ООО «М…», которые рассмотрены и удовлетворены.

Имели место и случаи проведения органами внутренних дел необоснованных проверочных мероприятий в отношении предпринимателей уже в рамках возбужденного дела об административном правонарушении.