Деятельность прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Генеральная прокуратура Российской Федерации

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ РОССИИ ВНЕ УГОЛОВНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЫ

А.В. Паламарчук, Р.Р. Сеченова, В.П. Зимин

Москва - 2013



УДК 347.963

ББК 67.72

Паламарчук А.В., Сеченова Р.Р., Зимин В.П.

Деятельность органов прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы. - М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2013. - 119с.

В работе рассматриваются вопросы осуществления прокуратурой деятельности вне уголовно-правовой сферы в современный период с учетом международных обязательств России. Проанализированы традиционные и новые направления этой работы, включающие защиту прокурором прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, прокурорский надзор в сфере экономики, в т.ч. защиту прав предпринимателей.

Деятельность органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы рассмотрена сквозь призму участия Генеральной прокуратуры Российской Федерации в международном сотрудничестве, в том числе в рамках Совета Европы и Международной ассоциации прокуроров.

Издание предназначено для широкого круга читателей: работников органов прокуратуры, правоохранительных и контролирующих органов, научных работников, преподавателей, студентов, представителей общественных объединений.

УДК 347.963

ББК 67.72

© Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2013

прокуратура уголовный правовой защита



Оглавление

Введение

Глава 1. Цели, задачи, функции и принципы деятельности органов прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы

1.1 Цели, задачи и функции деятельности органов прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы

1.2 Принципы деятельности Российской прокуратуры вне уголовно-правовой сферы

Глава 2. Права и свободы человека и гражданина под защитой прокурора

2.1 Прокурорский надзор за законностью правовых актов

2.2 Роль прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина

2.3 Защита прав несовершеннолетних средствами прокурорского надзора

Глава 3. Защита прокурором интересов государства и общества

3.1 Работа прокуратуры по защите интересов государства и неограниченного круга граждан

3.2 Правозащитная деятельность органов прокуратуры России в сфере экологической безопасности

3.3 Обеспечение промышленной и транспортной безопасности средствами прокурорского надзора

Глава 4. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере экономики

4.1 Деятельность прокуратуры по защите экономических интересов государства и общества

4.2 Права предпринимателей под защитой прокурора

Заключение

Приложения



Введение

В 2013 году исполняется 65 лет со дня принятия Всеобщей декларации прав человека Принята резолюцией 217А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г. - Права человека: Сб. международных договоров. - Нью-Йорк: ООН, 1983. С. 1 - 8., которая, будучи актом рекомендательного характера, послужила базовым источником для разработки и принятия универсальных и региональных международных договоров о неотъемлемых гражданских, политических, экономических, социальных и культурных правах человека. См., например, принятые в рамках ООН Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1966 г.), Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979 г.), Конвенцию о правах ребенка (1989 г.), а также заключенные под эгидой Совета Европы Конвенцию о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) с протоколами к ней и Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (1995 г.).

Полноценная реализация прав человека является обязательным условием удовлетворения его необходимых экономических и духовно-нравственных потребностей, всестороннего развития способностей и личности человека, а также существования гражданского общества.

Международное сообщество достигло важного рубежа, когда защита прав человека стала не просто предметом международно-правового регулирования и контроля, а стратегической задачей всех политических и правовых механизмов в демократических государствах.

Как говорится в статье 2 Конституции Российской Федерации, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - это обязанность государства.

Признавая приоритет прав человека в системе социальных ценностей, Россия является участником почти всех важнейших международных договоров и других документов о защите прав человека, принятых в рамках ООН, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Совета Европы и Содружества Независимых Государств.

Согласно части 1 статьи 17 Конституции, в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18 Конституции).

В системе государственных органов по обеспечению соблюдения норм Конституции Российской Федерации и исполнения иных законов особую роль традиционно играют органы прокуратуры.

Прокуратура со дня ее создания указом Петра I в 1722 году является одним из важнейших органов Российского государства, а прокуроры охраняют законность и правопорядок на всей территории страны.

В соответствии с Федеральным законом 1992 года «О прокуратуре Российской Федерации» (с последующими изменениями), основным законодательным актом, регулирующим прокурорскую деятельность, прокуратура России - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8 (20 февр.). Ст. 366..

Прокуратура Российской Федерации осуществляет свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В настоящее время органы прокуратуры России, сохраняя и преумножая свои традиции, основное внимание уделяют обеспечению соблюдения прав и свобод человека и гражданина, единого правового пространства, верховенства закона, укреплению законности и правопорядка, защите интересов общества и государства, в т.ч. не средствами уголовного преследования.

На первое место выдвигается одна из традиционно основных прокурорских функций - надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

В последние годы в России существенно переосмыслена концепция организации прокурорского надзора, руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации внедрены новые формы и методы работы. Приоритетное значение придается деятельности по защите прав и свобод человека, интересов общества и государства с помощью административно-правовых и гражданско-правовых средств.

Следует отметить, что при осуществлении этой деятельности прокуроры анализируют и учитывают в своей работе практику Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ), созданного как контрольный механизм выполнения обязательств, вытекающих из заключенной в рамках Совета Европы Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) Текст Конвенции см.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 2. Ст. 163.. Как известно, ЕСПЧ вправе рассматривать жалобы индивидов против государств-участников вышеуказанной Конвенции и протоколов к ней, а его решения обязательны для государств, действия или бездействие которого обжалуются.

Благодаря активной интеграции современных подходов в прокурорскую практику, традиционное понятие надзора приобрело ярко выраженный правозащитный характер.

Не будет преувеличением сказать, что в России удалось создать уникальную модель реализации надзорных полномочий вне уголовно-правовой сферы, позволяющую ежегодно защищать права и законные интересы миллионов граждан, а также обеспечивать комплексную защиту интересов общества и государства. Прокуратура стала одним из важнейших правовых инструментов укрепления и развития Российского государства как демократического федеративного правового государства.

В 1996 году Российская Федерация стала членом Совета Европы и вступила в конструктивный общеевропейский диалог по различным проблемам, среди которых, довольно неожиданно, оказался и вопрос о функциях и полномочиях прокуроров в современном государстве.

На Россию и многие страны Центральной и Восточной Европы стало оказываться политическое давление с тем, чтобы прокуратура была лишена функций вне уголовно-правовой сферы, в первую очередь полномочий общего надзора за законностью. При этом утверждали, что это наследие социалистического строя. Игнорировался даже, к примеру, исторический факт существования этих функций в России со времен создания прокуратуры указом Петра I в 1722 году.

В 2003 году группе политически заангажированных европейских парламентариев удалось, без проведения глубокого анализа ситуации, провести через Парламентскую Ассамблею Совета Европы (ПАСЕ) рекомендацию с претенциозным названием «О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона» Recommendation 1604 (2003) «Role of the public prosecutor's office in a democratic society governed by the rule of law» (принята Комитетом по юридическим вопросам и правам человека, действующим от имени Ассамблеи). . В этом документе, в частности, рекомендовалось оставить за прокурорами лишь функции, связанные с уголовным преследованием.

В ответ на эту рекомендацию главный орган Совета Европы - Комитет министров в феврале 2004 г. твердо ответил, что в европейских странах существуют разнообразные модели организации и деятельности прокуратуры и поэтому он не намерен одобрять предложения ПАСЕ об ограничении прокурорской деятельности сферой уголовного правосудия, т.к. это противоречит практике многих стран. См.: Doc. 10068, 6 February 2004.

На 4-й Конференции генеральных прокуроров стран Европы (КГПЕ) в Братиславе (Словацкая Республика, 1-3 июня 2003 г.) впервые было предложено обсудить вопрос о полномочиях прокуроров вне уголовно-правовой сферы. При этом представителю Генеральной прокуратуры Российской Федерации при поддержке коллег из ряда стран, в т.ч. Армении, Венгрии, Словакии и Украины, удалось противостоять попыткам включить в итоговый документ рекомендацию, подобную указанному выше предложению ПАСЕ. См.: Генпрокуратура уходит в защиту (интервью заместителя Генерального прокурора Российской Федерации А. Г. Звягинцева) // Российская газета. 2012. 9 нояб.

Тогда в дело была введена Европейская комиссия за демократию через право, или так называемая Венецианская комиссия. Начиная с 2005 года, она в своих заключениях по законам (проектов законов) о прокуратуре России, Украины и Молдовы проявила подход, аналогичный подходу ПАСЕ. Причем проект заключения по российскому закону с Генеральной прокуратурой России даже не обсуждали.

В связи с оказанным политическим давлением во многих странах имело место сокращение функций прокуратуры по защите прав человека и публичных интересов вне уголовно-правовой сферы Мощное давление по этому вопросу, как извне, так и изнутри, до сих пор оказывается на прокуратуру Украины.. Однако впоследствии некоторые из них, испытав проблемы с обеспечением прав человека и публичных интересов, в частности, Венгрия, Словакия, Черногория и Чехия, вернули национальным прокурорам часть этих функций.

Перед Генеральной прокуратурой Российской Федерации встала непростая задача - полнее раскрыть на международном уровне содержание надзорной деятельности прокуратуры как ценного института по защите прав человека и публичных интересов, доказать, что этот институт не противоречит концепции демократического государства, и, по возможности, выработать международные стандарты прокурорской деятельности вне уголовно-правовой сферы.

Первоначально обсуждение вопроса о деятельности прокуроров вне уголовно-правовой сферы велось на конференциях генеральных прокуроров стран Европы. На 6-й КГПЕ в Будапеште (Венгрия, 29-31 мая 2005 г.) был представлен первый доклад по данному вопросу. В итоговом документе 7-й КГПЕ (Москва, Россия, 5-6 июля 2006 г.) был отмечен положительный опыт правозащитной деятельности прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы и рекомендовалось проанализировать его с целью возможного распространения в тех государствах, где прокуратура обладает такими полномочиями.

8-я КГПЕ, которая прошла в июле 2008 г. в Санкт-Петербурге (Россия), была специально посвящена обсуждению вопроса о роли прокуратуры в защите прав человека и публичных интересов вне уголовно-правовой сферы. Конференция прошла с участием первых лиц Совета Европы - Генерального секретаря Т. Дэвиса, Комиссара по правам человека Т. Хаммарберга, Генерального директора по правам человека и правовым вопросам Ф. Буайя, представителей Венецианской комиссии и Европейского суда по правам человека. Выступая на Конференции, Т. Хаммарберг назвал прокуратуру опорой правового государства, а Т. Дэвис особо отметил опыт российской прокуратуры, указав, что некоторые ее правовые подходы могут быть использованы в качестве передового опыта для прокуратур государств Европы.

В итоговом документе 8-й КГПЕ подчеркивается, что, несмотря на отсутствие общеевропейских норм и правил, касающихся задач, функций и организации прокуратуры, во всех государствах-членах прокуроры играют важную роль и несут обязанность по защите прав человека и публичных интересов, обеспечению законности Неофициальный перевод Итогового документа 8-й КГПЕ см. в Приложении 1.. Полномочия вне уголовно-правовой сферы в той или иной мере осуществляются прокурорами в большинстве государств-членов Совета Европы.

8-я Конференция КГПЕ определила ряд принципов деятельности органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы:

- осуществление функций от имени общества и в публичных интересах для обеспечения исполнения законов, при уважении основных прав и свобод и в рамках полномочий, предоставленных прокурорам законом, а также при соблюдении положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и решений ЕСПЧ;

- обеспечение принципа разделения властей и свободы прокуратуры от ненадлежащего вмешательства в ее деятельность;

- гарантия права на судебное обжалование любого действия или бездействия прокурора в отношении прав и обязанностей индивида;

- обеспечение равенства прав прокурора и других сторон в судопроизводстве;

- соблюдение принципа обязательности судебных решений (res judicata) См. документ Совета Европы: CPE (2008)3, 3 July 2008..

Следует отметить, что по инициативе прокуратуры России вопрос о деятельности прокуроров вне уголовно-правовой сферы был включен в число приоритетных направлений работы Консультативного совета европейских прокуроров (КСЕП), созданного в 2005 году Комитетом министров Совета Европы.

В октябре 2008 г. КСЕП в Страсбурге принял Заключение № 3 «Роль прокуратуры вне уголовно-правовой сферы» Неофициальный перевод Заключения КСЕП № 3 (2008) см. в Приложении 2., в котором функция прокуратуры по защите прав человека, закрепленная внутренним законодательством в ряде государств-членов, оценивается как очень важная.

В Заключении, которое базировалось на проведенном научном анализе прокурорской практики в 43 из 47 государств-членов Совета Европы См. доклад проф. А. Варги (Венгрия) в док. CCPE-Bu (2008) 4 rev., в частности, отмечалось: «Прокурорские службы в большинстве государств-членов Совета Европы имеют, по меньшей мере, некоторые задачи и полномочия вне уголовно-правовой сферы. Сфера компетенции различается и включает, в частности, гражданское, семейное, трудовое, административное, избирательное право, а также защиту окружающей среды, социальных прав и прав лиц, относящихся к социально уязвимым группам населения - таких, как несовершеннолетние, инвалиды и малоимущие граждане. В некоторых государствах-членах задачи и объем работ прокуроров в этой сфере может даже превалировать над ролью прокуратуры в системе уголовной юстиции. С другой стороны, прокурорские службы в некоторых государствах-членах заявляют, что их полномочия в этой сфере весьма незначительны или очень редко применяются на практике» (п. 16). В некоторых государствах-членах прокуроры не имеют полномочий вне уголовно-правовой сферы По нашей оценке, прокуратуры более 40 из 48 стран Европы имеют, в том или ином объеме, полномочия вне уголовно-правовой сферы. В их числе такие страны, как Франция, Германия, Россия, Италия, Бельгия, Нидерланды, Украина..

При этом государства вправе самостоятельно определять свои правовые механизмы и порядок их функционирования при полном соблюдении прав и основных свобод человека, принципа законности и международных обязательств, включая обязательства по Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

«В некоторых государствах-членах прокуратура способна не только защитить законные интересы и права одного или нескольких граждан, а эффективно реагировать на нарушения, затрагивающие одновременно права многих лиц. Такое полномочие, как надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления, делает прокуратуру основным инструментом реальной защиты прав и свобод больших групп граждан либо неограниченного круга лиц» (п. 19).

Пункт 32 Заключения № 3 гласит: «Перед всеми государствами Европы стоит задача развивать и укреплять правозащитный потенциал всех своих органов, включая суды и прокуратуру».

Таким образом, европейское прокурорское сообщество в лице КСЕП установило свои стандарты, касающиеся деятельности прокуроров вне уголовно-правовой сферы.

Однако в условиях различных подходов разных органов Совета Европы к рассматриваемому вопросу логично было бы стремиться к установлению в этой сфере европейских стандартов наиболее высокого уровня, т.е. к принятию рекомендации Комитета министров государствам-членам. При этом Генеральная прокуратура Российской Федерации опиралась на включенное по ее инициативе в заключение КСЕП № 3 предложение Комитету министров Совета Европы рассмотреть вопрос о разработке общеевропейских принципов о статусе, полномочиях и практике работы прокуроров вне уголовно-правовой сферы.

В конечном итоге в декабре 2010 г. для разработки проекта указанной рекомендации решением Комитета министров была учреждена группа экспертов, в состав которой вошли представители 9 стран. Германия (председатель), Албания, Дания, Франция, Литва, Молдова, Нидерланды, Португалия, Российская Федерация. От России в состав группы был назначен представитель Генеральной прокуратуры Российской Федерации, который является одним из соавторов настоящего издания. В работе группы принимали участие и представители Венецианской комиссии.

В серьезных дискуссиях группа выполнила свою задачу, и 19 сентября 2012 г. Комитет министров Совета Европы принял консенсусом, т.е. без возражений, Рекомендацию (2012)11 государствам-членам о роли прокуроров вне системы уголовного правосудия Recommendation CM/Rec(2012)11 of the Committee of Ministers to member States on the role of public prosecutors outside the criminal justice system (doc. CM(2012)118 addfinal, 21 September 2012)..

Принятие Рекомендации (2012)11 стало важным событием для стран, в которых органы прокуратуры реализуют полномочия вне уголовно-правовой сферы. В Рекомендации и пояснительном меморандуме к ней обобщена европейская практика и содержатся основные принципы деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере.

В частности, в преамбуле Рекомендации констатируется, что во многих государствах-членах вследствие их правовых традиций прокуроры играют определенную роль вне системы уголовного правосудия и что эта роль существенно различается в национальных правовых системах. Отмечается также, что эта роль в различных национальных правовых системах может включать представление общих или публичных интересов, включая оказание юридической помощи частным лицам в защите прав и основных свобод, представление интересов государства в судах, осуществление надзора над государственными органами и другими организациями и осуществление консультативной функции в судах, и что, помимо этого, характер этой роли может различаться применительно к публичному и частному праву.

Комитет министров рекомендует, чтобы там, где прокуратура играет роль вне системы уголовного правосудия, государства-члены предприняли все необходимые шаги с целью обеспечить, чтобы такая роль осуществлялась с особым вниманием к защите прав и свобод человека и в полном соответствии с принципом верховенства закона, в частности, с соблюдением права на справедливое судебное разбирательство, и с этой целью полностью учитывали принципы, изложенные в Приложении к Рекомендации Неофициальный перевод текста Рекомендации см. в Приложении 3..

Прокуратуры многих стран, в т.ч. и Российской Федерации, обладают довольно широкими полномочиями вне уголовно-правовой сферы, которые направлены на защиту публичных интересов, а также прав индивидов, в особенности из социально уязвимых групп населения (детей, инвалидов, пенсионеров и т.п.).

Пределы и объем полномочий вне уголовно-правовой сферы зависят от исторически сложившихся правовых традиций государств. Вместе с тем, есть одно общее свойство - во всех правовых системах прокуратура призвана быть органом защиты прав и свобод человека и гражданина.

В России органы прокуратуры активно способствуют демократическому развитию страны, охране прав и свобод граждан, прав субъектов экономической деятельности, интересов общества и государства. Сложилась обширная правозащитная практика в различных областях правоотношений, в частности, в рамках права социального обеспечения, семейного, трудового, гражданского, экологического, избирательного и предпринимательского права.

Ежегодно защищая предоставленными им законом правовыми средствами интересы миллионов граждан Согласно статистическим данным, население России составляет 143 млн. человек., прокуроры существенно разгружают российскую судебную систему, действуя более оперативно и, что не менее важно, безвозмездно для граждан. Число обращений в прокуратуру постоянно возрастает и, надо полагать, может скоро превысить число заявлений о защите прав и свобод, направляемых в суд. Следует также отметить, что работа прокуроров вне уголовно-правовой сферы - это в значительной степени досудебное рассмотрение правовых споров, на которое все больше ориентируются многие страны.

Прокуратура России продолжает развиваться и совершенствоваться, реализуя накопленный потенциал, прежде всего, в правозащитном русле на основе политики прозрачности и открытости своей деятельности.

Представленное вниманию читателей настоящее издание содержит комплексный анализ практики правозащитной деятельности органов прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы с учетом международных обязательств Российской Федерации и особенностей внутреннего развития общества и государства в современных условиях.



Глава 1. Цели, задачи, функции и принципы правозащитной деятельности органов прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы

1.1 Цели, задачи и функции деятельности органов прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы

По словам известного российского юриста А.Ф. Кони, прокуратура России - это живое напоминание о законе, поскольку главным принципом ее деятельности было и остается обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности.

Функция надзора за исполнением законов являлась основной со времени создания прокуратуры в 1722 г. императором Петром I и до судебных реформ Александра II См.: Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы. Том I. - М., 1889; Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор. - М., 2006..

С расширением задач, которые государство ставило перед органами прокуратуры, под предметом прокурорского надзора понимали соответствие закону издаваемых актов и точное исполнение законов См., например: Березовская С.Г. Прокурорский надзор в СССР. М., 1966. С. 72; Коробейников Б.В. Основные понятия общего надзора // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Ч.2. - М., 1975. С. 26..

В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», принятом в 1992 году, надзорная деятельность прокуратуры решает задачи по выявлению нарушений законов, восстановлению нарушенных прав и свобод граждан, организаций, законных интересов общества и государства и привлечению виновных к установленной законом ответственности.

При этом прокурор в пределах предоставленных законом полномочий принимает меры к установлению причин и условий, способствующих совершению правонарушений.

Традиционно, органы прокуратуры анализируют состояние законности в стране и информируют об этом органы власти и население.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» установил обязанность Генерального прокурора Российской Федерации ежегодно предоставлять палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Прокуроры на местах информируют о состоянии законности органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Стратегические задачи, решаемые прокуратурой в современных условиях, определяются потребностями общества и государства, необходимостью полной защиты и поощрения в России социальных, экономических, культурных, гражданских и политических прав.

При этом особое значение для современного общества приобрели вопросы защиты прав наиболее социально уязвимых категорий населения. Прокуроры играют решающую роль в обеспечении прав детей и подростков, инвалидов, ветеранов Великой Отечественной войны, a также социальных и экономических прав населения в целом, защиты окружающей среды, прав потребителей и здоровья населения.

Вне уголовно-правовой сферы прокуроры России реализуют следующие функции:

- надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов;

- надзор за соблюдением прав и свобод граждан;

- надзор за соблюдением интересов государства и общества;

- участие в правотворческой деятельности;

- участие прокуроров в конституционном (уставном) судопроизводстве;

- участие в гражданском процессе, арбитражном процессе, а также в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях;

- координация деятельности правоохранительных органов;

- правовое сотрудничество с соответствующими органами других государств и международными организациями.

Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» определен круг органов и лиц, в отношении которых органы прокуратуры вправе осуществлять надзор соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации:

- федеральные органы исполнительной власти;

- органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

- органы местного самоуправления;

- органы военного управления;

- органы контроля;

- органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Кроме того, органы прокуратуры осуществляют надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых указанными органами и их должностными лицами.

В основе правозащитной деятельности органов прокуратуры лежат проверки, которые проводятся на базе поступившей информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации), а также других материалов, свидетельствующих о допущенных правонарушениях, которые требуют использования прокурорских полномочий.

Вне уголовно-правовой сферы органы прокуратуры России реализуют широкий спектр полномочий.

Прокуроры разрешают заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. При этом решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору (ст. 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения входить на территорию и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

При наличии установленных законом оснований прокурор возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов (ст. 22, 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

В соответствии со ст. 25.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прокурор вправе участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении, независимо от его участия в деле.

Прокурор вносит представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, полномочные устранить допущенные нарушения, приносит протесты на противоречащие закону, нарушающие права человека и гражданина, правовые акты в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.

В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации (ст. 23, 24, 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

В компетенцию прокуратуры входит проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц (ст. 91 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 3, 4 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).

При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (п. 6 ст. 35) предусматривает право Генерального прокурора Российской Федерации обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с нарушением конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Однако Федеральный конституционный закон от 21.07.94 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» не указывает прокурора в числе субъектов обращения с запросами о соответствии Конституции Российской Федерации конституций, уставов субъектов Российской Федерации, законов, иных нормативных правовых актов. Тем не менее, согласно правовой позиции, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2003 № 13-П, Генеральный прокурор Российской Федерации может обратиться в названный суд с запросом о проверке на соответствие Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации.

Основной формой участия прокурора в конституционном (уставном) судопроизводстве субъектов Российской Федерации в соответствии с региональным законодательством является его непосредственное обращение в суд. Предусматриваются также участие в заседаниях конституционного (уставного) суда по определенным категориям дел с правом излагать свою позицию по всем рассматриваемым вопросам и выступление в качестве приглашенного лица.

В случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами, прокурор участвует в рассмотрении дел судами (ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Полномочия прокурора, участвующего в гражданском и арбитражном процессе, определяются Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - Гражданский процессуальный кодекс) и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс).

Согласно Гражданскому процессуальному кодексу прокурор вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Однако указанное ограничение не распространяется на случаи, когда прокурор направляет в суд заявление, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в следующих сферах:

трудовые (служебные) отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения;

защита семьи, материнства, отцовства и детства;

социальная защита, включая социальное обеспечение;

обеспечение права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах;

охрана здоровья, включая медицинскую помощь;

обеспечение права на благоприятную окружающую среду;

образование.

Прокурор, подавший заявление в суд, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе прокурора от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц (ч. 1 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса).

Прокурор также вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых были нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность (например, гражданин незаконно привлечен к ответственности).

В силу полномочий, предусмотренных в Гражданском процессуальном кодексе и ряде других федеральных законов, прокурор вступает в процесс и дает заключение по судебным гражданским делам следующих категорий:

- о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса);

- об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 Гражданского процессуального кодекса);

- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 260.1 Гражданского процессуального кодекса);

- об усыновлении и отмене усыновления (ст. 125 и 140 Семейного кодекса Российской Федерации (далее - Семейный кодекс); ст. 273 Гражданского процессуального кодекса);

- о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении его умершим (ст. 278 Гражданского процессуального кодекса);

- об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 Гражданского процессуального кодекса);

- об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 Гражданского процессуального кодекса);

- о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304 Гражданского процессуального кодекса);

- о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (статьи 70, 72 и 73 Семейного кодекса);

- об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом (ст. 10 Федерального закона от 18.06.2001 № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»).

Перечень этих дел имеет социально значимый характер, строго ограничен и может быть расширен только федеральным законом.

Должностные лица органов прокуратуры в пределах своей компетенции вправе приносить в суд представления о пересмотре в апелляционном, кассационном и надзорном порядке судебных постановлений по гражданским делам, по которым прокурор является лицом, участвующим в деле, подавать заявления о пересмотре таких судебных постановлений по вновь открывшимся обстоятельствам.

Представления прокурора не имеют обязательной силы для судов, пересматривающих судебные постановления, и рассматриваются наряду с апелляционными, кассационными и надзорными жалобами других лиц, участвующих в деле.

В соответствии со ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:

с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований;

с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитане (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований.

Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца.

Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле.

По делам вышеперечисленных категорий прокурор вправе в целях обеспечения законности вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле.

Согласно статьям 257, 273, 292 Арбитражного процессуального кодекса прокуроры в рамках своей компетенции вправе обжаловать судебные акты по делам указанных категорий в арбитражные суды апелляционной и кассационной инстанций, приносить представления о пересмотре их в порядке надзора.

Прокурор наделен правом на обращение в суд с заявлением о признании недействующим противоречащего закону нормативного правового акта (ст. 251 Гражданского процессуального кодекса).

На протяжении всей своей истории российская прокуратура как орган обеспечения законности являлась естественным участником правотворческой деятельности государства. В настоящее время активность органов прокуратуры в данной сфере возросла в связи с интенсивным законотворческим процессом в Российской Федерации и ее субъектах.

Надзорная и иная функциональная деятельность прокуратуры предоставляет ей возможность мониторинга действующего законодательства, своевременного информирования органов представительной и исполнительной власти всех уровней о его действенности и эффективности контрольной и правоприменительной политики государства.

В отличие от ряда прежних конституционных актов Конституция Российской Федерации 1993 г. не предусматривает права законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Между тем конституции (уставы) большинства субъектов Российской Федерации наделили соответствующих прокуроров правом законодательной инициативы в их законодательных (представительных) органах, которое ими активно используется.

Кроме того, прокуроры в субъектах Российской Федерации запрашивают и изучают проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, составляют заключения, содержащие правовой анализ этих актов, участвуют в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; направляют в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении несоответствий федеральным и региональным законам, выявленных в проектах нормативных правовых актов.

По решению руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации ее работники могут участвовать в рабочих группах, создаваемых в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и других органах для разработки проектов нормативных правовых актов.

Согласно ст. 7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Прокурор субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

Одной из целей участия прокурора в таких заседаниях является содействие принятию данными органами нормативных правовых актов, соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Деятельность органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы основана на принципе открытости для гражданского общества.

Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка регулярно проводит встречи с представителями Общественной палаты Российской Федерации, правозащитными организациями, на которых обсуждаются наиболее актуальные вопросы защиты прав и свобод граждан, взаимодействия органов прокуратуры с общественными организациями.

Кроме того, Генеральная прокуратура Российской Федерации конструктивно взаимодействует с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека См.: Сеченова Р.Р. Взаимодействие Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека // Законность. 2008. № 9..

В целях обеспечения гарантий государственной защиты прав субъектов предпринимательства с 2012 года действует Соглашение о взаимодействии Генеральной прокуратуры Российской Федерации с Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей.

Аналогичное взаимодействие организовано на уровне прокуратур субъектов Российской Федерации.

В целях информирования общества о состоянии законности и правопорядка результаты деятельности органов прокуратуры России постоянно освещаются в средствах массовой информации и на сайтах сети Интернет.

Устойчивой платформой реализации полномочий органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы является межведомственное и внутриведомственное взаимодействие.

Для оперативного принятия мер реагирования по наиболее острым проблемам в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, а также в прокуратурах субъектов Российской Федерации создаются рабочие группы. Получаемая в ходе взаимодействия информация ложится в основу проверок, по результатам которых принимаются меры прокурорского реагирования.

В настоящее время под руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации действует 27 межведомственных рабочих групп, в том числе по вопросам взаимодействия в сфере защиты прав и интересов детей, исполнения законодательства о лекарственном обеспечении льготных категорий граждан, о выявлении и пресечении правонарушений при выдаче и использовании кредитов, защиты прав предпринимателей.

Анализ статистики за последние пять лет показывает, что ежегодно прокурорами выявляется около 4 млн. различного характера нарушений законов, по которым принимаются акты прокурорского реагирования.

Новые формы и методы правозащитной деятельности прокуроров, наряду с усилиями других органов власти, позволили стабилизировать и улучшить состояние законности и правопорядка в стране.

Осознавая, что немаловажным фактором формирования законопослушного общества является юридическая осведомленность граждан, потенциал органов прокуратуры максимально используется для систематического правового воспитания и просвещения населения, развития уважения граждан к закону и преодоления правового нигилизма См., например, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 10.09.2008 № 182 (в ред. от 22.04.2011) «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению»..

В связи с этим по инициативе прокуроров регулярно проводятся лекции, беседы в образовательных заведениях, трудовых коллективах, иных собраниях граждан и в общественных объединениях, выступления в средствах массовой информации и другие мероприятия по правовому просвещению населения.

Таким образом, правозащитная деятельность органов прокуратуры России активно сочетается с правовым воспитанием общества.

Работа по разъяснению законодательства проводится прокурорами во взаимодействии с другими органами государственной власти и общественными объединениями, средствами массовой информации, с учетом состояния законности и правопорядка в стране.

Реализуя полномочия вне уголовно-правовой сферы, прокуроры действуют в строго обозначенных законом пределах, соблюдая нормы прокурорской этики.

В соответствии с Законом о прокуратуре органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Проверки исполнения законов проводятся только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурорского реагирования.

Прокурорам запрещено проводить проверки при отсутствии к тому оснований, подменять иные государственные органы либо дублировать их функции, направлять запросы в неуполномоченные органы и организации, необоснованно истребовать у государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и организаций документы, материалы и сведения, выходящие за предмет проверки, и излишние данные, информацию открытого доступа либо не предусмотренные формы статистической отчетности, а также запрашивать в нарушение установленного порядка данные, содержащие охраняемую законом тайну.

Прокуроры не осуществляют надзор за гражданами и действуют исключительно в защиту их прав.

При внесении актов реагирования прокуроры оценивают возможные негативные последствия исполнения своих требований, направляя акты реагирования не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством Пункт 13 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»..