Деятельность прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы

1.2 Принципы деятельности органов российской прокуратуры вне уголовно-правовой сферы

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2010 № 114 утвержден и введен в действие Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации. Этот документ устанавливает правила поведения прокурорского работника, особенности службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации и ограничений, связанных с прокурорской деятельностью. Кодекс призван содействовать укреплению авторитета прокурорского работника, доверия граждан к государству и обеспечить единую нравственно-нормативную основу поведения прокурорских работников.

Прокуроры в служебной и во внеслужебной деятельности должны неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также иные нормативные правовые акты, нормы международного права и международных договоров Российской Федерации, руководствоваться правилами поведения, установленными Кодексом этики, Присягой прокурора, общепринятыми нормами морали и нравственности, основанными на принципах законности, справедливости, независимости, объективности, честности и гуманизма.

Прокуроры обязаны соблюдать ряд принципов:

- принцип равенства граждан независимо от их пола, возраста, расы, национальности, религиозной принадлежности, имущественного положения, рода занятий и иных имеющихся между ними различий, не оказывая предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам либо общественным организациям;

- в любой ситуации сохранять личное достоинство, быть образцом поведения, добропорядочности и честности во всех сферах общественной жизни;

- избегать личных и финансовых связей, конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его чести и достоинству, репутации прокуратуры Российской Федерации;

- воздерживаться от любых действий, которые могут быть расценены как оказание покровительства каким бы то ни было лицам в целях приобретения ими прав, освобождения от обязанности или ответственности;

- не допускать незаконного вмешательства в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций;

- постоянно повышать профессиональную квалификацию, общеобразовательный и культурный уровень.

Основной смысл и содержание профессиональной служебной деятельности прокурора определяют признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

Прокуроры призваны непримиримо бороться с любыми нарушениями закона, кем бы они ни совершались, своевременно принимать эффективные меры к защите охраняемых законом прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства, добиваться устранения нарушений закона и восстановления нарушенных прав.

При рассмотрении вопроса об ответственности лиц, допустивших нарушения закона, прокурорский работник руководствуется принципами справедливости и неотвратимости ответственности, учитывает характер и степень общественной опасности допущенного правонарушения и данные, характеризующие личность правонарушителя.

Кроме того, прокурорские работники соблюдают общие принципы служебного поведения государственных служащих, а также запреты, ограничения и обязанности, установленные действующим законодательством для государственных служащих.

Прокуроры обязаны быть верными гражданскому и служебному долгу, добросовестно выполнять возложенные на них служебные обязанности, использовать должностные полномочия взвешенно и гуманно, воздерживаться от поступков, которые могли бы вызвать сомнение в объективном исполнении служебных обязанностей.

Не допустимы проявления бюрократизма, формализма, высокомерия, неуважительного отношения к законным просьбам и требованиям граждан, а также влияние политических и религиозных убеждений на принятие решений, связанных с исполнением служебных обязанностей прокурора.

Прокурор должен стремиться быть образцом уважения к суду, способствует вынесению законного, обоснованного и справедливого судебного решения. Во время разбирательства дела судом прокуроры воздерживаются от действий, которые могут быть расценены как оказание неправомерного влияния на процесс отправления правосудия.

В отношениях с другими участниками судебного процесса прокуроры соблюдают официальный деловой стиль, проявляют принципиальность, корректность, непредвзятость и уважение ко всем участникам судебного заседания.

Во взаимоотношениях с представителями органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, коммерческих и некоммерческих организаций прокуроры сохраняют независимость, проявляют тактичность и уважение, требовательность и принципиальность.

Деятельность органов прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы построена на комплексном подходе. C одной стороны, их работа направлена на принятие правозащитных решений в отношении множества отдельных индивидов, а с другой, - обеспечивается правовая защита интересов неограниченного числа лиц и общегосударственных интересов. Данная позиция закреплена и в Заключении № 3 Консультативного совета европейских прокуроров «Роль прокуратуры вне уголовно-правовой сферы».

Правозащитная деятельность органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы имеет особую социальную значимость, так как она оказывает наиболее заметное воздействие на общее состояние законности в стране. В надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов на всей ее территории заключена основная часть профилактического потенциала прокуратуры. Прокурорский надзор - это эффективное средство раннего предупреждения различных правонарушений, в том числе преступлений. Именно своевременное выявление и пресечение нарушений законов способны позитивно влиять на состояние законности в целом, включая изменение криминогенной ситуации в государстве.

Глава 2. Права и свободы человека и гражданина под защитой прокурора

2.1 Прокурорский надзор за законностью правовых актов

В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, она имеет высшую юридическую силу и применяется на всей территории страны. Иные законы и правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Кроме того, федеральные законы имеют верховенство над законодательными и иными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст. 4 Конституции).

Закон является высшей формой защиты прав и свобод человека в системе правовых ценностей. Поэтому верховенство закона в обществе - главный принцип правового государства.

В целях обеспечения верховенства закона прокуратура России на протяжении многих лет осуществляет надзор за соответствием законам нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации Субъекты Российской Федерации обладают широкими правами нормотворчества по вопросам, не отнесенным Конституцией к исключительному ведению Федерации, а также в определенных случаях по вопросам совместного ведения (см. статьи 71-73, 76 Конституции)., органами местного самоуправления, органами контроля, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, их должностными лицами.

Надлежащая реализация данной прокурорской функции играет решающую роль в обеспечении единства правового пространства Российской Федерации, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Прокуроры проводят постоянный анализ правовых актов, затрагивающих права и законные интересы граждан и государства. За последние три года по протестам прокуроров более миллиона правовых актов приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Прежде всего, это акты, касающиеся трудовых, пенсионных и других социальных прав граждан. Вместе с тем данная функция органов прокуратуры реализуется по всем направлениям ее надзорной деятельности.

Если прокурор в ходе осуществления своих полномочий установит необходимость совершенствования действующих нормативных правовых актов, то он вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9 Федерального закона о прокуратуре). Органы, наделенные правом законодательной инициативы, перечислены в ст. 104 Конституции Российской Федерации, в соответствующих статьях конституций и уставов субъектов Федерации.

Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры, прокуроры субъектов Российской Федерации, городов, районов, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях законодательных (представительных) органов, их палат, комитетов и комиссий, а также на заседаниях исполнительных органов, в том числе и при обсуждении проектов законов и подзаконных актов и их принятии (ст. 7 Федерального закона о прокуратуре).

При обсуждении проектов, в особенности нормативных актов, рассчитанных на длительное применение и действующих в отношении всех или многих граждан, проживающих в границах соответствующей административно-территориальной единицы, прокурор высказывает свою позицию не только о законности принимаемого акта, но и по существу предлагаемого регулирования.

При наличии противоречия действующему законодательству и иных недостатков проекта акта на это обращается внимание соответствующего представительного органа, главы администрации, губернатора или Председателя Правительства Российской Федерации, называется конкретный закон, который нарушен, напоминается о неблагоприятных последствиях, которые могут наступить, и объясняется, что в случае принятия акта в таком виде, на него будет принесен протест.

К примеру, в 2012 году прокурорами подготовлено почти 52 тыс. заключений на проекты нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Как правило, все замечания прокуроров учитываются, что позволяет вовремя устранить несоответствия актам более высокой юридической силы или коррупциогенные факторы.

Органы прокуратуры осуществляют учет и ведут реестр изученных проектов нормативных правовых актов, направленных замечаний и предложений, а также результатов их рассмотрения.

Прокуроры приносят протесты на региональные конституции (уставы), законы, указы, решения, постановления и иные нормативные правовые акты, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом прокуроры обращаются в суд с заявлением о признании противоречащего федеральному законодательству регионального либо муниципального нормативного правового акта недействующим полностью или в части.

Таким образом, закон наделяет прокурора правом опротестовывать незаконные правовые акты либо обращаться с заявлением в суды общей юрисдикции и арбитражные суды о признании их недействительными.

Эффективность протеста прокурора заключается в том, что он позволяет в сжатые сроки повлиять на незаконные действия должностных лиц и добиться устранения нарушения законодательства путем отмены правового акта, противоречащего этому законодательству. Срок рассмотрения протеста прокурора составляет 10 дней, но при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения его протеста.

Генеральная прокуратура Российской Федерации ориентирует прокуроров добиваться реального исполнения заявленных требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

После установления причин и условий, способствующих нарушениям законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества, прокуроры используют такую форму реагирования, как представление, в котором всегда ставят вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Заместители Генерального прокурора Российской Федерации в федеральных округах по итогам первого полугодия и по итогам года информируют полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах о выявленных нарушениях федерального законодательства, в том числе о фактах бездействия региональных органов власти в сфере нормотворчества, и принятых мерах прокурорского реагирования.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации постоянно анализируются результаты проводимой работы, корректируются тактика и методика прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов, изданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Данное направление прокурорской деятельности позволяет эффективно оберегать единое правовое пространство Российской Федерации, состоящей из 83 разнопорядковых субъектов: областей, республик, краев, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов.

Прокуроры более 78 субъектов Российской Федерации наделены правом законодательной инициативы, что позволяет им более эффективно участвовать в формировании региональной нормативной правовой базы.

Например, в 2012 году прокурор Республики Мордовия выступил с законодательной инициативой о привлечении к административной ответственности местных чиновников, нарушающих порядок оказания услуг гражданам. Предложение прокурора поддержано Государственным Собранием Республики и на его основе принят соответствующий закон.

С использованием права законодательной инициативы в 2012 году прокурорами подготовлено 319 проектов нормативных правовых актов, из них 254 уже приняты в качестве законов и иных нормативных правовых актов.

Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» на органы прокуратуры возложена функция по проведению такой антикоррупционной экспертизы.

Многолетняя практика российской прокуратуры свидетельствует о действенности прокурорского надзора за соблюдением требований федерального законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества. Предупреждению принятия незаконных нормативных правовых актов способствуют меры реагирования на стадии разработки и обсуждения их проектов. При этом особое внимание уделяется законности правовых актов, регулирующих вопросы государственной поддержки социально уязвимых категорий граждан: ветеранов, инвалидов, пенсионеров, детей-сирот.

В целях оказания муниципальным органам юридической помощи, повышения качества муниципальных нормативных правовых актов, обеспечения точного соответствия их федеральному законодательству прокурорами разработано более 5 тысяч модельных правовых актов, около 15 тысяч проектов муниципальных нормативных правовых актов, подготовлено около 500 тысяч заключений на проекты нормативных правовых актов, в которых содержалось более 60 тысяч указаний на нарушения федерального (регионального) законодательства, наличие коррупциогенных факторов, а также на юридико-технические ошибки.

2.2 Роль прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральный закон о прокуратуре относит к основным ее задачам. Пределы прокурорского надзора охватывают весь комплекс прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации.

В России задача защиты и восстановления нарушенных прав граждан является общей для органов прокуратуры и правозащитных организаций, которые в соответствии со ст. 27 Федерального закона «Об общественных объединениях» вправе защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях.

Вместе с тем, в отличие от правозащитных организаций, осуществляющих свои функции в отношении отдельных групп населения либо по отдельным направлениям, деятельность прокуратуры носит комплексный и универсальный характер.

Прокуратура реализует свои полномочия в интересах всех без исключения лиц, находящихся на территории России, а также граждан России, проживающих за ее пределами. Ограничения для каких-либо категорий лиц на доступ к защите своих прав и интересов средствами прокурорского надзора отсутствуют.

Помимо этого, значительно отличается объем предоставленных законом возможностей для защиты и восстановления прав граждан. В то время как общественные объединения действуют опосредованно (обращаясь в исполнительные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, суды), прокурору предоставлен комплекс правовых средств для эффективной защиты и восстановления нарушенных прав граждан.

Таким образом, возможности защиты прав граждан у органов прокуратуры значительно шире, так как она наделена для этого всеми необходимым правовым инструментарием. В связи с этим общественные объединения широко используют право на направление материалов в органы прокуратуры.

Необходимо отметить, что деятельность общественных объединений, направленная на защиту прав и свобод граждан, всячески поддерживается органами прокуратуры. На активное содействие общественным объединениям в защите прав граждан нацеливает прокуроров приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 10.09.2008 № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению».

Получившими наибольшее распространение формами взаимодействия органов прокуратуры с общественными объединениями являются проведение конференций, «круглых столов», заседаний межведомственных рабочих групп и иных совместных мероприятий. Именно на таких встречах правозащитные организации могут обсудить с представителями прокуратуры, других государственных органов имеющиеся проблемы, предложить пути их решения, получить разъяснения по правовым вопросам.

Приоритетными направлениями работы прокуратуры в правозащитной сфере являются надзор за исполнением трудового законодательства, защита жилищных прав граждан, особенно детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и обеспечение права на охрану здоровья и медпомощь.

Прокуроры также осуществляют мониторинг состояния законности в целях защиты прав работников со стороны недобросовестных работодателей, ненадлежащего исполнения органами контроля полномочий по защите прав граждан на свободный труд, вознаграждение за труд, защиту от безработицы и социальное обеспечение. Только за два последних года прокурорами выявлено свыше 2,2 млн. нарушений трудового законодательства различной степени. По итогам проверок прокурорами опротестовано 95 тысяч незаконных правовых актов и внесено 149 тысяч представлений, по результатам рассмотрения которых 121 тысяч должностных лиц привлечена к дисциплинарной ответственности.

В целях усиления превентивной составляющей проводимых прокурорских проверок руководителям предприятий объявлено 18,7 тысячи предостережений о недопустимости нарушения закона.

При наличии состава административного правонарушения прокурор уполномочен возбудить производство об административном правонарушении и направить материалы в суд.

В отношении должностных лиц, повторно допустивших нарушения сроков выплаты заработной платы работникам, прокурор инициирует процедуру дисквалификации, т.е. лишения на определенный срок права занимать определенные должности.

Поскольку большинство нарушений трудового законодательства связано с нарушением порядка оплаты труда, прокуроры уделяют пристальное внимание этому вопросу. На постоянной основе осуществляется мониторинг ситуации, результаты которого ежеквартально поступают в Генпрокуратуру России. Проводятся проверки, принимаются меры реагирования, активно используются полномочия по обращению в суд за защитой прав граждан в сфере оплаты труда. Так, в 2011-2012 годах судами удовлетворено 846 тыс. заявлений прокуроров о взыскании долгов по заработной плате на общую сумму около 14 млрд руб.

Принятые органами прокуратуры меры существенно улучшили ситуацию с соблюдением права граждан на вознаграждение за труд, способствовали снижению задолженности по заработной плате в организациях и учреждениях различных форм собственности.

Во всех регионах прокуроры выявляют латентных должников по оплате труда, осуществляют надзор на предприятиях-банкротах, добиваются привлечения к ответственности собственников и руководителей предприятий, виновных в невыплате зарплат и доведении предприятий до банкротства.

На современном этапе правозащитная деятельность органов прокуратуры в сфере защиты трудовых прав граждан расширена, в том числе с учетом международно-правовых обязательств России.

Особое внимание уделяется противодействию общемировой проблеме торговли людьми, в частности, одной из ее распространенных форм - принудительному труду. В соответствии со ст. 37 Конституции Российской Федерации принудительный труд запрещен. Это означает, что никого нельзя обязать выполнять работу под угрозой применения наказания. Каждый вправе выбирать любой вид деятельности и профессию и вправе вообще не заниматься трудовой деятельностью. Конституционный запрет принудительного труда распространяется на все организации и хозяйствующие субъекты, в том числе на индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на территории Российской Федерации и реализуется в различных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов.

Меры прокурорского реагирования направлены на предупреждение, выявление и пресечения любых проявлений принудительного труда, в том числе труда под угрозой физического или психологического насилия, долговой кабалы, труда с нарушением условий договора, а также без надлежащего юридического оформления, труда без социальных гарантий, без выплаты зарплаты в натуральной (денежной) форме и т.д.

В целях профилактики правонарушений, связанных с принудительным трудом и торговлей людьми, на особом контроле прокуроров находится соблюдение прав наиболее уязвимых субъектов - несовершеннолетних, женщин, мигрантов, малоимущих граждан, лиц пожилого возраста, инвалидов. Точечное принятие мер прокурорского реагирования, направлено, прежде всего, на защиту их прав.

В условиях противодействия торговле людьми активизирована деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением миграционного законодательства, в том числе в деле предотвращения нарушений прав и свобод мигрантов См.: Паламарчук А.В. Противодействие торговле людьми средствами прокурорского надзора // Законность. 2013. № 6. С. 3 - 9..

В последние годы наблюдается усиление роли органов прокуратуры Российской Федерации в выявлении и пресечении нарушений миграционного законодательства. В 2012 году прокурорами выявлено свыше 32 тысяч нарушений в этой сфере, по которым незамедлительно были приняты необходимые меры реагирования.

Основное внимание прокуроров направлено на обеспечение законности при привлечении в регионы страны трудовых мигрантов, а также на соблюдение порядка пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства.

Во всех регионах России прокуроры пресекают нарушения трудового и миграционного законодательства работодателями, в том числе недобросовестными предпринимателями, использующими нелегальный труд мигрантов для извлечения личной выгоды.

Прокурорами проводятся проверки соблюдения норм Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», касающихся предоставления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина на период его пребывания в Российской Федерации.

Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 г. утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, которая представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции. Надзор за исполнением законодательства о миграции, соблюдением прав и свобод иммигрантов в условиях новой миграционной политики государства является одним из приоритетов для органов прокуратуры Российской Федерации.

Во всех регионах России также организован прокурорский надзор за законностью в деятельности служб занятости населения.

Прокуроры пресекают нарушения прав граждан при регистрации и постановке лиц на учет в качестве безработных, при проведении мероприятий по трудоустройству инвалидов и несовершеннолетних, по профессиональной ориентации граждан, в том числе несовершеннолетних, их психологической поддержке и профессиональному обучению. Проводятся проверки соблюдения порядка выплаты гражданам социальных пособий.

Должностные лица органов служб занятости населения, виновные в нарушении прав граждан, привлекаются к дисциплинарной и иной предусмотренной законом ответственности.

В 2012 году прокурорами выявлено более 34,5 тысячи различных нарушений законодательства о занятости населения, опротестовано более 1,5 тысячи незаконных нормативных правовых актов. В целях устранения нарушений закона внесено свыше 7,6 тысячи представлений, по результатам рассмотрения которых 5,5 тысячи человек привлечены к дисциплинарной ответственности. 523 должностных лица получили предостережения о недопустимости нарушений закона. По постановлениям прокуроров за допущенные нарушения законодательства о занятости населения к административной ответственности привлечены около 3,7 тысячи руководителей и должностных лиц. В интересах граждан в суды направлено почти 5,6 тысяч заявлений. По материалам прокурорских проверок органами следствия и дознания возбуждено 114 уголовных дел.

Одна из приоритетных задач органов прокуратуры - защита прав и законных интересов ветеранов, инвалидов, несовершеннолетних, пенсионеров и других социально уязвимых категорий населения См.: Паламарчук А.В. Деятельность органов прокуратуры по надзору за соблюдением социальных прав граждан // Законность. 2012. № 9. С. 3 - 6..

На постоянной основе проводятся проверки исполнения законодательства о соблюдении жилищных и пенсионных прав инвалидов и ветеранов в органах социальной защиты населения, при назначении и выплате им пенсий, пособий и социальных льгот, при проведении медико-социальной экспертизы, в сфере здравоохранения и лекарственного обеспечения. Активно используются полномочия по защите прав указанных лиц в судебном порядке.

Пристальное внимание уделяется защите прав инвалидов и лиц с ограниченными возможностями на беспрепятственный доступ к объектам социальной и транспортной инфраструктуры, жилым домам и транспортным средствам, их прав на санаторно-курортное лечение и социальное обслуживание.

В 2012 году прокурорами в сферах соблюдения пенсионного законодательства, охраны прав инвалидов и престарелых выявлено свыше 129 тысяч нарушений закона, в суд направлено 51,5 тысячи исковых заявлений, опротестовано более 2,3 тысячи незаконных правовых актов, внесено 21,2 тысячи представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 12,2 тысячи лиц, объявлено свыше 1 тысячи предостережений о недопустимости нарушений закона. Кроме того, по постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 2,8 тысячи должностных лиц, по материалам прокурорских проверок органами следствия возбуждено 256 уголовных дел.

К примеру, в 2012 году органами прокуратуры Удмуртской Республики предъявлено почти 800 исковых заявлений к медицинским и социальным учреждениям, аптекам, вокзалам, автотранспортным организациям, предприятиям торговли и бытового обслуживания с требованием об оборудовании зданий пандусами, а парковок местами для инвалидов. Требования прокуроров удовлетворены, а исполнение судебных решений контролируется ими во взаимодействии со Службой судебных приставов.

Прокуратурой Воронежской области в порядке законодательной инициативы разработан и внесен в областную думу законопроект, который устанавливает правовые основы беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры, полномочия органов государственной власти области в указанной сфере, закрепляет цели и принципы осуществления мониторинга за состоянием объектов социальной инфраструктуры. Закон принят и вступил в силу 30 декабря 2012 г.

Настойчивость и последовательность прокуроров при осуществлении надзора за реализацией органами государственной власти и местного самоуправления Указа Президента Российской Федерации «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов» позволили повысить качество жизни многих ветеранов. Помимо плановых проверок и проверок по обращениям ветеранов, в целях выявления нарушений жилищных прав ветеранов Генпрокуратурой России осуществляется мониторинг соответствующих сообщений в средствах массовой информации.

В жилищной сфере в 2012 году прокурорами выявлено более 191 тысячи нарушений законов, опротестовано 11,2 тысячи незаконных правовых актов, из которых 10,4 тысячи отменено или изменено. В адрес региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций внесено 26,2 тысячи представлений, по результатам рассмотрения которых в отношении 14,2 тысячи человек приняты меры дисциплинарного характера. 3,2 тысячи должностных лиц предостережены о недопустимости нарушения закона.

В суды в интересах граждан направлено 46,5 тысячи заявлений, из которых на конец 2012 года 40,6 тысячи удовлетворено, по постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 4,3 тысячи виновных лиц. По материалам прокурорских проверок возбуждено 301 уголовное дело.

Важной частью правозащитной деятельности прокуроров является рассмотрение обращений граждан по вопросам восстановления их прав на бесплатное обеспечение лекарственными препаратами, предоставление льгот и других мер социальной поддержки и на выплаты пособий по государственному социальному страхованию.

В 2012 году в целях восстановления прав и законных интересов граждан в этой сфере в адрес органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и руководителей организаций внесено около 2 тысяч представлений, по результатам рассмотрения которых привлечено к дисциплинарной ответственности 1,2 тысячи должностных лиц.

По инициативе прокуроров (по результатам рассмотрения протестов, заявлений в суд) приведено в соответствие с федеральным законодательством 76 региональных нормативных правовых актов и 51 муниципальный акт, прокурорами объявлены предостережения 44 должностным лицам, к административной ответственности привлечено 254 должностных лица.

В результате расследования уголовных дел, возбужденных по материалам прокурорских проверок, привлечено к уголовной ответственности 7 лиц.

Судами общей юрисдикции удовлетворено около 21 тысячи исков прокуроров, поданных в порядке ст. 45 Гражданского процессуального кодекса в целях защиты прав и законных интересов граждан, относящихся к социально наименее защищенной категории, при этом в пользу граждан взыскано 116,6 млн. руб.

Мерами прокурорского реагирования удается восстановить нарушенные права социально уязвимых категорий граждан. Проводимая работа имеет уникальную социальную значимость и продолжается в непрерывном режиме.

Установленное ст. 41 Конституции Российской Федерации право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь находится под защитой государства, в том числе органов прокуратуры.

Развивая положения Конституции Российской Федерации, Федеральный закон 2011 года «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» определяет правовые, организационные и экономические основы охраны здоровья граждан, гарантии реализации прав человека и гражданина в сфере здравоохранения, полномочия и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также права и обязанности медицинских организаций, индивидуальных предпринимателей, медицинских и фармацевтических работников См.: Паламарчук А.В. Надзор за исполнением законов в сфере здравоохранения // Законность. 2010. № 4. С. 7 - 10..

В 2012 году прокурорами выявлено около 87 тысяч нарушений законодательства о здравоохранении, внесено более 14 тысяч представлений, к дисциплинарной и административной ответственности привлечено более 25 тысяч должностных лиц, по материалам прокурорских проверок возбуждено 225 уголовных дел.

Проводятся проверки исполнения законов об обязательном медицинском страховании, о диспансеризации и иммунопрофилактике, о рассмотрении обращений граждан, об обеспечении их лекарственными средствами. Мерами прокурорского реагирования пресекаются нарушения прав граждан на получение медицинской помощи.

В последние годы происходит активная модернизация системы медицинских учреждений Российской Федерации. Государство финансирует федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимает меры по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения. С 2006 года реализуются комплексные целевые программы в рамках приоритетного национального проекта «Здоровье». Органы прокуратуры обеспечивают надзор за соблюдением требований закона в данной сфере, пресекают нецелевое либо неэффективное использование выделенных государством бюджетных средств.

Проверки прокуроров - эффективное правовое средство выявления нарушений законодательства о здравоохранении. При этом прокуроры не подменяют контролирующие органы, действуя лишь при возникновении необходимости непосредственного вмешательства в пределах установленных законом полномочий.

К примеру, прокуроры проверяют реализацию органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации функций в области охраны здоровья граждан, в частности, законность принятых правовых актов, наличие региональных программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний и оказанию гражданам бесплатной медицинской помощи.

Прокурорские проверки охватывают широкий спектр правоотношений, обеспечивая соблюдение норм специальных законов:

- о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения;

- об иммунопрофилактике инфекционных болезней;

- о деятельности субъектов производства и обращения лекарственных средств, контроле их качества и безопасности;

- о психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании;

- о трансплантации органов и (или) тканей человека;

- о донорстве крови и ее компонентов;

- о предупреждении распространения ВИЧ-инфекции и туберкулеза;

- об обязательном медицинском страховании;

- об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС;

- о противодействии обороту наркотических средств и психотропных веществ в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности;

- о лицензировании отдельных видов медицинской деятельности.

В целом правозащитная деятельность органов прокуратуры в этой сфере призвана обеспечить:

- соблюдение норм Конституции Российской Федерации о правах граждан на охрану их здоровья и медицинскую помощь;

- исполнение законодательства, регулирующего права граждан на медицинскую помощь;

- единство и укрепление законности в сфере исполнения федерального и регионального законодательства о правах граждан на медицинскую помощь;

- соблюдение требований законодательства при реализации приоритетного национального проекта «Здоровье».

Меры прокурорского реагирования позволяют не только своевременно устранить правонарушения в данной сфере, но и предупредить их совершение.

Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 32) гарантирует право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Порядок осуществления избирательных прав граждан регламентируется Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иными федеральными законами, регламентирующими процедуру проведения отдельных видов выборов, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, документами избирательных комиссий.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов при реализации конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

К примеру, под пристальным вниманием прокуроров находилось соблюдение избирательных прав граждан в период проведения в 2012 году выборов Президента Российской Федерации, а также ряда региональных и муниципальных выборов. Во многом стабильное состояние законности в период избирательных кампаний и в день выборов было обеспечено надлежащим образом организованной работой органов прокуратуры.

Прокуроры пресекают нарушения закона при образовании избирательных участков, формировании списков избирателей, информационном обеспечении и финансировании выборов, проведении предвыборной агитации.

В целях оперативного выявления, пресечения и предупреждения нарушений избирательных прав во всех прокуратурах субъектов Российской Федерации создаются рабочие группы, налажен систематический обмен информацией о состоянии законности с правоохранительными и контролирующими органами, избирательными комиссиями, организованы дежурства и прием граждан в выходные дни, на весь период избирательной кампании и непосредственно в день выборов, обеспечивается постоянный мониторинг общественно-политической ситуации.

В период проведения избирательных кампаний органы прокуратуры проводят проверки на всех стадиях избирательного процесса.

Необходимо отметить, что при осуществлении надзора прокуроры не вмешиваются в избирательный процесс и не подменяют избирательных комиссии, действуя строго в рамках обозначенных законом полномочий.

На практике активно применяется такая мера прокурорского реагирования, как объявление предостережения с целью профилактики правонарушений (например, в период проведения предвыборной агитации).

Кроме того, прокуроры выносят постановления о возбуждении административного дела о любом правонарушении, посягающем на избирательные права граждан, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судебные дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации имеют особую общественную значимость, поскольку затрагивают формирование органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления. В связи с этим Гражданский процессуальный кодекс предусматривает обязательное участие прокурора при рассмотрении судом дел данной категории.

Кроме того, прокурор вправе обратиться в суд в защиту избирательных прав или права на участие в референдуме конкретного гражданина, который по состоянию здоровья, возрасту и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, а также в защиту публичных интересов, если решениями, действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Практика показывает, что участие прокурора в рассмотрении судом дел, вытекающих из избирательных правоотношений, способствует восстановлению нарушенных прав участников избирательного процесса.

В 2012 году прокурорами выявлено свыше 13 тысяч нарушений законодательства об избирательных правах, в целях устранения которых внесено более 3,6 тысячи представлений, опротестовано почти 1,4 тысячи незаконных правовых актов, объявлено около 2,3 тысячи предостережений о недопустимости нарушений закона, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной и административной ответственности привлечено свыше 2,6 тысячи лиц. Судами удовлетворено 352 заявления прокуроров, направленных в защиту избирательных прав.

В результате принятых прокурорами мер реагирования имеющиеся нарушения закона были своевременно устранены и не повлияли на итоги избирательных кампаний.

Своевременное выявление нарушений закона в преддверии и в ходе голосования, а также оперативное реагирование на них позволяют предотвратить противоправные деяния в избирательной сфере, обеспечивая необходимую защиту избирательных прав граждан.

Кроме того, в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации, 2011. № 48. Ст. 6725. органы прокуратуры Российской Федерации в пределах полномочий, установленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», осуществляют надзор за исполнением законов в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью и вправе обращаться в суд с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан в случаях и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации. Таким образом, в связи с принятием закона о бесплатной юридической помощи появилось новое направление прокурорского надзора - надзор за исполнением законов в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

Данное направление деятельности органов прокуратуры реализуется в рамках надзора за исполнением федерального законодательства, соблюдением прав и свобод граждан, в том числе при рассмотрении и проверке заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина.

Результаты проводимой органами прокуратуры работы по защите прав и свобод человека и гражданина постоянно освещаются в средствах массовой информации и на информационных сайтах в сети Интернет.

В целях более эффективной реализации конституционного права граждан на обращение в органы прокуратуры на официальном сайте Генеральной прокуратуры России успешно работает общественная Интернет-приемная.

В целом функция органов прокуратуры по своевременному проведению проверок исполнения законов позволяет предупредить преступные проявления, в том числе обеспечить надлежащее выполнение уполномоченными государственными органами своих контрольных и надзорных полномочий.

Все методы и подходы современного прокурорского надзора объединены одной важной целью - не допустить нарушения прав и законных интересов человека и гражданина, а в случае их нарушения - немедленно восстановить законность См.: Сеченова Р.Р. Правозащитная деятельность органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы // Законность. 2011. № 1. С. 7 - 10..

2.3 Защита прав несовершеннолетних средствами прокурорского надзора

Принятая ООН Конвенция о правах ребенка (1989 г.), ряд других норм международного права и российское законодательство закрепляют приоритет интересов и благосостояния детей в соответствующих сферах жизни общества и государства.

В области защиты прав несовершеннолетних в современный период возросла роль прокуратуры как независимого надзорного органа, осуществляющего, в отличие от всех иных контролирующих структур, не только реагирование на поступающие сигналы о нарушениях прав детей, но и постоянное наблюдение за состоянием законности в названной сфере.

Особый акцент делается на соблюдении равенства прав детей, проживающих в разных регионах страны, на недопущении ущемления правового статуса ребенка, закрепленного на федеральном уровне, а также на предупреждении нарушений прав детей в различных социальных сферах. Результат достигается, среди прочего, путем использования координирующей функции прокуратуры и ее права на участие в правотворческой деятельности.

Конституция Российской Федерации гарантирует государственную защиту материнства, детства и семьи (ст. 7). В развитие данного положения в Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, включая федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (ст. 10) гарантирует бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, включая профилактику заболевания, медицинскую диагностику, лечебно-оздоровительную работу, в том числе диспансерное наблюдение, медицинскую реабилитацию детей-инвалидов и детей, страдающих хроническими заболеваниями, санаторно-курортное лечение детей. Закон устанавливает цели государственной политики в интересах детей, основные направления обеспечения прав ребенка, а также организационные основы гарантий таких прав.

В последнее десятилетие обеспечение благополучного и защищенного детства стало одним из основных национальных приоритетов России. В ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации ставятся задачи по разработке и реализации современной и эффективной государственной политики в области детства. Проблемы детства и пути их решения нашли свое отражение, в частности, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года.

Инструментом практического решения многих вопросов в сфере прав детей стала реализация приоритетных национальных проектов «Здоровье» и «Образование», а также соответствующих целевых программ федерального, регионального и местного значения.

Принят ряд важнейших законодательных актов, направленных на предупреждение наиболее серьезных угроз осуществлению прав детского населения. Созданы новые государственные и общественные институты: учреждена должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, в ряде субъектов Российской Федерации также создан институт уполномоченного по правам ребенка, учрежден Фонд поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Кроме того, увеличился объем финансирования социальных расходов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, приняты новые меры социальной поддержки семей с детьми. Впервые в России проведена широкомасштабная общенациональная информационная кампания по противодействию жестокому обращению с детьми.

В результате принятых мер наметились позитивные тенденции роста рождаемости и снижения детской смертности, улучшения социально-экономического положения семей с детьми, повышения доступности образования и медицинской помощи для детей, а также увеличения числа устроенных в семьи детей, оставшихся без попечения родителей Указ Президента Российской Федерации от 01.06.2012 № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы». .

Сохранению положительных результатов в данной области правоотношений способствует комплексный правозащитный механизм, важной частью которого являются органы прокуратуры России.

В соответствии со ст. 56 Семейного кодекса защита прав и законных интересов ребенка осуществляется родителями (лицами, их заменяющими), органом опеки и попечительства, прокурором и судом.

Должностные лица организаций и иные граждане, которым станет известно об угрозе жизни или здоровью ребенка, о нарушении его прав и законных интересов, обязаны сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения ребенка. При получении таких сведений орган опеки и попечительства должен принять необходимые меры по защите прав и законных интересов ребенка.

Прокуратура России обеспечивает исполнение законодательства, направленного на охрану прав и законных интересов несовершеннолетних и молодежи, на пресечение и предупреждение детской преступности, в пределах установленной законом компетенции осуществляет надзор за деятельностью органов опеки и попечительства, образования, социальной защиты и здравоохранения, органов внутренних дел, органов местного самоуправления, иных органов и учреждений при реализации ими деятельности, связанной с несовершеннолетними.

Правозащитная работа прокуроров в данной сфере охватывает широкий спектр правоотношений: соблюдение прав и интересов несовершеннолетних на образование, жилье, занятость и охрану труда, на охрану жизни, здоровья, защиту семьи, материнства, отцовства и детства и др.

Прокуроры пресекают нарушения законодательства об образовании, занятости и охране труда, об охране жизни и здоровья детей и подростков, о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, осуществляют надзор за соблюдением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Для устранения выявленных нарушений прокуроры принимают комплекс мер реагирования: предостережения, представления, постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, о направлении материалов проверки в органы дознания и следствия для принятия решения о возбуждении уголовного дела. При этом учитывается характер, тяжесть нарушения закона, его распространенность, степень воздействия на состояние законности.

В 2012 году прокуроры выявили более 740 тысяч нарушений прав детей, в том числе в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; внесено свыше 103 тысяч представлений, к дисциплинарной ответственности привлечено около 114 тысяч должностных лиц, почти 22 тысячи должностных лиц предостережены о недопустимости нарушения закона. По материалам прокурорских проверок органами дознания и следствия возбуждено более 7 тысяч уголовных дел.

В соответствии со ст. 45 Гражданского процессуального кодекса прокурор вправе обратиться в суд с заявлением по делам о защите семьи, материнства, отцовства и детства. В 2012 году судами удовлетворено около 104 тысяч заявлений прокуроров в защиту прав и законных интересов несовершеннолетних.

Необходимо отметить, что законодательство Российской Федерации предусматривает обязательное участие прокурора по отдельных категориям судебных дел, касающихся несовершеннолетних: об усыновлении, о лишении либо ограничении родительских прав, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами; об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным.