Деятельность прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы

За последние 4 года при формировании ежегодных сводных планов проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей прокурорами отклонены как небоснованные 2 млн. 600 тыс. предложений контролирующих органов о проведении таких проверок.

В ходе работы по формированию сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и субъектов предпринимательства на 2013 год органы прокуратуры рассмотрели свыше 1,1 млн. предложений контролирующих органов о проведении проверок субъектов предпринимательской деятельности, при этом утверждено лишь 576 тысяч из запланированных проверок, из которых свыше 260 тысяч будет проведено совместно несколькими органами исполнительной власти.

Размещение Генеральной прокуратурой Российской Федерации сводного плана на официальном сайте в сети Интернет предоставило предпринимателям возможность получать достоверную информацию об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля и с учетом этого строить свою работу.

Реализация прокурорами полномочий по согласованию внеплановых проверок субъектов бизнеса снижает количественный показатель проводимых проверок в отношении хозяйствующих субъектов, но при этом значительно повышается их эффективность.

Достижению максимально эффективных результатов способствует взаимодействие органов прокуратуры с институтом омбудсмена по защите прав предпринимателей. С октября 2012 года действует Соглашение Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей о взаимодействии в вопросах защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.

В рамках реализации данного Соглашения происходит обмен информацией о нарушениях прав предпринимателей и о мерах, принятых для их восстановления, проводятся совместные совещания, научно-практические конференции и иные мероприятия.

Прокурорами субъектов Российской Федерации организована работа по взаимодействию с региональными омбудсменами по вопросам защиты прав предпринимателей с акцентом на предупреждение, выявление и устранение нарушений в рассматриваемой сфере.

Правозащитная деятельность органов прокуратуры в отношении предпринимателей сосредоточена на противодействии:

- нарушениям свободы экономической деятельности, в том числе предоставлению преференций отдельным лицам, созданию административных барьеров для осуществления предпринимательской деятельности, ограничению конкуренции и необоснованному вмешательству в предпринимательскую деятельность;

- установлению не предусмотренных законом процедур, запретов, сборов, платежей, истребованию излишних документов в процессе контрольной, надзорной и разрешительной деятельности;

- навязыванию платных услуг и согласований, возложению не предусмотренных законом обязанностей;

- необоснованным отказам предпринимателям в выдаче лицензий и разрешений;

- незаконным отказам юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям в государственной регистрации;

- рейдерским захватам;

- фактам незаконных проверок со стороны правоохранительных и контролирующих органов;

- незаконным методам ликвидации объектов торговли.

Подобными нарушениями нередко сопровождаются процедуры лицензирования, сертификации, аккредитации, регистрации, предоставления государственных и муниципальных услуг.

Прокурорское вмешательство разрушает административные барьеры, созданные для понуждения предпринимателей к даче взяток и иным коррупционным действиям. Например, мерами прокурорского реагирования удается пресекать случаи понуждения предпринимателей к заключению различных договоров и соглашений, оказанию спонсорской и благотворительной помощи, а также факты дискриминации отдельных хозяйствующих субъектов.

Широкий масштаб приобрела работа органов прокуратуры по противодействию рейдерским захватам предприятий и незаконному перераспределению собственности. Выявляются и пресекаются сложные схемы недружественного поглощения хозяйствующих субъектов путем скупки акций, банкротства предприятий и т.п. Нередко именно после вмешательства прокуроров восстанавливаются преимущественные права субъектов предпринимательства на приобретение имущества в аренду или собственность.

Пристальное внимание уделяется вопросам соблюдения требований законодательства о защите конкуренции со стороны органов власти, органов местного самоуправления, уполномоченных организаций; о лицензировании предпринимательской деятельности (например, при рассмотрении жалоб предпринимателей на отказ в выдаче им лицензий, осуществлении лицензионного контроля).

Мерами прокурорского воздействия существенно улучшено состояние законности в сфере предоставления предпринимателям государственных и муниципальных услуг. В результате принятых прокурорами правовых решений виновные должностные лица привлекаются к установленной законодательством ответственности и освобождаются от занимаемых должностей.

В целях комплексного реагирования по фактам нарушений свободы экономической деятельности в органах прокуратуры организовано рассмотрение жалоб предпринимателей на действия органов государственной власти, проводится работа по защите прав иностранных инвесторов на территории России.

Кроме того, прокуроры осуществляют мониторинг законопроектов и действующей нормативной правовой базы в сфере предпринимательской деятельности на наличие в них административных барьеров и иных положений, нарушающих права и законные интересы предпринимательства, и опротестовывают (оспаривают) такие правовые акты.

Специально созданное в Генеральной прокуратуре Российской Федерации подразделение по надзору за законностью проверок органов контроля формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля Российской Федерации. Прокуроры проверяют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти, контролируют работу прокуратур субъектов Российской Федерации по согласованию проведения внеплановых выездных проверок хозяйствующих субъектов органами контроля (надзора).

Генеральная прокуратура Российской Федерации осуществляет межведомственную координацию контрольной и надзорной работы органов власти в целях предотвращения фактов дублирования контрольных действий, необоснованного наделения контрольными функциями неуполномоченных органов либо их неправомерного делегирования, незаконного взимания платы за проведения мероприятий по контролю (надзору).

Наделение прокуроров полномочиями в сфере согласования проверок привело к существенному снижению административного давления на предпринимателей и созданию благоприятных условий для развития бизнеса и инвестиционного климата в стране. Принимаемые меры стали важной составляющей правозащитной деятельности прокуроров, стимулирующей органы контроля более ответственно подходить к реализации своих функций.

Важнейшей гарантией защиты свободы экономической деятельности является взаимодействие прокуратуры с предпринимательским сообществом. Правозащитные мероприятия органов прокуратуры в данной сфере реализуются на основе гласности и прозрачности проводимой работы, заключения соглашений с общественными организациями предпринимателей, создания при прокуратурах общественных советов по защите малого и среднего бизнеса.

Например, Генеральная прокуратура Российской Федерации постоянно взаимодействует с Торгово-промышленной палатой Российской Федерации. Достигнуто Соглашение, согласно которому Генеральная прокуратура России в установленном законом порядке рассматривает материалы торгово-промышленных палат о выявленных признаках проявления коррупции, незаконного перераспределения собственности, производства и распространения контрафактной и фальсифицированной продукции, а также о рейдерских захватах. Кроме того, Генеральная прокуратура привлекает представителей торгово-промышленных палат к деятельности экспертных советов, рабочих групп по подготовке проектов нормативных правовых актов, а также для консультаций по вопросам совершенствования законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность.

Аналогичное соглашение действует с Российским союзом промышленников и предпринимателей. Прокуратурами субъектов Российской Федерации подписаны соглашения о взаимодействии с региональными торгово-промышленными палатами и общественными организациями предпринимателей.

В рамках диалога с предпринимательским сообществом органы прокуратуры обеспечивают взаимодействие с координационными советами при правительствах субъектов Российской Федерации по вопросам малого и среднего предпринимательства, разрабатывают памятки по вопросам правоприменения, направляют их в общественные советы предпринимателей, региональные отделения Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России», размещают необходимую информацию на сайтах прокуратур.

Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что создание в прокуратуре специализированного подразделения по защите предпринимателей оказалось правильным решением.

В 2012 году прокурорами выявлено свыше 117 тысяч нарушений прав предпринимателей, опротестовано почти 17 тысяч незаконных правовых актов, которыми устанавливались различные ограничения прав хозяйствующих субъектов, внесено более 21 тысячи представлений, к дисциплинарной и административной ответственности за нарушения прав предпринимателей привлечено около 17 тысяч лиц, возбуждено 33 уголовных дела.

Обновленная методика надзорной деятельности прокуроров в данной сфере правоотношений позволила существенно улучшить условия для ведения бизнеса в стране.

Заключение

Предпринятое авторами настоящего издания осмысление деятельности органов прокуратуры России вне уголовно-правовой сферы позволила сделать ряд выводов сущности и содержании этой деятельности и исследовать взаимосвязанные с ней явления.

Прокуроры абсолютного большинства стран мира играют важную роль в обеспечении законности, несут обязанность по защите прав человека и публичных интересов, в той или иной степени реализуя полномочия вне уголовно-правовой сферы. При этом государства вправе самостоятельно определять свои правовые механизмы, в том числе задачи и сферу компетенции национальной прокуратуры, и порядок их функционирования при полном соблюдении прав и основных свобод человека, принципа законности и международных обязательств

Сфера компетенции прокуроров в различных странах различается и может включать, в частности, полномочия в области гражданского, семейного, трудового, административного, избирательного права, а также в сфере защиты окружающей среды, социальных прав и прав лиц, относящихся к социально уязвимым группам населения - таких, как несовершеннолетние, инвалиды и малоимущие граждане.

Прокуратура России наделена широкими полномочиями вне уголовно-правовой сферы в силу исторически сложившейся традиции. Эта деятельность прокуратуры остается наиболее востребованным направлением как яркое свидетельство практической реализации положений международных договоров и Конституции Российской Федерации.

В современный период в России происходит широкое внедрение принципа гласности и прозрачности работы, проводимой прокурорами, существенно обновлены ее форма и содержание См.: Новые подходы к организации прокурорского надзора позволили улучшить состояние законности в стране (интервью с начальником Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации А.В. Паламарчуком) // Прокурор. 2012. № 4. С. 8 - 17..

Во главу всей прокурорской деятельности поставлено обеспечение соблюдения прав и свобод человека как стандарта демократии, без которого невозможно развитие конкретного государства и международного сообщества в целом.

Прокуратура занимает особое положение в системе государственной защиты прав и свобод граждан. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» относит надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина к основным задачам прокуроров. Прокурорский надзор охватывает весь комплекс прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации.

Для выполнения правозащитной функции прокурору предоставлены полномочия по рассмотрению обращений и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъяснению пострадавшим порядка защиты их прав, принятию мер по предупреждению и пресечению нарушений, привлечению виновных лиц к ответственности и возмещению причиненного ущерба.

В целях защиты и восстановления нарушенных прав граждан прокурор использует весь комплекс мер прокурорского реагирования, о котором подробно сказано в настоящем издании.

Органы прокуратуры России не только выступают в защиту прав и свобод человека и гражданина, но и наделены полномочиями по защите интересов общества и государства, а также прав субъектов предпринимательской деятельности, в том числе реализуя функцию прокурорского надзора.

Сущность прокурорского надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и должностные лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей, а в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных лиц к надлежащей ответственности.

Исторически сформировавшийся прокурорский надзор вне уголовно-правовой сферы обеспечивает верховенство закона на территории Российской Федерации и включает См.: Паламарчук А.В., Бессарабов В.Г. История становления общего надзора и задачи органов прокуратуры по надзору за исполнением федерального законодательства // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2011. № 6 (26). С. 47 - 58. :

- надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

- надзор за соблюдением прав несовершеннолетних;

- надзор за соблюдением интересов государства и неограниченного круга граждан;

- надзор за законностью в области экологической безопасности;

- надзор за законностью в области промышленной и транспортной безопасности;

- надзор за соблюдением интересов государства и общества в сфере экономики, прав предпринимателей.

Особое внимание прокуроров отведено защите социально уязвимых групп - несовершеннолетних, ветеранов, пенсионеров, людей с ограниченными возможностями.

Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав человека и гражданина, в современных условиях становится приоритетным, особо востребованным обществом и государством направлением правозащитной деятельности органов прокуратуры России.

В настоящее время в России создаются условия для реального гражданского контроля, осуществляемого общественными объединениями и отдельными гражданами. Прокуратура призвана максимально содействовать гражданам и их объединениям в реализации прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством.

В условиях глобального развития информационно-коммуникационных технологий перспективной сферой для приложения усилий прокуроров можно считать противодействие правонарушениям в сети Интернет. Специфика совершения нарушений в сети Интернет, обеспечение законности и правопорядка в Интернет-пространстве требуют повышенного внимания со стороны правоохранительных органов и усиления международного правового сотрудничества в этой сфере.

Каждое из рассмотренных в настоящей работе направлений прокурорского надзора осуществляется строго в установленных законом пределах, без подмены других правоохранительных органов и органов контроля, а также без вмешательства в хозяйственную деятельность организаций и с соблюдением норм прокурорской этики.

При внесении актов реагирования прокуроры оценивают возможные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования всегда направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с нормами закона. Выбор правового средства реагирования обусловлен характером выявленных нарушений законов, степенью их распространенности и путями реального их устранения.

Немаловажно, что любое решение, действие или бездействие прокурора может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в судебном порядке. В соответствии с Конституцией правосудие в России осуществляется только судом. Если существует спор о праве, то окончательное решение по делу принимает суд.

Современный прокурорский надзор в России соответствует международным стандартам, учитывает практику Европейского Суда по правам человека и международные обязательства государства.

Сложившиеся реальности диктует необходимость усиления роли органов прокуратуры в сфере защиты прав уязвимых социальных групп населения, противодействия торговли людьми, защиты прав граждан как потребителей товаров и услуг, обеспечения экологической безопасности и защиты от злоупотреблений свободой Интернета.

Концептуальный анализ практики деятельности органов прокуратуры вне уголовно-правовой сферы открывает новые рубежи для совершенствования форм и методов правозащитной работы, способствует укреплению принципа верховенства закона на территории Российской Федерации.



Приложение 1

Неофициальный перевод с английского языка

Генеральная прокуратура Российской Федерации

Санкт-Петербург, 3 июля 2008 года CPE (2008) 3

КОНФЕРЕНЦИЯ ГЕНЕРАЛЬНЫХ ПРОКУРОРОВ СТРАН ЕВРОПЫ

Роль прокуратуры в защите прав человека и публичных интересов вне уголовно-правовой сферы

организованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации

Санкт-Петербург (Российская Федерация), 2-3 июля 2008 г.

Константиновский дворец

ИТОГОВЫЙ ДОКУМЕНТ

Генеральные прокуроры и другие прокуроры Европы провели свою 8-ю Конференцию в Санкт-Петербурге (Российская Федерация) со 2 по 3 июля 2008 г. под эгидой Совета Европы и по приглашению Генерального прокурора Российской Федерации Юрия Чайки.

Конференция была открыта в Санкт-Петербурге в Константиновском дворце Генеральным прокурором Российской Федерации Юрием Чайкой и Генеральным секретарем Совета Европы Терри Дэвисом. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе Илья Клебанов огласил приветствие Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева участникам Конференции.

Программа конференции и список ее участников доступны на сайте Совета Европы: www.coe.int/ccpe.

Конференция обратилась к теме «Роль прокуратуры в защите прав человека и общественных интересов вне уголовно-правовой сферы» на основании обсуждений, состоявшихся на предыдущих конференциях, особенно на 4-й (Братислава, Словацкая Республика, 1-3 июня 2003 г.), 5-й (Целле, Германия, 23-25 мая 2004 г.) и 6-й (Будапешт, Венгрия, 29-31 мая 2005 г.) конференциях, а также в соответствии с решением 7-й конференции (Москва, Россия, 5-6 июля 2006 г.) и с учетом ответов государств-членов на соответствующий вопросник Консультативного совета европейских прокуроров (КСЕП) по данной теме.

Конференция подтвердила выводы Будапештской и Московской конференций о том, что в Европе существует большое разнообразие систем в отношении роли прокуратуры, в том числе вне уголовно-правовой сферы, что обусловлено правовыми и историческими традициями. Государства-члены вправе самостоятельно определять свои правовые механизмы и порядок их функционирования при соблюдении прав и свобод человека, принципа верховенства закона и своих международных обязательств. Роль прокуратуры и объем ее полномочий, включая сферу защиты прав человека и публичных интересов, определяются законодательством государств-членов.

Несмотря на отсутствие общеевропейских правовых норм и правил, касающихся задач, функций и организации прокуратуры, во всех государствах-членах прокуроры играют важную роль и несут обязанность по защите прав человека, обеспечению законности и защите публичных интересов. В большинстве государств-членов эти роль и обязанность в той или иной мере осуществляются и вне уголовно-правовой сферы.

Государства-члены можно разделить на две группы: государства, где прокуратура не наделена полномочиями вне уголовно-правовой сферы, и государства, в которых прокуратура в том или ином объеме осуществляет такие функции. Во второй группе государств их сфера компетенции различается и включает, в частности, гражданское, административное, трудовое, семейное и избирательное право, а также защиту социальных прав и интересов лиц, относящихся к социально уязвимым группам населения - таких, как несовершеннолетние, инвалиды и малоимущие граждане. Обе модели могут рассматриваться как приемлемые в демократическом государстве.

Конференция призывает государства, в которых органы прокуратуры наделены функциями вне уголовно-правовой сферы, обеспечить их реализацию в соответствии с нижеперечисленными принципами:

1) эти функции должны осуществляться прокурорами «от имени общества и в публичных интересах для обеспечения исполнения законов» (Рекомендация Комитета министров Совета Европы (2000)19 о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия) при уважении основных прав и свобод и в рамках полномочий, предоставленных прокурорам законом, а также при соблюдении положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) и решений Европейского Суда по правам человека;

должны быть обеспечены принцип разделения властей и свобода от ненадлежащего вмешательства в деятельность органов прокуратуры;

должно быть гарантировано право на судебное обжалование любого действия или бездействия прокурора в отношении прав и обязанностей индивида;

действуя вне уголовно-правовой сферы, прокуроры должны иметь такие же права и обязанности как другие стороны и не должны занимать привилегированное положение в судопроизводстве;

5) действия органов прокуратуры в интересах общества при защите публичных интересов в неуголовных делах не должны нарушать принципа обязательности судебных решений (res judicata).

9. Конференция подчеркнула все возрастающую необходимость в том, чтобы в нашем обществе эффективно защищались права уязвимых групп населения, особенно детей и молодых людей, свидетелей, потерпевших, инвалидов, а также социальные и экономические права населения в целом. Конференция выразила мнение, что прокуроры в этом вопросе могут играть решающую роль.

Возрастающее участие государства в решении таких современных проблем, как защита окружающей среды, прав потребителей и здоровья населения, может привести к расширению роли органов прокуратуры. Любое расширение роли прокуратуры вне уголовно-правовой сферы должно осуществляться при полном соблюдении ЕКПЧ, в частности ее статьи 6 о праве на справедливое судебное разбирательство, особенно о доступе к независимому и беспристрастному суду, а также решений Европейского Суда по правам человека.

Учитывая Рекомендацию № R (2000)19 и, в частности, ее раздел «Обязанности прокурора перед людьми», прокуроры должны обеспечивать эффективную защиту прав человека вне уголовно-правовой сферы до, во время и после судебного разбирательства в тех государствах, где они обладают соответствующими полномочиями.

На Конференции состоялся обмен различной практикой и опытом, касающимися роли прокуратуры в защите прав человека и публичных интересов вне уголовно-правовой сферы. Приведенные на Конференции примеры эффективной защиты органами прокуратуры прав личности с использованием своих полномочий вне уголовно-правовой сферы могут быть проанализированы с целью возможного распространения этого положительного опыта в тех государствах, где прокуратура обладает такими полномочиями.

Конференция рекомендовала Консультативному совету европейских прокуроров в своей работе по вопросу о роли прокуратуры в защите прав человека и публичных интересов вне уголовно-правовой сферы основываться на выводах и других материалах, представленных на Конференции, с целью подготовки проекта заключения по данному вопросу.

Конференция обратилась к Совету Европы и Генеральной прокуратуре Российской Федерации с просьбой опубликовать материалы Конференции.

Конференция тепло поблагодарила российские власти за организацию данного мероприятия и их вклад в создание условий для проведения дискуссии, а также за их щедрое гостеприимство.



Приложение 2

Неофициальный перевод с английского языка

Страсбург, 21 октября 2008 г. CCPE (2008)3

Консультативный совет европейских прокуроров (КСЕП)

Заключение № 3(2008)

Консультативного совета европейских прокуроров

«О роли прокуратуры вне уголовно-правовой сферы»

принято на 3-м пленарном заседании КСЕП

(Страсбург, 15-17 октября 2008 г.)

Введение

Консультативный совет европейских прокуроров (КСЕП) создан Комитетом министров Совета Европы 13 июля 2005 г. с целью подготовки заключений по вопросам, касающимся прокуратуры, и оказания содействия эффективному выполнению Рекомендации (2000)19 от 6 октября 2000 г. о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия (далее - Рекомендация) Верховенство права и уважение прав человека составляют основные базовые принципы деятельности государственных прокуроров как «… представителей государственной власти, которые от имени общества и в публичных интересах обеспечивают применение права там, где нарушение закона влечет за собой уголовное наказание, принимая во внимание как права индивида, так и необходимую эффективность системы уголовного правосудия». В Рекомендации прямо не рассматриваются задачи прокуроров вне уголовно-правовой сферы, однако статья 1, как указано в пояснительном меморандуме к Рекомендации, однозначно признает, что «перед прокурорами могут стоять такие задачи и пояснительный меморандум четко устанавливает, что «в некоторых странах прокурорам могут быть предписаны также другие важные задачи, например, в области коммерческого или гражданского права»..

Настоящее заключение подготовлено в соответствии с Общим рамочным планом действий КСЕП, принятым Комитетом министров Совета Европы 29 ноября 2006 г. Общий рамочный план действий КСЕП не мог не учесть такое положение дел, отметив, что «функции государственных прокуроров в Европе значительно варьируются, ввиду различий в их статусе и роли в правовых системах государств-членов Совета Европы. … Вопрос о возможных функциях государственных прокуроров можно рассмотреть путем проведения соответствующего исследования или изучения опыта по их осуществлению в государствах-членах Совета Европы (полномочий и ограничений на законодательном и правоприменительном уровне) либо разработки заключения (например, о необходимости выработать основные принципы или нормы по их применению)^».^., поскольку Комитетом министров Совета Европы перед КСЕП была также поставлена задача по сбору информации в отношении деятельности прокурорских служб в Европе См.: док. CCPE (2006) 05 rev. final; мандат КСЕП на 2007-2008 годы (CCPE (2006) 04 rev. final).

В Рекомендации анализируется положение прокуроров и прокуратуры в системе уголовного правосудия, основные принципы их деятельности, но в ней не упоминается роль прокуроров вне системы уголовного правосудия. Однако в большинстве государств-членов эта роль и обязанности также включают, в различной степени, полномочия (как законодательно закрепленные, так и не регламентированные), которые не связаны с уголовно-правовой сферой.

В Европе существует большое разнообразие систем в отношении роли прокурорских служб, в том числе и вне уголовно-правовой сферы, что обусловлено различными правовыми и историческими традициями. Там же. См. также CPE (2008)3. Но только сами государства-члены вправе определять свои правовые механизмы и порядок их функционирования, при полном соблюдении прав и основных свобод человека, принципа соблюдения норм права и своих международных обязательств, включая обязательства по Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция). Роль прокуратуры и объем ее полномочий, в т.ч. по защите прав человека и публичных интересов, определяются внутренним правом государств-членов. Наличие или отсутствие функций прокуратуры вне уголовно-правовой сферы и их объем в значительной мере исторически обусловлены культурным наследием, правовыми традициями и конституционной историей стран. Из решения будапештской Конференции: «Конференция вновь подчеркнула разнообразие систем прокуратуры в этом плане, ввиду различия традиций в Европе» (см. док. CPGE (2005) Concl.).

При подготовке настоящего Заключения КСЕП принял в качестве отправной точки решения Европейского Суда по правам человека (далее - Суд) и уделил особое внимание целям Совета Европы, принципу верховенства закона и развитию культурной идентичности Европы и многообразия. Суд отметил нарушения Конвенции в отношении функций прокуратуры вне уголовно-правовой сферы и подчеркнул необходимость соблюдения надлежащих процедур См., например, решения по делам «Брумареску против Румынии» (28342/95), «Никитин против России» (50187/99), «Грозданоски против БЮР Македония» (21510/03), «Роска против Молдовы» (6267/02), «ЛМ против Португалии» (15764/89), «П. против Словацкой Республики» (10699/05).. Кроме того, были приняты во внимание Рекомендация 1604 (2003) Парламентской Ассамблеи о роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве права Текст, принятый 27 мая 2003 г. Постоянным комитетом, действующим от имени Ассамблеи. , и ответ на нее Комитета министров См. док. CM/AS (2004) Rec 1604 final, 4 February 2004..

С самого начала рассмотрения этих вопросов генеральные прокуроры стран Европы сознавали, что «вмешательство прокуратуры за пределами уголовно-правовой сферы может быть оправдано только с точки зрения общей задачи прокуратуры «действовать от имени общества и в публичных интересах, обеспечивать применение права», как это закреплено в Рекомендации (2000)19, и что такие функции не могут поставить под сомнение принцип разделения властей (законодательной, исполнительной и судебной), или тот факт, что, в конечном счете, только компетентные суды обладают правом разрешать споры после того, как выслушают обе стороны» КСЕП также рассмотрел рабочие документы и заключения нескольких сессий Конференции генеральных прокуроров стран Европы (КГПЕ) - таких, как 4-я (Братислава, Словацкая Республика, 1-3 июня 2003 г.), где этот вопрос был впервые предложен для обсуждения на следующей конференции; 5-я (Целле, Нижняя Саксония, Германия, 23-24 мая 2004 г.), на которой состоялось первое рассмотрение этого вопроса; 6-я (Будапешт, Венгрия, 29-31 мая 2005 г.), где обсуждался первый доклад по этой теме и было решено продолжить рассмотрение этого вопроса, 7-я Конференция (Москва, Российская Федерация, 5-6 июля 2006 г.) и Конференция генеральных прокуроров стран Европы (КПЕ), состоявшаяся в Санкт-Петербурге (Российская Федерация, 2-3 июля 2008) и полностью посвященная этому вопросу. Конференция в Целле, см. CPGE (2004) Concl..

После решения братиславской Конференции рассмотреть задачи прокуроров вне уголовно-правовой сферы отправным пунктом была констатация Конференции в Целле, что «… в большинстве правовых систем прокуроры также имеют обязанности, подчас весьма важные, в гражданской, коммерческой, социальной и административной сферах и даже обязанности по надзору за законностью правительственных решений». См. док. CPGE (2004) Concl. Вместе с тем, Конференция также признала отсутствие каких-либо международных руководящих принципов в этой сфере и поручила своему Бюро представить документ для обсуждения на следующем пленарном заседании.

В результате документ для размышления, представленный на Конференции в Будапеште в 2005 году См. док. CPGE (2005)02., содержащий обобщение и оценку ответов на подготовленный Бюро вопросник, является первым документом, в котором рассматривается деятельность прокуроров вне уголовно-правовой сферы, а основанные на нем итоговые документы последующих сессий КГПЕ содержат первые европейские оценки по указанному вопросу. Данная Конференция пришла к выводу, что «этот важный и сложный вопрос заслуживает дальнейшего рассмотрения на более поздней стадии» См. док. CPGE (2005) Concl..

Конференция в Москве (2006 г.) пришла к выводу, что «… приведенные на Конференции примеры эффективной защиты органами прокуратуры прав личности … вне уголовно-правовой сферы, входящие в их компетенцию, могут быть проанализированы с целью возможного распространения этого положительного опыта в тех государствах, где прокуратура обладает такими полномочиями» См. док. CPGE (2006), 6 июля 2006 г., пункт 7..

Конференция генеральных прокуроров стран Европы (Санкт-Петербург, 2008 г.) подчеркнула «возрастающую потребность наших обществ эффективно защищать права уязвимых групп населения, а именно детей и молодежь, свидетелей, потерпевших, инвалидов, а также социальные и экономические права всего населения в целом. Было выражено мнение, что прокуроры могут играть решающую роль в этом отношении и что растущее участие государства в решении текущих проблем - таких, как защита окружающей среды, прав потребителей или здоровья населения, могут привести к расширению функций прокуратуры» Конференция в Санкт-Петербурге - см. CPE (2008)3..

11. За указанной работой конференций генеральных прокуроров Европы последовали действия КСЕП, бюро которого на своем 3-ем заседании в Попово (Польша, 4-5 июня 2007 г.) доработало предыдущий вопросник с тем, чтобы провести обстоятельное исследование. На основе ответов 43 государств-членов В вопроснике рассматривались виды деятельности вне уголовно-правовой сферы, их происхождение, роль прокуратуры, эффективное использование этих полномочий и наиболее важные из них, предполагаемые реформы, специализированные органы прокуратуры, особые полномочия и возможные права прокуроров в процессе принятия решений, соответствующие решения Европейского суда и конституционных судов государств-членов. на вопросник с поправками, сделанными в Попово (Польша, 4-5 июня 2007 г.), был подготовлен и представлен на Санкт-Петербургской Конференции новый подробный доклад См. доклад профессора Андраша Варги в док. CCPE-Bu (2008) 4 rev.. Эта Конференция сформулировала некоторые специальные требования в отношении компетенции прокуроров вне уголовно-правовой сферы См. док. CPE (2008) 3, пункт 8. , которые отражены в настоящем Заключении.

12. Кроме того, во время подготовки настоящего Заключения были использованы некоторые документы международных органов и организаций, включая Организацию Объединенных Наций См. Резолюцию 17/2 Комиссии ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию «Укрепление верховенства права путем повышения честности и неподкупности и развития органов прокуратуры» (UN doc. E/2008/30), а также Стандарты профессиональной ответственности и Декларация основных обязанностей и прав сотрудников прокуратуры, принятые Международной ассоциацией прокуроров в 1999 году и прилагаемые к указанной Резолюции. и Содружество Независимых Государств См.: Модельный закон «О прокуратуре», принятый 16 ноября 2006 г. Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ..

13. Целью настоящего Заключения является определение, на основе работы, проделанной до этого на сессиях КГПЕ, КПЕ и заседаниях КСЕП, статуса, практики и полезного опыта, накопленного прокуратурами большинства государств-членов Совета Европы в своей деятельности вне уголовно-правовой сферы, и формулирование определенных выводов, направленных на развитие и совершенствование данной деятельности. При подготовке Заключения возникла необходимость в дальнейшей работе рассмотреть вопрос соответствия принципов Рекомендации задачам прокуратуры вне уголовно-правовой сферы.

II. НЫНЕШНЕЕ СОСТОЯНИЕ ДЕЛ

14. Принимая во внимание ответы на вопросник и итоговые документы КГПЕ и КПЕ, КСЕП пришел к выводу, что нынешняя ситуация в европейских прокурорских системах в отношении задач вне уголовно-правовой сферы может быть охарактеризована следующим образом.

15. Государства-члены можно разделить на две основные группы: государства, где прокуратура не наделена полномочиями вне уголовно-правовой сферы, и государства, в которых прокуратура имеет некоторые или обширные полномочия вне уголовно-правовой сферы.

16. Прокурорские службы в большинстве государств-членов Совета Европы имеют, по меньшей мере, некоторые задачи и полномочия вне уголовно-правовой сферы. Австрия, Азербайджан, Албания, Армения, Бельгия, Венгрия, Болгария, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Лихтенштейн, Люксембург, Македония, Молдова, Монако, Нидерланды, Польша, Португалия, Российская Федерация, Румыния, Сан-Марино, Словацкая Республика, Словения, Турция, Украина, Франция, Хорватия, Черногория, Чешская Республика. Сфера компетенции различается и включает, в частности, гражданское, семейное, трудовое, административное, избирательное право, а также защиту окружающей среды, социальных прав и прав лиц, относящихся к социально уязвимым группам населения - таким, как несовершеннолетние, инвалиды и малоимущие граждане. В некоторых государствах-членах задачи и объем работ прокуроров в этой сфере могут даже превалировать над ролью прокуратуры в системе уголовного правосудия. С другой стороны, прокурорские службы некоторых государств-членов заявляют, что их полномочия в этой сфере весьма незначительны или очень редко применяются на практике. Австрия, Азербайджан, Албания, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Италия, Лихтенштейн, Люксембург, Молдова, Сан-Марино, Словения.

17. В некоторых государствах-членах не имеют полномочий вне уголовно-правовой сферы Эстония, Финляндия, Грузия, Исландия, Мальта, Норвегия, Швеция, Швейцария и судебные системы Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии..

18. Задачи в гражданско-правовой сфере относятся к различным областям права - таким, как гражданское, семейное, трудовое и коммерческое право, а также к природоохранительному праву и праву социального обеспечения. Они включают компетенцию, связанную, например, с признанием брака недействительным, признанием лица умершим, оспариванием отцовства или отменой решения об усыновлении (удочерении), с содержанием лиц в учреждениях с принудительным лечением, с ограничением право- и дееспособности, защитой прав ребенка, дисквалификацией директоров или ликвидацией компаний, имущественными правами и интересами государства, приватизацией, компенсацией ущерба, причиненного судебной властью, надзором за соблюдением этики в поведении представителей некоторых (регулируемых) профессий, роспуском общественных объединений, признанием фактов нарушения норм трудового права или права социального обеспечения, охраной природы. Кроме того, в некоторых государствах прокуроры могут выступать как законные представители государства, имеющие право возбуждать судебные дела, например, подавать иск против лиц, причинивших ущерб публичному имуществу.

19. В некоторых государствах-членах прокуратура способна не только защитить законные интересы и права одного или нескольких граждан, но и эффективно реагировать на нарушения, затрагивающие одновременно права многих лиц. Такое полномочие, как надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления, делает прокуратуру основным инструментом реальной защиты прав и свобод больших групп граждан либо неограниченного круга лиц.

20. Можно выделить две общие особенности в отношении деятельности, связанной с публичным правом. Во всех странах, где прокуратуры обладают компетенцией по контролю за деятельностью административных органов, прокуроры также имеют право обращения в суд с заявлением об отмене решений таких органов. Некоторые прокурорские службы имеют право давать заключения в процессе разработки законов, касающихся, например, структуры судебной системы, норм процессуального или материального права. Особые полномочия были предоставлены некоторым прокурорским службам, например, в отношении административных решений, они касаются предоставления юридических заключений по законопроектам, требования обязательного посредничества или достижения внесудебного урегулирования перед подачей какого-либо судебного иска до того, как будут предприняты любые судебные действия против государства, надзора за соблюдением правил задержания, мониторинга и надзора за соблюдением законодательства, внесения предупреждения, протеста или оспаривания с правом приостановления исполнения в отношении решения некоторых административных органов или без такового, внесения исков, оспаривающих конституционность актов или действительность выборов либо референдума, присутствия на заседаниях правительства и членства в парламентских комиссиях по расследованию. В ряде стран прокуроры обладают некоторыми консультативными функциями по гражданским, административным, трудовым или социальным вопросам; при этом представление консультативных заключений может быть единственной функцией, которую они выполняют.

21. С точки зрения процессуального права, некоторые полномочия ограничены правом инициирования судебного разбирательства (это типично для задач гражданского права, но также соответствует некоторым полномочиям, связанным с публичным правом). В то же время другие полномочия, обычно это касается публичного права, реализуются непосредственно, т.е. без обращения к суду (в частности, принесение протеста, предостережения, проверки), при этом сохраняется возможность обращения сторон в суд. В ряде стран, чтобы избежать перегрузки судов, прокуроры были уполномочены принимать решения по некоторым заявлениям, поданным физическими лицами, при этом заинтересованная сторона имеет возможность обратиться в суд.

22. Деятельность в суде, независимо от процессуальных норм, ее регулирующих (правила гражданского судопроизводства или специальные нормы административного права), связана с судебным разбирательством: прокуроры выступают в качестве стороны в процессе. Прокурорские службы не сообщили о каких-либо специальных полномочиях в случае, если прокуроры участвуют в разбирательствах в гражданском суде в качестве истцов; в этом случае они обладают теми же правами, что и другие стороны процесса. Их положение не является исключительным, судебное разбирательство может быть начато и другими заинтересованными лицами. В таких случаях прокуроры не обладают полномочиями по принятию решений по существу дел; их решения касаются только начала разбирательства путем подачи иска в гражданский суд.

23. Почти во всех странах, где прокуроры имеют задачи вне уголовно-правовой сферы, прокуроры имеют право начинать новые судебные разбирательства и в качестве стороны процесса использовать обычные и чрезвычайные (обжалование) средства защиты. Однако можно выявить некоторые исключения из общих правил (запрет на исключительную апелляцию или на ходатайство о возобновлении судебного разбирательства, запрет на заключение мирового соглашения от имени стороны).

24. В некоторых государствах-членах прокуроры также имеют некоторые специальные полномочия, такие как функции по администрированию и управлению системой правосудия, или консультативных функций в отношении судей, исполнительной и законодательной власти.

25. Задачи вне уголовно-правовой деятельности прокуроров, независимо от различий в материальном или процессуальном праве, совпадают в большей степени: обеспечение верховенства закона (целостность демократических решений, законность, исполнение законов, правовые средства защиты против нарушений закона), защита прав и свобод граждан (в основном тех, что не способны защитить свои права - несовершеннолетние, лица без определенного места жительства, психически больные), защита имущества и интересов государства, защита публичных интересов (или публичного порядка), гармонизация судебной практики (специальные средства защиты, применяемые в интересах закона в отношении вступивших в силу судебных решений, действия в качестве стороны в таких разбирательствах в судах самого высокого уровня).

26. Прокурорские службы с широкими полномочиями вне уголовно-правовой сферы имеют в рамках своих организационных структур специализированные или смешанные подразделения, которые решают задачи вне уголовно-правовой сферы. В некоторых государствах-членах нет специальных структур, однако эти задачи осуществляются прокурорами, назначенными руководителями их подразделений, и в зависимости от объема работы эти прокуроры могут быть освобождены от участия в уголовном судопроизводстве.

27. С другой стороны, КСЕП информирован о ряде случаев неправомерной практики прокуроров, действующих вне сферы уголовного правосудия, подвергшейся оценке со стороны Суда, некоторых конституционных судов См. док. CCPE-Bu (2008)4 rev. или критике со стороны других органов Совета Европы. Наиболее неприятными случаями явились события, связанные с отказом безо всякой причины в просьбах об инициировании разбирательства в гражданском суде; вмешательство в судебное разбирательство без разумного интереса (государства, общественного интереса или причины, основанной на защите прав), нарушающее принцип равенства прав; обжалование вступивших в силу судебных решений в нарушение принципа правовой определенности (res judicata) Принцип res judicata не является абсолютным: как констатируется в некоторых решениях ЕСПЧ, из этого принципа могут быть некоторые исключения, предусмотренные законом (см. решения по делам «Рябых против России» (жалоба № 52854/99), «Праведная против России» (жалоба № 69529/01), «Сергей Петров против России» (жалоба № 1861/05).; участие прокуроров в заседаниях верховных судов, представляющее смешение роли судей в процессе принятия решения и функций прокуроров; неограниченное право предъявления иска.

28. Вклад прокуроров в консолидацию судебной практики является признанным фактом во многих государствах-членах. Роль прокуроров в этом отношении не должна позволять им оказывать неправомерное влияние на процесс окончательного принятия судьями решений.

III. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

29. В настоящее время деятельность прокуратуры вне уголовно-правовой сферы определяется, прежде всего, потребностью общества должным образом обеспечить права человека и публичные интересы.

30. Помимо роли судов и других институтов - таких, как омбудсмены - функция прокуратуры по защите прав человека, закрепленная внутренним законодательством в ряде государств-членов, оценивается как очень важная Конференция в Санкт-Петербурге - см. док. CPE (2008)3; см. также выступления на Конференции Генерального секретаря Терри Дэвиса и Комиссара по правам человека Томаса Хаммарберга (www.coe.int.ccpe)..

31. Не существует единых международных правовых стандартов, касающихся задач, функций и организации деятельности прокуратуры вне уголовно-правовой сферы. Вместе с тем, во всех правовых системах прокуратура играет важную роль в защите прав человека, обеспечении законности и верховенства закона, укреплении гражданского общества. Разнообразие функций прокуратуры вне уголовно-правовой сферы обусловлено национальными правовыми и историческими традициями. Каждое государство имеет суверенное право самостоятельно определять институциональные и правовые механизмы реализации своих функций по защите прав человека и публичных интересов при соблюдении принципа верховенства закона и принятых международных обязательств. Гармонизация многообразия правовых систем «большой Европы» базируется на положениях Конвенции о защите прав человека и основных свобод с учетом практики Европейского суда по правам человека.

32. Перед всеми государствами Европы стоит задача развивать и укреплять правозащитный потенциал всех своих органов, включая суды и прокуратуру. Успешная реализация функций по защите прав и свобод человека может быть достигнута не путем ослабления одних правозащитных звеньев и механизмов государства за счет усиления других, а путем их синхронного развития. Все они имеют одну цель - защищать права и свободы индивидов, интересы общества и государства.

33. Во многих европейских странах повышается роль института омбудсменов (как общей компетенции, так и специализирующихся на защите отдельных прав или категорий граждан - например, детей, женщин). Необходимо, чтобы задачу защиты прав и свобод человека решало достаточное число различных органов, организаций и должностных лиц. У людей должно быть право выбора механизма защиты своих интересов (формального или неформального), включая структуры гражданского общества.

34. В демократическом государстве прокуроры могут иметь или не иметь задачи вне уголовно-правовой сферы. КСЕП призывает государства, в которых органы прокуратуры наделены функциями вне уголовно-правовой сферы, обеспечить их реализацию в соответствии с нижеперечисленными принципами:

a. необходимо соблюдать принцип разделения властей в связи с задачами и деятельностью прокуроров вне уголовно-правовой сферы и ролью судов по защите прав человека;

b. прокуроры должны соблюдать беспристрастность и честность также и при осуществлении своих действий вне уголовно-правовой сферы;

с. эти функции выполняются «от имени общества и в публичных интересах» Конференция в Санкт-Петербурге - см. док. CPE (2008)3., чтобы обеспечить соблюдение права при уважении основных прав и свобод и в пределах полномочий, предоставленных прокурорам законом, а также Конвенцией и решениями Суда;

такие полномочия прокуроров должны как можно точнее регулироваться законом;

недопустимо ненадлежащее вмешательство в деятельность органов прокуратуры;

при выполнении задач, не связанных с уголовно-правовой сферой, прокуроры должны иметь такие же права и обязанности, как и любая другая сторона, и не должны пользоваться преимущественным положением в судебном производстве (равенство сторон);

g. действия прокуратуры в интересах общества при защите публичных интересов в неуголовных делах не должны нарушать принципа обязательности вступивших в силу судебных решений (res judicata) с некоторыми исключениями, установленными в соответствии с международными обязательствами, включая решения Суда;

h. в законе должна быть установлена обязанность прокуроров указывать мотивы своих решений, при возможности доступа к ознакомлению с ними заинтересованных или участвующих в деле физических или юридических лиц;

i. должно быть обеспечено право лиц или организаций, участвующих или заинтересованных в рассмотрении гражданско-правовых дел, подать жалобу в отношении действия или бездействия прокуроров;

j. необходимо внимательно следить за развитием практики Суда относительно деятельности прокуратуры вне уголовно-правовой сферы, чтобы обеспечить полное соответствие правовой базы для такой деятельности и соответствующей практики применимым решениям.

35. В зависимости от количества дел, прокурорским службам, имеющим полномочия вне уголовно-правовой сферы, рекомендуется иметь в своей структуре специальные подразделения или, если это невозможно, специальных прокуроров, а также достаточные ресурсы, квалифицированные людские и финансовые, для выполнения задач вне уголовно-правовой сферы.